북한의 부동산제도에 관한 연구 = A study in the North Korea's real estate system

국문 초록 (Abstract)

본 연구의 목적은 우선, 북한의 부동산 소유와 이용에 관한 법․제도와 경제주체들의 활동에 대한 분석을 통해 북한 경제체제 변화의 정도를 규명하는데 있다. 그리고 국토 이용과 관리에 있어 사회주의 도시계획 이념의 영향을 받은 것 외에 개발도상국으로서의 국토개발도 실행하였는지도 분석하고자 하였다. 이러한 분석과 체제 개혁을 선행한 중국과의 비교를 통한 시사점을 바탕으로 북한 부동산제도의 발전 전망과 몇 가지 제언을 하고자 하였다.
1958년 농업협동화가 완료된 이후 북한의 부동산 소유에 관한 법제는 큰 변화가 없다. 토지는 국․공유이고, 주택은 대부분 국유이나, 일부 개인 소유와 상속이 가능하다. 국․공유 토지의 이용을 보면, 협동농장은 관료적 통제하에 있으며, 최근에는 영농 단위가 축소되어 3〜5명의 가족농이 가능하고, 텃밭․부업밭 등 일부 사적인 이용도 가능하다. 국유토지는 허가를 받아 유상으로 이용하고 있다. 이러한 주택 소유권과 토지이용 권한에는 유통할 수 있는 처분권이 없다. 외국 투자가는 경제특구에서 토지이용권과 건물을 소유할 수 있고, 관리기관의 통제하에 합법적인 처분도 가능하다. 최근에는 북한의 법인도 경제특구에서 토지를 임대받을 수 있고, 재임대도 가능하다고 한다.
실제로는 주택의 개인 소유가 만연되어 있고, 뙈기밭 경작도 관료의 묵인하에 이루어지고 있다. 또한, 주택과 토지 이용에 대한 권능이 유통되어 부동산시장이 형성되고 있다. 국가에서 식량 배급만이 아니라 주택 배정도 할 수 없는 상황에서 법적인 통제를 할 수 없었던 것이다. 나아가 부동산이 투자 대상으로까지 인식되는 상황이 되었다. 이러한 점들을 감안해 볼 때, 북한에서 부동산 분야는 사적 부문의 발전과 확장으로 개혁체제에 접어들었다고 판단된다. 다만, 법제는 아직도 사회주의 체제하의 질서를 고수하고 있으며, 실제 부동산활동은 관료에 의한 높은 수준의 통제하에 있다. 따라서 코르나이가 분석한 개혁 사회주의에서 나타나는 관료조정의 우위 속에서 시장조정의 기제가 부동산 분야에서 작동되고 있는 것으로 평가된다.
국토 이용과 관리에 있어서는 대도시를 지양하고 도․농 간, 지역 간 균형개발을 추구하는 사회주의 체제의 국토이용계획과 혁명사적지, 혁명전적지 등 항일 혁명의 상징적인 지역을 보존하려는 북한 특유의 정책 의지도 반영되었다. 북한의 국토이용에 관한 계획 중 대표적인 것이 군 중심의 지역 균형 성장론이다. 이는 최근까지도 강조되며, 실제로도 이 정책을 펼쳐왔다. 그러나 1970년대 초중반 이후에는 소위 역성극화 현상이 급격히 해체되어 경제 집적의 논리에 따라 평양 주변에 인구규모가 큰 도시들이 집중되었다. 이것은 북한도 대도시를 비판하는 사회주의 도시계획에 한정되지 않고 개발도상국적 지역계획을 수행하였음을 보여준다.
북한은 기존의 경제특구와 최근에 도입된 경제개발구를 통한 국토개발과 대외 개방을 시도하고 있다. 종전의 4개 경제특구는 개성공단만이 남북한의 정치적 사정에 따른 영향을 받으며 유지되고 있으나, 나머지 경제특구는 이렇다 할 성과가 없었다. 특히, 나선지대도 기대에 비하여 큰 성과를 얻지 못하였다. 그러나 최근 나선지대로의 물류, 교통량이 증가하고 있고, 중국이나 러시아로부터 기반시설 개선이 이루어지고 있는 등 지대활성화를 위한 시도는 지속적으로 추진되고 있다. 2013년과 2014년에는 각각 14개와 6개의 경제개발구를 추가로 지정하여 외자 유치에 의한 국토 개발을 시도하고 있다. 즉, 북한은 아직도 국토 이용과 관리에 있어 사회주의 원칙이나 주체사상을 강조하고 있지만, 실제로는 실리를 바탕으로 한 국토개발과 대외 개방을 시도하고 있다.
