2050 탄소중립의 실현을 위한 신재생에너지법제의 개선방안

정남철 한국법학원 2022 저스티스 Vol.- No.190

Due to rapid climate change, it is necessary to change the energy policy to realize carbon neutrality. On October 27, 2021, the Ministry of Environment prepared a milestone for 2050 carbon neutrality, and at the cabinet meeting held on the same day, the 2050 carbon neutral scenario and the national greenhouse gas reduction target (NDC) for 2030 were deliberated and confirmed. Accordingly, the government decided to reduce the national greenhouse gas emission by 40% by 2030 compared to the national greenhouse gas emission in 2018 as an intermediate goal of carbon neutrality by 2050. The so-called ‘General Act on Carbon Neutrality’, which comes into effect on March 25, 2022, stipulates that the mid- to long-term national greenhouse gas reduction goal is to reduce by 35% or more compared to 2018 by the ratio prescribed by Presidential Decree. The enactment of General Act on Carbon Neutrality to implement each country’s greenhouse gas reduction goals can be viewed positively, but there are many things that need to be supplemented in the content of the Act. It’s basic framework largely maintains the framework of the Framework Act on Low Carbon, Green Growth. Only non-binding plans for realizing carbon neutrality are stipulated, for their effectiveness, but it is necessary to define a binding ‘action plan’ or ‘execution plan’. Above all, a ‘control tower’ is needed to realize the national master plan and effectively respond to climate change response through greenhouse gas reduction. The General Act on Carbon Neutrality does not stipulate such content at all. The 5th Renewable Energy Basic Plan presented by the government includes comprehensive policies such as improvement of licensing regulations, upward adjustment of the mandatory supply of new and renewable energy (RPS), R&D investment in promising new and renewable fields, and infrastructure innovation. However, in order to promote these policies stably and systematically, they must be clearly stipulated in the Act. For carbon neutrality, the new energy policy is an important national task for the future. It is uncertain whether these policies will be maintained as the new government is inaugurated. For the realization of 2050 carbon neutrality, the current renewable energy legislation is insufficient. Systematic reform of the New and Renewable Energy Act is necessary, and there are many outdated or flawed provisions in this Act. It is necessary to systematically reorganize the licensing procedures and planning regulations for renewable energy facilities such as solar energy and onshore wind energy. A special Act on the installation of offshore wind power plants is pending in the National Assembly. Inadequate and unclear provisions in the Act should be sufficiently supplemented in the legislative process. After the new government takes office, policies and systems related to the realization of carbon neutrality will be discussed anew. In order to achieve the goal of carbon neutrality, renewable energy cannot be completely excluded, and it is important to check whether the policy is feasible. Above all, a long-term plan for energy policy must be established, and in order to continuously and effectively promote it, it is important to reorganize the relevant new and renewable energy legislation. 급격한 기후변화로 인해 탄소중립을 실현하기 위한 에너지정책의 전환이 필요한 상황이다. 지난 2021년 10월 27일 환경부는 2050 탄소중립을 위한 이정표(里程標)를 마련하였고, 당일 개최된 국무회의에서 2050 탄소중립 시나리오와 2030년의 국가온실가스 감축목표(NDC)가 심의·확정되었다. 이에 정부는 2050년까지 탄소중립의 중간목표로 2030년까지 2018년의 국가 온실가스 배출량 대비 40% 감축을 결정하였다. 2022년 3월 25일부터 시행되는 소위 ‘탄소중립기본법’에는 2018년 대비 35% 이상의 범위에서 대통령령으로 정하는 비율만큼 감축하는 것을 중장기 국가온실가스 감축 목표로 규정하고 있다. 국가별 온실가스감축목표를 이행하기 위해 탄소중립기본법의 제정은 긍정적으로 볼 수 있지만, 그 규율 내용에는 보완해야 할 사항이 적지 않다. 그 기본골격은 대체로 저탄소 녹색성장기본법의 틀을 그대로 유지하고 있다. 탄소중립을 실현하기 위한 비구속적 계획만을 규정하고 있지만, 그 실효성을 위해서는 구속력 있는 ‘실행계획’이나 ‘실시계획’을 규정할 필요가 있다. 무엇보다 국가기본계획을 실현하고 온실가스감축을 통해 기후변화대응에 효과적으로 대응하기 위해서는 ‘컨트롤타워’가 필요하다. 탄소중립기본법에는 이러한 내용을 전혀 규정하고 있지 않다. 정부가 제시한 제5차 신재생에너지 기본계획에는 인허가 규제 개선, 신재생에너지 공급의무화(RPS) 의무이행 상향조정, 신재생 유망 분야에 대한 R&D 투자, 인프라혁신 등 포괄적인 정책을 포함하고 있다. 그러나 이러한 정책을 안정적이고 체계적으로 추진하기 위해서는 이를 법령에 명확히 규정하여야 한다. 탄소중립을 위해 신재쟁에너지 정책은 미래의 중요한 국가적 과제이다. 새로운 정부의 출범을 앞둔 시점에서 이러한 정책이 그대로 유지될지도 불확실하다. 2050 탄소중립의 실현을 위해서는 현행 신재생에너지법제는 불충분하다. 신재생에너지법의 체계적 정비가 필요하며, 이 법률에는 낙후된 조항이나 흠결된 조항도 적지 않다. 태양에너지와 육상풍력에너지 등의 재생에너지 시설의 인허가절차나 계획 규정을 체계적으로 정비할 필요가 있다. 해상풍력발전소의 설치에 관한 특별법이 국회에 계류 중이다. 법률에 미흡하고 불명확한 규정은 입법과정에서 충분히 보완되어야 한다. 새 정부가 출범한 후 탄소중립의 실현과 관련된 정책이나 제도가 새로이 논의될 것이다. 탄소중립의 목표를 달성하기 위해서는 신재생에너지를 완전히 배제할 수는 없으며, 실현가능성이 있는 정책인지를 점검하는 작업이 중요하다. 무엇보다 에너지정책의 장기적 계획을 수립하여야 하며, 이를 지속적이고 효과적으로 추진하기 위해서는 관련 신재생에너지법제를 정비하는 작업이 중요하다.

지역단위 탄소중립 이행 전략

박창석,정주철,송지윤,박지용,유지은,오상원,김정곤,반영운,유정민,이영경,전재경 한국환경연구원 2022 기본연구보고서 Vol.2022 No.-

Ⅰ. 서 론 1. 연구의 배경 □ 최근 유럽연합의 그린딜 발표 이래 미국, 중국, 일본을 비롯한 전 세계 여러 나라와 도시들이 탄소중립 목표를 설정하고 이를 이행하기 위해 노력하고 있으며, 우리나라도 탄소중립을 선언하고 법적 근거를 마련함 ㅇ 미국 바이든 정부는 2050년까지 탄소중립 달성을 위한 장기 전략을 발표하고, 중국은 유엔총회 연설에서 2060년까지 탄소중립 달성을 선언하였으며, 일본도 2050년 탄소 중립을 선언 ㅇ 로스엔젤레스, 뉴욕, 런던, 파리, 헬싱키 등 25개 국가가 탄소중립을 공식 문서화하고, 77개 도시에서 탄소중립 목표 설정을 논의 중 ㅇ 우리나라는 2020년에 처음 2050년 탄소중립이 선언되었고, 2022년 「기후위기 대응을 위한 탄소중립·녹색성장기본법」을 시행하여 법적 근거를 마련함 □ 2050년까지 탄소중립을 실현하는 것은 매우 도전적인 과제이므로 이를 이행하기 위한 국가, 지역, 도시의 이행 전략 마련이 시급함 ㅇ 지자체 및 중앙정부는 탄소중립 계획 시점, 목표 시기, 지역의 사회·물리적 특성, 탄소배출 현황에 따라 효과적인 전략을 수립할 수 있으나, 지자체에서 이를 종합적으로 고려하여 이행 전략을 마련하는 데에는 한계가 있음 ㅇ 중앙정부 주도의 하향식 방식의 탄소중립 정책 수립 시 지역별 여건을 고려하여 탄소중립 목표를 설정하기 어려운 구조임 ㅇ 지역단위의 다각적 탄소중립 이행 전략을 마련하기 위한 구체적인 연구와 사회적 논의는 부족한 실정임 2. 연구의 목적 □ 본 연구는 탄소중립을 이행하기 위해 실질적 이행 주체인 지역의 탄소중립 이행 전략을 마련하고 추진과제를 제시하고자 함 ㅇ 국내외 탄소중립 정책 동향과 이행 전략을 분석하고 이를 통해 지역단위 탄소중립 이행 전략 체계를 마련함 ㅇ 우리나라를 대상으로 탄소배출 특성 변수를 활용하여 지역을 유형화하고 지역에서 선택할 수 있는 탄소중립 이행수단 인벤토리를 구축하여 지역 유형별 탄소중립 이행 전략을 수립함 ㅇ 지역단위 탄소중립 이행을 위한 전략 및 추진과제를 제안함 Ⅱ. 탄소중립 정책 동향 및 사례 분석 1. 탄소중립 정책 국내 동향과 사례 □ 우리나라는 2022년 「기후위기 대응을 위한 탄소중립·녹색성장기본법」을 시행하여 2050년까지 탄소중립을 실현하기 위한 제도적 기반을 갖추었으며, 서울특별시, 제주 특별자치도, 부산광역시, 수원특례시, 광주광역시, 화성시 등 여러 지자체에서 탄소중립 목표를 세우고 이를 달성하기 위한 이행 전략을 마련하고 있음 ㅇ 서울시는 2050년까지 온실가스 감축을 위한 기본 정책 방향을 포함한 ‘그린뉴딜 추진을 통한 2050 온실가스 감축전략’을 2019년 수립하였고, 2020년에는 『2050 온실가스 감축 추진계획』을 통해 2005년 온실가스 배출량 기준으로 2050년까지 온실가스 배출량의 100%를 감축하는 목표를 제시함 ㅇ 제주특별자치도는 2050년까지 탄소중립 도시, 에너지 자립 섬을 목표로 하는 탄소중립 계획을 수립하였음 ㅇ 부산광역시는 2021년 ‘지방정부 2050 탄소중립 공동선언’에 참여하여 탄소중립을 선언하였고, 2022년 『2050 탄소중립을 위한 부산광역시 기후변화 대응계획』을 발표함 ㅇ 수원특례시는 2020년 2050 탄소중립 공동선언을 추진하고 ‘2050 탄소중립을 위한 10대 과제 발표’ 및 ‘2050 탄소중립도시 조성 기본전략’을 수립하였음 ㅇ 광주광역시는 2021년에 정부 계획보다 5년 앞선 ‘2045 에너지 자립도시 광주’를 선언하였음 ㅇ 화성시는 2021년 5월 전국 243개 지자체와 2050 탄소중립을 공동으로 선언하고 『화성형 탄소중립계획』을 수립하였음 2. 탄소중립 이행 전략 국외 사례 □ 전 세계 많은 국가들이 탄소중립, 온실가스 감축, 기후대응을 위한 법을 제정함으로써 탄소중립을 실현하기 위한 제도적 기반을 구축하고 있으며, 많은 도시들이 탄소중립 목표를 설정하고 전략을 제시함 ㅇ 탄소중립도시연합(Carbon Neutral Cities Alliance)에 등록된 탄소중립에 있어서 선도적인 도시들(코펜하겐, 미니애폴리스, 스톡홀름, 애들레이드, 암스테르담)은 도시 차원의 구체적 이행수단 및 전략을 제시함 □ 덴마크의 수도 코펜하겐은 2002년 최초로 기후계획을 수립하고 2010년까지 1990년 대비 온실가스 배출량을 35% 감축하는 목표를 설정하였으며, 2012년에 수립한 기후 계획에서 2025년까지 코펜하겐의 탄소중립화를 선언하고 이를 추진 중임 ㅇ 코펜하겐은 신재생에너지 사용, 지역난방 시스템의 녹색전환, 교통 부문 등에서 전 세계적으로 가장 활발하게 온실가스 감축정책을 추진 중임 □ 미국 미니애폴리스는 1993년 미니애폴리스-세인트폴 도시 CO2 사업계획을 통해 온실가스 감축목표를 처음으로 채택한 이래로, 2010년에는 『Minneapolis Climate Action Plan』을 통해 온실가스를 2016년까지 15%, 2025년까지 30% 감축시키는 목표를 채택하였음 ㅇ 건물과 에너지, 교통과 토지이용, 폐기물 및 재활용을 핵심 부문으로 지정하고 계획을 추진 중임 □ 스웨덴 스톡홀름은 『Climate Action Plan 2020-2023』을 수립하여 2040년까지 화석연료 소비를 제로화하고 모든 부문에서 100% 재생연료와 전기 사용을 목표로 하고 있음 ㅇ 이를 위한 세부 목표로 ① 거주자당 최대 1.5톤의 온실가스 배출량 감축, ② 소비로 인한 기후영향 감소, ③ 시 운영에서 최대 10만 5,000톤의 온실가스 배출량 감축, ④ 효율적인 에너지 소비를 제시하고 추진 중임 □ 남호주에서는 남호주 내 온실가스 배출량을 저감하기 위하여 2015년에 『South Australia’s Climate Change Strategy 2015-2050년』을 발표하였음 ㅇ 세부 목표로서 2050년까지 애들레이드의 탄소제로를 선언하였고, 건물, 교통, 에너지, 폐기물 및 물, 흡수원 부문에 탄소저감 시나리오를 구현하여 추진 중임 □ 네덜란드의 수도 암스테르담은 기후중립 로드맵인 『New Amsterdam Climate』을 수립하여 1990년 온실가스 배출량 기준으로 2030년에 온실가스 배출량의 55%를 감축, 2040년까지 천연가스 사용량을 단계적으로 폐지, 2050년까지 온실가스 배출량의 95%를 감축하는 것을 목표로 하고 있음 ㅇ 정주환경, 교통, 전기, 항만 및 산업, 실천 분야에서 2020년부터 2050년까지 연도별로 단기, 중기 감축 지표를 구체적으로 수립함 3. 탄소중립 정책 수립 및 이행 과정 분석 □ 우리나라 탄소중립 정책의 이행 주체에는 위원회, 중앙정부, 지방자치단체(시도지사, 시장·군수·구청장), 공공기관, 사업자, 국민이 있으며, 이행 주체별 주요 역할 및 참여하는 시책은 <표 1>과 같음 □ 「기후위기 대응을 위한 탄소중립·녹색성장 기본법」에 제시된 내용을 바탕으로 우리나라 탄소중립 이행 주체, 정책절차, 시책은 <그림 1>과 같이 나타낼 수 있음 □ 탄소중립 정책 수립 및 이행 과정을 분석하여 우리나라 탄소중립을 이행하기 위한 이행 전략 체계를 <그림 2>와 같이 제시함 Ⅲ. 탄소배출에 영향을 미치는 특성 변수를 활용한 지역 유형화 1. 지역 특성이 탄소배출에 미치는 영향 관련 선행연구 고찰 □ 온실가스 배출량에 영향을 주는 도시 특성을 분석한 선행연구를 다음과 같이 고찰하였음 ㅇ 도시 규모별 지역 유형화 관련 선행연구의 연구범위, 온실가스 관련 특성, 인구·사회 특성, 경제적 특성, 토지이용 특성, 교통 환경 특성, 산업 특성, 흡수원 특성을 중심으로 분석함 □ 군집분석을 이용한 지역 유형화를 통해 온실가스 배출량에 영향을 주는 지역 특성을 분석한 선행연구를 고찰함 ㅇ 군집분석을 이용한 지역 유형화 관련 선행연구의 연구범위, 온실가스 관련 특성, 인구·사회 특성, 경제적 특성, 토지이용 특성, 교통 환경 특성, 산업 특성, 흡수원 특성을 분석함 2. 지역 유형 분류를 위한 프레임워크 구축 □ 구체적이고 과학적인 결과를 도출하기 위해 지역 유형 분류를 위한 프레임워크를 두 단계로 나누어 분석함 ㅇ 첫째, 시도별 온실가스 인벤토리 자료의 부문별 배출량을 기반으로 하여 시도별 지역 유형화함 ㅇ 둘째, 시군구 단위 도시 및 지역 사회경제 변수를 구축하여 총 탄소배출량 및 간접배출량의 영향을 분석하여 시군구별 지역 유형화함 3. 지역 유형화를 위한 탄소배출 및 흡수 관련 특성 변수 DB 구축 □ 다음과 같은 절차를 거쳐 지역 유형화를 위한 탄소배출 및 흡수 관련 특성 변수 DB를 구축하였음 ㅇ 시도 단위 지역 유형화를 위한 탄소배출량 DB를 구축하였음 ㅇ 시군구 단위 지역 유형화를 위한 탄소배출량 및 지역특성 변수 DB를 구축함 4. 탄소배출 특성 변수에 근거한 지역 유형화 구분 □ 시도 지역 유형화에서는 개발한 분석 알고리즘을 활용하여 지역 유형을 구축하였음 ㅇ (에너지 생산형) 온실가스 인벤토리 자료에서 공공전기 및 열 생산에 해당하는 배출량의 비중이 높음 ㅇ (도시 소비형) 온실가스 인벤토리 자료에서 에너지 부문의 수송, 건물, 폐기물, 간접배출량의 배출량 비중이 높음 ㅇ (산업형) 에너지산업, 제조업 및 건설업, 농축산업 전체를 포함하고 있으며 산업공정 과정에서 배출량이 많이 발생하며 타 지역보다 해당 부문에서의 배출 비중이 높은 편임 ㅇ (흡수형) LULUCF에서의 흡수량 및 흡수 비율이 높을 경우 ㅇ (다부문 고배출형) 대부분의 부문에서 높은 탄소배출량 비율을 보이는 경우 □ 시군구 지역 유형화에서는 군집분석을 활용하여 지역 유형을 구축하였음 ㅇ (1차산업 중심 인구 소멸지역) 특성변수에 엔트로피지수, 1인당 녹지면적 비율, 에너지다소비사업 비율, 모란지수, 1인당 산림면적, 1차산업 비율이 포함됨 ㅇ (2차산업 중심 외곽 확산지역) 특성변수에 지니계수, 1인당 지방세, 2차산업 비율, 에너지다소비사업 비율, 1인당 차량 보유대수, 1인당 산림면적이 포함됨 ㅇ (대도시 원도심 및 주거중심지역) 특성변수로 1인당 지방세, 1인당 상업면적 비율, 1인당 차량보유대수, 인구밀도, 1인당 주거면적 비율이 포함됨 ㅇ (지방거점도시) 특성변수로 엔트로피 지수, 인구밀도, 1인당 주거면적 비율, 1인당 상업면적 비율이 포함됨 □ 우리나라 시도 및 시군구 단위 지역 유형화 분석 결과를 매칭 및 중첩하여 총 17개 지역 유형을 최종적으로 산출하였고 유형 별 특성을 제시하였음 Ⅳ. 지역단위 탄소중립 추진사례 분석과 인벤토리 구축 및 최적화 1. 지역단위 탄소중립 추진사례 및 이행수단 분석 □ 국내외 탄소중립을 선언한 도시들의 탄소중립 이행수단을 목록화함 ㅇ 국내의 경우 탄소중립을 선언하였으며 구체적인 이행수단을 계획에 제시하고 있는 도시로서 서울, 부산, 제주, 화성을 선정하여 이행수단을 목록화하였고 한국환경공단에서 2022년에 발간한 ‘지자체 온실가스 감축 사례집’에 있는 이행수단 목록을 추가하였음 ㅇ 국외의 경우 본 연구에서 정의한 도시 유형에 부합하면서 탄소중립을 위한 구체적인 이행기반 및 이행수단을 부문별로 제시한 코펜하겐, 미니애폴리스, 스톡홀름, 애들레이드, 암스테르담을 최종적으로 선정하여 목록화함 2. 탄소중립 이행수단과 탄소배출 특성 간 관계 □ 국내외 사례 도시의 탄소중립 이행수단을 부문별로 목록화하고 각 도시의 특성을 분석한 결과를 살펴보면 다음과 같음 3. 탄소중립 이행수단 인벤토리 구축 □ 탄소중립 이행수단을 목록화하고 각 이행수단에 온실가스 감축량 산정을 위한 원단위를 포함한 인벤토리를 구축함 ㅇ 국내외 탄소중립 이행수단을 부문, 대분류, 중분류, 소분류로 분류하여 인벤토리를 제시하였으며 각 이행수단별 온실가스 감축량 원단위를 제안하였기 때문에 이는 지자체에서 탄소중립계획 수립 시 기초자료로 활용 가능함 4. 지역 유형별 탄소중립 이행 시나리오 설계 □ 전문가 대상으로 계층화 분석을 수행하여 각 지역 유형별 탄소중립 이행수단의 우선 순위를 설정하였으며 다음과 같이 나타남 ㅇ (에너지생산형) 에너지, 수송, 건물, 산업, 공간계획, 도시생태계 및 흡수원, 자원순환, 시민참여, 정책 등 이행기반 마련 순으로 우선순위 나타남 ㅇ (도시소비형) 수송, 건물, 에너지, 공간계획, 산업, 시민참여, 정책 등 이행기반 마련, 도시생태계 및 흡수원, 자원순환 순임 ㅇ (산업형) 에너지, 산업, 수송, 도시생태계 및 흡수원, 건물, 공간계획, 자원순환, 시민 참여, 정책 등 이행기반 마련 순으로 나타남 ㅇ (흡수형) 에너지, 도시생태계 및 흡수원, 수송, 건물, 산업, 공간계획, 자원순환, 시민 참여, 정책 등 이행기반 마련 순으로 나타남 ㅇ (다부문 고배출형) 수송, 에너지, 건물, 산업, 도시생태계 및 흡수원, 공간계획, 시민참여, 정책 등 이행기반 마련, 자원순환의 순으로 나타남 □ 지역 유형별 탄소중립 이행 전략 카드를 제시함 ㅇ 이행 전략 카드에는 온실가스 배출 특성, 지역 유형 특성, 전략 수립 방향, 행정구역 위계 아래 지역 유형별 중요도, 이행수단, 해당지역을 제시함 ㅇ 지자체에서는 해당되는 지역 유형에 대한 온실가스 배출 특성과 지역 유형 특성을 확인한 전략 수립 방향과 이행수단의 우선순위를 참고하여 탄소중립 계획을 수립할 수 있을 것으로 기대됨 5. 탄소중립 이행 시나리오의 최적화 □ 유전 알고리즘을 활용하여 탄소중립 이행 시나리오의 최적화를 수행하였음 ㅇ 2050년까지의 탄소중립 도달을 목표로 설정하고 비용 최소화를 목적 함수로 설정하여 탄소중립 도달을 위한 최소비용을 도출함 ㅇ 이후 투입되는 예산을 제한할 경우 탄소중립에 도달하는 경로를 확인하기 위해 2030년, 2040년, 2050년 단위로 비용을 제한하여 최적화를 수행함 ㅇ 지자체 두 곳에서 계획한 탄소중립 이행수단의 목록을 기반으로 ① 시설설치, ② 시설 설치+행태개선, ③ 행태개선 위주의 이행수단을 중점적으로 활용하여 탄소중립을 실현하고자 할 때 어떤 시나리오가 가장 최소비용이 나타나는지 분석함 □ 탄소중립 시나리오 최적화 방향 ㅇ 지자체 두 곳에서의 탄소중립 도달을 위한 최소비용을 확인한 결과 모두 시설설치와 행태개선을 함께 고려한 시나리오의 비용이 가장 적은 것으로 나타남 ㅇ 두 도시에서 모두 시설설치와 더불어 행태개선을 유도할 수 있는 탄소중립 이행 전략을 마련하는 것이 비용 대비 효과를 극대화할 수 있다는 것을 확인함 V. 지역단위 탄소중립 이행 전략 및 추진과제 1. 지역단위 탄소중립 이행 전략 및 추진과제 마련 □ 지역유형별 탄소중립 이행 전략을 마련하기 위해 필요한 추진과제와 더불어 탄소중립을 이행하기 위한 지역의 이행 전략 및 추진과제를 아래 그림과 같이 제시하였음 ㅇ 5개의 이행 전략과 각 전략별 추진과제를 제시함 ㅇ 첫째, 지역유형별 특성을 고려한 탄소중립 이행 시나리오 ㅇ 둘째, 탄소중립을 위한 지자체 역량 제고 ㅇ 셋째, 탄소중립 기반의 거버넌스 구조 ㅇ 넷째, 탄소중립 달성을 위한 모니터링 및 환류 ㅇ 다섯째, 광역단위 탄소중립 이행 전략 구축 Ⅰ. Background and Purpose of Research □ Since the recent announcement of the Green Deal by the European Union, many countries and cities around the world, including the United States, China, and Japan, have set carbon neutrality goals and are striving to implement them. Korea also declared carbon neutrality and established the legal basis. ㅇ The U.S. Biden government announced a long-term strategy to achieve carbon neutrality by 2050, China declared carbon neutrality by 2060, and Japan also declared carbon neutrality by 2050. ㅇ 25 countries are now mentioning carbon neutrality in official documents, and 77 cities are discussing setting carbon neutrality targets. ㅇ In Korea, carbon neutrality by 2050 was first declared in 2020, and the legal basis was established through the enactment of the Framework Act on Carbon Neutrality and Green Growth to Cope with Climate Crisis. □ Achieving carbon neutrality by 2050 is a very challenging task, so it is urgent to prepare an implementation strategy for countries, regions, and cities. ㅇ The central government and local governments can establish effective strategies according to the time of carbon neutrality planning, implementation time, social and physical characteristics of a region, and carbon emission status, but the local governments are limited in their ability to comprehensively consider them. ㅇ When carbon neutrality policy is established by the central government in a top-down way, it is difficult to set carbon neutrality goals that take regional conditions into account. ㅇ Specific research and social discussions to prepare a multilateral carbon neutrality implementation strategy at the regional level are insufficient. □ The purpose of this study is to prepare a carbon neutrality implementation strategy at the level of regions which are the actual implementers, and to present relevant tasks. ㅇ We aim to analyze domestic and foreign carbon neutrality policy trends and implementation strategies, and establish a regional carbon neutrality implementation strategy system based on the result. ㅇ We also aim to establish a carbon neutrality implementation strategy for each type of region by using carbon emission characteristic variables in Korea and establish an inventory of carbon neutrality implementation means that each region can select. ㅇ Finally, we aim to propose strategies and tasks for implementing carbon neutrality at the regional level. Ⅱ. Trend and Case Analysis of Carbon Neutrality Policies □ Korea implemented the Framework Act on Carbon Neutrality and Green Growth in 2022 to achieve carbon neutrality by 2050, and many local governments, including those of Seoul, Jeju Special Self-Governing Province, Busan Metropolitan City, Suwon Special City, Gwangju Metropolitan City, and Hwaseong City, are preparing the implementation strategies. □ Many countries around the world are establishing institutional foundations for achieving carbon neutrality by enacting laws for carbon neutrality, greenhouse gas reduction, and climate response, and many cities are setting carbon neutrality goals and presenting strategies. ㅇ Leading cities in terms of carbon neutrality (Copenhagen, Minneapolis, Stockholm, Adelaide, and Amsterdam) registered with the Carbon Neutral Cities Alliance present specific means of implementation and strategies at the city level. □ The implementers of carbon neutrality policy in Korea include the committee, the central government, local governments (mayors, governors, heads of Gus), public institutions, business operators, and the citizens, and we analyzed their main roles and policies they participate in. □ Based on what is presented in the Framework Act on Carbon Neutrality and Green Growth to Cope with Climate Crisis, an implementation strategy system for Korea was developed by analyzing the implementers, policy procedures, and policy measures. ㅇ Based on the analysis of the policy development and implementation process for carbon neutrality and the role of stakeholders, the importance of the role of local governments, the governance structure that promotes active participation of implementers, a monitoring and feedback system, and the sectors that need carbon neutrality implementation by type of region were identified. Ⅲ. Regional Categorization Using Characteristic Variables Affecting Carbon Emissions □ Previous studies that analyzed urban characteristics that affect greenhouse gas emissions were analyzed. ㅇ The analysis focused on the scope of previous studies related to regional categorization by city size, and the characteristics related to greenhouse gases, population and society, economy, land use, transportation environment, industry, and carbon sinks. □ Previous studies that analyzed regional characteristics affecting greenhouse gas emissions through regional categorization using cluster analysis were reviewed. ㅇ The scope of previous studies related to regional categorization that used cluster analysis, and the characteristics related to greenhouse gases, population and society, economy, land use, transportation environment, industry, and carbon sinks were analyzed. □ In order to derive specific and scientific results, the framework for regional categorization was divided into two stages. ㅇ First, based on the amount of greenhouse gas by sector in the inventory data by Si and Do, we categorized Si and Do. ㅇ Second, city and regional socioeconomic variables at the Si, Gun, Gu level were established to analyze the effects of total carbon emissions and indirect emissions, and regions in Si-Gun-Gu were categorized. □ The database on carbon emission and absorption-related characteristic variables was established for regional categorization, and the categories were established based on carbon emission characteristic variables. ㅇ In the Si-Do categorization, types of region were constructed using the analysis algorithm developed in this paper ㅇ (Energy-producing type) It is a type with a high proportion of emissions corresponding to public electricity and heat production in the greenhouse gas inventory data. ㅇ (Urban consumption type) It is a type with a high proportion of emissions from transportation, buildings, waste, and indirect emissions in the energy sector in the greenhouse gas inventory data. ㅇ (Industrial type) This type includes the energy industry, manufacturing and construction industry, and the entire agricultural and livestock industry, and generates a great deal of emissions in industrial processes, with a higher proportion of emissions in this sector than in other regions. ㅇ (Absorption type) It is a type that shows a large amount and high proportion of absorption in LULUCF. ㅇ (Multi-sector-high-emission type) It is a type that shows a high proportion of carbon emissions in most sectors. □ In the regional categorization of Si-Gun-Gu, types of region were constructed using cluster analysis. ㅇ (Regions focused on primary industries with a population decline) Characteristic variables in these regions include entropy index, green area per capita, the proportion of energy consumption businesses, Moran index, forest area per capita, and the proportion of primary industries. ㅇ (Sprawling suburbs focused on secondary industries) The characteristic variables of these regions include the Gini coefficient, local taxes per capita, the proportion of secondary industries, the proportion of energy consumption businesses, vehicles per capita, and forest area per capita. ㅇ (Metropolitan downtown and residential districts) The characteristic variables of these regions include local taxes per capita, commercial area per capita, vehicles per capita, population density, and housing area per capita. ㅇ (Focus cities) Characteristic variables in these regions include entropy index, population density, housing area per capita, and commercial area per capita. □ A total of 17 types were finally decided by matching and overlapping the results of regional categorization analysis by Si-Do and Si-Gun-Gu in Korea, and characteristics of each type were presented. Ⅳ. Analysis of Carbon Neutrality Implementation Cases by Region and the Construction and Optimization of the Inventory □ We made a list of carbon neutrality strategies of the cities at home and abroad that declared carbon neutrality. ㅇ In Korea, carbon neutrality was declared and the specific means of implementation were established in Seoul, Busan, Jeju, and Hwaseong, so we made a list of their means of implementation, and added on the list the strategies specified in the Local Greenhouse Gas Reduction Casebook published by the Korea Environment Corporation in 2022. ㅇ In the case of other countries, Copenhagen, Minneapolis, Stockholm, Adelaide, and Amsterdam, which meet the city types defined in this study and provide specific implementation bases and means for carbon neutrality by sector, were finally selected. □ We made a list of the carbon neutrality implementation means of the above cities, analyzed the characteristics of each city, and identified the relation between the characteristics of carbon emissions by type of region and the implementation means. □ The inventory was established for each implementation means, including the basic unit for calculating greenhouse gas reduction. ㅇ The inventory was presented by classifying domestic and foreign means of carbon neutrality implementation into sectors, major categories, minor categories, and micro categories, and since the basic unit of greenhouse gas reduction for each means of implementation was proposed, it could be included as part of basic data for local governments when establishing carbon neutrality plans. □ Analytic Hierarchy Process (AHP) was performed to set priorities among the means for carbon neutrality implementation by each type of region, and the results are as follows: ㅇ (Energy-producing type) Prioritized sectors are energy, transportation, buildings, industry, spatial planning, urban ecosystems and sinks, resource circulation, civic participation in order of importance. ㅇ (Urban consumption type) Prioritized sectors are transportation, buildings, energy, space planning, industry, civic participation, policy, etc., urban ecosystem and sinks, and resource circulation in order of importance. ㅇ (Industrial type) Prioritized sectors are energy, industry, transport, urban ecosystem and absorption sources, buildings, space planning, resource circulation, civic participation, and policies in order of importance. ㅇ (Absorption type) Prioritized sectors are energy, urban ecosystem and absorption sources, transportation, buildings, industry, spatial planning, resource circulation, civic participation, and policy in order of importance. ㅇ (Multi-sector-high-emission type) Prioritized sectors are transportation, energy, buildings, industry, urban ecosystems and absorption sources, space planning, civic participation, policy, etc., and resource circulation in order of importance. □ In this study, a strategy card for implementing carbon neutrality by type of region was presented. ㅇ In the implementation strategy card, the characteristics of greenhouse gas emissions, characteristics of each region type, direction for strategy establishment, importance by region type under the hierarchy of administrative districts, means of implementation, and the corresponding regions were presented. ㅇ It is expected that local governments will be able to establish carbon neutrality plans by referring to the direction of strategy establishment and priorities among implementation means that were identified based on the characteristics of greenhouse gas emissions and the corresponding region type. □ In this study, the optimization of the carbon neutrality scenario was performed using a genetic algorithm. ㅇ The minimum cost for reaching carbon neutrality was derived by setting the goal of reaching carbon neutrality by 2050 and setting cost minimization as the objective function. ㅇ To identify the path to achieving carbon neutrality in the case where the budget is reduced, optimization was performed by limiting the cost in 2030, 2040, and 2050. ㅇ Based on the list of carbon neutrality implementation measures planned by two local governments, we analyzed which scenario shows the lowest cost when achieving carbon neutrality by focusing on the implementation means centered on i) facility installation, ii) facility installation + behavior change, and iii) behavior change. □ Direction for optimizing carbon neutrality scenarios ㅇ According to the minimum costs for reaching carbon neutrality estimated by the two local governments, the cost of the scenario that takes into account facility installation and behavior improvement together was the lowest. ㅇ In both cities, it was confirmed that a carbon neutrality implementation strategy that not only carries out facility installation but also induces behavior improvement can maximize cost-effectiveness. Ⅴ. Local-level Carbon Neutrality Strategy and the Relevant Tasks □ In addition to the tasks necessary to be carried out in order to prepare a carbon neutrality implementation strategy for each region type, the regional strategies and tasks for carbon neutrality implementation are presented as below. ㅇ First, establishing the carbon neutrality implementation scenario that takes into account the characteristics of each type of region ㅇ Second, enhancing local governments’ capabilities for implementing carbon neutrality ㅇ Third, governance structure based on carbon neutrality ㅇ Fourth, monitoring and feedback to achieve carbon neutrality ㅇ Fifth, establishing a regional carbon neutrality strategy

