사례 연구: 분석의 세계에서 집필의 세계로

윤견수 ( Gyun Soo Yoon ) 한국정책학회 2008 韓國政策學會報 Vol.17 No.4

고위공직자의 책무성 : 정치적 중립에서 정치적 신중함으로

윤견수 ( Yoon¸ Gyun Soo ) 한국행정연구원 2021 韓國行政硏究 Vol.30 No.1

이 논문은 직업공무원과 고위공직자를 서로 분리하여 접근하는 것이 관료제의 이론화에 도움이 될 것이라는 기대에서 출발하였다. 공무원의 행동규범을 논의할 때 제일 중요한 기준으로 제시되는 것이 정치적 중립이다. 정치적 중립은 경력을 기반으로 하는 직업공무원의 신분보장을 위해 존재하는 규범이다. 그러나 고위공직자에게는 직업공무원에게 요구되는 정치적 중립과는 다른 형태의 책무성이 필요하다. 이 논문은 그것을 정치적 신중함이라고 규정하였다. 고위공직자가 되면 집권세력의 요구대로 정책을 관리해야 하고, 소속부처 직업공무원들의 전문성과 독립성을 보호해줘야 하며, 부처와 관계를 맺고 있는 고객의 기대를 충족시켜야 한다. 고위공직자가 자신의 직책에 부여된 모순된 기대와 긴장을 충분히 수용할 때 비로소 신중한 결정이 내려진다. 정치적 신중함이 제대로 발휘되기 위해서는 권력의 집중을 막는 제도적 보완이 필요하다. 이 논문에서는 고위공직자의 구성을 정무직이나 행정직의 어느 한쪽으로 획일화하지 않고 다양화하며, 권력기관의 경우에는 여기에 덧붙여 조직의 상층부가 지니고 있던 독점적 권한을 하위부서나 팀에 위임하는 방식의 제도 변화가 필요하다는 것을 제안하였다. The basic assumption of this paper is that norms of high-ranking civil servants should be interpreted separately from those of career bureaucrats. Political neutrality is a norm developed to guarantee the status of career-based civil servants. For high-ranking public servants, however, different behavioral norms are needed. This paper calls them as political prudence. Officials at the ministral level should manage policies according to the demands of the ruling group, protect the professionalism and independence of the career-based bureaucrats, and meet the expectations of key customers of the ministry. A prudent judgment is made only when they understand the contradictions and tensions produced by simultaneous expectations given to their roles. It is necessary to design a system that disperse the concentration of power to protect their careful judgment. This paper proposes to diversify the composition of high-ranking government officials without uniforming them to either political or administrative positions. In the case of agencies with strong executive powers such as the prosecution and police, it is proposed that the powers monopolized by high-rankers should be delegated to lower departments.

