교원능력개발평가 정책형성과정에서 나타난 갈등연구 = (A) study of conflict on the process of policy formulation for teacher evaluation system

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The aim of this thesis is to explore the causes of conflict, to analyse strategies of conflict management of pressure groups, and to discuss the influences of the process of policy formulation for teacher evaluation system.
The contents of this study to attain these purposes were as follows:
1. What are the backgrounds and issues on the process of policy formulation for teacher evaluation system?
2. How was the process of policy formulation for teacher evaluation system?
3. What were the causes on the process of policy formulation for teacher evaluation system?
4. What were the strategies of conflict management on the process of policy formulation for teacher evaluation system?
5. What influences were made by pressure groups?
To solve the contents of this study, this study was done by referring to related literature and conducting qualitative research at http://www.kinds.or.kr. Also many materials from Ministry of Education, education unions and parents groups were used.
The major findings of this study were as follows:
1. There is disapproval towards the current teacher evaluation system, new liberalism, the collapse of public education, and the proposal of professional from OECD. Almost all teachers are dissatisfied with the current teacher evaluation system. As new liberalism spread in various parts of our society, competition became general. This made people think that teachers had to be evaluated based on the changes. Also, many people thought that enlarging the private education market was connected to the weakness and problems in public education. To reduce the private education market, we had to introduce the new teacher evaluation system. OECD proposed that Korea doesn't have a evaluation system for teachers to boost their professionalism.
2. The major issue of establishing the new teacher evaluation system was whether to abolish or maintain the current teacher evaluation system. Another issue was the principal and vice principal's role in the new teacher evaluation system. The Korean Teacher's Union insists that the current teacher evaluation system has to be abolished. However, The Korean Federation of Teacher's Associations insists that we should add teacher's evaluation to the current evaluation system of the principal and vice principal.
Another thing is to exclude the principal and vice principal's right to evaluate teachers on the process of the new teacher evaluation system. Teacher's union insists that when teachers are evaluated, we do not want the principal and vice principal should have the right to evaluate teachers. The results of the teacher evaluation should only be shown to the teachers not the principal. In opposition, The Korean Federation of Teacher's Associations insisted that the principal has the right to evaluate teachers and the authority to report the results.
3. The Ministry of Education and parents groups insisted that the new teacher evaluate system must be introduced right away, but the teacher's union objected. The macroscopic point was the conflict between the Ministry of Education and the teacher's union. The microscopic point was the conflict between the teacher's union and The Korean Federation of Teacher's Associations. The Ministry of Education tried hard to introduce the new teacher evaluation system, but the teacher's union did not accept their proposal. The reason for failure was not because of the Ministry of Education's effort, it was because of the conflict between the teacher's union and The Korean Federation of Teacher's Associations. The Korean Federation of Teacher's Associations emphasized the manager's (principal, vice principal's) role, while the teacher's union emphasized the average teacher's role.
4. All groups used various strategies to establish their desired educational system. Strategies included competition, compromise, collaboration, acceptance, and avoidance. Normally the Ministry of Education and parents kept collaboration, but they remained distant when discussing the methods of the new teacher evaluation system of parents and students. Both the teacher's union and The Korean Federation of Teacher's Associations object to the new teacher evaluation system. Although on the same team, they try to pursue their own individual benefits. However, all participants agreed to the assessment of unqualified teachers.
5. Pressure groups changed the government's opinion which led to changes in the character, and behaviour of the new teacher evaluation system. As a results, open classes were reduced to once a year. There was more choice in evaluating and informing at schools. Students and parents' evaluation of teachers, teaching professionalism was eliminated. Based on the evaluation, teachers with unsatisfactory results had to get special training, but now teacher's had the choice to enter training or not. The character/behaviour of the teacher evaluation system changed to a business model, to boost school education.
The conclusions based on the results of this study were as follows:
1. The teacher evaluation system was implemented as a response to the changes in the educational environment. Many private companies and public institutions had introduced an evaluation system, through which many people were paid a salary dependant on the results. Many people think that only teachers have no competition. Moreover the private education market had increased significantly, so the government had to introduce a teacher evaluation system in order to decrease parents' complaints.
2. Conflicts between the teacher's unions had not increased teacher's professionalism but, rather their moral obligations. If they wanted to boost teacher's professionalism through a teacher evaluation system, they had to address conflict, which focused on the issues of professionalism. However, they only respected formalities. If this teacher evaluation system was to be introduced, it would be useless to boost teacher's professionalism.
3. Government did not have enough time to inform teachers about the new teacher evaluation system, so the teacher's unions was opposed to the new system. Though the government had a strong will, the new teacher evaluation system failed to be introduced because of a shortage of necessary teachers and teacher's unions. Also, the government could not present an objective and reliable evaluation tool to the teachers.
On the basis of this study, I would like to propose several things to minimize conflict.
1. Teacher related groups have to participate in making policy from the first stages. If a policy is made, many groups are influenced by this policy, so it is important to listen to all affected opinions about the new policy's problem.
2. We must establish a method to resolve such conflicts. In this group there are a variety of affected people, which include government officers, professors, researchers, teachers, and parents. We can call this group ‘Educational policy committee'.
The process of policy formulation for teacher evaluation system, was greatly influenced by the pressure groups. The policy was made by many pressure groups, but the policy failed because the research period was short and they could not explain this policy to the teachers effectively.