탄소중립 이행과 정의로운 전환을 위한 법적 과제

이준서(Lee, Jun-Seo) 한양법학회 2022 漢陽法學 Vol.33 No.2

The Framework Act on Carbon Neutrality and Green Growth to Respond to the Climate Crisis (Carbon Neutrality Framework Act), enacted on September 24, 2021, reflects the carbon-neutral policies and legislative trends of major countries, including the recommendations of the IPCC. The Act declared the goal of achieving carbon neutrality by 2050. Policies and plans related to climate change response and adaptation, energy policy, and greenhouse gas reduction laid out in the Carbon Neutrality Framework Act were already covered by the Framework Act on Low Carbon, Green Growth, but the concept of the “Just Transition” was interwoven into the Carbon Neutrality Framework Act for the first time. The abolition of coal-fired power generation or the reduction of nuclear power plants―examplary cases of energy conversion― when gradually implemented over a long period of time, would pose no excessive strain during transition. In order to achieve carbon neutrality by 2050, however, there is no choice but to reorganize the industrial system at a considerable rate. To implement carbon neutrality within the next 10 to 30 years, countermeasures must be prepared to reduce the resulting impact on industries, jobs, and the local economy. Just Transition is a solution to the need for a rapid clean energy transition. In other words, it means to socially share the burden on the region and industry in the process of implementing the carbon neutrality goal, and to reorganize the industrial system while minimizing direct and indirect damage to related stakeholders. Carbon neutrality and just transition intertwined in the policy is also shown in the US "Green New Deal Resolution", Korea"s "Energy Transition Roadmap", and "The 3rd Green Growth Plan" as they incorporate regional and industrial supplementary measures to lighten the weight the clean energy transition brings. In Carbon Neutrality is a goal that we must achieve to prepare for the climate crisis. Policies related to carbon neutrality, however, will have a negative impact on large-scale carbon emission industries, on energy-intensive industries, and on industries that consume loads of fossil fuels. The Carbon Neutrality Framework Act suggests policies for a just transition, such as the establishment of a social safety net, designation of a special district for just transition, support for business conversion, minimization of risk of asset loss, support for guaranteeing public participation, development of cooperatives, and establishment of a just support center. These provisions are merely declarative and abstract in nature that they lack specific steps to implement policies for a just transition. Energy transition and just transition are to expand the use of renewable energy that does not cause a climate crisis, to enjoy basic energy services for all members of society, to share the burden generated in the transition process socially, and to minimize damage to the vulnerable. In order to successfully achieve a just transition, it is necessary to make an effort to solve the problems of the local economy that is dependent on fossil fuels and coal-fired and nuclear power generation so that a soft landing to a carbon-neutral society can be attained. In addition, it is necessary to prepare for employment conversion through education and training while rendering accurate and specific definition of green industries and green jobs.

탄소중립 이행을 위한 공간환경사업의 법체계 정비방향

박창석,최환용,송지윤,이영경,박기웅 한국환경연구원 2022 수시연구보고서 Vol.2022 No.-

Ⅰ. 서 론 1. 연구의 배경 및 목적 □ 2019년 12월 유럽연합의 유럽 그린딜의 시작으로 국제사회에서는 2050년까지 탄소배출량을 0로 만드는 탄소중립이 목표가 되었으며, 우리나라 또한 2020년에 탄소중립을 선언하며 그린 뉴딜의 일환으로 스마트 그린도시 사업을 추진하였음 □ 이후 2021년 8월 「기후위기 대응을 위한 탄소중립·녹색성장 기본법」(이하, 탄소중립 기본법)을 제정하였으나 지자체의 탄소중립 이행을 위한 법제도적 기반이 여전히 미흡한 것으로 나타나 공간환경사업에 대한 역할분담 및 법체계 정비 등이 시급함 2. 연구 추진체계 □ 연구의 배경과 문제의식을 조사하여 연구의 필요성 및 목적을 도출한 뒤 국내외 탄소중립 공간환경사업에 대한 현황과 제도를 분석 ㅇ 국외 사례로는 일본의 저탄소 마을만들기 사업과 지역 탈탄소화 촉진사업, 미국 보스턴 광역권역의 기후지역지구제, 유럽연합의 기후중립도시 100 프로그램을 다룰 예정 □ 탄소중립도시의 법적 근거, 사업내용 등 기존의 법체계와 이를 뒷받침할 수 있는 공간 환경사업의 정비방향을 검토하여 국토-환경 통합관리에 의한 독립법제화를 제안하고자 함 ㅇ 개념 및 기본원리, 적용대상 및 범위, 추진 주체 및 체계, 재원확보에 사항을 고려하여 최종적으로 「(가칭) 탄소중립 이행을 위한 공간환경정비사업에 관한 법률(안)」을 마련하고자 함 3. 공간환경 접근과 탄소중립 □ 도시는 건물과 교통, 폐기물, 에너지 등 온실가스 다배출 공간인 동시에 사회경제적 활동과 기반시설 밀도가 높아 온실가스 감축에 있어 규모의 경제를 창출할 수 있는 혁신적인 공간임 □ 도시에서의 탄소중립은 물리적 특성과 사회적 여건, 경제적 활동 등을 종합적으로 고려하고 부문별 감축이 아닌 하나의 시스템으로 간주하여 공간환경적으로 접근해야 할 필요성이 있음 Ⅱ. 외국의 탄소중립 공간환경사업 관련 추진현황 분석 1. 일본의 탄소중립사업 추진현황과 특징 □ 일본의 저탄소 마을만들기 사업은 「도시의 저탄소화 촉진에 관한 법률」에 근거하며 국가는 도시의 저탄소화 촉진에 관한 시책을 종합적으로 책정 및 실시하고, 지방공공 단체인 시정촌은 지역의 특성 및 여건에 따라 저탄소 마을만들기 계획과 저탄소 건축물 신축 등 계획을 강구함 ㅇ 계획에 따른 사업추진의 효과성과 실행력을 높이기 위해 도시기능, 대중교통, 녹지, 재생에너지, 전기자동차 인프라 등 7개 분야에 대해 사업에 따른 특례 및 지원을 명시함 ㅇ 사업자는 저탄소 마을만들기 계획에 따라 사업계획을 작성하여 시정촌의 인정을 신청할 수 있으며, 원활한 사업 진행을 위해 시정촌의 사업협의체 구성과 운영을 제도화하고 도시계획 결정권자가 도시계획 검토·책정 과정에서 저탄소 마을만들기 사업을 배려하도록 명시함 □ 일본의 지역 탈탄소화 촉진사업은 「지구온난화 대책의 추진에 관한 법률」을 근거로 하며 정부에 따른 지구온난화 대책계획 및 환경성의 정부실행계획안, 도도부현 및 시 정촌의 지방공공단체 실행계획으로 이어지는 체계를 가지고 있음 ㅇ 실행계획의 시책은 재생에너지, 친환경 제품, 지역 환경 정비, 순환형 사회 조성으로 구분되며 사업자는 지역 탈탄소화 촉진사업 계획을 작성하여 지방공공단체의 인정을 신청할 수 있음 ㅇ 지역 탈탄소화 촉진사업에는 사업의 목표, 사업구역, 촉진시설의 종류 및 규모 등과 함께 주민협의, 사업 주체별 수평적 연계에 관한 사항이 포함되어 있음 2. 미국 보스턴 광역권역의 탄소중립을 위한 기후지역지구제 추진현황과 특징 □ 기후지역지구제란 건축물의 에너지 효율과 설계를 규제하거나 집약적 개발을 유도하고 저탄소 건물이나 기술에 대해 인센티브를 부여하는 제도를 말하며, 보스턴 지역계획기관인 MAPC는 지역지구제를 통한 건물 부문의 탄소중립 전략을 제시함 □ 보스턴 매사추세츠 주 내 여러 도시의 조례에서 기후지역지구제를 명시하고 있으며 넷제로 활성화 기술 허용, 기후지역지구제 중첩지구, 재생에너지 의무화, 넷제로 건물의 허가 간소화 및 신속화가 이루어짐 3. 유럽연합의 기후중립도시 100 프로그램 추진현황과 특징 □ 유럽연합은 2030년까지 최소 100개 도시를 기후중립 및 스마트 도시로 조성하고 이를 허브로 삼아 2050년까지 모든 도시가 기후중립을 달성하는 기후중립도시 100 프로그램을 제시하였음 □ 도시가 기후중립에 원활히 달성할 수 있도록 기후도시계약이란 계획협약 제도를 마련하여 법적, 제도적, 재정적 프레임워크를 지원함 □ 기후중립도시는 탄소중립에 대한 포부와 함께 도시 규모와 여건, 도시 유형, 준비 수준 등을 고려하여 선정하며, 2022년 4월 참여 신청서를 제출한 377개 도시 가운데 100개 도시가 선정되었음 Ⅲ. 우리나라의 탄소중립 관련 사업 추진현황과 특징 1. 우리나라 탄소중립 관련 정책 및 사업의 전개 □ 우리나라는 1990년대 환경관리시범도시를 시작으로 생태도시, 지속가능도시, 저탄소녹색도시 등 도시공간에서의 환경문제를 해결하기 위한 사업 모델을 구축하려고 시도했지만, 공간단위에서의 구체적인 목표와 계획이 미흡하였음 □ 2020년대 「탄소중립기본법」은 기후위기 및 환경 이슈에 대한 전반적인 검토를 통해 탄소중립을 위한 공간환경사업을 구체적으로 추진할 수 있도록 하였으며, 건물, 교통 자원순환, 흡수원, 행태개선 등 종합적인 접근이 요구됨 2. 공간환경에 기초한 탄소중립 관련 사업 추진현황과 특징 □ 우리나라 탄소중립 관련 법은 환경부 16개, 국토교통부 10개, 산림청 5개, 산업통상자원부 9개, 농림축산식품부 3개, 해양수산부 4개, 문화체육관광부 1개, 과학기술정보통신부 1개, 산업통상자원부와 기획재정부 소관 1개, 환경부와 해양수산부 소관 1개로 총 50개로 나타남 □ 이 중 환경부는 2030 국가온실가스 감축목표(NDC) 상향안에 따른 감축 분야 중 가장 많은 분야에 걸쳐 탄소중립 관련 사업을 추진하고 있으며, 공간유형별로도 국외를 제외한 모든 공간에 적용되어 있음 Ⅳ. 탄소중립 이행을 위한 공간환경사업 법체계 정비방안 1. 탄소중립기본법의 공간환경사업 관련 규정 검토 □ 「탄소중립기본법」 중 공간환경사업과 관련한 규정은 국가 및 지역 탄소중립계획(제5조 및 제6조, 제7조)과 기후변화영향평가(제23조), 탄소중립도시(제29조)로 나타남 ㅇ 탄소중립계획은 국가-정부-시·도-시·군·구로 이어지는 수직적 위계를 가지고 있으며 이 중 시·도 및 시·군·구 탄소중립계획은 감축목표에 따른 온실가스 감축 이행과 기후변화에 따른 적응을 핵심으로 하는 실행계획의 역할을 수행함 ㅇ 탄소중립도시는 「탄소중립기본법」의 시·도 및 시·군·구 탄소중립계획과 연계되고 「국토기본법」의 광역도시계획, 도시·군 기본계획 및 관리계획과 연계되어야 함 2. 탄소중립 이행을 위한 공간환경사업 법체계 정비방안 제언 □ 원활한 탄소중립 공간환경사업을 추진하기 위해서는 법제화 방향으로 기존 법률 개정, 행정명령·행정규칙 제정, 독립법제 입법화 방안이 있으나, 기존 법률 개정의 경우 간략화에 따른 내용적 한계가 존재하고 행정명령·행정규칙 제정의 경우 부처 및 법률간 상충이 있을 수 있음 □ 본 연구에서는 공간환경사업의 효과적 이행과 완결성을 고려하여 독립법제 입법화 방안을 추진하고자 함 ㅇ 탄소중립도시의 세부 내용인 각 사업들의 경우 그동안 다른 법령에 근거하여 산발적이고 부분적으로 추진해 왔으며 공간적 범위에 대한 규율이 미흡하고 민간참여나 지원제도를 포함한 공간환경사업 실현을 위한 제도적 장치가 미흡함 ㅇ 따라서 탄소중립 공간환경 정비라는 새로운 개념을 설정하고 전략계획 수립, 구역 지정-사업계획 수립, 추진 주체 및 체계, 재원확보 방안을 고려한 「(가칭)탄소중립 이행을 위한 공간환경정비사업에 관한 법률(안)」(이하, 탄소중립 이행법안)을 제시함 - 「탄소중립 이행법안」은 제1장 총칙, 제2장 탄소중립 이행 공간환경 정비사업구역 등, 제3장 탄소중립 이행 공간환경사업의 시행, 제4장 보칙으로 구성됨 - 주요 내용으로는 탄소중립 이행 공간환경정비사업구역의 지정과 사업계획의 수립 등과 공간환경정비사업의 시행, 종합정보체계의 구축과 전담지원기구의 지정, 관련 법률과의 관계 및 기대효과 등이 명시됨 □ 해당 법률에서 탄소중립도시 이행을 위한 공간환경사업의 관리주체는 지방자치단체라는 점을 고려하여, 지자체 단위에서 국토-환경계획을 통합관리로 고도화하는 것이 바람직함 Ⅴ. 결론 및 제언 1. 주요 연구 결과와 특징 □ 본 연구는 지자체가 중심이 되어 사업을 주체적으로 관리하고 지역의 특성을 반영한 목표 설정을 통해 장소기반적인 사업 추진을 기대할 수 있다는 시사점이 있음 □ 주민과 전문가, 사업시행자 등 다양한 이해관계자들의 참여를 촉진하고 지자체의 부족한 기술적 역량을 보완할 수 있도록 종합정보체계의 구축과 전담 지원기구의 지정을 통해 공간환경 중심의 종합적이고 효과적인 탄소중립을 도모할 수 있을 것으로 기대됨 2. 향후 과제 □ 본 연구의 정책적 활용도를 높이기 위해서는 「탄소중립 이행법안」이 가질 수 있는 공간환경계획의 정당성과 차별성을 명확히 설정하고 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」과의 관계를 명확히 설정해야 함 □ 지방자치단체는 제도적 및 행정적 수준이 다양하기 때문에 역량이 부족한 지자체를 지원할 수 있도록 공간환경사업의 이행과 평가, 성과관리, 모니터링 등과 같은 사항이 명확하게 정의되어야 함 Ⅰ. Introduction 1. Background and aims of research □ With the beginning of the European Green Deal of the European Union in December 2019, the international community has set the goal of achieving carbon neutrality by reducing carbon emissions to zero by 2050. Korea also declared that the country would go carbon neutral in 2020 and promoted the smart green city project as part of the Green New Deal. □ Subsequently, in August 2021, the Framework Act on Carbon Neutrality and Green Growth to Cope with Climate Crisis (hereinafter referred to as the Carbon Neutrality Framework Act) was enacted, but the legal and institutional basis for local governments to implement carbon neutrality was still insufficient. It is urgent to share roles and improve the legal system. 2. Research structure □ The necessity and purpose of the study were identified based on the background of the study and awareness of the problem, and the current status of the carbon-neutral environment projects at home and abroad and related legal systems were analyzed. ㅇ Overseas cases in this study include the Low-carbon Town Project and regional decarbonization project in Japan, the Boston metropolitan area climate zoning in the United States, and the 100 Climate-Neutral and Smart Cities by 2030 in the EU. □ This study examined the existing legal system on spatial environment projects (legal grounds for carbon-neutral cities, project content, etc.) and the direction to modify those projects so that they can support the system and proposes to enact a separate law for carbon-neutral environment projects based on the integrated management of land and environment. ㅇ This study aims to prepare the draft of what is tentatively named the “Act on Spatial Environment Improvement Projects for the Implementation of Carbon Neutrality,” taking into account the concept and basic principles, the target and scope of application, main responsible bodies and the system for its promotion, and details regarding how to secure financial resources. 3. Approach to spatial environment and carbon neutrality □ Cities are where a great volume of greenhouse gases are emitted from buildings, transportation, waste treatment, and energy consumption. They are also an innovative space that can create economies of scale in reducing greenhouse gases thanks to the high density of socio-economic activities and infrastructure. □ Carbon neutrality in cities needs to be approached spatially and environmentally, taking into account physical characteristics, social conditions, and economic activities comprehensively, and achieving carbon neutrality should be carried out as a unified system, not through individual GHG reductions by sector. Ⅱ. Analysis of the Status of Overseas Carbon-neutral Spatial Environment Projects 1. Current status and characteristics of Japan’s carbon-neutral projects □ Japan’s low-carbon town development project is based on the Low Carbon City Promotion Act. The state comprehensively formulates and implements policies to promote urban decarbonization, and municipalities which are local public entities devise plans for low-carbon town development and new low-carbon buildings according to local characteristics and conditions. ㅇ In order to increase the effectiveness of the project according to the plan, special cases and support for the project are specified in seven areas including urban function, public transportation, green space, renewable energy, electric vehicle infrastructure, and so on. ㅇ A business operator can apply for the recognition of a municipality by preparing a business plan according to the low-carbon town development plan. To ensure smooth progress, the organization and operation of municipalities’ business councils were institutionalized, and it is specified that the decision makers in city planning should consider the low-carbon town development project in the process of reviewing and setting up a city plan. □ Japan’s regional decarbonization project is based on the Act on Promotion of Global Warming Countermeasures. It has a system consisting of the global warming countermeasures set by the government, the government action plan set by the Ministry of Environment, and the local public entity action plan set by the municipalities. ㅇ The measures of the action plans are divided into renewable energy, eco-friendly products, local environment maintenance, and the creation of a circular society. A business operator can apply for the recognition of a local public entity by preparing a project plan for regional decarbonization. ㅇ The plan includes the project goals, project areas, types and sizes of promotion facilities, consultations with residents, and horizontal linkage by project entity. 2. Current status and characteristics of the climate zoning system for carbon neutrality in the Boston metropolitan area in the United States □ Climate zoning refers to a system that regulates the energy efficiency and design of buildings, induces intensive development, and provides incentives for low-carbon buildings and technologies. MAPC, Boston’s regional planning agency, proposes a carbon-neutral strategy for the building sector through the zoning system. □ The ordinances of several cities in Massachusetts specify the climate zoning, and the technology to promote net zero emissions was adopted, overlay districts were designated, the use of renewable energy was made mandatory, and the process of obtaining the net zero energy building certification was simplified and shortened. 3. Current status and characteristics of the European Union’s 100 Climate-Neutral and Smart Cities □ The European Union proposed the 100 Climate-Neutral and Smart Cities Program, which aims to establish at least 100 climate-neutral and smart cities by 2030 and use them as hubs to achieve climate neutrality in all cities by 2050. □ To help cities achieve climate neutrality, a planning agreement system called the Climate City Contract was established to support legal, institutional, and financial frameworks. □ Climate-neutral cities are selected in consideration of the size, conditions, type, and preparation level, along with how ambitious they are about reaching carbon neutrality. In April 2022, 100 among 377 cities that submitted application for participation were selected. Ⅲ. Current Status and Characteristics of Carbon-neutral Projects in Korea 1. Development of policies and projects related to carbon neutrality in Korea □ Korea tried to build a business model to solve environmental problems in urban spaces such as eco-city, sustainable city, and low-carbon green city, starting with the environmental management pilot city in the 1990s, but the goals and plans in the spatial unit were insufficient. □ In the 2020s, the Framework Act on Carbon Neutrality made it possible to promote spatial and environmental projects for achieving carbon neutrality through an overall review of climate crisis and environmental issues. A comprehensive approach is required, including buildings, transportation resource circulation, sinks, and behavior improvement. 2. Current status and characteristics of projects related to carbon neutrality based on spatial environment □ In Korea, there are 50 laws on carbon neutrality: 16 under the jurisdiction of the Ministry of Environment, 10 under the Ministry of Land, Infrastructure and Transport, 5 under the Korea Forest Service, 9 under the Ministry of Trade, Industry and Energy, 3 under the Ministry of Agriculture, Food and Rural Affairs, 4 under the Ministry of Oceans and Fisheries, 1 under the Ministry of Culture, Sports and Tourism, 1 under the Ministry of Science and ICT, 1 under the Ministry of Trade, Industry and Energy and the Ministry of Economy and Finance, and 1 under the Ministry of Environment and the Ministry of Oceans and Fisheries. □ Among them, the Ministry of Environment is promoting carbon-neutral projects across the most reduction areas according to the enhaned 2030 Nationally Determined Contributions (NDC), and it is applied to all space types except overseas territories. Ⅳ. Measures to Improve the Legal System for Spatial Environment Projects for the Implementation of Carbon Neutrality 1. Review of regulations related to spatial environment projects in the Framework Act on Carbon Neutrality □ In the Framework Act on Carbon Neutrality, regulations related to spatial environment projects are National and Regional Carbon-neutral Plans (Article 5, 6, 7), Climate Change Impact Assessments (Article 23), and Carbon-neutral Cities (Article 29). ㅇ The carbon-neutral plan has a vertical hierarchy connecting the state-government-si/do-si/gun/gu. Among them, the si/do and si/gun/gu carbon-neutral plans play the role of action plans that focus on reducing greenhouse gases according to the reduction goals and adapting to climate change. ㅇ A carbon-neutral city should be linked with the si/do and si/gun/gu carbon-neutral plans specified in the Framework Act on Carbon Neutrality, and the metropolitan city plan, si/gun basic plan and management plan specified in the Framework Act on the National Land. 2. Proposal of measures to improve the legal system for spatial environment projects for the implementation of carbon neutrality □ In order to ensure the smooth progress of carbon-neutral spatial environment projects, from the perspective of legislation, existing laws can be amended, administrative orders and administrative rules can be issued, and an independent legal system can be established. Amending the existing laws has limitations resulting from simplification, and issuing administrative orders and administrative rules may result in conflicts between ministries and laws. □ This study proposes establishing an independent legal system for the effective implementation and completeness of spatial environment projects. ㅇ Each specific project under “carbon-neutral city” has been promoted separately and partially based on individual laws. In addition, the regulation on the spatial scope is insufficient and the institutions for carrying out spatial environment projects incorporating private participation and support systems are insufficient. ㅇ Therefore, we propose the Act on Spatial Environment Improvement Projects for the Implementation of Carbon Neutrality (Carbon Neutrality Implementation Act) based on the new concept of carbon-neutral spatial environment improvement. The establishment of strategic plans, zoning-business planning, main responsible bodies and system, and measures to secure financial resources were taken into account. - The Carbon Neutrality Implementation Act will consist of the following chapters: Chapter 1 General Provisions, Chapter 2 Project Areas for Spatial Environment Improvement for the Implementation of Carbon Neutrality, etc., Chapter 3 Promotion of Spatial Environment Projects for the Implementation of Carbon Neutrality, and Chapter 4 Supplementary Provisions. - The main content includes the designation of project zones and establishment of a business plan, implementation of the spatial environment improvement projects, establishment of a comprehensive information system and designation of an exclusive support organization, relationship with related laws and expected effects, and so on. □ Considering that the local government is the main management body of the spatial environment project for the creation of a carbon-neutral city in this act, it is desirable to upgrade the land-environment plan at the local government level to integrated management. Ⅴ. Conclusion and Suggestions 1. Key findings and features □ This study has implications in that local governments can take the initiative in managing projects and promoting site-based projects by setting goals that reflect local characteristics. □ A comprehensive information system should be established to facilitate the participation of various stakeholders, including residents, experts, and project operators, and to supplement the lack of technical capabilities of local governments. In addition, it is expected that carbon neutrality can be achieved comprehensively and effectively centered on the spatial environment through the designation of a dedicated support organization. 2. Future challenges □ In order to use the outcomes of this study more effectively in policy making, it is necessary to clearly establish the legitimacy and distinctiveness of the spatial environment plan in the Carbon Neutrality Implementation Act, and to clearly establish the relationship with the National Land Planning and Utilization Act. □ Since local governments have various institutional and administrative levels, the implementation and evaluation of spatial environment projects, performance management, monitoring, and so on must be clearly defined so that they can support local governments with insufficient capacity.