북한과 중국의 부동산 소유와 이용에 관한 제도를 보면, 토지개혁과 농업협동화의 과정에서 형성된 집단화의 정도는 북한의 경우가 더 강하였다고 평가된다. 중국의 개혁․개방 이후에는 양국의 제도에 차이가 발생한다. 중국은 법․제도적으로 국유토지와 집체토지의 사용권, 주택 소유권이 보장되고 그 유통도 인정된다. 그러나 북한은 경제특구에서 외국투자가에게 적용되는 것을 제외하면, 국유토지는 ‘허가’에 의한 유상사용만 할 수 있고, 일부 주택은 소유와 상속이 허용된다. 그러나 비공식적으로는 국유토지에 대한 이용 권능과 주택의 거래가 성행하고 있다. 협동농장 구성원들에게는 영농의 자율성을 보장하는 방향으로 발전되고 있지만, 법적으로 보장되는 권리가 부여되지 않는 점에서 중대한 차이가 있다. 국토 이용과 관리에 있어서도 북한과 중국은 유사한 제도를 시행하고 있다. 농업 보호 정책, 국토이용계획체계, 개발행위에 대한 허가와 개발공정 통제, 경제특구와 경제개발구 설치 등이 그것이다. 다만, 이러한 제도를 집행하는 과정에서 나타나는 세부적인 정책에 있어서 중국은 더 다양함을 보이고 있다.
북한 부동산제도 분석과 중국 제도의 전개 내용을 비교해 본 결과, 북한의 협동농장은 생산성 제고라는 책임과 동시에 소규모 작업 단위에 의한, 자율성이 부여되는 방향으로 변화될 것으로 전망된다. 그러나 중국의 경우처럼 협동농장 구성원들에게 권리를 부여하고 그 처분권까지 인정하는 것은 북한 국가체제에 관한 중대한 문제이므로 단기간 내에 변화할 가능성은 희박하다. 국유토지의 허가에 의한 유상사용은 법률이 보장하는 일정한 권리로 전환될 가능성이 높다. 다만, 처분권 부여에는 중국의 경우처럼 상당한 시간이 걸릴 것이다.
주택의 경우, 토지와 달리 종전에도 사적 소유권을 부여하였고, 사회주의 체제의 근간을 흔드는 것이 아니므로 사적 소유를 허용할 것이다. 처분권에 있어서는 주택거래가 만연되어 있고, 당국에서 주택거래소를 설치한 것으로 알려지고 있으므로 이른 시간 내에 이를 인정할 것으로 판단된다. 그 외에도 국정 토지가격이 등급제에서 개별 토지가격으로 발전될 것으로 전망된다. 또한 국토계획․도시계획은 통합되고 더 세부화될 것이다. 그리고 지역 균형 개발을 추진하지만 수출가공구 설치 등으로 볼 때, 평양시 중심의 수도권 과밀화는 더 심해질 것으로 전망된다. 2013년과 2014년에 추가로 지정된 경제개발구를 통한 국토개발과 대외 개방의 시도는 더 확대될 것이다.
부동산 제도 변화의 전망하에 몇 가지 정책 제언을 하면, 우선 토지이용권과 주택에 대한 사적 권리를 부여하는 과정에서는 경쟁의 방법에 의하는 원칙을 설정하여야 한다. 토지임대료를 일시불과 연도별 납부로 구분하여 운영하는 것이 국가 재정에 장기적으로 도움이 된다. 토지이용권과 주택에 대한 처분권을 인정하는 방향으로 개혁을 시도하면, 권리 행사에 대해 유효한 제한을 하여야 한다. 그 방법에는 주거용 택지의 권리면적과 주택 보유 한도에 대한 제한이 있다. 또, 전국적으로 부동산거래 허가제를 도입하여 실수요성 판정과 거래금액에 대한 실효성 있는 통제를 하여야 한다.
그리고 사적 권리를 인정하면, 개발행위가 가속화될 것이므로 전 국토에 걸친 구체적인 국토 및 도시계획을 통하여 건축물의 입지에 대한 행위제한을 선행하여야 한다. 농지에 대해서는 농지총량제와 보호농지의 구분을 통하여 농업을 안정적으로 영위할 수 있도록 하고, 농지가 공익 목적으로 전용되는 경우 협동농장 구성원들의 생존권 유지를 위한 정당한 보상이 이루어지도록 하여야 한다. 부동산가격은 국가 재정 수입과 관련이 있으므로 개발에 따른 가치 상승분이 국가에서 공시하는 부동산가격에 유효적절하게 반영될 수 있도록 하여야 한다.
(주제어: 부동산, 부동산시장, 국토, 개혁, 토지가격, 부동산사용료)