국문 초록 (Abstract)

본 연구의 목적은 교원능력개발평가 정책 형성 과정에서 발생한 갈등의 원인을 찾아내고, 갈등 과정에서 나타난 각 정책참여집단들 사이의 갈등대응 전략을 분석함으로써 교원평가 정책이 왜 입법에 실패하였는지를 밝혀 차후 다른 정책형성 과정에서 발생할 갈등을 최소화하는데 그 목적이 있다.
이 연구의 목적을 달성하기 위하여 설정된 연구문제는 다음과 같다.
1) 교원평가제 도입배경과 주요쟁점은 무엇인가?
2) 교원평가 정책은 어떤 과정으로 형성되어왔는가?
3) 교원평가 정책형성 과정에서의 갈등원인은 무엇이었는가?
4) 교원평가 정책형성과정에서 나타난 갈등에 대해 정부와 정책참여집단의 갈등대응전략은 어떠했는가?
5) 교원평가 정책형성과정에서 정책참여집단은 어떤 영향을 미쳤는가?
연구문제 해결을 위한 자료수집 방법으로 본 연구에서는 문헌연구와 면담을 병행하였다. 문헌연구를 위해 교원능력개발평가제, 정책, 갈등에 관한 연구물, 학위논문, 학술자료 등의 문헌을 분석하였고, 또한 뉴스검색 사이트인 카인즈(http://www.kinds.or.kr)를 사용하여 교원평가와 관련한 각종 뉴스자료를 수집·분석했다. 이외에도 본 연구에서는 교육부, 전교조를 포함한 교원3단체, 교육관련 학부모 단체의 면담자료를 포함한 각종 자료를 수집·분석하였다.
이상의 연구과정을 통해 얻어진 연구 결과는 다음과 같다.
첫째, 교원평가제 도입배경은 기존 근무평정제도에 대한 불만, 신자유주의 확산, 공교육부실, OECD의 전문성 제고권고 등이 복합적으로 작용하여 교원평가제가 도입되게 되었다. 기존 교원평가제(근평)에 대한 불만은 거의 모든 교원들에 의해 제기되고 있었으며, 신자유주의의 확산으로 우리 사회의 여러 분야에서 경쟁이 일반화되어감에 따라 교원들에게도 평가가 시행되어야 한다는 여론이 확산되었다.
둘째, 교원평가의 주요쟁점은 근평을 완전히 폐지할 것인가 아니면 부분 개정할 것인가와 교원평가에서 교장, 교감의 역할 정도에 따른 갈등이다. 우선 전교조는 근무평정제도를 완전히 폐지하자고 주장하였고, 교총은 현행 근평에 동료평가를 첨가하는 다면평가로 부분 수정하여 시행하자고 주장한 것이다.
셋째, 교원평가 정책형성과정에서 교육부와 학부모 단체는 평가 실시를 강력히 주장한 반면, 교원단체는 반대하였다. 결국 거시적 관점에서 보면 교육부와 교원단체의 싸움이었으나, 미시적으로 보면 전교조와 교총의 대립이었다.
넷째, 정책형성과정에서 각 집단들은 자신들의 이익을 추구하기 위해 사안별로 경쟁, 타협, 협력, 수용, 회피와 같은 다양한 대응전략을 구사하였다. 교육부와 학부모 단체는 기본적으로 협력의 관계를 유지했으나 학부모, 학생의 평가참여 방식에 대해서는 경쟁관계를 유지했다. 전교조와 교총도 교원평가 반대라는 큰 틀에서는 같은 길을 걸었다. 특히 부적격교원대책에 있어서는 특별협의회에 참석한 모든 단체들이 쉽게 타협점을 찾기도 했다.
다섯째, 정책참여집단들은 정책 형성과정에서 정부제안의 수정을 유도해 냈고, 교원평가제의 성격을 변화시켰다.
이상의 연구결과를 바탕으로 도출된 연구의 결론은 다음과 같다.
첫째, 교원평가제는 국내·외적인 교육환경의 변화에 따라서 자연스럽게 논의가 시작되었으며, 국내의 많은 기업과 공직사회에서 평가를 도입하고, 평가결과에 따라서 차등 대우하는 시스템에 따라 도입이 시도되었다.
둘째, 그 동안 교원평가제 도입과정에서 쟁점으로 인식되었던 근평제 완전폐지와 부분 수정 또는 교원평가에서 교장의 역할정도는 교원평가제 실시 목적인 교원의 전문성 신장과는 무관한 명분싸움이었다.
셋째, 교원평가 정책형성 과정에서 정부는 평가의 필요성을 충분히 알리고 공감대를 형성한 후 도입을 시도하지 않았기 때문에 교원단체는 평가자체를 무산시키는데 총력을 기울였다.
결국 교원평가제가 입법에 실패한 이유는 교원평가에 대한 충분한 연구와 논의 없이 도입을 시도하였기 때문이다. 교직사회의 특수성, 우리나라의 정서를 고려한 다양한 연구를 통해 부작용에 대한 대비를 포함한 철저한 준비가 선행되었어야 했다.