우리나라 탄소중립 법정책의 몇 가지 쟁점과 과제에 대한 고찰 - EU의 탄소중립법제와의 비교를 통하여 -

함태성 한국비교공법학회 2022 공법학연구 Vol.23 No.3

Today, the European Union as well as major countries such as the United States and Japan have prepared a roadmap for carbon neutrality in 2050 and are implementing plans to achieve the carbon neutrality goal by 2050. In addition, the carbon-neutral legal system is being organized to secure normative power for climate crisis response activities. In July 2020, the Republic of Korea also announced its own version of the comprehensive “New Deal” plan at the government level. In July 2021, the South Korean government added the plan of building the foundation of carbon neutrality and announced the New Deal 2.0 (Green New Deal 2.0). This article examines some issues and responsive measures carbon-neutral law and policiein in South Korea. First, the changes and trend of the country's carbon-neutrality and law and policies are reviewed, and some issues and subsequent tasks of South Korea's carbon-neutrality law and policies are explored. First, a system of carbon-neutral legislation needs to be established consistently. In this regard, the EU Climate Law, which serves as the basic law to secure the normative power of the green deal in EU, and the “Fit for 55”, a package of legislation to implement carbon neutrality, provide excellent directions and useful information in the legislation of Korea's carbon neutrality legislation. These laws also have various implications for the improvement of South Korea's carbon-neutrality legal system. Meanwhile, it is noted that the South Korean government has not sufficiently listened to, and reflected on, voices of the future generation in the country's response to the climate change. As such, the ruling by the federal constitutional court in Germany on the unconstitutionality of the Federal Climate Protection Act in 2021 is reviewed in this article. The ruling is noteworthy in that it relates to the role of the future generation in the climate change measures. The nuclear power policy, the taxonomy, the renewable energy, the Renewable Energy 100 initiative (RE100) and other measures are also being examined as one of the important issues in the carbon-neutral legal policy. 오늘날 EU․미국․일본 등 세계 주요국들은 2050 탄소중립을 위한 로드맵을 마련하고 2050 탄소중립 목표 달성을 위한 이행계획들을 실천해 가고 있다. 또한 기후위기 대응 활동들에 대한 규범력 확보를 위하여 탄소중립법제를 정비해가고 있다. 우리나라도 2020년 7월 범정부 차원의 「한국판 뉴딜 종합계획」을 발표하였고, 2021년 7월 ‘탄소중립 추진기반 구축’을 추가하여 ‘한국판 뉴딜 2.0(그린 뉴딜 2.0)’ 추진계획을 발표하였다. 이 글에서는 우리나라 탄소중립 법정책의 몇 가지 쟁점과 대응 방안을 살펴보고 있다. 우선 우리나라 탄소중립 법정책의 흐름과 최근 동향을 살펴보고, 이후 우리나라 탄소중립 법정책의 몇 가지 쟁점과 향후 과제를 살펴보고 있다. 먼저 탄소중립법제의 체계 정립 및 정합성 확보가 요구된다. 이와 관련하여 EU 그린딜의 규범력 확보를 위한 기본법 역할을 하는 ‘EU 기후법(Climate Law)’과 탄소중립이행 입법안 패키지인 ‘Fit for 55’는 우리나라 탄소중립법제의 입법 추진에 있어서 훌륭한 방향성과 유용한 입법 자료를 제공하고 있다. 이는 우리나라의 탄소중립법제의 정비에 있어서도 다양한 시사점을 주고 있다. 한편, 우리나라의 기후변화대응에 있어서 미래세대의 목소리에 대한 진지한 경청과 성찰이 부족하다는 지적이 있다. 이러한 점에서 미래세대 몫의 고려와 관련된 2021년 독일 연방헌법재판소의 연방기후보호법 위헌 판결은 매우 주목할 만하여 이를 검토하고 있다. 또한 원전 정책과 택소노미(녹색분류체계), 재생에너지와 RE100, 건전하고 지속가능한 식량 시스템의 구축에 관한 논의도 탄소중립 법정책에 있어서 중요한 쟁점 중의 하나로 이에 대하여 검토하고 있다.

국가 탄소중립 추진전략 이행기반 강화 및 활성화 방안

이상엽,양유경,김소희,신혜지,선민우 한국환경연구원 2022 수시연구보고서 Vol.2022 No.-

Ⅰ. 연구의 필요성 및 목적 □ 2050 탄소중립 시나리오와 “2030 국가 온실가스 감축목표 상향안”이 확정·발표됨에 따라 이를 달성하기 위한 정부의 추진전략 마련이 중요한 현안이 됨 ㅇ 정부의 추진전략은 국가 현실과 미래를 고려해 어떤 단계로 어떻게 추진해 나아갈 것인가에 관한 것으로서 국민 공감대에 기반해 마련하는 것이 중요함 ㅇ 탄소중립은 대전환적 비전 공유를 바탕으로, 각계각층의 이해관계와 시장·정책·기술 등의 불확실성을 최소화하여 포용적 선진국가로 발돋움하는 계기가 되도록 국가전략을 마련하는 것이 핵심임 - 즉, 탄소중립은 대전환적 관점에서 기존의 일반적인 정부 추진전략과는 차별화되어야 하며, 추진전략이 지속적으로 전개될 수 있도록 환경을 조성하는 정부 역할이 특히 중요함 □ 본 연구는 대전환 관점의 바람직한 탄소중립 추진전략 활성화 방안을 분석함 ㅇ 정부 부처별 병렬적 추진전략을 극복하고 전략 간 연계 및 환류, 전략 이행의 국가 환경 조성을 반영하는 활성화 방향을 모색함 Ⅱ. 탄소중립 추진전략 현황 분석 1. 탄소중립 추진전략 평가지표 □ 선행연구 ㅇ REN21(2021) - 각 국가의 재생에너지 목표 및 정책을 각 NDC에서 제시하였는지, 재생에너지 보급·확산을 위한 규제정책과 재정적 인센티브·공공재정을 도입하였는지 평가함 ㅇ Narassimhan et al.(2018) - 배출권거래제 이행과 관련하여 환경 효과성, 경제적 효율성, 시장 관리, 수익 관리, 이해관계자 참여의 5가지 주요 기준에 따라 각각 상·중·하로 평가를 수행함 ㅇ UNEP(2019) - 13가지 지표(효과성/목표 달성도, 의도하지 않은 영향, 베이스라인, 기존 정책과의 일관성/수렴성/시너지, 공편익, 공정성, 활성화 제약요인, 비용 효율성 등)에 따라 정책 효과성에 대하여 정성적인 평가를 진행함 ㅇ Nicholls et al.(2014) - 개발도상국의 재생에너지 보급정책을 평가하기 위하여 효과성, 효율성, 형평성, 제도적 타당성이라는 4가지 기준에 따른 평가지표를 도출함 ㅇ REN21(2021)은 사전적 평가를 진행하고, 이에 환경적 측면에서 목표 제시 여부를 묻고 있으며, 제도 이행적 측면에서 규제정책 및 재정적 인센티브 도입 여부를 평가기준으로 제시함. Narassimhan et al.(2018), UNEP(2019), Nicholls et al. (2014)은 크게 환경 효과성 측면, 경제 효율성 측면, 그리고 제도적 측면과 수용성(이해관계자) 측면에서의 평가기준을 제시함 □ 탄소중립 추진전략 평가지표 선정 ㅇ 환경 효과성 - (감축목표의 명확성) 전략상에 온실가스 감축목표 및 감축목표의 근거 ㅇ 경제 효율성 - (비용 효율성) 전략 이행과 관련한 비용 검토 후 비용 효율적 전략 수립 여부 - (사회적 편익 고려) 전략 이행에 따른 사회적 편익을 고려한 순비용 효율적 전략 수립 여부 ㅇ 제도적 기반 - (제도적 환경) 이행 및 모니터링을 위한 제도적 역량 고려 여부 - (정책 믹스) 정책 이행을 위한 적절한 재정적 인센티브와 규제정책 도입 고려 여부 ㅇ 국민 수용성 - (직접적 이해관계자 참여) 설계·수립 과정에서 직접적 이해관계자의 적극 참여 여부 - (간접 영향권 내 계층 고려) 전략 수립 시 전략 이행에 따른 광범위한 영향을 받을 다양한 계층(간접적 이해관계자)을 고려했는지 여부 2. 탄소중립 추진전략 평가지표 현황 및 평가 □ ‘2050 탄소중립 추진전략(안)’(관계부처 합동, 2020)에서 제시한 3+1 전략 10대 중점과제에 대하여 부처별 세부과제 추진 현황을 검토하고, 2021.12.15 기준으로 수립 완료된 전략 중 전략·계획·로드맵 성격이 강한 주요 전략을 선별함 ㅇ ① 에너지 탄소중립 혁신전략, ② 탄소중립 산업 대전환 추진전략, ③ 전통 중소기업 저탄소 경영 지원방안, ④ 그린 분야 혁신 벤처·창업 생태계 조성방안, ⑤ 수소경제 이행 기본계획, ⑥ 중소벤처기업 신사업 개척 및 재도약 촉진방안, ⑦ 기후리스크 관리·감독 추진계획, ⑧ 금융권 녹색금융 핸드북, ⑨ 탄소중립 R&D 전략, ⑩ 2050탄소중립 10대 R&D 프로젝트, ⑪ CCU 로드맵, ⑫ 탄소중립 R&D 투자전략 등 총 12가지 전략을 평가함 Ⅲ. 탄소중립 인식조사 □ 기후·에너지 및 탄소중립 정책에 대한 일반국민과 전문가 인식을 구체적으로 파악하고 실효성 있는 대안을 제시하고자 ‘탄소중립 대국민·전문가 인식조사’를 시행함 ㅇ (일반국민) 무작위 추출한 1,600명을 대상으로 ① 기후위기 및 탄소중립 일반 인식, ② 기후·에너지 및 탄소중립 정책 인식, ③ 탄소중립 이행과 비용 부담 의지에 대하여 설문조사를 수행함 ㅇ (전문가) 민·관·산·학계 전문가 100명을 대상으로 ① 기후위기 대응 제도, ② 온실가스 감축기술 및 에너지전환에 대하여 설문조사를 수행함 □ 조사결과 ㅇ (목표 실현 가능성) 일반국민 82.9%, 전문가 86%는 탄소중립 목표 실현이 ‘어렵지만 실현을 위해 노력해야 할 것’ 혹은 ‘어렵지만 실현 가능할 것’이라 응답함 ㅇ (탄소중립 달성경로) 일반국민 47.1%는 ‘시기별 동일한 감축 노력 유지(선형)’가 필요하다고 응답하였으며, 전문가 60%는 ‘초기보다는 중·후기 감축 강화(볼록형)’가 필요하다고 응답함 - 일반국민, 전문가 모두 국내 여건 고려, 기후위기 대응 시급성, 국내 정책 도입 단계를 고려하여 달성경로를 선택하였다고 응답하였으며, 일반국민의 경우 전문가보다 국제사회의 요구를 고려하였다는 응답 비중이 높음 ㅇ (국민 의견 수렴과정 평가 및 적정 방식) 국민 의견 수렴과정에 대하여 일반국민의 46.5%는 내용은 적합하나 형식은 절차에 불과하였다고 응답함 - 또한, 일반국민의 47.9%가 국가 탄소중립 전략 설정 시 상향식의 방식을 택해야 한다고 응답함 ㅇ (일반국민의 탄소중립 정책 영향력과 우려 인식) 기후·에너지 관련 정책은 국민의 경제적 상황에 가장 큰 영향을 줄 것으로 예상하며, 정책을 실현하는 과정에서는 추가비용 발생에 가장 크게 우려하는 것으로 나타남 ㅇ (전문가의 에너지전환 정책 우선순위) 전문가의 에너지전환 정책 우선순위는 일반국민이 탄소중립 과정에서 우려하는 부분(탄소세, 전기요금, 세금 등 추가비용 발생)과 비슷한 양상을 보임 ㅇ (세대별 탄소중립 이행 비용 부담 의지) 일반국민 중 60세 이상 그룹은 탄소중립 정보를 가장 많이 취득했음에도 전체 세대 중 탄소중립 이행 비용 부담에 가장 소극적인 것으로 나타남 ㅇ (현행 대비 월평균 전기요금 상승 수용 가능 정도) 맞벌이 4인 가족 기준, 탄소중립 과정에서 발생하는 발전사의 비용을 소비자가 부담하는 경우 수용 가능 정도를 질의하였을 때, 일반국민은 ‘0~5,000원 이하’를 54.3% 비중으로 응답하였으며, 전문가는 ‘15,000원 초과’를 41% 비중으로 응답하였음 ㅇ (기술별 전문가 의견) - (CCUS) 2030년 CCUS 기술의 시장성을 온실가스 감축 기여도와 상용화, 연구개발 단계에 비해 낮게 평가하고 있음(전체 응답률 92%) - (수소 생산·발전) 상용화와 연구개발 단계 모두 CCUS에 비해 2040년, 2050년에 더 많은 발전을 기대하고 있음(전체 응답률 89%) - (에너지 저장 기술) 다른 기술보다 온실가스 감축 기여도가 높으며, 꾸준한 성장으로 2050년에는 5단계에 이를 것이라 응답함(전체 응답률 92%) - (암모니아 전소) 2050년 온실가스 감축 기여도는 4단계로 급격히 성장할 것이나 시장성과 상용화 측면에서는 그렇지 않을 것이라 응답함(전체 응답률 77%) - (소형모듈원전) 응답한 전문가의 약 34%가 기준 연도 사이에 시장성과 상용화 측면에서 크게 발전할 것으로 예측함(전체 응답률 86%) ㅇ 인식 요약 및 시사점 - 시민들의 기후위기 인식·환경 감수성은 이미 상당한 수준에 이른 것으로 분석됨 - 과학적 기반의 이해관계자 간 유기적 협력으로 정책 추진 탄력성을 증대할 필요가 있음 - 시민참여형 숙의를 통해 비용에 대한 사회적 이해도를 제고할 필요가 있음 Ⅳ. 국가 탄소중립 추진전략 이행기반 강화 및 활성화 1. 활성화를 위한 국가 과제 □ 국가계획적 관점 ㅇ 탄소중립 추진계획은 녹색성장의 시행착오를 되풀이하지 않으면서도, 녹색성장 개념을 뛰어넘는 국가 대전환적 반영이 핵심이 되어야 함 ㅇ 중장기적인 근본적 관점에서 혁신적인 차별성이 있어야 하며, 이를 실천하려는 정부의 강한 의지가 반영되는 것이 필요함 □ 미래 신기술 개발 및 확산 관점 ㅇ 정부 R&D 예산의 지속적 확대 추세에 맞게 R&D 효율성 제고와 시장에 실질적으로 활용될 수 있는 제도적 환경 조성 동반이 중요함 ㅇ 개별 기술 개발의 접근을 뛰어넘는 기술적·제도적·시장 구조적 관점의 기술 확산 로드맵의 구체화가 필요함 □ 사회적 공감대 확산 관점 ㅇ 기존 소통방식에 대한 지속적인 고민과 더욱 획기적인 공론화 메커니즘이 필요함 ㅇ 공론화의 내용적 측면에서는 특히 감축비용 분담에 관한 사회적 논의과정이 중요함. 특히 전기요금 현실화 논의가 중요함 - (발전단가 상승에 대한 대비) 신재생에너지 확대 과정상의 계통 보강 및 통합 비용, SMP 급변동, 변동성 전원의 정산제도 정비 등 2. 국가 탄소중립 추진전략 이행기반 강화 및 활성화 방향 □ 탄소중립 환경 조성을 위한 대전환적 접근 ㅇ 시장의 대전환(전환 이론적 관점) - 전환 이론 ㆍ (전환 개념) 사회시스템 요소 간의 상호작용으로 구조적 특성이 점진적·지속적으로 변화하는 과정 ㆍ (추진방향) 위기를 기회의 창구로 삼아 변화 추구. 새로운 사회체제의 탄력성을 구축하는 과정으로 전개되는 것이 바람직함 ㆍ (필요 근거) 현존 시스템이 작동하지 않거나 문제 해결의 당사자들이 과거 지향적일 때, 현존 문제가 심각하게 악화하거나 시스템이 지속 작동하지 못할 것으로 예상되어 미래 대비가 필요하거나, 사회구성원들이 현안뿐 아니라 미래에 발생할 문제까지 고려하려는 경향이 강할 때 필요함 - 전환 이론과 국내 에너지시장 구조 ㆍ (국내 에너지시장시스템) 과거 수십 년 동안 선진국들이 추진한 경쟁체제의 확립 흐름에 뒤처져 있으며, 새롭게 밀어닥친 에너지전환 시대 3D를 위해 빨리 적응해야 하는 이중고 문제에 직면함 ㆍ 전력시장을 포함한 에너지시장 문제는 에너지전환시스템이 원만하게 작동할 수 있도록 미래를 대비한다는 측면에서 전환 이론 성격에 부합함 - 전기요금 현실화와 공정전환(비용 분담) ㆍ 대전환 시대, 비정상의 정상화 + 혁신적인 전기요금체계 ㆍ(비정상의 정상화) 일인당 전력수요와 전기요금, 업종별 요금제(종별 원가회수율), 연료비연동제 등 ㆍ(혁신 수단) 기후환경요금, 전기요금의 지역 차등화, 실시간요금제 등 ㆍ(기후정책과 에너지정책 간 연계) 탄소배출권 가격이 전력시장 도매가격에 영향을 미치지 못하는 한, 배출권거래제 도입의 정책적 효율성 미보장 ㅇ 사회의 대전환(정책공동체 이론적 관점) - 정책공동체 이론 ㆍ이해관계 집단이 증가하고 사회가 고도로 다원화하면서 하향식 정부 결정은 한계에 부딪힘 ㆍ(H. Heclo) 정부 정책이란 단순히 정부 의사결정이나 행위라기보다는 의제 설정, 정책 결정, 정책 집행, 정책 평가, 정책 환류 등 일련의 과정임 ㆍ(Voorberg et al.) 네트워크 이론. 문제 해결을 위한 일종의 플랫폼적 성격으로서, 정책의 공동생산(co-production), 공동기획(co-initiation), 공동설계(co- design)의 중요성을 강조함 - 정책공동체 이론과 탄소중립 가치간극 ㆍ사회구성원 간의 가치간극을 최소화하는 탄소중립 구현체제 확립, 즉 사회혁신적 접근이 필요함 ㆍ (정부·시장·국민 역할의 시스템적 균형 배분) 직접적인 온실가스 배출 감축 부문 뿐 아니라 이와 간접적으로 연관된 사회 전 과정을 고려함 ㆍ (사회시스템 전반의 대전환) 탄소중립 전략의 보조적 수단이 아니라, 필수 불가결한 병행적 기본 수단으로 접근해야 함 □ 이행기반 강화 및 활성화 방향 ㅇ 전략별 활성화 방향 - 비용 효율적 전략 강화 ㆍ에너지전환 비용, 기술개발 비용, 사회인프라 구축 비용, 실천 비용 등 직간접 비용을 고려한 전략 마련 - 제도적 기반 강화 ㆍ(예: 탄소중립 도시계획) 지자체 주도 계획은 국가 차원의 근거 법령과 지원제도 미비 → 중앙·지방정부 간 조율과정에서 발생할 수 있는 시간과 비용에 대한 대비가 중요. 현재의 건물 단위 에너지 관리체계를 도시지역으로 확장하여 배출량을 측정·관리할 수 있는 기술시스템 로드맵 마련 - 국민 수용성 강화 ㆍ(정의로운 전환 공감대 강화) 정부(현실 유지 및 일자리 보호 우선) ↔ 관련 단체(양질의 일자리 문제뿐 아니라 양극화 해소, 사회공공성 강화 등 종합적 관점 지향) ㆍ지역별 또는 산업별·계층별로 참여 가능한 적합한 논의체계 마련 검토 ㆍ국민이 체감할 수 있는 성과 항목 및 지표를 발굴하고 지속적으로 고도화하는 방안 필요 ㅇ 전략 간 연계 활성화 방향 - 정부 부처 간 및 지방자치단체와의 유기적 협조방안 구체화 ㆍ(지자체와의 유기적 연계) 환경부는 탄소중립 녹색성장 기본계획 수립 작성 지침을 시·군·구에 제공, 각 시·군·구는 시·군·구 탄소중립 녹색성장 기본계획을 환경부와 탄소중립녹색성장위원회에 제출 → 지방의 주무부서인 해당 환경과만으로는 대응에 한계가 있으므로 지역 특성을 고려한 각 시·군·구의 유기적 연계 거버넌스가 필요함 ㆍ(부처 간 연계 필요 사례) 탄소중립 도시계획, 수송부문 전략 등 ㅇ 대전환 관점의 전력시장 혁신과 사회혁신 활성화 방향 - 전력시장 개편은 제도적·기술적·사회적 수용성 현안을 모두 포함하는 과제로서, 그동안의 비정상적 상황을 정상화하는 동시에 탄소중립 구현을 위한 혁신적 방안을 동시에 추구하는 국가 생태계적 전환임 - 사회혁신의 핵심은 기존 기술·시장 중심의 기후·에너지 정책을 공동체 중심으로 전환하는 데 있으며, 시민에게 자율적인 권한을 부여하기 위해 중간 조직인 네트워크를 형성하여 정부, 기업, 개인 간 상호작용과 협력의 장을 구체화하는 방향으로 접근하는 것이 중요함 Ⅴ. 결론 및 시사점 □ 부처별 전략 추진과 더불어, 국가 대전환을 위해 현 병렬적 계획 중심 추진체계를 통합 연계하는 방향으로 추진전략을 개선할 필요가 있음 ㅇ 이와 같은 접근은 기존의 일반적인 국가 추진 계획과 차별화된 전략이며, 탄소중립 구현을 위한 정부의 책임과 신뢰 강화 측면에서도 매우 유용할 것임 Ⅰ. Research Background and Objectives □ As the 2050 carbon neutrality achievement scenarios and the 2030 national reduction goals had been finalized and announced, preparing implementation strategies has become one of important agenda items for the Korean government. ㅇ It is important for the government to prepare implementation strategies based on public consensus on what steps should be taken taking into account the nation’s current situation and future. ㅇ The key to achieving carbon neutrality is to prepare government strategies for opening a door to an advanced, inclusive nation by minimizing uncertainties of market/policy/technology and interests of people of various ranks and classes based on the shared visions of the Great Transition. - In other words, the carbon neutrality strategy should be differentiated from the government’s existing regular implementation strategies from a perspective of the Great Transition, and the government’s role in creating an environment for continuous implementation of the strategies is especially important. □ This study examined ways to actively establish desirable carbon neutrality implementation strategies from a perspective of the Great Transition. ㅇ This study sought ways to solve the problem of promoting implementation strategies by department in parallel and to set the direction for strengthening the linkages between the strategies, preparing for a feedback system, and creating an environment for implementation. Ⅱ. Analysis of the Status of Carbon Neutrality Implementation 1. Assessment metrics for carbon neutrality implementation □ Related work ㅇ REN21(2021) - Assessed whether the renewable energy goals and policies of each nation are presented in their respective NDCs and whether regulations and financial incentives/public finance for increasing the use of renewable energy were introduced ㅇ E. Narassimhan et al.(2018) - Evaluated the emission trading system as “good”, “fair”, and “poor” according to five major criteria: environmental effectiveness, economic efficiency, market management, revenue management, and stakeholder engagement. ㅇ UNEP(2019) - Conducted qualitative assessment of policy effectiveness based on 13 metrics (effectiveness/goal accomplishment, unintended effect, baseline, consistency/convergence/synergy with existing policies, public benefits, fairness, constraints of applicability, cost efficiency, etc). ㅇ Nicholls et al.(2014) - Derived assessment metrics based on four criteria―effectiveness, efficiency, equity, and institutional feasibility―to evaluate renewable energy deployment policies. ㅇ REN21(2021) checks whether goals were presented with regard to environment in its preliminary evaluation; in the aspect of legal system implementation, whether regulations and financial incentives were introduced was proposed as a criterion. E. Narassimhan et al. (2018), UNEP(2019), and Nicholls et al. (2014) suggested environmental effectiveness, economic efficiency, legal system, and stakeholder acceptance as criterion in general. □ Selection of assessment metrics for carbon neutrality implementation strategy ㅇ Environmental effectiveness - (Clarity of reduction goals) The greenhouse gas reduction goals in the strategy and the rationale for the goals. ㅇ Economic efficiency - (Cost efficiency) This refers to whether a cost-efficient strategy was established after reviewing the costs related to the implementation of the strategy. - (Consideration of social benefits) This refers to whether a net-cost-efficient strategy was established taking into consideration the social benefits of implementing the strategy. ㅇ Institutional basis - (Institutional environment) This refers to whether the institutional circumstances for the execution and monitoring were considered. - (Policy mix) This refers to whether the introduction of appropriate financial incentives and regulations was considered. ㅇ People’s acceptance - (Direct stakeholder engagement) This refers to whether direct stakeholders were actively involved in the designing/establishment process. - (Consideration of classes in the sphere of indirect influence) This refers to whether the strategy was established taking into account various classes, in light of the broad impacts of strategy implementation. 2. Status and evaluation of carbon neutrality implementation strategies □ We reviewed the implementation status of specific tasks of each government agency under ten major tasks of the 3+1 Implementation Strategies presented in the 2050 Carbon Neutrality Implementation Strategies (Plan) (Joint Ministries, 2020), and selected major strategies that have the characteristics of a strategy/plan/roadmap among those that had been established as of December 15, 2021. ㅇ We evaluated the following 12 strategies: ① carbon-neutral energy innovation strategy, ② visions and strategies of the Great Transition for carbon neutrality in industry, ③ plans for supporting low-carbon business management of traditional small and medium companies, ④ plans for creating an ecosystem for innovative ventures/start-ups in the green field, ⑤ basic plans for hydrogen economy, ⑥ promotion plans for new business development and revitalization of small and medium venture companies, ⑦ climate risk management/reduction implementation plan, ⑧ a green finance handbook for the financial sector, ⑨ carbon neutrality R&D implementation strategy, ⑩ ten R&D projects for 2050 Carbon Neutrality, ⑪ CCU roadmap, and ⑫ carbon neutrality R&D investment strategy. Ⅲ. Survey on the Perception of Carbon Neutrality □ A survey was conducted to understand the perception of the general public and experts on climate, energy, and carbon neutrality policies and suggest effective solutions. ㅇ (General public) The survey was conducted among 1,600 persons selected randomly to investigate ① their general perception on the climate crisis and carbon neutrality, ② their perception on climate, energy, and carbon neutrality policies, and ③ their willingness to implement carbon neutrality and bear costs. ㅇ (Experts) 100 experts in the private, government, and academic sectors were surveyed to gather information about ① climate crisis response mechanisms and ② greenhouse gas reduction technology and energy transition. □ Survey results ㅇ (Feasibility of goals) 82.9% of the general public and 86% of the experts responded that “it will be difficult to achieve the carbon neutrality goals, but efforts should be made to achieve them” or “it will be difficult to achieve them but the goals are still feasible”. ㅇ (Zero-carbon achievement path) 47.1% of the general public responded that “maintaining the same level of effort for each period (linear type)” is needed, whereas 60% of the experts responded that “the strengthening of reduction in the middle and later periods compared to the early period (block type)” is needed. ㅇ (Evaluation of the public poll conducted and the desirable format ) 46.5% of the general public replied that the content of the poll was appropriate whereas the way it was carried out seemed like a mere formality. ㅇ (General public’s perception on the impact of the carbon neutrality policies and relevant concerns) The general public think that the climate and energy policies will have the greatest impact on the economic aspect and their biggest concern was found out to be the additional costs incurred during the process of policy implementation. ㅇ (Willingness of each generation to bear the cost of implementing carbon neutrality) It was found that although the over-60 age group obtained the most information on carbon neutrality among other age groups of the general public, → they were least willing to bear the cost of implementing carbon neutrality. ㅇ (Acceptable level of average monthly electricity rates compared to the current rates) When asked about how much they are willing to pay for in terms of the power generation costs incurred due to carbon neutrality implementation (double income family of four), 54.3% of the general public chose 0 to less than 5,000 KRW, while 41% of the experts chose more than 15,000 KRW. ㅇ (Expert opinions by technology) - (CCUS) The marketability of the CCUS technology is evaluated as “low” compared to its contributions to greenhouse gas reduction, commercialization, and its current developmental stage (total response rate: 92%). - (Hydrogen production/generation) The experts expect more progress in both commercialization and R&D of this technology in 2040 and 2050 compared to those of CCUS (total response rate: 89%). - (Energy storage technology) The experts responded that it contributes more to greenhouse gas reduction than other technologies and that the contribution will reach Level 5 in 2050 with the continuous growth (total response rate: 92%). - (Ammonia combustion) The experts replied that its contribution to greenhouse gas reduction will reach Level 4 in 2050 while its marketability and commercialization levels will not (total response rate: 77%). - (Small modular reactors) 34% of the experts who responded expect that there will be significant progress every year in terms of the marketability and commercialization (total response rate: 86%). ㅇ Summary and implications - According to the analysis, citizens’ perception on the climate crisis and environmental susceptibility have already reached a considerable level. - It is necessary to enhance the resilience of policy implementation through science-based, organic cooperation between stakeholders. - It is necessary to enhance social understanding of costs by involving citizens in the discussion. Ⅳ. Strengthening the Basis for the Implementation of the National Carbon Neutrality Strategies 1. Government projects for the promotion of strategies □ National planning ㅇ It is essential not to repeat the same mistakes made in the promotion of green growth in carbon neutrality implementation, and reflecting the National Great Transition which goes beyond the concept of green growth should be the key element. ㅇ It is necessary to reflect innovative distinctiveness in the mid-to-long-term fundamental perspective and the government’s strong commitment to practicing it. □ New technology development and proliferation in the future ㅇ It is important that R&D efficiency is accompanied by the creation of an institutional environment that can be practically used in the market in line with the ongoing expansion trend of government R&D budgets. ㅇ It is necessary to provide detailed roadmaps for technology proliferation from technical/institutional/market structure perspectives beyond the approach of individual technology development. □ Social consensus expansion ㅇ Continuous examination of existing communication methods and more groundbreaking public deliberation mechanisms are needed. ㅇ In public deliberation, the social discussion process for the sharing of the reduction costs is especially important. In particular, the discussion on adjusting electricity rates so as to make them correspond to reality is important. - (Preparation for the increase in power generation cost) System reinforcement and integration costs in the process of expanding renewable energy, rapid changes in SMP, maintenance of settlement system for variable energy resources, etc. 2. Direction for strengthening the basis for the implementation of the National Carbon Neutrality Strategies □ The Great-Transition approach for the creation of net-zero environment ㅇ Great Transition of market (perspective of the transition theory) - Transition theory ㆍ (Concept of transition) The process of changing the structural characteristics gradually and continuously based on the interactions between the elements of a social system. ㆍ (Direction of implementation) Changes are pursued using the crisis as a window of opportunity. It is desirable to promote the transition as the process of building the resilience of a new social system. ㆍ (Rationale) The transition is needed when 1) the current system is not working, 2) the stakeholders are past-oriented, 3) it is necessary to prepare for the future due to the exacerbation of the current problems or the system not functioning continuously, and 4) members of society have a strong tendency to consider not only current issues but also future issues. - Transition theory and South Korea’s domestic energy market structure ㆍ (Domestic energy market system) It is not catching up with the advanced countries in the competitive system established by them over the past several decades and facing a double challenge of quickly adapting to 3D in the newly emerging energy transition era. ㆍ The problem of energy market including the electric power market is in line with the transition theory in terms of preparing for the future to ensure that the energy transition system will work smoothly. - Electric bills corresponding to reality and process transition (cost-sharing) ㆍ Great Transition Era, normalization of abnormalities + innovative electric bill scheme. ㆍ (Normalization of abnormalities) Power demand and electric bill per person, electric bill scheme for each industrial sector (cost recovery rate for each sector), fuel cost linkage system, etc. ㆍ (Means of innovation) Climate environment charges, regional differentiation of electric bills, real-time charges, etc. ㆍ (Linkage between climate policies and energy policies) The policy efficiency of ETS adoption is not guaranteed unless the carbon emission price affects the wholesale price. ㅇ Society’s Great Transition (perspective of policy community theory) - Policy community theory ㆍ As stakeholder groups increase in size and the society becomes highly pluralized, top-down government decisions are limited. ㆍ (H. Heclo) A government policy refers to a series of processes, such as setting agendas, deciding on a policy, enforcing the policy, assessing the policy, and feedback on the policy. ㆍ (Voorberg et al.) A network theory: the importance of co-production, co-initiation, and co-designing of policies as a sort of platform for problem-solving. - The policy community theory and the gap between the carbon neutrality values ㆍ The establishment of a carbon neutrality implementation system that minimizes the gap between values of social members, i.e., a social innovation approach, is needed. ㆍ (Systematic and balanced distribution of roles between government, market, and people) It considers not only direct greenhouse gas emission reduction but also all social processes related to this directly/indirectly. ㆍ (Great Transition across the social system) It should be approached from a perspective of an indispensable, parallel, and basic means, not an auxiliary means of carbon neutrality strategies. - Inspection and reinforcement of social innovation ㆍ Arranging a specific place for interaction and cooperation between governments (central and local), companies, and individuals by forming an intermediate organization network to grant citizens the autonomous authority. ㆍ Transition from the perspectives of supporting costs and maintaining legal systems → the construction/operation of a governance system for field-oriented discussion and resident involvement. ㆍ Identification and implementation of successful business models based on the New Deal for regional balance. ㆍ Development and operation of various models for each sector and government agency. □ Direction for strengthening the implementation basis ㅇ Direction for promoting each strategy - Strengthening of the cost-efficient strategies ㆍ Strategies should be developed taking into account direct and indirect costs, such as energy transition costs, technology development costs, social infrastructure construction costs, and practice costs. - Strengthening of the institutional basis ㆍ (E.g., a zero-carbon city plan) Plans established by local governments lack laws, regulations, and support systems at the national level → The time and cost required in the coordination between the central and local governments should be considered. A technology system roadmap should be developed which expands the current energy management system on a building-by-building basis to a city basis to monitor/manage emissions. - Strengthening public acceptance ㆍ (Strengthening of consensus for just transition) Government (priorities: maintaining the status quo and protecting jobs) ↔ related organizations (comprehensive perspective, such as strengthening social public interests and resolving polarization as well as creating high-quality jobs). ㆍ Preparation of an appropriate discussion mechanism to allow participation by each region, industry, or class should be reviewed. ㆍ Methods are needed to discover and continuously enhance performance items and metrics that the public can understand. ㅇ Direction for establishing the linkages between strategies - Specific methods of organic cooperation between each government agency and local governments. ㆍ (Organic linkage with local governments) The Ministry of Environment (MoE) establishes the basic plan for carbon neutrality and provides cities/towns/districts with guidelines, and each city/town/district submits the basic plan for carbon-neutral green growth to the MoE and the Carbon-Neutral Green Growth Committee → The Environment Departments, the competent authorities in local governments are often short-handed. Governance securing organic linkages between each city/town/district and taking into account the characteristics of each region is needed. ㆍ (Cases where the linkage between government agencies is needed) Zero-carbon city plans, transportation sector strategies, etc. ㅇ Direction for facilitating power market innovation and social innovation from the Great Transition perspective - Power market reorganization is a task that includes all institutional, technical, and social acceptance issues, and a transition of the national ecosystem that pursues an innovative approach for the implementation of carbon neutrality, normalizing abnormal situations of the past at the same time. - The key to social innovation is the transition from conventional technology/market-oriented climate/energy policies to communityoriented policies. It is important to approach it from the perspective of arranging specific places for interaction and cooperation between governments, companies, and individuals by forming a network which serves as an intermediate organization to grant citizens the autonomous authority. Ⅴ. Conclusions and Policy Suggestions □ Implementation strategies should be improved from the perspective of integrating and linking the elements of the current parallel implementation system focusing on plans for the national Great Transition, along with the implementation of each government agency strategy. ㅇ This strategy is different from the traditional national implementation plans in general and will be very useful in terms of strengthening the responsibility and credibility of the government for the implementation of carbon neutrality.