2013 봄 ; 공직의 정체성에 대한 연구: 공무원의 영혼에 대한 내러티브를 중심으로

윤견수 ( Gyun Soo Yoon ),김순희 ( Soon Hee Kim ) 한국행정학회 2013 韓國行政學報 Vol.47 No.1

이명박 정부 때 나타난 ``영혼없는 공무원``이라는 표현 안에는 많은 쟁점들이 담겨 있다. 미디어 자료에 나타난 공무원의 영혼에 대한 내러티브는 영혼을 잃어버리게 된 원인, 영혼 없는 공무원의 행태, 그런 행동을 하게 되었을 때 나타나는 결과, 잃어버린 영혼을 회복하기 위한 방법 등등의 범주로 되어 있었다. 그리고 이와 같은 분석결과를 통해 3가지 시사점을 끌어낼 수 있었다. 첫째, 영혼이 없는 공무원이라는 표현은 지금까지 한국사회에서 만들어진 공무원에 대한 부정적 표현들 가운데 낙인효과가 가장 큰 메타상징으로 작용하고 있다. 이것은 통치권력과의 관계에서 행정이 전혀 재량권을 행사하지 못하는 상황을 의미한다. 둘째, 공무원에게 영혼이 없다는 것은 공무원으로서의 자아를 갖추지 못한 상황을 뜻한다. 자아 개념은 정체성의 가장 큰 축을 형성하기 때문에 영혼이 없는 공무원은 결국 공직에 대한 정체성이 없는 공무원을 지칭한다. 셋째, 공직에 대한 정체성이 없다는 것은 공공성을 수행하는 직업인으로서의 소명의식인 전문직업주의(professionalism)가 없다는 것이며, 이것은 공직자 집단 내의 행위규범과 집단윤리가 뿌리내리지 않았기 때문이다. 공무원에게 영혼이 있다는 것은 통치권력에 대해 최소한의 재량권을 행사하고, 공직에 대한 정체성과 전문직업주의가 구축된 상황을 의미한다. Media attention has been paid to an expanding discourse on the perceived “lack of soul” of civil servants under the Lee Myung-bak administration. This study analyzes civil service identity in South Korea based on narrative analyses of the discourse in 35 media articles published from 2008 to 2012. The narrative analysis is focused on four issues raised in the discourse on the perceived “lack of soul” of civil servants: 1) why are their souls debased?; 2) how do civil servants behave without a soul?; 3) what are the consequences of their behavior?; and 4) how to invigorate their souls? Results of the study imply that such discourse is a consequence of civil servants lacking discretionary power under changing political leadership. It also reflects a negative civil servant image stigma. Furthermore, the discourse impacts the lack of a civil service identity and contributes to civil servants` dubious behavior under different political leadership. It is found that the lack of a civil service identity could lead to a lack of professionalism that is maintained through shared norms and ethics. Further implications of establishing a civil service identity and professionalism are discussed.

지방 공무원의 전문성에 대한 연구: 정치화와 계급제 기반 관료제를 중심으로

윤견수 ( Yoon Gyun Soo ),정민경 ( Jung Min Kyung ),김영은 ( Kim Young Eun ) 고려대학교 정부학연구소 2020 정부학연구 Vol.26 No.1

한국의 관료제는 계급제와 순환보직에 기반을 두고 있기 때문에 공무원의 전문성이 낮다는 비판을 받아왔다. 개방형 인사제도들은 이러한 한계를 극복하기 위해 도입한 제도들이다. 그렇다면 한국의 계급제 기반 관료제에서 공무원의 전문성 축적은 불가능한가? 그리고 직위분류제의 장점을 살리기 위해 도입한 제도가 공무원의 전문성 제고라는 목적을 달성하고 있는가? 이와 같은 연구 질문에 대한 해답을 찾기 위해 이 연구는 중앙정부와 기초자치단체 사이에 존재하는 광역자치단체 공무원들을 대상으로 심층면담을 실시했다. 경기도 공무원들에 대한 면담결과를 통해 연구진들이 찾아낸 분석 결과는 4가지였다. 첫째, 비록 계급제의 틀을 유지하고 있었지만 나선형(회전날개형) 인사관행을 통해 특정 영역의 전문가들이 육성되고 있었다. 즉, 일반행정가로서의 역량 뿐 아니라 전문가적 역량을 가진 공무원들이 배출되고 있었다. 둘째, 그러나 단체장을 선거로 선출하기 시작하면서부터 승진의 기준이 정치화되고 이것이 계급제 내 공무원의 전문화 과정에 영향을 주고 있었다. 셋째, 계급제를 보완하고 전문성을 함양하기 위해 도입한 각종 개방형 임용제도는 오히려 단체장 선거를 거치면서 공무원 인사 및 결재라인을 정치화하는 통로로 작용하고 있었다. 넷째, 전통적인 계급제와 새로 도입되는 개방형 임용제도가 인사의 정치화에서 나타나는 단점을 보완하고 공무원의 전문화에 기여하기 위해서는 중앙과 지방, 광역과 기초 간의 인사교류가 활성화 될 필요가 있다. 인사교류는 공직 전문성을 설명하는 두가지 모형, 즉 조직모형(공무원의 사회화를 통해 전문가 양성)과 전문가 모형(공직사회 외부에서 개방적으로 전문가 임용)의 장점을 공존시킬 수 있는 제도적 장치다. The rank-based career system in the Korean bureaucracy has been criticized as the cause of the low level of public servants’ professional capacity. Open selection policies were introduced to overcome these limitations. Has it been impossible to develop the expertise of civil servants within the hierarchy-based bureaucracy? Could the new personnel policies such as open and position-based recruitment achieve the goal of enhancing bureaucratic expertise? To ascertain such research questions, this study conducted in-depth interviews with government officials in the Gyonggi metropolitan government. Four research findings were obtained by the researchers. First, professional capacity has been developed through spiral (rotary-wing) personnel practices. Specialists with professional competencies have been produced in the conventional rank-based personnel system. Second, since the beginning of the governor election, the criteria for promotion has been politicized. And this has negatively influenced the process of specialization of civil servants within the rank system. Third, various new appointment devices, such as open and/or position-based recruitment, have been used largely for the governor’s political purpose, rather than for the enhancement of bureaucratic expertise. Last, to compensate for the weakening of bureaucratic professionalism attributed to the politicization of the personnel administration, it is necessary to activate personnel exchange programs between the central, metropolitan, and local governments. Civil service exchange programs could serve as institutional devices that mix the advantage of the two models of bureaucratic expertise: the organizational model of inside socialization, and the professional model of outside recruitment.