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The purpose of this study, first is to examine the extent of fluctuation of North Korea economic mechanism through the analysis of the activities of both legal institutions and economic agents about the real estate ownership and use. And second is to analyze, besides receiving the influence from socialism urban and rural planning principles, whether North Korea’s land-use and management policies follow the developing countries’ land-use model. At last, based on the analysis and comparison with China’s reform process, some expectation wants to be made about the North Korea real estate institution.
After the completion of agriculture collectivization in 1958, there have been no distinct changes in law and legal institutions about land ownership in North Korea. All land is either owned by State or collective organizations. Residential houses are mostly state property, and some of them are allowed to be private-owned and bequeathed. The use of State or collective organizations land should be under the bureaucratic control in collective farms. However, recently agricultural unit has been reduced to 3-5 people, which makes family farming possible. Farmers are permitted to use garden plots for private purpose. State-owned land can also be rent for private cultivation. But this kind of house ownership and land-use rights does not mean that any land disposition has been allowed. The exception is in Special Economic Zones, where foreign investors not only can get the ownership of the land and buildings, but also can exercise disposition right of the land. In addition, recent laws has granted the land’s renting and re-leasing right to North Korea corporations in special economic zones too.
As a matter of fact, in North Korea private ownership of housing has become pervasive, even cultivation on small plots has been tacitly accepted by authorities. The incremental circulation of residential housing and land-use leads to the formation of real estate market. Since not only the food distribution but also residential houses are no longer supplied by State, it is getting difficult for authority to put land-use under restricted administration. Furthermore, real estate has turned to be a stable investment. Given these reasons, it is concluded that the development and extension of real estate sector has brought North Korea enter into the socialist mechanism reform stage. However, its legal system is adhere to the socialist norms, and real estate circulation activities are still under restricted bureaucratic control. Therefore, just as Kornai said, market coordination mechanism starts to operate under the premise of bureaucratic coordination during the reform socialist stage, the same feature also has emerged in North Korea real estate sector.
North Korea land-use and management on the one hand has followed socialist system’s land planning model, such as avoiding large cities construction, keeping urban-rural and regional balanced development. On the other hand, it has shown North Korea’s political intention, for example, making efforts to preserve anti-Japanese revolutionary or historical sites with symbolic significance. The most representative characteristic of North Korea’s land planning is county-centered balanced regional development policy, which has been implemented and emphasized until recently. However, since the 1970s, the Polarization Reversal phenomena has sharply reversed. According to the logic of economic integration, cities with large population have begun to emerge around Pyongyang. This shows that North Korea has not limited itself to the socialist urban planning model, but formed regional plan like other developing country instead.

North Korea has been trying to open up to the outside world through existing and newly created the Economic Development Zones. Although among the four existing economic zones, Kaesong Industrial complex is the only one affected by the two Koreas’ political situation. It has achieved distinct economic benefits in contrast to the rest, especially the Raseon Economic Special Zone which has not achieved significant progress in spite of the high expectations. Recently the attempt to invigorate local economy has been witnessed in Raseon, such as cooperation with China and Russia to build infrastructure, continually extending scale of logistics and transportation. After the creation of 14 Special Economic Zones in 2013 (including Sinuiju), North Korea has designated 6 new Economic Development Zones around the country, trying to attract more foreign investments for local development. In other words, North Korea still puts emphasis on the principles of socialism and the Juche philosophy about land-use and management, but it has been trying to make development of the land and open up to the outside world on the basis of practical profit.
Comparing the real estate ownership and use rights of North Korea with China, the degree of aggregation formed in the process of land reform and agricultural collectivization is higher in North Korea. Distinct institutional differences have arisen right after China’s reform and opening up policy adopted. In China, the use rights of state-owned land and collective-owned land, the ownership right of housing are guaranteed by law, and the transaction of them is also allowed. But in North Korea, except the preferential treatment for foreign investors in the Economic Development Zones, the state-owned land has been provided for rent under the ‘administrative permission’, and only some of the residential houses are permitted to be owned by individual and bequeathed. Recent change is that informally housing transaction and use of the state-owned land become pervasive. The collective farm members have been encouraged to develop the autonomy of farming, but the right is not protected by law which makes big difference. The policy of land-use and management is similar in China and North Korea, such as agriculture protection policies, land-use planning system, administrative permission policy of land development, control of the development projects, establishment of Economic Special Zones and Economic development Zones. Only detailed differences can be found in the course of implementation of these policies, China has shown more flexibility.
The study of comparing North Korean real estate institution with China also shown that North Korea's collective farms would change to small working units for productivity improving and activating working enthusiasm. But unlike China, property right and disposition right may not be granted to collective farm members in short time, because it is associated with North Korean state system. State-owned land-use with rent is likely to be partly legalized. But it will take quite a long time for the permission of disposition right, just as the case of China.