2050 탄소중립 전략 이행을 위한 수송분야 정책 방향 연구

임형우,김용건,최형식,신동원,양유경,최영웅 한국환경연구원 2022 기본연구보고서 Vol.2022 No.-

Ⅰ. 서 론 1. 연구의 필요성 및 목적 □ 수송부문은 기후 및 대기정책 수립에 핵심적인 역할을 담당 ㅇ 수송부문은 온실가스 배출 및 대기오염 측면에서 기여도 및 감축 잠재량이 높아 탄소 중립을 위해 중요 - 수송부문은 온실가스 배출량의 15%, 미세먼지 배출량의 29%를 차지 ㅇ 2030 NDC 상향안 및 2050 탄소중립 이행을 위해 과학적 분석 및 평가에 기반한 수송부문 정책 수립이 중요 □ 본 연구의 목적은 2050 탄소중립 전략의 영향 분석 및 수송부문 정책 추진 방향 제시 ㅇ 일반균형모형을 이용하여 2050 탄소중립 전략이 경제·에너지·환경에 미치는 효과를 정량적으로 분석 ㅇ 분석 결과를 통해 기후·대기·에너지 분야별 추진 과제와 상호 연계 체제 등 탄소중립 전환에 따른 수송부문 정책 추진 방향을 제시 2. 연구의 범위 □ 상향식 수송부문 모형과 하향식 일반균형모형을 연계한 통합모형을 구축하여 수송부문 탄소중립 정책의 영향 분석 ㅇ 가계부문 승용차에 집중하여 자동차 스톡 모형 구축 ㅇ 탄소중립을 위한 수송부문 주요 정책에 따른 경제·에너지·환경 파급효과 분석 □ 탄소중립 이행을 위해 주요 수송부문 정책 수단의 파급효과 검토 ㅇ 연료 연소 과정에서 발생하는 이산화탄소 직접배출에 대한 탄소가격 부과 시나리오 ㅇ 내연차 판매금지, 전기차 구매보조금 확대 등 친환경차로의 전환 유도 시나리오 ㅇ 자가용 통행량 감소 및 대중교통 활성화 등 수요 관리 시나리오 ㅇ 주행세 형태로의 교통세 개편 시나리오 Ⅱ. 국내외 선행연구 및 국내 주요 정책 현황 1. 국내외 주요 선행연구 □ 수송부문 특화 모형 개발 관련 선행연구 ㅇ MIT(2019) - 파리협정 이행을 위한 수송부문 미래 환경경제 영향 분석 - MIT의 EPPA(Emissions Prediction and Policy Analysis) 모형을 이용하여 파리 협정 시나리오 및 2℃ 시나리오가 수송부문 및 거시경제에 미치는 영향 검토 ㅇ Karplus et al.(2013) - MIT EPPA5 모형에 적용된 방법론으로, 차량스톡, 연료사용, 온실가스 배출의 물리적 회계를 일치시키는 승객 운송 수요 전망 방식 제안 - 효율 강화 및 대체연료 차량기술 발전에 따른 휘발유 사용 감소 효과를 모형 내 반영 ㅇ Waisman et al.(2013) - 교통수단 다변화 및 이동 수요의 행태적 특성을 반영하여 IMACLIM-R 모형 개선 - 교통부문 저탄소 정책 시나리오를 통한 운송수단의 변화 및 거시경제 파급효과 분석 ㅇ 권오상 외(2018) - 자가용 부문의 에너지 사용 전망과 정책효과 분석을 위한 차종 선택 모형 개발 - 캘리브레이션 중첩로짓모형에 기반한 차종 선택 모형을 통해 차령 분포함수, 차량 등록대수 및 연간주행거리 함수 추정 □ 탄소중립에 따른 수송부문 영향 분석 관련 선행연구 ㅇ 강광규 외(2014) - 중첩로짓모형으로 저탄소차 협력금 도입에 따른 정책효과 분석 - 저탄소차 협력금 제도 시행에 따른 CO₂ 감축량 및 이에 따른 사회적 편익 추산 ㅇ 채여라 외(2018) - 기후·대기·에너지 부문의 정책효과를 극대화하기 위한 공편익 분석 - 수송부문 주요 정책에 따른 대기오염물질 및 온실가스 감축량 및 환경개선편익 제시 ㅇ 박상준 외(2021) - 탄소중립 교통체계 구축을 위한 도로부문 자동차 조세 및 보조금 개편 방안 검토 - 친환경차 중심의 교통체계 운영을 위한 유류세 개편안 제시 2. 수송부문 탄소중립 관련 주요 계획 Ⅲ. 분석 모형 및 DB 구축 1. 수송부문 입력 자료 □ 차종별 특성 데이터 ㅇ 본 연구는 데이터 수집이 가능한 승용자가용 중 민간 소비에 쓰이는 차량을 대상으로 모형 구축 - 산업연관표의 연료비용 자료를 기반으로 비사업용 민간승용차 비중 추산 - 승용자가용(민간) 부문만 산업연관표 자료와 연계하여 CGE 모형에서 분석 - 자동차 등록대수 또한 총승용자가용에서 사업용과 자가용(업무)을 제외한 자가용(민간) 차량 대수만 고려 ㅇ 총 및 차령별 등록대수는 KAMA의 자동차등록통계월보 자료 활용 ㅇ 주행거리, 연비 등의 자료는 통계청 및 국토교통부 자료를 통해 도출 ㅇ 세금, 보조금 등에 대해 실제 세수 자료를 바탕으로 세율 산정 □ 친환경차-내연기관차 대체탄력성 ㅇ 친환경차 시장 보급 기간이 짧아 계량경제학적 기술을 통한 대체탄력성 추정은 한계가 존재 ㅇ 본 연구는 2017~2020년 42개월 월별 판매 및 평균 가격을 바탕으로, Guo et al.(2021)의 방법론을 적용하여 대체탄력성 추정 2. 수송부문 차종별 차령 스톡 모형 □ 차령별 스톡 모형 ㅇ 차종을 휘발유, 경유, 전기차로 구분하여 다음과 같은 동태방정식을 통해 모형화 실시 Vstock(k,t,v) = [SR(k,v)/SR(k,v-1)] × Vstock(k,t-1,v-1) [여기서 Vstock(k,t,v): t 연도의 k 유형 v 차령 자동차 대수, SR(k,v): k 유형 자동차가 차령 v까지 생존하는 확률(차령생존율)] 식(2) ㅇ 수송서비스(VKT: Vehicle Kilometer Traveled)는 차령별 차량 대수와 다음과 같은 관계식 구성 VKTv(k,t,v) = AK(k,t,v) × Vstock(k,t,v) [여기서 VKTv(k,t,v): t 연도의 k 유형 중 v 차령 차량의 총주행거리, AK(k,t,v): t 연도 k 유형 중 v 차령 자동차의 평균 주행거리] ㅇ 앞의 두 수식을 바탕으로 t 연도에 공급되는 k 유형 자동차의 총주행거리는 다음과 같이 구성 - 차종별, 차령별 주행거리 크기를 계산하면 연도별 중고차 스톡 변화와 중고차를 통한 수송서비스의 양 추적 가능 VKT(k,t) = sum[v, VKTv(k,t,v)] 식(4) □ 생존함수 추정 ㅇ 로지스틱 함수 방식으로 국차 차량 연료별 생존함수를 도출 P(Z_t,m,i=1)=q_i,m(θ)=1/(1+exp(α+βAG_t,m,i)) [여기서 Z: m년에 등록된 i차량이 t시점에 스크랩화되었는지(1), 아직 잔존하고 있는지(0) 여부, AG: 차량 i의 t시점 차령] 식(5) ㅇ 일반화하여 다음과 같은 회귀식 구성 VSR_t,m=1/(1+exp(αβAG_t,m))+e_t,m (여기서 VSR: m시점에 처음 판매된 자동차의 t시점 잔존율, AG: m시점에 처음 판매된 자동차의 t시점 차령) 식(6) ㅇ 2017~2019년 차량 등록대수를 바탕으로 전체 비영업용 승용차, 휘발유, 경유, 전기차에 대한 생존함수 추정 3. 국내 CGE 모형 □ 모형 설계 ㅇ 본 연구에서는 탄소중립 시나리오에서 수송부문 역할에 대한 분석을 위해 CGE 모형과 차량 스톡 모형을 연계하는 통합모형을 구축 - CGE 모형과 같이 경제 시스템 전체를 단순화한 모형인 하향식(Top-Down) 모형과 특정 부문 혹은 업종에 대한 상세화된 기술 선택 모형인 상향식(Bottom-Up) 모형을 통합한 모형 ㅇ 하향식 CGE 모형을 활용해 다양한 경제부문의 상호작용을 분석함으로써 장단기 경제·환경변화 및 정책의 파급효과에 대한 분석이 가능 ㅇ 상향식 수송부문 모형에서는 Karplus et al.(2013)의 방법론을 참고하여 자가용 서비스 부문을 새롭게 도입하고 신차/중고차 및 차령별 자동차 스톡 동태방정식을 도출 - 자동차 생존함수를 도출하여 차령에 따른 연료원별 자동차 스톡 모형을 도출 - 중고 자가용 서비스에 대한 업종특화 생산요소(sector-specific factor)를 구성하여 중고 자가용 서비스의 행태를 설명 ㅇ 상하향 통합모형에서 가계부문의 소비를 수송서비스(TRN)와 기타 비수송 재화 및 서비스 소비(OCH)로 구분하며, 수송서비스는 대중교통(PUB)과 자가용(CAR)으로 구성. 자가용은 신차(NCAR)와 중고차(OCAR)로 구성되며 각각은 연료원에 따라 휘발유차(CARG, CARG2), 경유차(CARD, CARD2), 전기차(CARE, CARE2)로 구분 - 신차의 경우 차량 자체와 각 차종의 연료의 복합재 형태로 구성 - 중고차의 경우 해당 차종의 연료 및 차종별 업종특화요소를 바탕으로 복합재 형태로 구성 □ 입력 자료 구성 ㅇ 산업연관표로서 가용한 최근 연도인 2019년의 연장표(한국은행 발표)를 활용하였으며, 산업연관표의 381개 상품분류를 25개로 단순화(aggregation) - 차종별 차량 스톡 모형과의 연계 분석을 위해 내연차와 전기차의 투입구조가 분리된 신동원(2022)의 신규 수송 I/O를 사용 ㅇ 에너지통계연보의 에너지 밸런스 통계와 IPCC 배출계수를 활용하여 에너지 사용에 따른 이산화탄소 배출량을 업종별 및 투입 에너지 유형별로 추정 ㅇ 수송부문 대기오염물질 배출량 산정을 위해서는 CAPSS 자료를 활용하여 차종별, 차령별 배출계수를 도출하여 적용 Ⅳ. 시나리오 구성 및 결과 분석 1. 시나리오 구성 ㅇ 수송부문의 탄소중립을 위해 제안된 국가정책을 토대로 본 연구는 친환경차 전환(내연차 판매금지, 구매보조금 확대), 수요관리 및 교통세 개편을 주요 전략으로 선정 2. 분석 결과 □ 경제부문 영향 ㅇ 2050 온실가스 감축경로를 전제로 하는 다른 시나리오들은 BAU 시나리오에 비해 경제성장률이 소폭 낮음 ㅇ 탄소가격의 경우 2050년경 175~188달러 수준에서 결정 - 2040년까지는 매년 2~3달러 수준으로 가격 상승세가 낮음. 반면 2040년 이후부터는 매년 10~20달러 수준으로 가격 상승세가 급증 - 즉, 2020년 온실가스 배출량 기준 45% 감축 수준까지는 탄소가격 상승세가 완만 ㅇ 수송부문 탄소중립을 위한 정책수단에 따라 업종별 산출 측면의 영향 상이 - 친환경차 전환 시나리오도 그 방식에 따라 산업에 미치는 영향이 상이. EV 지원금 정책은 내연차 및 전기차 생산 확대를 야기하는 반면 내연차 금지는 내연차 생산 위축 대신 전기차 생산 확대 ㅇ 수요관리 시나리오는 내연차 및 전기차 제조업 둔화 대신 대중교통 확대 ㅇ 교통세 개편 시 운송서비스 전반의 세율이 인상되어 비운송서비스에 대한 수요 증가 □ 재정부문 영향 ㅇ 탄소중립 경로에 따라 탄소가격 상승으로 인해 수송부문에서 친환경차로의 전환이 가속화될 것이며, 이에 따라 현재 화석연료에 부과하고 있는 유류세는 급감 - CPrice 시나리오상 2050년경 2019년 유류세의 58% 수준으로 세수가 축소 - 2050년경의 유류세 필요분(2019년 GDP 대비 유류세 비중을 2050년까지 유지하는 경우의 유류세 필요분)에 비해 63~88%가량이 부족 - 추가로 확보하는 탄소세를 고려하더라도 2050년의 유류세 필요분에 비해 약 6천억 가량이 부족 ㅇ 2019년의 유류세 비중을 충족시키기 위해 주행세 부과 시, 2050년경 주행세율은 연료종가의 44% 수준으로 급증 □ 수송부문 영향 ㅇ 기준 시나리오(CPrice) 기준 내연차가 전기차로 대체되는 현상이 나타났으며, 2050년에는 신차의 84%, 자가용 차량 등록대수의 72%가 전기차로 대체될 것으로 전망 - 다만 이는 탄소중립 시나리오의 목표치(A안 97%, B안 85%)에는 미치지 못하는 수준 ㅇ 내연차 판매금지 시나리오(NoICE)의 경우 2050년 자가용 차량 등록대수의 91%가 전기차로 대체 ㅇ 내연차 금지에 따른 효과는 금지 시점에 따라 가변적. 판매금지 시점이 2050년으로 늦춰지는 경우, 등록대수 중 전기차의 비중은 77%로 하락 □ 환경부문 영향 ㅇ BAU 및 시나리오들에서 공통적으로 대기오염물질이 감소하는 효과 존재 ㅇ 수요관리 시나리오(Dctrl) 및 내연차 판매금지 시나리오(NoICE)에서 각각 20%, 67%의 추가적인 대기오염물질 배출 감소 효과 존재 ㅇ 오염물질별로 구분 시 NOx 배출량의 감소율이 가장 높음 ㅇ 2050년까지 BAU 대비 250억(EVsub)~4,200억(NoICE) 수준의 대기오염물질 피해 감소 효과 존재 □ 민감도 분석 ㅇ 차량 구매 시의 차종 간 대체탄력성 값은 차종 선택 결과 및 이에 따른 환경 영향에 주요한 영향을 미침 - 대체탄력성이 낮은 경우, 2050년경 전기차의 비중은 22% 수준으로 충분히 확대되지 못함 - 반면 대체탄력성이 높은 경우, 전기차의 비중은 2040년경 82%에 도달 ㅇ 대체탄력성은 내연차 판매금지 시점의 효과에도 주요한 영향을 미침 - 대체탄력성이 낮은 경우에도 2040년 내연차 판매금지 제도를 병행하는 경우 전기차의 비중은 2050년경 81% 수준으로 확대. 다만 내연차 판매금지 시점이 늦춰지는 경우(2045년) 전기차의 비중은 2050년에도 61% 수준에 그침 - 대체탄력성이 높은 경우 내연차 판매금지 시점 및 판매금지 시행 여부와 무관하게 친환경차 전환 정도에 미치는 영향은 크지 않음. 내연차 판매금지 정책 시행 여부와 관련 없이 2050년경에는 99%의 차량이 전기차로 전환 Ⅴ. 정책적 시사점 □ 탄소중립 목표 수준의 친환경차 전환을 위해서는 전반적인 온실가스 감축 정책과 함께 수송부문에 특화된 강력한 정책 수단을 고려할 필요가 있음 ㅇ 탄소중립 경로로 고려한 탄소가격 시나리오(CPrice)의 경우 전기차로의 전환이 활성화 되는 효과가 있으나 탄소중립 시나리오의 목표 수준에 도달하지 못함 ㅇ 내연차 판매금지 시나리오(NoICE)의 경우 친환경차 전환을 야기하는 효과가 상당 - 단, 차량의 평균 수명 및 차령별 생존율을 고려할 때 친환경차 전환을 완료하기 위해서는 내연차 판매금지 제도를 시행한 이후 10년 이상의 기간이 필요 □ 친환경차 전환은 차종 간의 대체탄력성에 민감하며, 내연차-전기차의 대체관계를 높이는 정책이 친환경차로의 전환을 유도하는 데 상당히 효과적일 수 있음 ㅇ 대체탄력성의 차이에 따라 일부 시나리오에서는 내연차 판매금지를 전제하지 않고도 탄소중립 시나리오상의 목표에 도달할 수 있는 반면(CPSen2), 판매금지를 전제하더라도 목표 도달이 어려운 경우(CPSen1)도 존재 ㅇ 정책적으로 전기차에 대한 충전설비의 확충, 친환경차 운용에 대한 인센티브 등 대체 탄력성을 높이기 위한 정책을 시행해야 함 □ 수송부문의 탄소중립 과정에서 교통세 세수 부족 문제가 심화될 전망이며, 새로운 형태로의 교통세 개편이 반드시 필요 ㅇ 친환경차로 전환됨에 따라 현재 유류세 형태로 부과되고 있는 교통세수가 급감하여 탄소세 등으로 충당하기 어려운 수준에 도달할 것으로 전망됨 ㅇ 수송부문의 재정적 안정화를 위해 전기차를 포함하는 교통세 체계로 개편할 필요가 있음 - 본 연구에서 추가적으로 고려한 주행세는 가장 단순화된 형태이나 친환경차 보급을 저해하지 않고 경제적 악영향을 최소화하며 세수를 확보할 수 있는 유용한 수단임 □ 자가용 통행량에 대한 외생적 수요관리 정책은 수송부문 온실가스 감축에 효과적인 수단이나, 경제적 파급효과가 클 수 있음 ㅇ 승용차 제조업은 타 산업과의 전후방연계효과가 큼. 수요관리를 외생적·강제적으로 하면 자동차 제조업뿐 아니라 정유업, 비금속, 1차금속 제조업, 서비스업 등 경제 내 다양한 산업에 영향을 미쳐 경제 전반에 큰 영향을 미칠 수 있음 ㅇ 대중교통에 대한 선호도를 개선하는 방식을 통해 자발적, 상향식으로 이루어지는 것이 중요 □ 수송부문의 대기오염물질 배출량은 감소하는 추세이나, 수요관리 및 친환경차 전환 정책으로 배출량을 보다 조기에 감축해 대기오염 피해액을 줄일 수 있음 ㅇ 탄소중립을 위해 고려된 일부 정책 시나리오들은 감축 정도 및 시점을 앞당겨 대기오염 피해액 감소에 추가로 기여할 가능성이 큼 □ 온실가스 감축을 위한 탄소가격은 감축량이 높아질수록 지수적으로 커지기에, 한계감축비용을 낮추기 위한 선제적인 기술개발 및 투자가 중요 ㅇ 2020년 온실가스 배출량 기준 45% 감축까지는 탄소가격의 상승세가 매년 2~3달러/tCO₂ 수준으로 낮았으나, 45%를 초과한 시점부터는 매년 10~20달러/tCO₂ 수준으로 급증 ㅇ 중장기적인 온실가스 감축을 위해 한계비용을 낮출 수 있는 기술에 대한 투자 및 지원이 중요 Ⅰ. Introduction 1. Purpose of the study □ Transportation sector plays a significant role in establishing a climate and atmospheric policies ㅇ Transportation sector has high emission(pollution) reduction potential, which is a significant factor for the carbon neutrality - Transportation accounts for 16% of GHG emissions, and 29% of fine dust emissions. ㅇ It is also important to propose transport policies based on scientific analysis and evaluation in order to achieve the 2030 NDC and the 2050 Carbon Neutrality plan. □ The purpose of this study is to analyze the economic effect of 2050 Carbon Neutrality strategies and to propose adequate policies for the transportation sector ㅇ By constructing a general equilibrium model, we quantify the effect of the 2050 Carbon Neutrality strategies on economic-energy-environment ㅇ Based on the result, implications for climate and energy sectors are suggested 2. Scope of the study □ Integrating bottom-up transport model with top-down general equilibrium model to analyze the effect of carbon neutrality policies in the transportation sector ㅇ Building automobile stock model focusing on passenger automobiles owned by households ㅇ Analyzing the economic, energy, and environmental effect of Carbon Neutrality policies □ Reviewing the effects of major policy instruments and scenarios in the transportation sector regarding the net-zero plan ㅇ Carbon pricing scenario for direct carbon dioxide emissions from fuel combustion ㅇ Conversion to eco-friendly vehicles scenario, such as the prohibition of internal combustion vehicle sales and expansion of subsidies for electric vehicles(EV) purchase ㅇ Demand control scenario for reducing private car traffic and enhancing public transportation ㅇ Tax reform scenario for substituting current transport tax with the driving tax Ⅱ. Literature Review of Preliminary Studies and Related Transportation Plans 1. Key preliminary studies □ Development of a specialized model for the transportation sector ㅇ MIT(2019) - Analysis on the future environmental economic effect of the implementation of the Paris Agreement - This study reviews the effect of the Paris Agreement scenario and 2℃ Scenario Using the Mission Prediction and Policy Analysis (EPPA) Model at MIT ㅇ Karplus et al.(2013) - Based on the MIT EPPA5 model, this study proposes a passenger transport demand forecast method that matches the physical accounting of vehicle stock, fuel use, and GHG emissions - This study analyzes the effect of improving efficiency and reducing gasoline use due to the development of alternative fuel technology ㅇ Waisman et al.(2013) - Improved the IMACLIM-R model by diversifying transportation modes and behavioral characteristics of mobility demand - Analysis of the macroeconomic effect through the low carbon policy scenario in the transportation sector ㅇ Kwon et al.(2018) - This study develops a vehicle selection model to forecast energy use and to analyze the policy effect in the transportation sector - This study estimates the vehicle age distribution function, vehicle registration number, and annual mileage function through the vehicle type selection model with a logit model □ Impact analysis of the transportation sector with Carbon Neutrality policies ㅇ Kang et al.(2014) - This study analyzes the policy effect of low carbon vehicle cooperation fund through an overlapping logit model - Estimation of CO₂ emission reduction and social benefit from the implementation of a low-carbon vehicle cooperation fund ㅇ Chae et al.(2018) - This study conducts a co-benefit analysis to analyze the policy effect of climate, atmosphere and energy sector - The study presents the reduction amounts of air pollutants, and GHG emissions and the benefits of environmental improvement from the implementation of key policies in the transportation sector ㅇ Park et al.(2021) - Review of automobile tax and subsidy reform plan for carbon neutrality in the road transportation sector - This study proposed a fuel tax reform focusing on eco-friendly vehicles 2. Key plans for the Carbon Neutrality in transport sector Ⅲ. Model and Database 1. Transportation sector input data □ Vehicle data ㅇ Due to a lack of vehicle stock data, this study concentrated on private (non-business) consumption vehicles among all passenger vehicles - This study estimates the proportion of non-business private passenger vehicles based on fuel cost data in the IO table - The CGE model is restricted to only the passenger vehicle in private (non-business) consumption ㅇ The number of vehicle registration data is collected from the monthly statistics of KAMA ㅇ Data on mileage, and fuel efficiency are from KOSIS and the Ministry of Transport ㅇ Calculation of tax and subsidy rates is based on actual tax revenue data □ Substitution elasticity between EV-ICEV ㅇ Due to the recent introduction of EVs in the automobile market, it is unable to estimate substitution elasticity through econometric technology ㅇ This study calculates substitution elasticity by applying Guo et al.(2021) method, with the monthly sales and price data for 42 months from 2017 to 2020 2. Vehicle type and vintage stock model □ Vintage stock model ㅇ This study classifies vehicle type into gasoline, diesel, and elctric vehicles, and use the following dynamic equation to model vehicle stock Vstock(k,t,v) = (SR(k,v)/SR(k,v-1)) × Vstock(k,t-1,v-1) (Where, Vstock(k,t,v): number of k type v vintage vehicles in year t, SR(k,v): The probability that a k type vehicle survives to vintage v (car vintage survival rate)) ㅇ VKT(Vehicle Kilometer Traveled) is related to vehicle stock by vintage as follows; VKTv(k,t,v) = AK(k,t,v) × Vstock(k,t,v) (Where, VKTv(k,t,v): Total mileage of k type, v vintage vehicles in year t, AK(k,t,v): Average mileage of k type, v vintage vehicle in year t) ㅇ Based on the above two equations, the total mileage of the k-type vehicle supplied in year t is as follows; - By calculating the mileage by vehicle type and vintage, this study estimates the stock change of used vehicles and the amount of transportation services through used vehicles VKT(k,t) = sum(v, VKTv(k,t,v)) □ Estimation of the survival rate ㅇ Estimation of survival function by fuel type using the following logistic function (Where, Z: whether the i vehicle registered in year m has been scrap at time t (1) or still remains (0), AG: vehicle age of i type at time t) ㅇ In general, (Where, VSR: survival rate at time t of the car first sold at time m, AG: age of a vehicle at time t which first sold at time m) ㅇ This study estimates the survival function for non-business vehicles, gasoline, diesel and EV using the registration data from 2017 to 2019 3. Domestic CGE model □ Model structure ㅇ This study constructs an integrated model that links the CGE model and the vehicle stock model to analyze the role of the transportation sector in the net-zero scenario - The model integrates a simplified model of the entire economic system, such as the CGE model, with a bottom-up vehicle stock model, which is a detailed technology selection model for a specific sector ㅇ The top-down CGE model can analyze the interactions of various economic sectors and the impact of short- and long-term economic and environmental changes and policies ㅇ The bottom-up transportation sector model is based on the methodology of Karplus et al. (2013) to derive the vehicle stock dynamics equation by new/used car and car age - This study uses the automobile survival function to derive the vehicle stock model for each fuel source according to the age of the vehicle - Construct a sector-specific factor for used private vehicle services to explain the behavior of used private vehicle services ㅇ In the integrated model, household consumption is divided into transportation services (TRN) and other non-transport goods and services (OCH), and transport services consist of public transportation (PUB) and private vehicles(CAR). Private cars consist of new (NCAR) and used (OCAR) cars, each separated by gasoline (CARG, CARG2), diesel (CARD, CARD2), and electric vehicles (CARE, CARE2) - For the new vehicle, the vehicle is a composite good of vehicle and fuel - For the used vehicle, it is a composite good of the fuel of the relevant vehicle type and the sector-specific factors of each vehicle type □ Input data ㅇ The IO extension table for 2019 (announced by the Bank of Korea) is used, and 381 product categories on the industry-related table are aggregated into 25 sectors - A new transportation I/O of Shin(2022), whose input structure of internal combustion vehicle and electric vehicle is separated, is used to analyze the linkage between the vehicle stock model by vehicle type ㅇ This study estimates carbon dioxide emissions from energy use by industry and type of input energy using energy balance statistics in the Energy Statistics Annual Report and IPCC emission factors ㅇ To calculate the emission of air pollutants in the transportation sector, this study uses CAPSS data to derive and apply emission coefficients by vehicle type and vehicle age Ⅳ. Scenarios and Results 1. Scenarios ㅇ Based on the national policy proposed for carbon neutrality in the transportation sector, this study considers eco-friendly vehicle conversion (banning sales of internal combustion vehicles, expanding EV purchase subsidies), demand management, and traffic tax reform as its main strategies 2. Results □ Economic sector ㅇ Scenarios that assumes 2050 net-zero plan have slightly lower economic growth rates compared to the BAU scenario ㅇ Carbon pricing is determined at the $175~188 level around 2050 - Low price increase to $2~3 per year by 2040. After 2040, the price increase has soared to $10~20 per year - In other words, the increase in carbon prices is moderate until the level of 45% reduction in greenhouse gas emissions ㅇ Policy measures for carbon neutrality in the transportation sector show different effect on industries - The EV subsidy policy expands the production of internal combustion vehicles and electric vehicles, while the ban on internal combustion vehicles expands the production of electric vehicles instead of shrinking the production of internal combustion vehicles ㅇ Demand management scenario expands public transportation instead of slowing down internal combustion vehicle and electric vehicle manufacturing ㅇ The demand for non-transport services increases due to an increase in the tax rate for overall transportation services when the transportation tax is reorganized □ Financial sector ㅇ The shift to eco-friendly vehicles will be accelerated due to rising carbon prices along the Carbon Neutrality Scenario, which will lead to a sharp drop in fuel taxes currently levied on fossil fuels - Under the CPrice scenario, transportation tax revenues will be reduced to 58% of taxes in 2019 around 2050 - The economy will be short of 63% to 88% of transportation tax requirements around 2050 - Considering the additional carbon tax, about 600 billion won is insufficient compared to the fuel tax requirement in 2050 ㅇ When the driving tax is imposed to meet the proportion of fuel tax in 2019, the driving tax rate soared to 44% of the fuel price around 2050 □ Transportation sector ㅇ 84% of new vehicles and 72% of registered private vehicles are expected to be replaced by electric vehicles by 2050 under the CPrice scenario - However, this does not meet the target of the 2050 Carbon Neutrality Scenario (97% in scenario A and 85% in scenario B) ㅇ 91% of private car registrations in 2050 are replaced by electric vehicles in the NoICE scenario ㅇ The effect of banning internal combustion vehicles varies depending on the time of prohibition. If the sales prohibition delays to 2050, the proportion of electric vehicles among the registered units will fall to 77% □ Environmental sector ㅇ Common effects of reducing air pollutants exist in BAU and other scenarios ㅇ Additional air pollutant emissions reductions of 20% and 67% are present in demand management scenarios (Dctrl) and internal combustion vehicle sales prohibition scenarios (NoICE), respectively ㅇ The reduction rate of NOx emissions is the highest among pollutants ㅇ 25 billion to 420 billion won of air pollutant damage reduction effect exists compared to BAU by 2050 □ Sensitivity analysis ㅇ The substitution elasticity between vehicle types has a major impact on the results of vehicle selection and the resulting environmental impact - When the alternative elasticity is low, the proportion of electric vehicles around 2050 is only 22% - On the other hand, if the substitution elasticity is high, the proportion of electric vehicles reaches 82% around 2040 ㅇ Substitution elasticity also has a significant effect on the effect of prohibiting the sale of internal combustion vehicles - Even if the substitution elasticity is low, the proportion of electric vehicles will increase to 81% around 2050. However, if the prohibition of internal combustion vehicles is delayed to 2045, the proportion of electric vehicles will be only 61% in 2050. - In the case of high substitution elasticity, the effect on the eco-friendly vehicles is not significant regardless of the prohibition of internal combustion vehicles sales. 99% of vehicles will be converted to electric vehicles by 2050 regardless of sales ban Ⅴ. Policy Implications □ The conversion of eco-friendly vehicles at the carbon-neutral target level needs to be considered in addition to the overall greenhouse gas reduction policy, as well as strong policy measures specialized in the transport sector ㅇ In the case of a carbon price scenario (CPrice), there is an effect on the conversion to an electric vehicle, but the target level of the carbon neutral scenario can not be reached ㅇ Internal combustion vehicle sales ban scenario (NoICE) shows a significant effect on the conversion of eco-friendly vehicles - However, considering the average life expectancy of vehicles and the survival rate by car age, the ban needs at least 10 years to fully replace internal combustion vehicles □ The conversion of eco-friendly vehicles is sensitive to the substitution elasticity between vehicles. Hence, policies to induce substitution between internal combustion vehicles and electric vehicles can be very effective ㅇ Depending on the difference in substitution elasticity, in some scenarios, the goal in the Carbon Neutrality Scenario can be reached without the prohibition of internal combustion vehicles (CPSen2), and in some cases, it is difficult to reach the goal even with the prohibition of sales (CPSen1) ㅇ Policies should be implemented to enhance substitution elasticity, such as an expansion of charging facilities for electric vehicles and incentives for the operation of eco-friendly vehicles □ In the process of carbon neutrality in the transportation sector, the problem of insufficient transportation tax revenue is expected to intensify, and a new form of transportation tax reform is essential ㅇ The transportation tax currently imposed in the form of an oil tax is expected to drop sharply, which cannot be covered by the carbon tax revenue ㅇ In order to stabilize the transportation sector, it is necessary to reorganize the transportation tax system to include electric vehicles - This study applied the most simplified form of driving tax. However, it shows that driving tax can be a useful measure to secure tax revenue without hindering the supply of eco-friendly vehicles □ The exogenous demand management policy for private vehicle traffic is an effective instrument for reducing greenhouse gases in the transportation sector, but it may cause a large economic effect ㅇ The car manufacturing industry has a strong linkage with other industries. If demand management is forced exogenously, it can affect various industries in the economy such as oil refining, non-metal, primary metal manufacturing, and service industries as well as automobile manufacturing, which can have a significant impact on the overall economy ㅇ Hence, it is important to do so voluntarily and in a bottom-up manner by improving the preference for public transportation □ Air pollutant emissions in the transportation sector are declining, but demand management and eco-friendly vehicle conversion policies can reduce air pollution damage by reducing emissions earlier ㅇ Policy scenarios for carbon neutrality can also contribute to reducing air pollution damage by making the reduction earlier □ Since the carbon price for greenhouse gas reduction increases exponentially as the reduction intensifies, preemptive technology development and investment to lower marginal reduction costs are important ㅇ Until the 45% reduction in greenhouse gas emissions, the increase in carbon prices is low at $2 to $3/tCO₂ per year, but from the time it exceeds 45%, it soars to $10 to $20/tCO₂ per year ㅇ Technology investment and support that can lower marginal costs are important for medium- to long-term greenhouse gas reduction