한국 공직문화의 원형: 자리문화

윤견수 ( Gyun Soo Yoon ) 한국행정학회 2015 韓國行政學報 Vol.49 No.4

행정문화에 대한 기존의 연구는 행정에 대한 개념 정의 없이 행정문화를 연구했기 때문에 행정문화를 행정부의 문화로만 이해했다. 그리고 문화라는 개념을 주로 처방과 변화를 염두에 둔 조작 가능한 변수로 취급했기 때문에 행정문화가 갖고 있는 맥락적이고 역사적 특징들을 제대로 반영하지 못했다. 이 연구는 이러한 한계를 극복하고 이해와 해석의 관점에서 한국 행정문화의 성격을 규명하고자 하였다. 연구가 강조하는 내용은 크게4가지다. 첫째, 한국의 행정은 ‘공직체계’에 그 뿌리를 두고 있기 때문에, 한국의 행정문화에 대한 이해는 공직문화에 대한 이해로부터 시작되어야 한다. 둘째, 공직문화를 이해하기 위해서는 문화의 심층과 표층을 연결하는 상징과 은유를 해석해야 하는데, 한국에서 공직을 표현하는 대표적인 은유와 상징은 ‘자리’라는 개념이었다. 즉, 공직문화는 자리를 중심으로 형성된 문화인 것이다. 셋째, 자리는 상속이 가능한 재산으로 여겨지기도 하고, 선물로 해석되어 답례품이나 전리품으로 사용하기도 하고, 다른 사람들 간의 상대적 권력이나 서열을 의미하기도 하는데, 이 모든 현상의 근저에는 자리에 대한 경쟁이 자리잡고 있었다. 넷째, 자리문화는 한국의 행정문화를 구성하는 많은 항목들, 예컨대 서열과 권위주의, 명분과 형식주의, 정실과 연고주의, 파벌과 가족주의 등의 문화적 현상을 일목요연하게 설명하는 해석의 틀을 제시한다. 자리문화는 자신의 자리와 다른 자리들 간의 상대적 비교를 통해 자신의 정체성을 확인하고, 더 좋은 자리로 이동하면서 자신의 정체성을 형성해 나가는 삶의 방식과 연관된 문화다. 공직자의 태도와 가치관 및 행태 등은 이와 같은 자리문화로부터 자유로울 수 없다. Previous studies on administrative culture have focused more on administrative organization rather than on the administration itself, and scholars have tended to favor survey methods, which deal with culture as an independent or dependent variable. The administrative culture can be seen as a manipulative variable depending on the purpose of the organization. This study breaks out of what those studies assume and takes an interpretive position to understand Korean administrative culture. Administrative culture is heavily rooted in characters and elements of the administration. There are four conclusions drawn from this study. First, administrative culture in Korea has its roots in and around the meaning of a “bureaucratic position” or a “public duty.” Second, a Korean word, “jari,” which literally means a place or a seat where one can usually sit or stand, is used figuratively to symbolize bureaucratic position and status. Third, the meaning of jari is not unified: it can be used as an inherited property, a gift in return for loyalty, a rank and a pecking order, or sometimes as a professional career or an occupation. Jari competition is a nerve-racking task incorporating all the other meanings. Last, jari culture encompasses administrative cultures of Korea such as rankism, authoritarianism, paternalism, familial and factional ties, nepotism, formalism, and more. Jari culture defines a way of life and the value of bureaucratic officials who want to identify or construct their self-image by comparing the relative value of their seats.