목차 (Table of Contents)

• Ⅰ. 서론 = 1
• 1. 연구의 필요성 = 1
• 2. 연구 목적 및 문제 = 4
• 3. 연구 방법 = 5
• 4. 연구의 범위 및 한계점 = 6
• 5. 용어의 정의 = 7
• Ⅱ. 이론적 배경 = 9
• 1. 교육정책의 개념과 정책형성과정 = 9
• 가. 교육정책의 개념 = 9
• 나. 정책형성과정 = 11
• 다. 교육정책 관여자 = 14
• 2. 이익집단의 개념과 영향력행사 요인 = 17
• 가. 이익집단의 개념 = 17
• 나. 이익집단의 영향력행사 요인 = 18
• 3. 갈등 이론 = 22
• 가. 갈등의 개념 = 22
• 나. 갈등의 원인 = 25
• 다. 갈등 전개 과정 = 26
• 라. 갈등관리 전략 = 32
• 4. 교원평가제 = 37
• 가. 교원평가의 개념 = 37
• 나. 교원평가의 목적 = 39
• 5. 분석의 틀 = 43
• Ⅲ. 교원평가제 도입배경과 주요쟁점 = 44
• 1. 교원평가제 개요 = 44
• 가. 추진 방안 = 44
• 나. 기대 효과 = 46
• 다. 개선 내용 = 48
• 2. 도입 배경 = 51
• 가. 기존 근평제에 대한 불만 = 52
• 나. 신자유주의 = 54
• 다. 공교육 부실 = 57
• 라. 전문성 신장 = 58
• 3. 주요 쟁점 = 60
• Ⅳ. 교원평가제 정책형성과정과 갈등원인 = 70
• 1. 교원평가 정책형성과정 = 70
• 가. 문제규명(갈등잠복기) = 70
• 나. 정책의제화(갈등표출기) = 80
• 다. 대안개발(갈등성장기) = 95
• 라. 정책채택(갈등 여파) = 108
• 2. 갈등 원인 = 113
• 가. 문제규명기 = 113
• 나. 정책의제화단계 = 117
• 다. 대안개발단계 = 119
• 라. 정책채택단계 = 123
• Ⅴ. 관련집단의 갈등대응전략과 영향 = 126
• 1. 관련 집단의 입장 = 126
• 가. 교육부 = 126
• 나. 교원단체 = 134
• 다. 학부모 단체 = 147
• 2. 갈등대응전략 = 150
• 가. 교육부와 전교조 = 151
• 나. 교육부와 교총 = 153
• 다. 교육부와 학부모단체 = 155
• 라. 전교조와 교총 = 156
• 마. 학부모와 교원단체 = 157
• 3. 정책참여집단 간 갈등이 정책형성에 미친 영향 = 158
• 가. 정부 제안의 수정 = 158
• 나. 관련단체의 입장 변화 = 160
• 다. 제도의 성격 변화 = 162
• 라. 17대 국회 입법 무산 = 163
• Ⅵ. 요약 및 결론 = 168
• 1. 요약 = 168
• 2. 결론 = 173
• 참고문헌 = 176
• ABSTRACT = 192
• 면담지 = 197

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