기후위기대응을 위한 입법 개선방안 마련

한상운,정우현,마아랑 한국환경연구원 2021 수시연구보고서 Vol.2021 No.-

Ⅰ. 서 론 □ 연구의 필요성 및 목적 ㅇ 스웨덴(2017년)을 시작으로 영국, 프랑스, 덴마크, 뉴질랜드, 헝가리 등은 탄소중립을 법제화하였고, 대한민국을 포함한 많은 국가가 2050년 탄소중립을 국정과제로 선언함 ㅇ 국회에서는 기후위기에 적극적으로 대응하기 위한 목적으로 관련 입법안을 다수 발의함 - ‘탈탄소사회로의 정의로운 전환을 위한 그린뉴딜정책 특별법안’(심상정 의원, ’20.8.4), ‘기후위기대응을 위한 탈탄소사회 이행 기본법안’(이소영 의원, ’20.11.11), ‘기후위기대응기본법안’(유의동 의원, ’20.12.18), ‘기후위기대응법안’(안호영 의원, ’21.12.1), ‘지속가능한 사회를 위한 녹색전환기본법안’(한정애 의원, ’21.12.18), ‘기후위기대응과 정의로운 녹색전환을 위한 기본법안’(강은미 의원, ’21.4.23), ‘탄소중립 녹색성장 기본법안’(임이자 의원, ’21.6.16), ‘기후위기 대응 및 탄소중립 이행에 관한 기본법안’(이수진 의원, ’21.6.18) 등 ㅇ 발의안의 중심 내용으로는 2050년 탄소중립 달성, 국가전략 또는 기본계획 수립·시행, 온실가스 감축목표 설정 및 이행점검, 세부 시책 수립, 기후변화적응대책 수립·시행, 기후변화영향평가, 기후위기대응기금 설치, 녹색전환, 국제협력 증진 등을 명시함 ㅇ 하지만 세부 조항에서 차이점이 드러나고, 일부 법안들에는 실제 이행력을 담보하기 위한 방안이 부재하는 등 기후위기에 대응하기 위한 입법안으로는 한계를 드러냄 ㅇ 기후위기에 실질적으로 대응하기 위해서는 체계적이고 단계적인 입법안 마련이 필요함. 따라서 본 연구에서는 최근 국회에서 발의된 입법안들을 비교·검토하여 기후위기 대응을 위한 종합적인 개선방안을 제시하고자 함 □ 연구의 주요 내용 ㅇ 본 연구는 크게 최근 국회에서 발의된 기후위기대응 관련 입법과 현행법을 전체적으로 비교·검토하는 것과, 분야별 입법방안 검토 및 최종 입법 개선방안을 제시하는 것으로 계획함 ㅇ 첫째, 국내외 기후위기로 인한 영향 및 입법 대응 방안의 필요성을 살펴보고, 기후위기 대응 법·제도의 현황을 기존 현행법과 발의안으로 나누어 비교하고, 이들의 쟁점과 문제점을 검토함 ㅇ 둘째, 위에서 분석한 문제점을 중심으로 기후위기대응 입법 개선방안 마련을 위한 체계를 구성함. 이는 ‘지속가능사회기본법안’, ‘기후위기대응기본법안’, ‘탄소중립이 행법안’, ‘기후변화적응법안’, ‘녹색전환지원법안’으로 구성된 총 다섯 개의 개선안으로 제시됨 □ 연구방법 ㅇ 본 연구는 국회를 중심으로 발의된 입법안들과 관련 문헌자료를 비교하고 검토하는 것을 기초로 함. 아울러 2020년 12월부터 진행한 ‘그린뉴딜입법대응TF’의 활동 내용을 기반으로 다학제 연구진 간에 지속적으로 논의된 연구 및 토론 내용을 본 보고서에 반영함 - 다양한 분야의 전문가와 함께 세미나를 개최하여 주제별 핵심 논의내용을 공유하고, 향후 연구가 필요한 과제를 발굴하는 등의 활동을 진행함 ㅇ 국회, 정책기획위원회, 환경부, 한국환경법학회, 한국환경한림원 등 외부기관과의 심층적인 정보공유 및 연구 협력을 통해 문헌 분석과 전문가 의견조사를 함께 활용하고자 함 Ⅱ. 기후위기대응 입법 마련의 필요성 1. 기후위기대응 필요성 ㅇ 기후변화에 관한 정부 간 협의체(IPCC: Intergovernmental Panel on Climate Change)가 발표한 「지구온난화 1.5℃ 특별보고서」에서 인간의 인위적인 활동으로 인해 지구의 평균온도가 1850~1900년 대비 2017년 기준 약 1℃ 상승한 것으로 관측됨 ㅇ 국립과학기상원(2018)에 따르면 우리나라의 최근 30년(1988~2017년) 기온은 20세기 초(1912~1941년) 30년보다 1.4℃ 상승, 강수량은 124mm 증가하였음. 또한 앞으로 계절의 길이 변화, 기온 극한현상일수 변화는 IPCC에서 제시한 결과보다 더욱 가파른 속도로 진행될 것으로 전망함 ㅇ 지난해부터 전 세계적으로 유행하고 있는 신종 코로나바이러스(코로나19)의 원인도 기후위기와 연관되어 있다고 보는 주장이 나오면서 기후위기의 심각성은 전 분야로 확대됨 ㅇ 진행 중인 코로나19의 확산, 이상기후로 인한 극심한 인명·재난피해 증가 등의 사태로 깨달은 교훈은 지금의 상황을 인정 및 대면하고 위기에 대응해야 할 것이며, 한계를 보이는 현재의 법제도 개선을 통해 기후위기에 보다 적극적으로 대응해야 함 2. 기후위기대응을 위한 법제도 검토 □ 기존 현행법 검토 ㅇ 기후위기에 대응하기 위한 대표적인 현행법은 2010년에 제정·시행되고 있는 「저탄소녹색성장 기본법(이하, 녹색성장법)」이지만, 기후위기에 적극적으로 대응하기에는 실효성이 부족한 상태 - 과거 ‘지속가능발전기본법’ 및 ‘에너지기본법’을 바탕으로 제정된 법으로 기후위기 대응을 위한 법체계가 마련되어 있지 않음 - 기후위기대응을 위한 명확한 기본원칙과 중장기 목표가 부재함 - 기후위기대응을 위한 추진체계 및 기금, 기후변화영향평가, 기후변화적응, 녹색전환 지원 등 기후위기대응을 위한 시책 및 조항들이 부재함 - 조문의 대부분은 정부를 주체로 하고 있기 때문에 법률 이행을 위한 주체의 추상성과 불명확성이 제기됨 - 범분야의 원칙과 시책을 같이 열거하여 법과 정책의 명확성이나 범용성을 오히려 약화시킬 우려가 있음 □ 발의안 검토 ㅇ 2020년 8월부터 현재(’21.6.30. 기준)까지 발의된 기후위기대응 관련 법안이 8건 이상임 ㅇ 심상정 의원이 대표발의한 ‘그린뉴딜정책 특별법안’과 안호영 의원이 대표발의한 ‘기후위기대응법안’을 제외하고는 모두 기본법의 성격을 갖고 있으며, 기후위기대응과 관련하여 종합적인 법률을 명시하고 있음 ㅇ ‘기후위기 대응을 위한 탈탄소사회 이행 기본법안’에는 2050년 탄소중립 목표 설정(제10조), 국가기후위기위원회 설치(제18조), 국가기후위기대응기본계획 수립·시행(제33조), 에너지기본계획 수립·시행(제36조), 기후위기영향평가 실시(제40조), 기후위기 적응대책(제59조), 정의로운 전환지원센터의 설치(제62조), 기후위기대응기금의 설치(제64조) 등 명시 ㅇ ‘기후위기대응기본법안’에는 2050 탄소중립 목표 설정(제17조), 기후위기대응국가 종합계획 수립(제8조), 국가기후위기대응위원회 설치(제15조), 기후위기영향평가(제25조), 기후위기적응대책 및 적응센터의 지정(제26조, 제28조), 기후위기대응기금의 설치(제29조) 등 명시 ㅇ ‘기후위기대응법안’은 2050 탄소중립 목표 설정(제17조), 기후위기대응위원회(제7조), 기후위기대응기본계획 마련(제9조), 국가기후위기적응대책 수립·시행 및 국가기후위기적응센터 지정(제27조, 제30조), 기후변화영향평가(제13조), 기후위기 국제협력을 위한 기본계획 수립·시행(제31조), 기후탄력도시의 지정(제14조) 등 명시 ㅇ ‘지속가능한 사회를 위한 녹색전환기본법안’은 녹색전환 국가기본전략 수립(제8조), 지속가능발전지표의 개발·보급(제16조), 녹색전환 국가위원회(제18조), 녹색기술·녹색산업 등을 통한 지속가능한 사회 실현에 관한 사항(제38조~제50조) 등 명시 ㅇ ‘기후위기 대응과 정의로운 녹색전환을 위한 기본법안’에는 정부의 탈탄소사회 국가 전략 수립·시행(제7조), 온실가스 감축목표 설정(제8조), 추진상황의 점검 및 평가(제10조), 탈탄소사회위원회의 설치(제12조), 국가 및 지방기후위기대응기본계획의 수립·시행(제27조, 제28조), 공공기관기후위기대응계획의 수립·시행(제29조), 탈탄소사회지원센터의 설립(제34조), 기후위기영향평가(제35조), 탄소인지예산제도(제36조), 기후위기적응대책의 수립 및 시행(제38조), 정의로운 전환기본계획의 수립·시행(제48조) 등 명시 ㅇ ‘탄소중립 녹색성장 기본법안’은 기존의 「녹색성장법」을 기반으로 탄소중립 달성과 녹색성장을 촉진하는 것이 목적이다. 주요 내용으로는 온실가스 감축목표 설정(제9조), 탄소중립 녹색성장 국가전략(제10조), 광역 및 지역종합계획(제11조, 제12조), 이행상황의 점검 및 평가(제14조), 탄소중립녹색성장위원회(제15조), 공공부문 및 다배출업체의 온실가스 목표관리(제21조, 제22조), 도시 탄소중립 사업의 시행(제28조), 탄소흡수원 확충 등(제29조), 온실가스 감축 및 흡수기술의 육성(제30조), 녹색 경제·녹색산업의 육성·지원(제37조), 자원순환의 촉진(제38조), 공정전환특별지구의 지정 및 공정전환지원센터의 설립(제49조, 제50조), 지방자치단체의 탄소중립 이행 확산(제53조), 기후위기대응기금의 설치(제56조) 등 명시 ㅇ ‘기후위기 대응 및 탄소중립 이행에 관한 기본법안’은 온실가스 감축목표(제10조), 탄소중립국가전략(제11조), 탄소중립 및 에너지기본계획(제12조, 제13조), 중앙·광역·기초추진계획(제14조, 제15조, 제16조), 이행현황의 점검(제17조), 탄소중립위원회 설치(제18조), 공공부문 및 다배출업체 온실가스 목표관리(제26조, 제27조), 온실가스인지예산(제31조), 온실가스 배출세(제32조), 순환경제의 활성화(제36조), 기후변화영향평가(제40조), 기후위기적응대책의 수립·시행 등(제41조), 정의로운 전환대책의 수립·시행(제44조), 녹색일자리창출 및 고용변동 지원(제45조), 정의로운 전환 특별 지구의 지정 등(제47조), 정의로운 전환기금의 설치(제49조) 등 명시 Ⅲ. 기후위기대응 입법 개선방안 □ 기후위기대응 입법 체계 마련 ㅇ 기후위기대응을 위한 입법 체계는 크게 다섯 가지의 입법안 제정으로 구성됨 ㅇ 첫째, 현행 「지속가능발전법」을 ‘지속가능사회 기본법’으로 제정하여 기본법으로서의 위상을 제고하고 그 기능을 부활시키는 것임 - 꾸준히 논의되어 왔던 녹색성장과 지속가능발전을 구별하고 지속가능발전의 영역을 사회와 환경 전반으로 확대하는 것이 목적임 ㅇ 둘째, 기후위기대응을 위한 대응방안에 초점을 맞춘 기본법적 성격의 ‘기후위기대응 기본법’을 제정하는 것임 - 기후위기대응의 두 축인 저감과 적응에 관한 공통적인 부분을 명시하고 추가로 자원순환, 기후변화영향평가, 기후정보센터, 기후위기대응기금 등에 관한 사항을 규정함 ㅇ 셋째, 기후위기 저감을 위한 온실가스 감축과 관련된 조항을 명시한 ‘탄소중립이행법안’을 제정하는 것임 - 온실가스 감축목표를 구체적으로 설정, 이행을 위한 실질적인 수단 및 점검 방안을 명시, 구체적인 이행계획으로 산업·에너지 전환, 배출권거래제, 탄소세, 목표관리제, 탄소흡수 확충 등에 관한 계획 명시 ㅇ 넷째, 기후변화적응 부문을 모두 다룬 ‘기후변화적응법안’을 제시함 - 기후변화 적응정책의 목표 명시와 생태계 및 기후위기 취약계층을 고려한 기후변화 적응대책을 수립·시행, 국가기후변화적응센터의 지정 등에 관한 사항, 생태계, 생물 다양성, 대기, 물환경, 보건, 농림·식품, 산림, 연안 및 해양, 수산, 산업, 방재 부분의 전반적인 기후변화적응을 다룸 ㅇ 마지막으로. 녹색전환 시행에 따라 발생하는 불평등을 지원하기 위한 ‘녹색전환지원법안’을 제정함 - 기존 노동자, 지역주민들에게 발생하는 부작용을 사전에 차단하고 이들을 지원해주기 위한 각종 지원시책을 마련함 □ 지속가능사회의 구현 ㅇ 현행 「지속가능발전법」은 총 16개의 조항으로 구성되어 있으며, 「녹색성장법」 제정 당시 핵심 조항 6개가 삭제 및 수정되어 법률을 사실상 사문화시키며 지금까지 많은 학술적, 법리적인 논쟁이 제기됨 - 경제적 효율성, 사회적 형평성, 환경적 건전성을 모두 추구하는 비전인 지속가능발전을 통해 국가의 법제도를 재정비할 필요가 있음 ㅇ ‘지속가능한 사회를 위한 녹색전환기본법안’은 ‘지속가능한 사회’를 미래지향적 국가 비전과 목표로 설정하고 ‘녹색전환’을 동력으로 활용하여 전 지구적 지속가능발전목표의 실현과 미래 세대를 위한 더 나은 환경 마련에 기여하는 것이 목적임 - 녹색성장보다는 지속가능발전의 개념에 초점을 맞추었으며, 지속가능한 발전을 위한 방식으로 녹색전환이라는 개념을 제시함 - 그동안 반복적으로 논의되어 왔던 녹색성장과 지속가능발전을 구별하고 그동안 소외되어 왔던 사회적 형평성 분야를 강조함 - 녹색전환을 확산시키고 촉진시키기 위한 다양한 제도적, 재정적 지원 시책을 나열하고 있지만, 녹색전환으로 인해 불이익을 얻을 수 있는 기존 산업 종사자 및 지역사회를 위한 지원대책은 거의 찾아볼 수 없음을 확인함 ㅇ ‘지속가능사회기본법안’을 가장 상위법으로 제정하여 지속가능사회 구현과 관련 입법 체계를 정비하는 것을 제안함 - 경제-사회-환경 세 분야의 조화를 이루는 것을 기본이념으로 설정 - 지속가능발전위원회는 대통령 소속으로 격상시키고, 경제-사회-환경 분야에 각각 지속위원회를 설치 - 지속가능위원회는 경제와 환경, 사회의 균형을 맞출 수 있도록 사회구조혁신과 국가 정책 수립 시 이를 조정할 수 있도록 국가기본전략을 수립하고 각 부처 이행평가를 담당하며 지속가능발전지표를 개발하고 평가하는 방향으로 분리되어야 함 □ 체계적인 기후위기대응을 위한 방안 ㅇ 현행 「녹색성장법」은 하나의 법률안에 너무 많은 원칙과 계획들이 중첩되어 있어 법의 목적과 방향이 불명확, 또한 이행을 위한 별도의 법령을 마련하는 등의 문제가 발생함 ㅇ 발의안들은 기후위기대응과 관련된 영역에 대해 기본적인 골격과 원칙 등을 설정하거나 국가의 기본조직을 정하고 있다는 점과, 기후위기에 대한 실질적인 기본원칙이나 준칙, 제도·정책 등에 관하여 보다 구체적으로 정하고 있어 기후위기에 대응하기 위한 적절한 대안이 될 수 있다고 판단됨 ㅇ 다만 일부 조항들의 구분과 중복된 조항들의 정리가 필요해 보이고, 기후위기대응을 위한 필수적인 일부 조항들이 부재하다는 점이 한계로 나타남 - 위원회의 설치. 온실가스 감축목표 설정, 기후변화적응대책 및 센터 지정 등의 중복 - 이행점검 체계나 기후정보센터의 설치, 자원순환, 탄소흡수원으로의 자연·생태 분야 등에 대한 고려가 부족, 감축 부문 중심의 정책을 열거함 ㅇ 전반적인 정책내용을 다 포함하면서도 타 부처와의 협력을 도모하여 추진력을 높이기 위해서는 ‘기후위기대응기본법’ 제정이 필요 - 사회적 합의를 통한 기본원칙을 마련하고 온실가스 감축과 기후변화 적응에 관해 통합적으로 고려하도록 하였고, 기본법의 시너지 효과를 기대하기 위하여 두 분야의 공통부문을 균형적으로 명시 - 위원회의 설치에 관한 사항을 포함하되, 동 위원회는 국민 및 전문가의 의견을 수렴하도록 함으로써 기후위기대응에 민간의 참여를 허용함 - 환경부를 기후환경부로 변경하고 장관을 부총리급으로 신설, 기후환경부를 중심으로 기후위기대응 정책을 총괄하도록 하여 위원회 중심 추진체계의 책임 문제 등 한계를 극복하고 계획이행 담보를 위한 책임 소재 마련 □ 탄소중립을 위한 실질적인 이행방안 ㅇ 현행 「녹색성장법」은 온실가스 감축목표 설정의 미비, 온실가스 감축을 위한 이행점검 체계의 부재, 온실가스 감축 이행을 위한 실질적인 시책 및 수단 미흡, 온실가스 감축목표 미달 시 처벌조항 부재와 같이 탄소중립을 위한 명확하고 구체적인 이행방안이 부재 ㅇ 발의안들 역시 전반적으로 국제적인 동향을 반영하여 상향된 2030년, 2050년 온실가스 감축 목표치는 설정하였으나 여전히 목표 달성을 위한 이행수단 확보와 이행 과정을 점검·평가하는 데 있어서 소극적인 규정이 존재하며, 목표 미달 시의 패널티에 대한 규정이 부재함 ㅇ 또한 위원회 중심의 추진체계로 인한 책임 소재가 불분명하여 추진동력 상실이 우려되는 점과, 탄소인지예산이나 탄소국경조정제도, 국외 감축사업 등의 부문에서 논의가 충분하지 않음 ㅇ 2050년까지 탄소 순배출을 제로로 만들면서 동시에 현재의 경제위기를 극복해나갈 수 있는 부문들을 규정한 ‘탄소중립이행법안’의 제정이 필요함 - 2030년과 2050년을 포함한 중장기 감축목표 설정 및 이를 법률에 명시(전진의 원칙 반영) - 감축잠재량의 주기적 평가, 주요 감축기술 평가 공개 등의 방식과 목표 미달성 시 그 사유를 소명하는 의무를 법에 명시해야 하고 목표 미달 사유의 정당성이 있는 경우라면 적극적인 추가 보완책(예산 및 조직 등)을 강구하는 의무규정을 제시함 - 배출권거래제에서 무상으로 할당받는 업종 및 업체 또는 배출권거래제에서 제외되는 업종 및 업체에 대한 탄소세를 부과하여 재원을 마련할 수 있는 근거를 제시, 탄소국경조정제도에 대응하기 위한 국내 제도도입의 근거 마련을 검토 □ 기후변화적응대책 실효성 확보 ㅇ 현행 「녹색성장법」은 기후변화 적응에 대한 규정은 단 두 개의 조항(제40조, 제48조)에 한정되어 있어 전반적으로 적응과 관련된 조문이 부족함 - 적응에 대한 개념 및 정의 조항이 부재하고 영향 및 취약성 평가 대상과 적응대책 수립 대상과 일치하지 않으며, 적응대책 수립 기준, 절차, 방식, 내용 등의 규정이 추상적이라 이행력을 담보할 수 없음. 적응대책 및 계획의 이행점검을 위한 모니터링, 보고 및 평가에 이르는 환류 체계가 부재하고 부문별 적응대책에 대한 수립 및 시행과정에서 부처 간 조정 및 협력을 위한 법적 기반이 취약하며 기초지방자치단체와 공공기관의 역할이 불분명 ㅇ 발의안들은 전반적으로 적응 관련 조항을 개선하고 구체화함. 하지만 조정 및 협력을 위한 추진체계가 기존 법제와 크게 다르지 않고, 국무총리 소속의 위원회 중심으로 이루어져 있어 적응대책의 실효성과 효율성을 담보하기엔 어려움. 구체적인 환류체계가 마련되어야 하며, 기금의 용도에 적응 부문 내용이 추가되어야 함 ㅇ 기후변화 적응 관련 조문을 통합 및 연계하여 적응 부문을 모두 포함한 독립적 성격의 법률안인 ‘기후변화적응법안’을 제시 - 기후변화 적응에 대한 명확한 기본원칙을 제시하고, 이를 중심으로 국가 및 지자체 기후변화적응대책을 수립·시행함 - 국가-지자체-공공기관으로 구분하여 부문별·분야별 적응대책을 마련, 적응대책의 이행점검과 보고 및 평가 등 환류체계를 보다 구체화해야 함 - 과학기반을 구축하여 기후감시·예측과 기상정보관리체계를 정밀하게 다루고, 영향·취약성 평가와 더불어 리스크 평가도 추가해야 함 - 교육·홍보, 책임관 지정과 같은 전담인력 배치, 예산 및 기금의 용도 지정, 연구개발 등이 추가적으로 법률안에 명시 □ 정의로운 전환을 위한 지원대책 마련 ㅇ 현행 「녹색성장법」에서는 전환 관련 법률도 녹색산업과 녹색경제로의 전환 과정에서 이를 지원하는 형식의 조문이 대부분이고, 관련 개별법에서는 산업구조 전환에 따르는 노동자의 전환 교육과 관련하여 일부분을 다루고 있음 - 하지만 녹색산업 전환과정에서 사라질 직업과 관련 직업에 종사하는 기존 노동자들에 대한 전환 교육의 내용은 거의 찾아볼 수 없음 ㅇ 발의안들에서는 전환지원을 위한 구체적인 조항들이 일부 신설 및 구체화됨. 그렇지만 전반적으로는 「녹색성장법」의 전환 관련 조문을 그대로 차용하여 규정하고 있었고, 여전히 정의로운 전환 및 지원에 관한 인식이 부족함 ㅇ 탄소중립 사회로의 이행 과정에서 정의로운 전환을 지원하고 실현하기 위한 방안으로 ‘녹색전환지원법안’을 제시 - 전환 대상을 부문별·단계별·기간별로 설정하여 각 구분에 맞추어 전환 및 지원 계획을 수립·시행하는 것이 핵심임 - 지원센터를 설립·운영하여 효율성을 높여야 함 - 녹색전환 지원을 위한 기금 사용 및 세제 지원 등을 명시하여 적극적인 지원 방안을 모색해야 함 - 기업-노동자-지자체(지역주민)와 같이 이해관계자 거버넌스를 구축하여 상향식(bottom-up) 지원대책을 마련할 수 있는 조항을 신설해야 함 Ⅳ. 결 론 □ 결론 ㅇ 기후위기대응을 위한 입법 체계를 정립하여 다섯 가지의 입법안을 제시함 - ‘지속가능사회 기본법’으로 제정하여 지속가능발전의 영역을 사회 및 환경 전반의 부문으로 확대, 기후위기대응만을 위한 대응방안에 초점을 맞춘 기본법의 성격인 ‘기후위기대응기본법’을 제정, 기후위기 저감을 위한 온실가스 감축과 관련된 조항을 명시한 ‘탄소중립이행법안’ 제정. 기후변화적응 부문을 모두 다룬 ‘기후변화적응법안’을 제정, 탄소중립 이행을 위한 녹색전환 과정에서 이를 지원하기 위한 ‘녹색전환 지원법안’을 제정 □ 향후 과제 ㅇ 정책의 실질적인 이행을 위한 개별 분야의 향후 과제를 제안함 - 지속가능사회위원회의 책임과 권한의 분배에 관한 후속 연구 진행. 지속가능한 사회를 위한 조직 및 부처의 역할, 행정조직의 변화 가능성 등을 입법안과 연계하여 그동안 소외되어 왔던 환경, 사회부분의 균형을 바로잡을 필요가 있음 - 기후정보관리체계의 구축과 운영방안, 기후변화영향평가의 방법과 대상, 자원순환 사회를 위한 정책 마련, 기금 설치를 위한 재원조달방안 및 운영방안, 국제협력을 위한 분야별 대응방안 등의 다양한 부문에서 개별 연구 진행이 필요함 - 온실가스 감축목표 이행점검을 강화하는 제도를 마련하고, 탄소가격화에 대비하기 위한 탄소인지예산 또는 탄소국경조정제도 등에 대한 후속 연구가 진행되어야 함 - 기후변화영향평가 대상으로 고려하기 위한 적응평가기법을 마련하는 등 적응분야를 주류화하기 위한 전반적인 연구가 수행되어야 함 - 녹색전환을 위한 지원체계 마련을 위해서는 구체적인 지원방안들을 마련하는 연구가 진행되어야 하며, 실제 지역 및 산업체에 적용한 후 지원방안의 피드백을 검토하고 개선안을 제시하는 연구가 함께 수행되어야 함 Ⅰ. Introduction □ Objectives ㅇ Starting with Sweden (2017), Britain, France, Denmark, New Zealand, and Hungary, six countries in total have enacted a legislation on carbon neutrality, and many other countries, including Korea, have declared carbon neutrality as a national target in 2050. ㅇ To actively respond to the climate crisis, the National Assembly proposed a number of related legislations. - Special Act on the Green New Deal for a Just Transition to a Decarbonized Society (Rep. Sim Sang-jung, August 4, 2020), Framework Act on the Implementation of a Decarbonized Society to Address Climate Crisis (Rep. Lee So-young, November 11, 2020), Framework Act on the Response to the Climate Crisis (Rep. Yu Ei-dong, December 18, 2020), Climate Crisis Response Act (Rep. Ahn Ho-young, December 1, 2020), Framework Act on the Green Transition for a Sustainable Society (Rep. Han Jeoung-ae, December 18, 2020), Basic Act for Response to Climate Crisis and the Just Green Transition (Rep. Kang Eun-mi, April 23, 2021), Carbon Neutral Green Growth Framework Act (Rep. Lim Lee-ja, June 16, 2021), Framework Act on Response to Climate Crisis and the Implementation of Carbon Neutrality (Rep. Lee Su-jin, June 18, 2021), etc. ㅇ The main points of the initiatives are achieving carbon neutrality in 2050, establishing and implementing national strategies or basic plans, setting and implementing green house gas reduction goals, detailed policies, establishing and implementing climate change adaptation measures, climate change impact assessment, composing the Climate Crisis Response Fund, green transition, promoting international cooperation, etc. ㅇ Yet, the detailed provisions indicate differences, and some legislation have limitations concerning responding to the climate crisis, showing shortcomings in ensuring actual implementation. ㅇ In order to effectively respond to the climate crisis, a systematic and gradually developed legislation is required. Accordingly, this study compares and reviews the legislation proposed by the National Assembly and suggests a comprehensive improvement plan to respond to the climate crisis. □ Main Content ㅇ The purpose of this study is to compare and review the recent legislation on climate crisis response proposed by the National Assembly, review the legislative measures of each sector, and present a final improvement plan. ㅇ First, the study will examine the impact of domestic and international climate crises and the need for legislative countermeasures. Also it will separately compare the current laws and actions on climate crisis response and review their issues and problems. ㅇ Secondly, based on the problems analyzed above, a system to prepare measures to improve the legislation on responding to climate crisis is constructed. This is presented through five improvement proposals which are the Basic Act on the Sustainable Society, the Framework Act on the Response to the Climate Crisis, the Carbon Neutrality Implementation Act, the Climate Change Adaptation Act, and the Green Transition Support Act. Ⅱ. The Need to Enact Legislation to Respond to Climate Crisis 1. The need to respond to climate crisis ㅇ According to the Special Report on Global Warming of 1.5 ℃ published by the Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC), it has been observed that the average temperature of the earth increased by 1 ℃ in 2017 compared to 1850~1900 due to human activities (October 2018). ㅇ According to the National Institute of the Science and Technology (2018), Korea’s temperature in the last 30 years has risen by 1.4 ℃ from the early 20th century (1912-1941) and the precipitation has increased by 124 mm. Through the changes in the length of the seasons and the number of days of extreme temperature, global warming is predicted to evolve at a faster rate than at what IPCC has presented. ㅇ With the assertion that the cause of the novel coronavirus (COVID-19), which has been prevalent around the world since last year, is related to the climate crisis, the severity of the climate crisis has expanded to all fields. ㅇ Through the ongoing spread of the coronavirus and the increase of casualties and disaster damage caused by abnormal weather conditions, we have learned that we should confront the current situation and recognized the need to more actively respond to the climate crisis through the improvement of the current legal system. 2. Review of the legal system for responding to the climate crisis □ Review of existing laws ㅇ The current law for responding to the climate crisis is the Green Growth Act, which was set and implemented in 2010; however, it lacks efficiency in actively responding to the climate crisis. - As previous laws have been enacted based on the Framework Act on Sustainable Development and Framework Act on Energy, currently there is no legal system in place to respond to climate crisis. - Also, no clear principles and mid- to long-term goals to respond to the climate crisis exist. - There is a lack of specific policies and provisions for responding to the climate crisis, including initiating frameworks, funds for climate crisis response, climate change impact assessments, climate change adaptation, and the support for green transition. - Due to the fact that the government is the main actor in most of the articles, the uncertainty and ambiguity of the subject when implementing the law have been raised. - As the principles and policies in all fields are listed simultaneously, there is concern that their clarity and versatility might rather be weakened. □ Review of proposals ㅇ Since August 2020, there have been more than eight legislations on responding to the climate crisis. ㅇ Excluding the Special Act on the Green New Deal proposed by Representative Sim Sang-jung and the Climate Crisis Response Act proposed by Representative Ahn Ho-young, all of the proposals have the frame of an Organic Law, and specify the comprehensive laws related to climate crisis response. ㅇ The Framework Act on the Implementation of a Decarbonized Society to Address Climate Crisis specifies the establishment of the 2050 Carbon Neutrality Goals (Article 10), establishment of the National Climate Crisis Committee (Article 18), establishment and implementation of a master plan for responding to the national climate crisis (Article 33), establishment and implementation of a basic energy plan (Article 36), conducting climate crisis impact assessments (Article 40), Climate Crisis Adaptation Measures (Article 59), installation of the Support Center for the Just Transition (Article 62), establishment of the Climate Crisis Response Fund (Article 64), etc. ㅇ The Framework Act on Climate Crisis Response specifies the establishment of the 2050 Carbon Neutrality Goals (Article 17), establishment of a national comprehensive plan for responding to climate crisis (Article 8), establishment of the National Climate Crisis Response Committee (Article 15), Climate Crisis Impact Assessment (Article 25), designation of the climate crisis adaptation measures and the Climate Change Adaptation Center (Article 26, Article 28), establishment of the Climate Crisis Response Fund (Article 29), etc. ㅇ The Climate Crisis Response Act specifies the establishment of the 2050 Carbon Neutrality Goals (Article 17), Climate Crisis Response Committee (Article 7), preparation of a master plan for climate crisis response (Article 9), designation of Climate Crisis Adaptation Measures and Adaptation Center (Article 27, Article 30), Climate Change Impact Assessment (Article 13), establishment and implementation of a master plan for international cooperation in climate crisis (Article 31), designation of a climate-resilient city (Article 14), etc. ㅇ The Framework Act on the Green Transition for a Sustainable Society specifies the establishment of the national basic strategy for the green transition (Article 8), development and dissemination of sustainable development indicators (Article 16), Committee on the Green Transformation (Article 18), achieving