기획논문: 정부의 질과 관료제의 합리성: 관료제 이념형 구성의 기본단위인 "공직" 개념을 중심으로

윤견수 ( Gyun Soo Yoon ) 고려대학교 정부학연구소 2011 정부학연구 Vol.17 No.3

이 논문은 각 나라의 정부의 질을 비교하려면 정부관료제의 질을 경험적으로 확인해야 하며, 정부관료제의 질은 막스베버가 제시한 관료제 이념형의 속성들을 기준으로 평가할수 있다는 가정에서 시작되었다. 관료제 이념형을 탐색하는 과정에서 이 논문이 강조한 내용은 두가지다. 첫째, 관료제 이념형을 기준점으로 볼 때 현실의 관료제는 아직까지 그 기준점에 도달하지 못했거나, 이미 그 기준점을 넘어선 두 가지 상황 가운데 어느 한 영역에 속할 것이라는 점이다. 이 논문에서는 앞의 상황을 과소관료제 상황, 뒤의 경우를 과잉관료라고 정의하였고 이것이 기반이 되어야만 현실의 관료제의 질을 논의할 수 있다고 보았다. 둘째는 관료제 이념형을 구성하는 기본 분석단위는 조직도 아니고, 그 안에서 일을 하는 개인도 아니라는 점이다. 베버는 특정의 일이나 기능을 수행할 수 있는 권한과 그것을 행사하는데 따르는 책임을 규정한 ``직책``이나 ``공직``을 관료제를 구성하는 기본 분석단위로 설정하였다. 이럴 경우 공직이란 사적인 이해관계나 사적인 감정에서 벗어난 공간으로서의 의미를 갖는다. 이상 두가지 논의를 토대로 공직자의 생애주기라는 관점을 끌어들여와 정부관료제의 질을 평가할 수 있는 기준들을 제시한 것이 이 논문의 가치다. The object of this study is to revisit and reconstruct the value of Weber`s ideal-type bureaucracy. This study assumes the dimensions of ideal type could be used as tools for comparing and measuring the quality of government. Analyses say the ideal-type can provide judgmental anchor by which the degree of bureaucratization is measured. The idea-type decides whether a government bureaucracy is under-bureaucratized or over-bureaucratized. Analyses also say the unit of analysis of the ideal-type bureaucracy is neither an organization nor an individual within it. Rather it is a bureau that has a classical meaning of an desk or an office. Bureau is a public place where personal belongings or emotions are excluded. The role or position of the bureau, which is the basic unit of analysis of the ideal-type bureaucracy, is named gong-jik in this paper. Gong-jik has many dimensions such as merit principle, hierarchy of authority, rule of law, formalism, and so on. The important point is that each dimension is a double-edged sword. Ideal-type would be a lighthouse to navigate toward for the government which is under-bureaucratized, and a starting point that goes back to for the country that is over-bureaucratized.