Unlike land-use, part of the residential houses have been given private ownership right since before, as it could not shake the fundamental of socialist. Housing disposition, especially home sales are widespread. It is reported that authorities have established residential house transaction offices, and houses transaction expect to get official permission soon. It would be not a long time for national land price to be set by individual land price instead of grading price. In addition, land planning and urban planning will be integrated together and become more specific. And in spite of the promoting of balanced regional development, the degree of concentration of export processing zones around Pyongyang City metropolitan will get increasing. Additionally, appointed economic development zones in 2013 and 2014 has shown North Korea will extend its opening up to the outside world.
With the expectation to North Korea’s real estate institutional changes, some of the policy proposals can be made. At first, competition mechanism should be established in the process of granting private rights to land-use and housing. And it will be helpful to make clarification between one-off payment and installment payment of land rent, considering the long-term finance of the state. Also, reform on administrative permission of land-use and housing disposition should accompany with valid restrictions on the exercise of rights. As to specific method, it will be better to set an upper limit to the interest right area of the residential land and housing possession. In addition, along with the introduction of real estate transactions system throughout the country, actual demanding amount and transaction prices should be put under the effective control.

Approval of private ownership rights accelerates real estate investment activities, which should implement restriction to building positon through specific land and urban planning over the country. It is suggested to keep the agriculture stable by clarification of total amount of arable land and reserved farmland. And if the farmland has converted for other public use, collective farm members should get proper compensation for living. Since real estate price has significant connection with state fiscal, real estate appreciation has to reflect the national standard prices appropriately.
Keyword: real estate; real estate market; land; reform; land price; real estate usage fee

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서론 1
• 1. 연구 배경과 목적 1
• 2. 연구 범위와 방법 3
• 3. 선행 연구 검토 5
• 4. 논문 구성 11
• 제2장 사회주의 체제의 부동산제도와 사례 13
• 제1절 사회주의 체제의 부동산제도 13
• 1. 부동산 소유 13
• 2. 국토 이용과 관리 21
• 제2절 중국의 부동산제도 28
• 1. 부동산에 관한 권리관계의 변천 28
• 2. 국토 이용과 관리 39
• 제3장 북한의 부동산 소유와 이용 50
• 제1절 부동산 소유와 이용에 관한 법체계 50
• 제2절 토지와 주택의 소유와 이용에 관한 제도 54
• 1. 토지 소유 54
• 2. 토지 이용 65
• 3. 주택 소유와 이용 80
• 제3절 국정 부동산가격과 부동산사용료 제도 86
• 1. 국정 부동산가격의 필요성 86
• 2. 국정 부동산가격 평가방법 88
• 3. 부동산 사용료 101
• 제4절 부동산시장 형성과 시장가격 106
• 1. 토지이용권 시장과 시장가격 106
• 2. 주택시장과 시장가격 112
• 제5절 부동산 등록 118
• 제6절 부동산 소유와 이용의 평가 121
• 제4장 북한의 국토 이용과 관리 126
• 제1절 국토 이용과 관리에 관한 법체계 126
• 제2절 국토 이용과 관리에 관한 정책 방침 129
• 1. 사회주의 강국 건설과 국토관리 129
• 2. 도시와 농촌, 지역 간의 균형 발전론 135
• 3. 경제 특구와 국토개발 136
• 제3절 국토 이용과 관리에 관한 각종 제도 139
• 1. 국토 이용에 관한 계획 139
• 2. 도시 건설과 정비에 관한 계획 148
• 3. 토지이용 구분 152
• 4. 건설 및 도시경영 156
• 제4절 국토개발과 이용의 실제 160
• 1. 농업생산 기반 정비사업 160
• 2. 북한의 도시화 164
• 3. 경제특구 개발사업 170
• 4. 사회간접자본 확충 사업 179
• 5. 국토환경 보호 186
• 제5절 국토 이용과 관리의 평가 188
• 제5장 북한의 부동산제도 발전에 관한 전망 193
• 제1절 체제 변화에 관한 전망 193
• 제2절 북한과 중국의 부동산제도 비교 195
• 1. 부동산 소유와 이용 195
• 2. 국토 이용과 관리 199
• 3. 소결 204
• 제3절 북한의 부동산제도 변화 전망과 제언 207
• 1. 부동산제도 변화 전망 207
• 2. 정책 제언 211
• 제6장 결론 215
• 참 고 문 헌 221
• 논 문 요 약 232
• [부록 1] 용어 해설 242
• [부록 2] 「부동산관리법」 244
• [부록 3] 「토지임대법」 251
• [부록 4] 「살림집법」 258

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