a sustainable society through the green industry and green technology (Article 38~Article 50), etc. ㅇ The Basic Act for Climate Crisis Response and the Just Green Transition includes the establishment and implementation of the government’s national strategy for a decarbonized society (Article 7), setting greenhouse gas reduction goals (Article 8), review and evaluation of the implementation status (Article 10), establishment of a Decarbonized Society Committee (Article 12), establishment and implementation of a master plan for responding to the national and local climate crises (Article 27, Article 28), establishment and implementation of a climate crisis response plan for public institutions (Article 29), establishment of the Support Center for the Decarbonized Society (Article 34), Climate Crisis Impact Assessment (Article 35), carbon-responsive budget system (Article 36), establishment and implementation of climate crisis adaptation measures (Article 38), establishment and implementation of a master plan for a just transition (Article 48), etc. ㅇ The purpose of the Framework Act on Carbon Neutral, Green Growth is to achieve carbon neutrality and promote green growth based on the existing Green Growth Act. It mainly addresses the establishment of the greenhouse gas reduction targets (Article 9), national strategy for carbon neutral, green growth (Article 10), metropolitan and regional inclusive plans (Article 11, Article 12), review and evaluation of the implementation status (Article 14), Carbon Neutral, Green Growth Committee (Article 15), management of the greenhouse gas targets of the public sector and major emitting companies (Article 21, Article 22), implementation of urban carbon-neutral projects (Article 28), expansion of carbon sinks, etc. (Article 29), fostering greenhouse gas reduction and absorption technologies (Article 30), fostering and supporting the green economy and the green industry (Article 37), facilitating resource circulation (Article 38), designation of the special district for a fair transition and the establishment of the Support Center for the Just Transition (Article 49, Article 50), expansion of the carbon neutrality implementation of local governments (Article 53), establishment of the Climate Crisis Response Fund (Article 56), etc. ㅇ The Framework Act on Climate Crisis Response and the Implementation of Carbon Neutrality specifies the greenhouse gas reduction goals (Article 10), national strategy on carbon neutrality (Article 11), Master Plan for Carbon Neutralization and Energy (Article 12, Article 13), central, metropolitan, and basic implementation plan (Article 14, Article 15, Article 16), examination on the implementation status (Article 17), establishment of the Carbon Neutrality Committee (Article 18), management of the greenhouse gas targets of the public sector and major emitting companies (Article 26, Article 27), GHG-responsive budgeting (Article 31), greenhouse gas emission tax (Article 32), promotion of the circular economy (Article 36), Climate Change Impact Assessment (Article 40), establishment and implementation of climate crisis adaptation measures, etc. (Article 41), establishing and implementing just transition measures (Article 44), supporting green job creation and employment fluctuation (Article 45), designation of a special district for the just transition, etc. (Article 47), installation of a just transition fund (Article 49), etc. Ⅲ. Measures to Improve Legislation on Responding to the Climate Crisis □ Establish a legislative system to respond to the climate crisis ㅇ The legislative system for climate crisis response consists of five major proposals. ㅇ First, it is proposed that the current Sustainable Development Act be newly enacted as the Framework Act on the Sustainable Society to strengthen its status and restore its function. - The objective is to distinguish green growth and sustainable development, which have been continuously discussed, and to expand the field of sustainable development across the social and environmental sectors. ㅇ Second, it is proposed to enact the Framework Act on Response to Climate Crisis which has the nature of a fundamental law, focusing on the countermeasures to address the climate crisis. - It should specify the common aspects of the two pillars of climate crisis response, mitigation and adaptation, and additionally stipulate matters related to resource circulation, climate change impact assessment, climate information center, and climate crisis response fund. ㅇ Third, it is proposed to enact the Carbon Neutral Implementation Act which states the articles on greenhouse gas reduction to address the climate crisis. - It should set specific greenhouse gas reduction goals, depict practical means, review measures for implementation, and indicate plans for industry/energy transition, emission trading system, carbon tax, target management system, carbon absorption expansion, etc. ㅇ Fourth, the Climate Change Adaptation Act which covers all sectors of climate change adaptation is proposed. - It should specify the establishment and implementation of climate change adaptation measures in consideration of the ecosystem and vulnerable groups of the climate crisis. General issues in climate change adaptation, including the issues related to the designation of the National (Korean) Adaptation Center on Climate Change, ecosystem, biodiversity, air, water environment, health, agriculture and food, forestry, coast and ocean, fisheries, industry, and disaster prevention are dealt with. ㅇ Lastly, it is proposed to enact the Green Transition Support Act to alleviate inequality accompanying the just transition. - A wide range of support policies are prepared to prevent possible side effects beforehand and support the existing workers and local residents. □ Implementation of a sustainable society ㅇ The current Sustainable Development Act consists of 16 clauses, and when the Green Growth Act was enacted, six core clauses were deleted and amended, which practically invalidated the law. Accordingly, many academic and legal debates have been raised so far. - Restructuring of the national legal system through sustainable development is needed. Sustainable development is a vision which pursues economic efficiency, social equity, and environmental soundness in general. ㅇ With the purpose of contributing to the creation of a better environment, the Framework Act on the Green Transition for a Sustainable Society sets a sustainable society as a future-oriented national vision and goal, and utilizes green transition as a driving force to realize the global sustainable development goals and provide more information for future generations. - It focuses on the concept of sustainable development rather than green growth, and presents the concept of green transition as a method toward sustainable development. - It distinguishes green growth and sustainable development, which have been repeatedly discussed, and emphasizes social equity in the areas which have been neglected. - Although there exist various institutional and financial support measures to spread and promote green transition, little effort has been made to support for the existing industry workers and local communities who may have been disadvantaged by the green transition. ㅇ It is proposed to enact the Framework Act on Sustainable Society as the highest law and reorganize the embodiment of a sustainable society and its related legislative system. - The basic ideology is to balance the three areas: economy, society, and the environment. - The Sustainable Development Committee should be upgraded to the presidential committee, and the Sustainable Development Committee should be established in each sector: economy, society, and the environment. - In order to balance society, economy, and the environment, the Sustainability Committee must be separated towards developing and evaluating sustainable development indicators, taking charge of the evaluation of each minister’s implementation, and establishing a basic national strategy to adjust the social structure innovation and national policies. □ Measures for a systematic response to the climate crisis ㅇ The current Green Growth Act has a large number of overlapping principles and plans, which makes the purpose and direction of the law unclear, and this causes problems such as preparing separate laws for implementation. ㅇ Considering that the proposals set the basic framework and principles for the areas related to climate crisis response or set the basic structure of the country, form practical basic principles, rules, systems and policies for the climate crisis, it is judged that it can be an appropriate alternative to responding to the climate crisis. ㅇ However, some of the clauses require clarification regarding duplication and classification. There is a limitation that it lacks fundamental provisions for climate change response. - The articles on the establishment of the committee and greenhouse gas reduction targets, and the designation of the centers and plans for climate change adaptation overlap. The establishment of the implementation monitoring system and climate information center, resource circulation, the nature and ecosystems as carbon sinks are not sufficiently considered. Policies are merely listed focusing on the reduction only. ㅇ The enactment of the Framework Act on Response to Climate Crisis is required to enhance the driving force by promoting cooperation with other ministries while including all policy details. - Establish basic principles through social consensus. Integrated consideration was given to greenhouse gas reduction and climate change adaptation, and in order to expect synergistic effects of the Framework Act, the common areas of the two fields must be specified in a balanced way. - Matters concerning the establishment of the committee should be included and the participation of the private sector in climate crisis response should be allowed by letting the committee collect the opinions of the public and experts. - The Ministry of Environment should be changed to the Ministry of Climate and Environment, and the Minister should be the Deputy Prime Minister. The Ministry of Climate and Environment is to be responsible for overseeing the climate crisis response policies to overcome the limitations of the committee-centered system and guarantee the implementation of the plan with clear responsibility. □ Practical implementation for carbon neutralization ㅇ The current Green Growth Act lacks clear and detailed implementation measures for achieving carbon neutrality, such as the greenhouse gas reduction target, a performance evaluation system to monitor greenhouse gas reduction, practical measures and means for greenhouse gas reduction, and penalties when failing to meet the greenhouse gas reduction target. ㅇ The proposals also set the GHG reduction targets for 2030 and 2050, which were raised to reflect the overall international trend. Nevertheless, there are still passive regulations in securing implementation means to achieve the target and evaluating the process. Also, no penalties are imposed on those who fail to meet the goals. ㅇ There are concerns about the loss of a driving force due to the issue of unclear responsibility, caused by the committee-oriented framework, and the discussion is not sufficient in areas such as the carbon-responsive budgeting, Carbon Border Adjustment Mechanism, and overseas reduction projects. ㅇ It is necessary to enact the Carbon Neutral Implementation Act, which stipulates sectors that can achieve net-zero carbon emissions by 2050 and overcome the current economic crisis at the same time. - Mid- to long term reduction targets for 2030 and 2050 should be set and specified in the law (applying the principle of moving forward). - The law shall describe the method of periodic evaluation of reduction potential and disclosure of evaluation on major reduction technology, and shall also specify an obligation to take active supplementary measures (budget, organization, etc) in the case where the reason for failure is justifiable. - The rationale should be presented for raising financial resources through imposing carbon tax on industries and companies that receive free-of-charge allowances in the emission trading system or those excluded from the emissions trading system. □ Securing the effectiveness of climate change adaptation measures ㅇ In the current Green Growth Act, regulations on climate change adaptation are limited to only two articles (Articles 40 and 48). Predominantly, there is a lack of provisions related to adaptation. - Also, there is a lack of a feedback system on monitoring, evaluating and reviewing the implementation of the adaptation plan. The legal framework is rather weak to promote coordination and cooperation among ministries in the process of establishing and implementing adaptation measures for each sector. Also the roles of local governments and public institutions are imprecise. ㅇ The proposals generally improved and refined provisions relevant to adaptation. However, the implementation system on coordination and cooperation is to some extent similar to the existing legislation, and as it is centered on the committee affiliated with the Prime Minister’s office, it is difficult to ensure the effectiveness and efficiency of the measures. A detailed feedback system must be prepared, and adaptation must be included in the list of usage of the fund. ㅇ It is proposed to enact the Climate Change Adaptation Act as an independent bill that includes all adaptation sectors by integrating and linking articles related to climate change adaptation. - It should suggest clear basic principles on climate change adaptation and also establish and implement climate change adaptation measures at the national and local level. - Adaptation measures must be prepared per sector and divided into those for the central government, those for local governments, and those for public institutions. Also the feedback system on adaptation measures including the process of checking, reporting, and evaluating must be further refined. - A scientific foundation should be established to accurately handle climate monitoring and forecasting and weather information management systems. The impact assessment, vulnerability assessment, and risk assessment should also be included. - The appointment of dedicated personnel in the fields of education and public relations, clarification of the purpose of budget and fund, R&D, etc. should be additionally stated in the Act. □ Prepare support measures for a just transition ㅇ Under the current Green Growth Act, most of the relevant clauses support the shift to the green industry and economy. Individual laws related to this deals with the education of workers in regard to the transition which should follow the shift of industrial structure. - However, hardly any education program deals with the jobs that will disappear in the process of the green industrial transition and the existing workers in the fields. ㅇ In the proposals, a number of detailed provisions on supporting the transition were newly established and specified. However, overall, the provisions were merely borrowed from the Green Growth Act and there is still a lack of awareness on fair transition and support. ㅇ The Green Transition Support Act may serve as a way to support and realize a just transition in the path toward a carbon-neutral society. - The key is to set the transition target by sector, stage, and period and establish and implement plans for a transition and support based on each division. - Efficiency should be increased by establishing and operating support centers. - Active measures should be sought out by specifying the use of funds and tax support to assist the green transition. - A new provision on bottom-up support plans must be added, by forming stakeholder governance which includes companies, workers, and local governments (local residents). Ⅳ. Conclusion □ Conclusion ㅇ The legislative system for climate crisis response was established and five proposals were presented. - The proposals are as follows: enact the Framework Act on the Sustainable Society and expand the sustainable development across all social and environmental sectors; enact the Basic Act on Response to Climate Crisis with the character of a fundamental law that exclusively focuses on response measures to the climate crisis; enact the Carbon Neutral Implementation Act specifying provisions on greenhouse gas reduction; enact the Climate Change Adaptation Act which covers all aspects of climate change adaptation; and enact the Green Transition Support Act to support a green transition for achieving carbon neutrality. □ Future challenges ㅇ For practical implantation of policies, future projects for individual areas are needed. - It is required to bring balance to social and environmental sectors that have been neglected so far by conducting a study on the distribution of the responsibilities and authority of the Sustainable Society Committee and reflecting the roles of organizations and ministries for a sustainable society and the possibility of change in the administrative organization on legislative bills. - Individual research is required in various fields, including the establishment and operation of a climate information system, methods and targets of climate change impact assessments, policy development for a resource circulating society, forming and operating funds, and measures by sector to promote international cooperation. - A system to strengthen the monitoring of the greenhouse gas reduction target should be prepared, and follow-up studies on the carbon-responsive budgeting or the Carbon Border Adjustment Mechanism, in preparation of carbon pricing, should be carried out. - A comprehensive study to mainstream the adaptation sector should be conducted, such as developing an adaptation assessment technique to consider the subject of climate change impact assessment or etc. - To prepare an integral support system for the green transition, research should be conducted to arrange specific supportive measures. This should be applied in regions and industries, the feedback received in the process should be reviewed, and research to develop improvement plans should also be carried out.