질적 연구의 다양성과 공공조직 연구의 확장

윤견수(Yoon Gyun Soo) 한국조직학회 2008 한국조직학회보 Vol.5 No.3

비합리적 행동의 합리적 기원 -Deborah H. Stone의 정책역설과 딜레마를 중심으로-

윤견수 ( Gyun Soo Yoon ) 한국정책학회 2014 韓國政策學會報 Vol.23 No.4

정책목표와 정책문제, 목표를 달성하거나 문제를 해결하는 수단, 이러한 것들을 표현하고 정의하는 방식은 미리 주어지지 않고 사회적으로 구성된다. 정책은 과학처럼 명징한 언어의 세계에 존재하지 않는다. 관점에 따라 정책에 대한 해석이 달라지며, 많은 경우 그러한 해석들은 서로 충돌한다. 정책의 언어는 애매하기 때문에 그것을 기반으로 이루어지는 결정이나 분석 역시 가치중립적이지 않다. 정책의 과정은 이해관계자들이 다양한 해석적 도구를 동원하며 자신의 아이디어를 납득시키는 상호작용의 과정이다. 현실의 정책은 개인의 합리성에 바탕을 둔 분석적 추론 보다는 공동체의 관념에 바탕을 둔 정치적 추론에 의해 좌우된다. 이 글의 목적은 Deborah A. Stone(2002)의 “Policy Paradox: The Art of Political Decision Making”을 토대로 정책의 해석적 관점을 이해하는 것이다. 해석적 관점에 따르면 정책을 분석한다는 것은 정책 행위자들의 견해가 정치 과정을 거치면서 전략적으로 다듬어지는 주장들을 분석하는 것이다. Language of policy is ambiguous and at times contradictory. Policy problems and solutions are constructed and developed interactively rather than clearly defined before a choice is made. There are lots of versions of interpretation of a single policy. It means policy is not analyzed at neutral position: an analysis is understanding the process through which policy actors are trying to convincingly demonstrate their views. A policy is made and executed not on analytic calculation of an individual but on political reasoning or persuasion in community. The objective of this paper is to understand core meanings and insights of interpretive policy, deconstructing and reconstructing the Deborah A. Stone’s famous book of “Policy Paradox: The Art of Political Decision Making.” Interpretive perspective says policy analysis means understanding strategically crafted arguments during political process of a community.