한반도 탄소중립을 위한 남북 기후개발협력 방안 연구

김성진,한희진,박보라 한국환경연구원 2021 수시연구보고서 Vol.2021 No.-

Ⅰ. 연구의 배경 및 목적 □ 전 지구적 기후변화의 가속화와 국제사회의 인식·행동 변화 ㅇ 지구 평균기온의 상승, 해빙에 의한 해수면 상승, 홍수, 태풍, 가뭄, 폭염, 한파, 폭설, 강풍 등의 강도 및 빈도 증가 ㅇ UNFCCC 채택(1992), 교토의정서 채택(1997), 파리협정 채택(2015)의 흐름을 거치며, 국제사회의 기후변화 대응 제도 발전 ㅇ IPCC에서는 1.5℃ 특별보고서 발표(2018), 제6차 평가보고서(제1실무그룹) 발표 (2021)를 통해, 기후위기 해결을 위해서는 2050년까지 탄소중립에 도달해야 한다는 점을 강조 - EU, 중국, 일본, 한국, 미국 등 세계 주요국에서 탄소중립 선언 및 중장기 온실가스 감축목표의 상향 고려 중 ㅇ 국제개발협력 분야에서는 UN SDGs가 발표(2015)되면서, 17대 목표를 통해 경제발전, 환경보호, 사회문제 해결이라는 3개 요소의 균형 추구 - 특히 7번 목표 ‘청정에너지’, 13번 목표 ‘기후행동’을 통해 기후변화 대응을 개발협력에 주류화 할 것을 촉구 □ 새로운 남북교류협력 패러다임의 필요성 대두 ㅇ 1990년 이래 지금까지 이어져 온 남북교류협력 모델의 개선을 통한 새로운 패러다임 정립의 필요성에 대해 활발한 논의가 이루어지는 중 ㅇ 국제사회의 대북지원은 ODA의 형태로 이루어져 왔으나, 한국의 대북지원은 남북관계의 특수성을 상정하여 민족 내부의 거래로 추진 ㅇ OECD DAC에서는 국제개발협력 원조효과성 제고를 위한 주인의식, 투명성, 결과중심성, 상호책임성, 지속가능성 등을 원칙으로 정립 ㅇ 현행법상 북한을 ODA의 대상으로 간주할 수는 없으나, 기존의 대북지원 방식에 ODA의 원칙과 시행지침을 적절히 반영하여 새로운 남북교류협력 패러다임을 정립할 필요성 대두 □ 연구의 목적 ㅇ 기후변화의 심각성과 전 지구적 기후변화 대응의 필요성이 높아지는 추세를 고려할 때, 이와 관련하여 지금까지 북한이 취해온 행동과 현재의 수요를 분석 - 특히 북한이 파리기후체제 및 UN SDGs의 틀 내에서 지속적으로 지원을 요청해온 기후·에너지 관련 사항을 세부적으로 파악 ㅇ 한반도 차원에서의 기후변화 대응과 탄소중립 목표 달성을 위해, 향후 대북제재 완화 시 남북한이 협력할 수 있는 기후개발협력 사업 발굴 - 기존 남북교류협력 모델의 한계를 점검하고, 한반도 평화 추구, 국제개발협력의 원칙 반영, 탄소중립 목표 부합이라는 세 가지 원칙 하에서 남북 기후개발협력의 방향을 제안 Ⅱ. 기후변화 대응과 국제개발협력의 추세 1. 기후변화 가속화와 국제사회의 대응: 그린뉴딜과 탄소중립 □ 온실가스 배출의 증가에 따른 기후변화의 가속화 ㅇ 1880년 이후 지구 평균기온은 1.02℃ 상승, 해수면은 연간 약 1.7mm씩 올라가 현재 21~24cm 상승 ㅇ 세계 각 곳에서 홍수, 태풍, 가뭄, 폭염, 한파, 폭설, 강풍 등 이상기후 현상의 빈도 및 강도 증가 ㅇ IPCC 1.5℃ 특별보고서(2018)에 따르면, 2010년 전 세계 온실가스 배출량 대비 2030년까지 45% 감축, 2050년까지 배출량 제로(net zero)인 ‘탄소중립’에 도달해야 1.5℃ 목표 달성 가능 □ 국제사회의 기후변화 대응 수준 강화 추세 ㅇ 2021년부터 파리기후체제가 공식적으로 출범하면서, 기후변화 대응을 위해 세계 모든 국가의 야심찬 노력이 촉구되는 상황 ㅇ 2019년 EU는 유럽 그린 딜을 발표하며 2050년 탄소중립을 공식 목표로 확정하고, 이를 달성하기 위해 탄소국경조정제도 도입, 온실가스 배출권거래제 혁신 등 다양한 대내·외 정책 추진 ㅇ 2021년 미국에서 바이든 행정부가 출범하면서 미국의 기후리더십 회복을 위해 적극적인 움직임을 보이며, 세계 주요 온실가스 배출국의 감축목표 상향을 촉구 ㅇ 중국, 일본, 한국 등에서 그린뉴딜의 추진과 탄소중립 달성 선언이 이어지며, 그린뉴딜과 탄소중립이 세계적인 패러다임으로 부상 2. 국제개발협력과 기후변화 □ UN SDGs 기반 새로운 국제개발협력 패러다임의 채택 ㅇ 지속가능발전을 원칙으로 하는 UN SDGs(2016~2030년)가 국제사회의 새로운 국제 개발협력 패러다임으로 정립(2015) - UN SDGs는 사회, 경제, 환경을 3개의 축으로 하는 17개 목표, 169개 세부목표·지표로 구성 - 목표 중 7번 ‘청정에너지’, 13번 ‘기후행동’을 통해 개도국의 저탄소 발전 및 기후회복력 강화를 지원할 것을 명시 - UN SDGs는 법적 구속력을 지니지 않기 때문에, 실질적인 이행상황을 점검하기 위해 UN은 모든 회원국이 4년마다 자발적국가평가 보고서를 제출할 것을 권고 □ OECD DAC의 원조효과성 원칙 수립 ㅇ 선진국이자 공여국들로 구성된 OECD DAC의 원조효과성 고위급회의에서는 지금까지 네 차례의 회의를 거쳐 ODA의 원칙을 수립 ㅇ ODA의 원조효과를 극대화하기 위해 주인의식, 결과 중심, 상호책임성, 투명성, 지속 가능성 등의 원칙을 채택 Ⅲ. 남북 기후개발협력 수요의 분석 1. 한반도 기후변화의 영향과 북한의 인식 □ 한반도 기후변화의 영향 ㅇ 현재(1995~2014년) 대비 미래의 한반도 연평균 기온은 2.6~7.0℃ 상승하고, 평균 강수량은 3~14% 증가할 것으로 전망 ㅇ 국립기상과학원 시나리오에 따르면, 저탄소 시나리오의 경우 평균기온이 2.6℃ 상승하여 2081~2100년 한반도에는 비교적 높은 기후변화 피해가 예상되며, 고탄소 시나리오의 경우 한반도에는 사실상 생명체가 존재할 수 없는 상황이 될 것 □ 북한의 기후변화 인식 ㅇ 북한은 저먼와치 글로벌기후위험지표 2013년 판에서 1992~2011년 기후변화의 영향을 가장 크게 받은 국가 7위에 선정될 정도로 기후변화의 위험에 노출되어 있는 상태 ㅇ 20세기 들어 북한의 평균기온은 1.9℃ 상승했으며, 이는 지구 평균온도 상승폭의 세 배 ㅇ 북한의 기관지인 「노동신문」과 「민주조선」에서 2014년 이후 기후변화 보도가 증가하고 있으며, 식량위기, 국제적 노력, 에너지 개발 등이 주요 담론을 차지 2. 북한의 전력·에너지 상황 □ 북한의 전력·에너지 부족 문제와 재생에너지 보급 계획 ㅇ 2019년 기준, 북한의 1차 에너지 공급량은 1,377만TOE, 1인당 공급량은 0.55TOE ㅇ 2018년 1차 에너지 총공급의 연료별 비중은 석탄 62.0%, 수력 22.4%, 석유 6.7%, 기타 8.9%로, ‘주탄종유’의 구조 유지 ㅇ 발전 부문은 수력과 화력이 대부분을 차지하며, 수력과 화력의 발전량 비중은 거의 동일 ㅇ 현재 15개 소재지 수력발전소와 8개 소재지 화력발전소를 운영 중인데, 설비 노후화 및 설비 간 조정의 어려움으로 인해 다수의 발전소는 가동 중단 상태 ㅇ 2018년 북한의 전기이용률은 48.5%로, 세계 최빈국 수준 ㅇ 2006년부터 이어진 대북제재의 수위가 2013년 이후 더욱 강화되면서 외부의 연료 수급이 차단되자, 재생에너지에 본격적으로 주목 ㅇ 2013년 「재생에네르기법」을 채택하여, 2044년까지 5,000MW의 재생에너지 발전 능력 보유 계획 3. 파리기후체제와 북한의 입장 □ 북한의 국가결정기여(NDC) ㅇ 북한은 UNFCCC가 채택된 1992년 이래 계속 국제기후체제에 협조적인 모습을 유지 ㅇ 2000년 기준 북한의 온실가스 배출량은 6,571만 톤으로 세계 배출량의 0.16% 차지 ㅇ 북한은 2016년 제출한 NDC에서 BAU 대비 2030년까지 8% 무조건 감축, 외부 지원이 이루어진다면 BAU 대비 40.25% 감축을 목표로 제시 ㅇ 북한이 외부 지원을 원하는 분야는 전력 송·배전, 원자력발전소, 태양광, 풍력, 바이오 가스 등 4. 한국의 협력수요 □ 기능주의적 접근의 한계와 필요성 ㅇ 상위정치의 영역인 군사·안보 측면에서의 갈등과 긴장을 기후·환경 등의 하위정치 영역에서의 협력을 통해 완화하고자 하는 것이 기능주의적 접근 - 하위정치 분야에서의 협력과 신뢰를 축적하는 방식을 통해 점차 긴장을 완화하고 평화의 기반을 구축하는 것이 목표 ㅇ 기능주의적 접근은 미국, 중국 등 협력 대상 외부에 있는 중요 변수들의 영향력을 간과하고 있으며, 협력 과정에서 나타나는 대상 국가들 내부의 다양한 이해관계도 고려하지 않는다는 점이 한계 ㅇ 기능주의가 일정한 한계를 지님에도 불구하고, 환경협력을 통한 협력 경험의 축적이 일정한 성과를 거둘 수 있으며, 군사·안보적 경직성을 일부 해소하기 위한 대화의 창구 역할 가능 ㅇ 한반도는 기후변화라는 신안보적 위협에 노출되어 있기 때문에, 북한의 저탄소 발전을 지원하는 기후개발협력은 한국과 북한 모두에 중요한 의미와 실효성을 지니는 협력 분야 - 장기적으로는 한반도 탄소중립의 구상을 실현하고, 단기적으로는 한반도 긴장완화를 추구할 수 있는 영역 □ 한국 국가정책에 나타난 남북 기후협력계획 ㅇ 『2030 온실가스 감축 로드맵 수정안』(2018)에서는 산림흡수원과 국외감축(남북협력 포함)을 통해 3,830만 톤을 감축할 것을 계획 ㅇ『제2차 탄소흡수원 증진 종합계획(2018-2022) 』(2018)에서는 북한 조림사업을 통한 국내 탄소배출권 확보를 위해 특례조항을 마련하는 계획을 검토 ㅇ『제3차 녹색성장 5개년 계획(2019-2023) 』(2019)의 중점과제 중 하나는 ‘남북 간 녹색협력 강화’이며, 남북협력 기반 구축, 산림협력, 농업협력, 국제사회 차원에서 북한의 환경협력 논의 활성화 지원 등을 구체적 협력분야로 제시 ㅇ『제3차 남북관계발전기본계획』(2020)에서는 산림복원, 농축산 분야, 환경(기후변화 대응, 식수·위생 개선 등) 및 재난(산불·홍수 등) 관련 분야에서 개발협력 의제를 적극 발굴할 것을 계획 Ⅳ. 남북 기후개발협력의 고려요인 1. 국제사회의 대북제재 □ UN 안전보장이사회(안보리)의 대북제재 ㅇ 2006년 북한의 1차 핵실험 감행 이후 북한을 제재하기 위한 UN 안보리 결의안 제1718호 채택, UN 안보리 1718 대북제재위원회 설립 ㅇ 1718 대북제재위원회는 2006년 1718호 결의한 채택 이후 총 아홉 차례의 대북제재 결의안을 더 채택하여 최고 수준의 맞춤형·포괄적 제재를 시행 ㅇ 2019년 8월 7일 이후 총 20개 항목이 제재 면제를 승인받았으며, 대부분 의료, 위생 등 인도주의적 지원에 부합하는 항목 - 태양광 패널 등 일부 예외 항목 역시 의료기기 사용이나 소규모 온실재배를 위한 수준 ㅇ 현재의 대북제재 상황에서는 인도주의적 성격을 지닌 소규모 항목을 제외한 어떤 사항도 대북지원이 불가능하므로, 남북 기후개발협력의 추진을 위해서는 북한의 행동 변화와 대북제재 완화가 필수 조건 □ 미국과 한국의 대북제재 ㅇ 2017년 미국은 법제정을 통해 대북제재를 강화하였으며, UN 안보리 제재 수준을 상회하는 강력하고도 일방적인 제재를 시행 ㅇ 미국 제재는 1차 제재 대상자인 북한과의 거래만으로도 제3자가 2차 제재의 대상이 되도록 규정하여, 그 어떤 국가도 북한과의 거래를 유지하기 어려운 상황을 조성 ㅇ 한국은 2010년 북한의 천안함 피격사건 이후 ‘5.24 조치’를 발표하여 강력한 대북 경제제재 시행 ㅇ 북한이 2013년 3차 핵실험, 2016년 4차 핵실험을 감행하자, 박근혜 정부는 UN 안보리 제재와는 별도로 ‘3.8 독자적 대북제재 조치’를 시행하여 기존의 ‘5.24 조치’를 강화 - 이후 북한의 5차 핵실험이 이루어지자, 한국 정부는 ‘12.2 독자적 대북제재 조치’를 발표하여 기존 조치를 더욱 강화 ㅇ 2017년 출범한 문재인 정부 역시 북한의 대량살상무기 및 탄도미사일 개발 관계자와 북한 단체 및 개인을 독자 제재 대상으로 지정 2. 국제개발협력 원칙 반영 문제 □ 남북교류협력 관련 법적 규정 ㅇ 2000년대 이후 국제사회의 대북지원은 100% ODA 형태로 이루어져 왔으나, 한국은 현행법에서 규정하는 남북관계의 특수성으로 인해 ODA 형태의 대북지원 불가능 ㅇ 「대한민국헌법」, 「남북교류협력법」, 「남북관계발전법」 등에서는 북한을 ‘국가’로 인정하지 않으며, 남북관계는 국가간 관계가 아닌 통일을 지향하는 과정에서 잠정적으로 형성되는 특수관계로 규정, 남북거래 역시 국가간 거래가 아닌 민족 내부의 거래로 간주 ㅇ 한국은 2009년 OECD DAC 회원이 되었으며, 2010년 「국제개발협력법」 제정을 통해 ODA 정책의 법적 근거 마련 - 하지만 한국의 법규에 따라 북한은 ODA의 대상(‘개발도상국’)이 될 수 없음 □ ODA 원조효과성 원칙을 반영한 새로운 남북교류협력 패러다임의 필요성 ㅇ 남북교류협력에 적용되는 규칙과 절차 등은 국제개발협력의 일반적인 기준이 아니라 남북 간의 고유한 합의에 따라서 수립·시행 ㅇ 기존 대북사업은 발굴 및 계획 단계(심사과정 및 기준), 집행 단계(투명성, 효율성, 제도화), 결과 단계(사업성과 평가지침), 주인의식(명확한 목표와 투명한 추진체계를 통한 효과적인 사업수행) 등의 측면에서 문제를 노정 - ODA의 원칙과 기준을 남북교류협력 사업에 적용하려는 노력 필요 ㅇ 북한 역시 국내 문제 해결을 위해 외부 지원이 절실한 상황에서, UN SDGs라는 국제사회의 새로운 개발협력 시행에 적극적으로 협력하고 있으며, 특히 2번 목표(‘기아 종식’)와 7번 목표(‘청정에너지’)를 최우선과제로 지목 ㅇ 현행법상 북한을 ODA 대상국으로 삼을 수는 없으나, 남북교류협력 사업에 OECD DAC의 원조효과성 원칙을 반영하고, UN SDGs의 패러다임을 주류화시킨 새로운 패러다임 확립 필요 ㅇ 향후 대북제재 완화, 충분한 법적 검토, 국민적 합의를 전제로 하여, 지속가능한 북한 개발협력과 관련된 특별법을 제정하고 UN SDGs 기준 및 ODA의 원조효과성 원칙을 반영한 남북 기후개발협력 추진도 고려해 볼 수 있을 것 Ⅴ. 결론 및 정책 제언 1. 남북 기후개발협력의 원칙 □ 남북 기후개발협력은 ‘한반도 평화’, ‘국제개발협력 기준’, ‘탄소중립’의 세 가지 원칙하에서 추진되어야 함 ㅇ ‘한반도 평화’는, 남북 간 협력사업이 한반도의 긴장 완화, 더 나아가 평화의 한반도 지향 원칙에 위배되어서는 안 된다는 원칙 ㅇ ‘국제개발협력 기준’은, 남북교류협력 사업에 UN SDGs라는 국제개발협력의 보편적 패러다임과 OECD DAC 원조효과성 원칙을 충분히 도입·반영해야 한다는 원칙 ㅇ ‘탄소중립’은, 한반도 기후위기를 극복하고 2050년 탄소중립을 한반도 차원에서 달성하기 위해, 모든 남북협력 사업은 탄소중립 목표를 주류화·내재화해야 한다는 원칙 2. 양자 기후개발협력 분야 및 방안 □ 기존 남북 환경협력의 특징 ㅇ 지금까지의 남북 환경협력은 대부분 민간 중심으로 이루어졌으며, 정부 차원의 공식적인 사업은 소수에 불과 - 2005년에 양묘장 조성과 산림 병해충 방제 등 산림협력이 처음으로 공식 문서화 - 이후 백두산 화산 공동연구, 황사 등 대기오염 정보교류, 한반도 생물지 보호 등에 대해 합의 ㅇ 지금까지의 남북 환경협력이 특정 분야(산림, 수질)에 국한된 민간 지원 중심이었음을 감안할 때, 사업 분야 확대, 다양한 행위자 참여, 북한의 특수성을 넘어서는 국제개발 협력 기준의 적용이 향후 남북 환경협력의 과제가 될 것 - 기존의 산림과 수질 분야에 더해서, 최근 가장 중요한 환경문제로 인식되는 기후변화 대응(저탄소 발전, 기후회복력 강화) 분야에서의 남북협력이 새로이 필요 □ 산림 분야 ㅇ 농지조성을 위한 산림 개간, 임산연료 채취, 외화벌이용 목재 수출 등으로 인해 북한의 산림훼손은 심각한 수준에 이르렀으며, 이에 김정은 정권은 2014년 ‘산림복구 전투’를 선포하고 10년 내 모든 산을 복구할 것을 목표로 적극적인 조림·산림관리 정책 시행 중 ㅇ 2018년 남북정상회담 이후 대북제재에 걸리지 않는 유일한 협력사업으로 산림 분야가 지목되었으며, 같은 해 10월 양묘장 건설 등을 논의하기 위한 남북 산림협력회담 개최 ㅇ 북한의 높은 수요와 기존의 협력 경험을 토대로 할 때 산림 분야는 주요 남북협력 사업이 될 수 있으며, 기후위기 시대 탄소흡수원으로서의 산림의 역할이 부각되는 상황에서 REDD+, SDM 등의 형태로 기후개발협력 사업 추진 가능 - 2015~2019년 한국이 캄보디아에서 시행한 REDD+ 사업이 중요한 벤치마킹 대상 □ 수력발전 포함 수자원 관리 분야 ㅇ 북한은 발전원의 약 60%를 수력이 차지할 정도로 의존도가 높기에, 북한의 수력발전 역량 강화는 북한의 경제 회생과도 직결된 과제 ㅇ 북한의 수력발전 시설들은 건설된 지 60년이 초과된 것이 전체의 30%에 육박하고, 40년 이상 경과 시설을 포함하면 40%에 달하는 등 시설 노후화 심각 - 경제난과 대북제재 등으로 시설의 유지 보수가 어려워서 수력발전 이용률이 25~30%에 불과 ㅇ 신규 수력발전소 건설이나 기존 수력발전소의 성능 및 효율을 강화하는 사업에 대해 북한의 높은 수요 존재 ㅇ 북한의 체계적 수자원 관리 능력 제고를 지원하여 홍수피해를 방지하는 등의 기후적응 사업도 높은 수요를 지님 □ 재생에너지(풍력, 태양광) 분야 ㅇ 북한은 풍력, 조수력, 바이오매스, 태양광 등 재생에너지의 생산을 통해 전력난 해결을 모색 중 ㅇ 북한의 태양광 발전 잠재량은 한국의 약 4배에 달하고, 풍력도 한국보다 더 높은 것으로 추정 ㅇ 중앙집중식 계통연계형 방식은 막대한 비용이 소모되므로, 계통이 대단히 열악하고 도로 등의 기반시설이 갖춰지지 않은 북한의 경우 분산형 방식의 재생에너지 사업이 효율적 ㅇ 소규모의 풍력 및 태양광 복합발전시스템을 시범 보급하는 사업을 먼저 추진하고, 이후 대형 육상·해상 풍력발전단지를 조성하는 식으로 사업의 규모를 늘리는 것이 적절 ㅇ 일방적 지원이 아니라 호혜주의적 원칙에 따라 희토류 등의 자원교환 방식도 생각해 볼 수 있으며, 남북한 탄소무역을 통한 배출권 협력도 추진할 수 있을 것 ㅇ 남북 간 대학·연구소 연구개발 협력을 통해 기술이전 및 공동 기술개발 추진 역시 주요 협력 분야 3. 다자 기후개발협력 분야 및 방안 □ GCF 등 국제기구를 통한 다자협력 ㅇ 최근 국제사회의 ODA는 다자기구를 활용한 다자협력 형태로 진행되는 경우가 점점 더 증가 - OECD DAC 회원국의 ODA 중 다자원조는 약 28%, 세계적으로 국제기구를 활용한 다자협력은 전체 ODA의 약 44% 차지 ㅇ 국제사회의 대북지원 역시 다자간 ODA 방식을 취하는 경우가 많아서, 2017년 총 지원액의 39%가 다자원조였으며, 국제기구를 활용한 지정기여 방식의 ODA가 전체 지원액의 43% 차지 - 대북 양자원조가 어려워지자, UN, 세계은행그룹, 지역개발은행 등의 국제기구에 자금을 지원하고 사용을 지정 ㅇ 한국은 UNFCCC의 공식 재정기구인 GCF와 한국이 설립한 최초의 기후변화 대응 국제기구인 GGGI를 활용하는 방안을 집중적으로 고려해 볼 수 있음 - GCF는 개도국의 온실가스 감축과 기후변화 적응을 지원하는 것을 목적으로 하는 기후변화 대응 전문기구(사무국 소재지는 한국 송도) - GGGI는 개도국의 지속가능한 경제 개발에 자문을 제공하고, 저탄소 녹색성장 전략 수립을 지원 ㅇ GCF를 통한 다자주의적 방식의 기후개발협력 사업을 추진하기 위해 GCF 티나강 수력발전 사업 사례를 벤치마킹할 수 있음 - 티나강 수력발전 사업은 기획재정부와 한국수출입은행 EDCF가 기획하여 승인 - GCF, EDCF, ADB, IRENA/ADFD, IDB, 솔로몬제도 정부, 호주 정부, 민간투자 기관 등 다양한 투자자가 연합하여, 2억 3,400만 달러 조성 - 15MW 수력발전소 건설을 통해 전력난을 해결하고 저탄소발전원을 확보하는 것이 목표 ㅇ 북한이 2012년 UNFCCC CDM 사업으로 등록한 여섯 건이 모두 수력발전소 건설 사업으로, 국제적인 지원을 통한 수력발전소 건설에 대한 수요가 매우 높은 상황 ㅇ 2019년 북한은 GCF로부터 소규모 사업 승인을 받기도 했으나, UN 안보리의 제제면제 신청 불허로 인해 시행되지 못함 - 결과적으로, 국제기구를 활용한 다자협력사업 역시 대북제재의 완화를 반드시 전제해야 함 □ 국제 비정부기구(NGO)의 활용 ㅇ 한국이 제3국 소재 또는 국제적인 비정부기구 등과 협력하는 방식으로 대북 기후개발 협력 추진 가능 ㅇ 미국 노틸러스연구소, 스위스 캄푸스퓌어크리스투스 등은 북한에 풍력발전기를 설치하고 운영하는 재생에너지 사업 수행 경험 보유 ㅇ 한스자이델재단 한국사무소는 1987년부터 습지와 철새 보존, 북한의 지속가능한 산림 육성 등의 사업을 수행해오고 있으며, EU의 후원을 받아 2014년부터 대북 산림사업 수행 Ⅰ. Background and Aims of Research □ Acceleration of global climate change and changes in perception and behavior of the international community ㅇ Increase in intensity and frequency of the global average temperature rise, sea level rise due to thawing, flood, typhoon, drought, heat wave, cold wave, heavy snow, and strong wind ㅇ The adoption of the UNFCCC (1992), adoption of the Kyoto Protocol (1997), and the adoption of the Paris Agreement (2015), and the international community’s climate change response system development ㅇ The IPCC emphasized the need to achieve carbon neutrality by 2050 to resolve the climate crisis through the announcement of the Special Report on Global Warming of 1.5 ℃ (2018) and the announcement of the 6th assessment report (working group 1) (2021). - Major countries around the world, including EU, China, Japan, Korea, and the US, are considering declaring carbon neutrality and raising their mid- to long-term greenhouse gas reduction targets. ㅇ In the field of international development cooperation, as the UN SDGs were announced (2015), the 17 goals seek to balance the three factors of economic development, environmental protection, and social problem solving. - In particular, through the Goal 7 Affordable and Clean Energy and Goal 13 Climate Action, the UN urges the mainstreaming of climate change response into development cooperation. □ A new paradigm for inter-Korean exchanges and cooperation emerges ㅇ Active discussions are taking place on the necessity of establishing a new paradigm through the improvement of the inter-Korean exchange and cooperation model that has been in place since 1990. ㅇ The international community’s aid to North Korea has been provided in the form of ODA, but South Korea’s aid to North Korea is promoted as an intra-ethnic transaction, assuming the peculiarities of inter-Korean relations. ㅇ The OECD DAC established principles such as ownership, transparency, result-orientation, mutual accountability, and sustainability to enhance the effectiveness of aid in international development cooperation. ㅇ Although North Korea cannot be regarded as a target of ODA under the current law, it is necessary to establish a new paradigm for inter-Korean exchange and cooperation by appropriately reflecting the principles and implementation guidelines of ODA in the aid to North Korea. □ Purpose of the research ㅇ Considering the seriousness of climate change and the growing need to respond to global climate change, this study analyzes the actions North Korea has taken so far and the current demand in this regard. - In particular, this study seeks to have a more thorough understanding of the climate and energy-related issues for which North Korea has continuously requested support within the framework of the Paris climate regime and the UN SDGs. ㅇ To respond to climate change at the level of Korean Peninsula and achieve the goal of carbon neutrality, plan climate development cooperation projects where North and South Korea can cooperate when sanctions are eased in the future - Examine the limitations of the existing inter-Korean exchange and cooperation model, and propose a direction for inter-Korean climate development cooperation under the three principles of pursuing peace on the Korean Peninsula, reflecting the principles of international development cooperation, and meeting the carbon neutrality goal Ⅱ. Climate Change Response and Trends in International Development Cooperation 1. Acceleration of climate change and the international community’s response: the Green New Deal and carbon neutrality □ Acceleration of climate change due to increase in greenhouse gas emissions ㅇ Since 1880, the global average temperature has risen by 1.02 °C, and the sea level has risen by about 1.7 mm per year, currently rising by 21-24 cm. ㅇ The frequency and intensity of abnormal weather phenomena such as floods, typhoons, droughts, heat waves, cold waves, heavy snowfalls, and strong winds are increasing all over the world. ㅇ According to the IPCC 1.5 ℃ Special Report (2018), the 1.5 ℃ target can be achieved only when the global greenhouse gas emission is reduced by 45% by 2030 compared to 2010 levels and the carbon neutrality, which means net-zero emissions, is achieved by 2050. □ The trend of strengthening the level of response to climate change in the international community ㅇ With the official launch of the Paris climate regime from 2021, ambitious efforts from all countries in the world are urged to respond to climate change. ㅇ In 2019, the EU announced the European Green Deal and confirmed the official goal of carbon neutrality by 2050, and to achieve this, various internal and external policies such as the introduction of the carbon border adjustment mechanism and reform of the greenhouse gas emission trading system are promoted. ㅇ With the beginning of the Biden administration in the United States in 2021, the United States is making positive moves to restore its climate leadership and urging the world’s major emitting countries to raise the reduction targets. ㅇ The Green New Deal and carbon neutrality declarations continued in China, Japan, and Korea, and the Green New Deal and carbon neutrality emerged as global paradigms. 2. International development cooperation and climate change □ Adoption of a new paradigm for international development cooperation based on UN SDGs ㅇ The UN SDGs (2016-2030), which are based on the principle of sustainable development (2015), established as a new paradigm for international development cooperation in the international community - The UN SDGs consist of 17 goals and 169 detailed goals and indicators based on the three axes of society, economy, and environment. - Among the Goals, No. 7 Affordable and Clean Energy and No. 13 Climate Action specify support for low carbon development and strengthening of climate resilience in developing countries. - Since the UN SDGs are not legally binding, the UN recommends that all member countries submit a voluntary national report every four years to check the actual implementation status. □ Establishment of the principles of aid effectiveness in the OECD DAC ㅇ The High-Level Fora on Aid Effectiveness of the OECD DAC, which consists of advanced and donor countries, has established the principles of ODA through four meetings so far. ㅇ Adopt the principles of ownership, result-orientation, mutual accountability, transparency, and sustainability to maximize the effect of ODA Ⅲ. Analysis of Demand for Inter-Korean Climate Development Cooperation 1. The impact of climate change on the Korean Peninsula and North Korea’s perception □ Impact of climate change on the Korean Peninsula ㅇ Compared to the present (1995~2014), the average annual temperature of the Korean Peninsula in the future is expected to rise by 2.6~7.0 ℃, and the average precipitation will increase by 3~14%. ㅇ According to the scenario of the National Institute of Meteorological Sciences, in the case of the low carbon scenario, the average temperature rises by 2.6 ℃, and relatively high damage due to climate change is expected on the Korean Peninsula between 2081 and 2100. □ North Korea’s perception of climate change ㅇ North Korea is exposed to the risks of climate change to such an extent that it was selected as the 7th country most affected by climate change from 1992 to 2011 in the Global Climate Risk Index 2013. ㅇ In the 20th century, the average temperature in North Korea has risen by 1.9 °C, which is three times the increase in the global average temperature. ㅇ Reports on climate change have been increasing since 2014 in the North Korean newspapers Rodong Sinmun and Democratic Chosun, and the food crisis, international efforts, and energy development are the main content of discourses. 