개발연대 국가관료제의 정책집행 패러다임: 계몽행정

윤견수 ( Gyun Soo Yoon ),김다은 ( Daeun Kim ) 고려대학교 정부학연구소 2017 정부학연구 Vol.23 No.1

관료들이 주어진 정책목표를 달성하기 위해 어떻게 일하였는가를 정책집행 사례의 단면을 통해 분석하는 것은 정책집행 연구에 매우 중요하다. 본 연구는 박정희 시대 관료제가 어떻게 정책을 집행하였는지 분석하기 위하여, 시대적 특징으로 여겨지는 계몽행정이라는 정책수단에 주목하였다. 여기서 계몽은 보상이나 처벌과는 달리, 설득처럼 정책대상자에게 상황에 대한 정보를 제공함으로써 자발적 순응을 이끌어내는 정책수단이다. 분석 결과, 개발연대 관료제의 정책집행 과정에 수반된 계몽활동은 당시의 행정을 지배하는 패러다임으로 나타났다. 첫째, 계몽행정은 개발연대 정책집행의 해석틀로 작용하는 일종의 메타상징이었다. 계몽은 메타정책언어로서 지시와 지도, 선전과 홍보, 권유와 설득 등 다양한 방식을 통해 정책에 대한 국민의 순응을 제고하였다. 또한 국가의 공권력 집행과 쉽게 결합되는 일종의 메타정책수단이었다. 둘째, 계몽행정은 국가관료제가 사회를 통제하는 통로로 작용했다. 계몽의 과정에서 계몽 활동의 주체는 관변단체 및 민간인으로까지 확대되었다. 계몽행정은 관료제의 행정권 확대에 명분을 부여하며 행정국가의 팽창을 가져왔다. 국민을 계몽한다는 명분하에 추진된 개발연대의 정책들은 국민들의 순응을 이끌어내어 일정부분 집행의 효율성을 확보할 수 있었다. 그러나 계몽행정은 관료들이 사회의 목소리 보다는 국가개입과 행정편의에 입각하여 정책을 집행하는 전통을 만든 요인이기도 했다. The objective of this study is to analyze the process of policy implementation as the Park Chung-hee government of Korea enacted an economic development plan. Special attention was paid to the state bureaucracy`s enlightenment activities, through which the government could implement public policies. Unlike reward or punishment, enlightenment as persuasion is a policy instrument that induces voluntary compliance by providing government`s will or policy information. The analysis says that Park Chung-hee government`s enlightenment activities were the dominant paradigm that governed the administration at the time. First, the enlightenment administration was a meta-symbol that served as an interpretive platform for understanding the policies of the times. Enlightenment is a meta-policy language that has improved people`s compliance with policies through various methods such as instruction, guidance, propaganda, and persuasion. It was also a meta-policy instrument that combined frequently with the exercise of legal force. Second, the enlightenment administration functioned as a channel to control the society; in the process, the subjects of the government`s enlightenment activities extended beyond only public servants to civilians. The enlightenment administration gave justification to expanding the administrative state, and the policies that accompanied the enlightenment activities were effectively executed because people easily complied with them. However, the enlightenment administration was also a factor in enforcing policies with administrative convenience irrespective of the voices of society.

정당성의 논리와 중간조직의 딜레마

윤견수 ( Gyun Soo Yoon ) 한국행정학회 1997 韓國行政學報 Vol.31 No.2

조직이 제도화된 환경의 요구를 받아들여야 생존이 가능하다는 주장을 하는 기존의 이론들은 공통적으로 한가지 결함을 가지고 있다. 그것은 만약 제도화된 환경이 서로 충돌할 경우에는 조직이 어떤 식으로 그 요구를 관리해 나가는가 하는 문제를 다루지 못했다는 점이다. 이 논문은 조직을 둘러싼 제도화된 환경의 요구가 서로 충돌하는 대표적인 상황을 딜레마 상황으로 설정하고, 한국교원단체총연합회(한국교총)라는 중간조직을 연구대상으로 선정하여 1985년부터 1994년까지 10년의 과정을 경험적으로 분석한 것이다. 이 연구에 의하면 딜레마에 처한 한국교총의 반응은 크게 5가지로 정리된다. 첫째는 정관을 바꾸면서 다양한 고객들에게 조직활동을 정당성을 선포하고, 둘째는 자신의 아이덴티티를 추상적인 단체에서 점차 전문직 교직단체와 교직원 이익단체 등으로 구체화시켜 나가며, 셋째는 경계부서의 기능과 활동을 확대시키는 방향으로 조직을 개편하며, 넷째는 이런식으로 개편한 조직을 명목적이거나 실질적인 방식 혹은 상설화된 형태나 비상설화된 형태로 이원화시켜 괸리하며, 마지막으로 토론조직을 활성화시켜 나감과 동시에 결정과정의 책임감을 분산시키기 위해 집단결정체제를 도입한다는 점이다. 딜레마상황에 처한 중간조직은 서로 충돌하고 있는 제도화된 규칙을 모두 흡수하지만 그것을 이원화시켜 나가면서 자신의 아이덴티티를 구축해 나간다는 점을 확인할 수 있었다.