2. North Korea’s power and energy situation □ North Korea’s power and energy shortage and renewable energy supply plan ㅇ As of 2019, North Korea’s total primary energy supply was 13.77 million TOE, and per capita supply was 0.55 TOE. ㅇ In 2018, the proportions of the total primary energy supply by fuel were 62.0% for coal, 22.4% for hydro, 6.7% for petroleum, and 8.9% for others. ㅇ Hydropower and thermal power account for most of the power generation sector, and the proportions of hydropower and thermal power in power generation are almost the same. ㅇ Currently, 15 hydroelectric power plants and eight thermal power plants are operating but many power plants are in a state of shutdown due to aging facilities and difficulties in coordinating between facilities. ㅇ In 2018, the electricity access rate in North Korea was 48.5%, which is the level of the world’s least developed country. ㅇ As the level of sanctions against North Korea, which have been in effect since 2006, has been strengthened since 2013 and the supply of fuel from the outside has been cut off, North Korea is paying attention to renewable energy. ㅇ Adoption of the Renewable Energy Law in 2013 and the plan to possess 5,000 MW of renewable energy generation capacity by 2044 3. Paris Climate Regime and North Korea’s attitude □ North Korea’s Nationally Determined Contributions (NDC) ㅇ North Korea has been cooperative with the international climate regime since 1992, when the UNFCCC was adopted. ㅇ As of 2000, North Korea’s greenhouse gas emissions amounted to 65.71 million tons, accounting for 0.16% of global emissions. ㅇ In the NDCs submitted in 2016, North Korea presented a target of 8% unconditional reduction compared to BAU by 2030, and 40.25% reduction compared to BAU if foreign support is provided. ㅇ The fields in which North Korea wants foreign support include power transmission and distribution, nuclear power plants, solar power, wind power, biogas, etc. 4. Korea’s demand for cooperation □ Limitations and necessity of the functionalist approach ㅇ The functionalist approach is to try to alleviate conflicts and tensions in the military and security aspects of high-level politics through cooperation in low-level political domains such as environment and technology. - The goal is to gradually relieve tensions and build a foundation for peace through the way of building cooperation and trust in the low politics area. ㅇ The functionalist approach is limited in that it overlooks the influence of important variables outside the target of cooperation, such as the United States and China, and does not take into account the various interests within the target country that appear in the course of cooperation. ㅇ Although functionalism has certain limitations, the accumulation of experience in cooperation through environmental cooperation can yield certain results, and it can serve as a window for dialogue to partially resolve military and security rigidity. ㅇ Since the Korean Peninsula is exposed to the new security threat of climate change, climate development cooperation that supports North Korea’s low carbon development is a cooperative field that has an important meaning and will prove effective for both South Korea and North Korea. - In the long term, the concept of carbon neutrality on the Korean Peninsula can be realized, and in the short term, it is an area in which alleviating tensions on the Korean Peninsula can be pursued. □ Inter-Korean Climate Cooperation Plan in Korea’s National Policy ㅇ In 2030 GHG Reduction Roadmap Amendment (2018), it is planned to reduce 38.3 million tons through forest sinks and overseas reduction (including inter-Korean cooperation). ㅇ In the Second Comprehensive Plan for the Promotion of Carbon Sink (2018-2022) (2018), a plan to prepare special provisions for securing domestic carbon credits through North Korea’s afforestation projects is reviewed. ㅇ One of the key tasks of the 3rd Five-Year Plan for Green Growth (2019-2023)(2019) is strengthening inter-Korean green cooperation, and the establishment of the foundation for inter-Korean cooperation, forestry cooperation, agricultural cooperation, and support for revitalizing discussions on North Korea’s environmental cooperation at the international level are presented as specific areas of cooperation. ㅇ In the 3rd Basic Plan for the Development of Inter-Korean Relations (2020), the agenda for development cooperation will be actively explored in areas related to forest restoration, agriculture and livestock, environment (response to climate change, improvement of drinking water and sanitation, etc) and disasters (forest fires, floods, etc). Ⅳ. Factors to Consider in Inter-Korean Climate Development Cooperation 1. International sanctions against North Korea □ UN Security Council’s sanctions against North Korea ㅇ In 2006, after North Korea conducted its first nuclear test, the UN Security Council Resolution 1718 was adopted to impose sanctions against North Korea, and the UN Security Council 1718 Sanctions Committee was established against North Korea. ㅇ Since the adoption of Resolution 1718 in 2006, the 1718 North Korea Sanctions Committee has adopted a total of nine more resolutions on sanctions against North Korea and implemented the highest level of customized and comprehensive sanctions. ㅇ Exemption from sanctions has been approved for a total of 20 items since August 7 2019, and most of them correspond to humanitarian aid such as medical care and hygiene. - Some exceptions, such as solar panels, are also at the level for the use of medical devices or small-scale greenhouse cultivation. ㅇ Under the current sanctions on North Korea, it is impossible to provide assistance to North Korea except for small-scale items with a humanitarian character. □ U.S. and South Korea’s sanctions against North Korea ㅇ In 2017, the United States strengthened sanctions against North Korea through legislation and implemented strong and unilateral sanctions that exceed the level of UN Security Council sanctions. ㅇ U.S. sanctions stipulate that third parties are subject to secondary sanctions even in case of mere transactions with North Korea, which is the primary target of sanctions, creating a situation in which it is difficult for any country to maintain transactions with North Korea. ㅇ After the sinking of the Cheonan in 2010 by a North Korean torpedo, South Korea announced the May 24 Measures and implemented strong economic sanctions against North Korea. ㅇ When North Korea conducted its third nuclear test in 2013 and its fourth nuclear test in 2016, the Park Geun-hye administration enforced 3.8 Independent Sanctions Against North Korea separately from UN Security Council sanctions, strengthening the existing 5.24 Measures. - After North Korea’s fifth nuclear test, the South Korean government further strengthened the existing measures by announcing the 12.2 Independent Sanctions Against North Korea. ㅇ The Moon Jae-in government, which was launched in 2017, also designated North Korean organizations and individuals involved in the development of weapons of mass destruction and ballistic missiles as targets of independent sanctions. 2. The issue of reflecting the principles of international development cooperation □ Legal regulations related to inter-Korean exchanges and cooperation ㅇ Since the 2000s, the international community’s aid to North Korea has been made in the form of 100% ODA, but South Korea is unable to provide aid to North Korea in the form of ODA due to the peculiarities of inter-Korean relations stipulated by the current law. ㅇ North Korea is not recognized as a state in the Constitution of South Korea, Inter-Korean Exchange and Cooperation Act, and Inter-Korean Relations Development Act, and inter-Korean relations are defined as special relations that are provisionally formed in the process of pursuing unification, not as those between states; inter-Korean transactions are also regarded as intra-ethnic transactions rather than inter-state transactions. ㅇ Korea became a member of the OECD DAC in 2009, and established the legal basis for ODA policy through the enactment of the International Development Cooperation Act in 2010. - However, according to South Korean laws, North Korea cannot be a target of ODA (developing country). □ The need for a new paradigm for inter-Korean exchanges and cooperation that reflects the principles of ODA effectiveness ㅇ Rules and procedures applicable to inter-Korean exchanges and cooperation are established and implemented according to a unique agreement between the two Koreas, not the general standards for international development cooperation. ㅇ Existing projects regarding North Korea have shown problems at the planning stage (examination process and standards), the implementation stage (transparency, efficiency, institutionalization), the final stage (project performance evaluation guidelines), and the sense of ownership (effective project execution through clear goals and transparent implementation systems). - Efforts are needed to apply the principles and standards of ODA to inter-Korean exchange and cooperation projects. ㅇ North Korea is also actively cooperating with the implementation of new international development cooperation called the UN SDGs in a situation in which external support is desperately needed to resolve domestic problems, and especially, Goal 2 (Zero Hunger) and Goal 7 (Affordable and Clean Energy) were designated as the top priority. ㅇ Although North Korea cannot be selected as a target country for ODA under the current law, it is necessary to establish a new paradigm that reflects the principles of aid effectiveness of the OECD DAC and mainstreams the paradigm of the UN SDGs in inter-Korean exchange and cooperation projects. ㅇ In the future, on the premise of sanctions relief against North Korea, sufficient legal review, and national consensus, enactment of special laws related to sustainable North Korean development cooperation, and promoting inter-Korean climate development cooperation that reflects the UN SDGs and the principles of aid effectiveness of ODA may also be considered. Ⅴ. Conclusion and Suggestions 1. Principles of inter-Korean climate development cooperation □ Inter-Korean climate development cooperation should be promoted under the three principles of peace on the Korean Peninsula, standards for international development cooperation, and carbon neutrality. ㅇ Peace on the Korean Peninsula is the principle that inter-Korean cooperation projects must not violate the principle of easing tensions on the Korean Peninsula and furthermore, pursuing peace on the Korean Peninsula. ㅇ The International Development Cooperation Standard is the principle that the universal paradigm of international development cooperation called the UN SDGs and the OECD DAC aid effectiveness principle should be sufficiently introduced and reflected in inter-Korean exchange and cooperation projects. ㅇ Carbon neutrality is the principle that all inter-Korean cooperation projects should mainstream and internalize the carbon neutrality goal in order to overcome the climate crisis on the Korean Peninsula and achieve carbon neutrality in 2050. 2. Areas and measures for bilateral climate development cooperation □ Characteristics of existing inter-Korean environmental cooperation ㅇ Until now, most of the inter-Korean environmental cooperation has been centered on the private sector, and there are only a few official projects at the government level. - In 2005, forestry cooperation was first officially documented, including the establishment of a nursery and control of forest pests. - Afterwards, an agreement was reached on joint research on Mt. Baekdu volcano, exchange of information on air pollution such as yellow dust, and protection of biological sites on the Korean Peninsula. ㅇ Considering that inter-Korean environmental cooperation has been centered on private support limited to specific areas (forest and water quality), the future task of inter-Korean environmental cooperation is to expand the business field, promote participation of various actors, and apply international development cooperation standards that go beyond North Korea’s peculiarities. - In addition to the existing forestry and water quality fields, inter-Korean cooperation is newly needed in the field of climate change response (low carbon development and strengthening climate resilience), which is recently recognized as the most important environmental issue. □ Forestry ㅇ Farmland development, forest fuel extraction, and timber export for foreign currency have led to serious deforestation in North Korea. In response, the Kim Jong-un regime declared a “battle for forest restoration” in 2014 and restored all mountains within ten years. Active afforestation and forest management policies are being implemented. ㅇ After the inter-Korean summit in 2018, the forestry sector was designated as the only possible area for cooperative projects not subject to sanctions against North Korea, and in October of the same year, inter-Korean forest cooperation talks were held to discuss construction of nurseries, etc. ㅇ Based on North Korea’s high demand and existing cooperation experience, the forest sector can be a major area for inter-Korean cooperation projects, and in a situation where the role of forests as a carbon sink in the climate crisis is highlighted, it is possible to promote climate development cooperation projects in the form of REDD+ and SDM. - The REDD+ project implemented by Korea in Cambodia from 2015 to 2019 is an important benchmarking model. □ Water resource management including hydroelectric power generation ㅇ Since North Korea is highly dependent on hydroelectric power as to the extent of 60% of its power generation, strengthening North Korea’s hydropower capacity is a task directly related to North Korea’s economic recovery. ㅇ North Korea’s hydroelectric power plants are more than 60 years old, accounting for 30% of the total, and it is 40% if those that are more than 40 years old are included. - Due to economic difficulties and sanctions against North Korea, maintenance of facilities is difficult, so the use of hydroelectric power is only 25-30%. ㅇ There is high demand from North Korea for the construction of new hydroelectric power plants or projects to enhance the performance and efficiency of existing hydroelectric power plants. ㅇ Climate adaptation projects such as preventing flood damage by supporting North Korea’s systematic improvement of water resource management capabilities are also in high demand. □ Renewable energy (wind, solar) ㅇ North Korea is seeking to solve the electricity shortage through the production of renewable energy such as wind, tide, biomass, and solar. ㅇ North Korea’s solar power generation potential is about four times that of South Korea, and wind power is estimated to be higher than that of South Korea. ㅇ Since the centralized grid-connected method consumes a lot of money, in North Korea, where the grid is in a very poor state and there is little infrastructure such as roads, the distributed generation type of renewable energy project is more efficient. ㅇ It is appropriate to increase the scale of the project by first promoting a project to supply a small-scale wind power and solar power combined power generation system on a trial basis, and then constructing a large onshore and offshore wind power generation complex. ㅇ In accordance with the principle of reciprocity rather than unilateral support, a method of exchanging resources such as rare earth elements can be considered, and cooperation in emission permits through carbon trade between the two Koreas can be promoted. ㅇ Technology transfer and joint technology development through inter-Korean research and development cooperation at universities and research institutes are also major areas of cooperation. 3. Areas and measures for multilateral climate development cooperation □ Multilateral cooperation through international organizations such as GCF ㅇ Recently, ODA in the international community is increasingly being conducted in the form of multilateral cooperation using international organizations. - Among the ODA of OECD DAC member countries, multilateral aid accounts for about 28%, and multilateral cooperation using international organizations accounts for about 44% of the total ODA worldwide. ㅇ Since the international community’s aid to North Korea often takes the multilateral ODA method, 39% of the total aid in 2017 was multilateral, and the designated contribution method using international organizations accounted for 43% of the total aid. - As bilateral aid to North Korea became difficult, it provided funds to international organizations such as the UN, World Bank Group, and regional development banks, and designated its use. ㅇ Korea can focus on using the GCF, the official operating entity of the Financial Mechanism of the UNFCCC, and the GGGI, the first international organization established by Korea to respond to climate change. - The GCF is an organization specialized in climate change response that aims to reduce greenhouse gas emissions and support adaptation to climate change in developing countries (the secretariat is located in Songdo, Korea). - GGGI provides advice on sustainable economic development in developing countries and supports the establishment of low carbon green growth strategies. ㅇ In order to promote climate development cooperation projects in a multilateral way through GCF, the case of the GCF Tina River hydroelectric power generation project can be benchmarked. - The Tina River hydroelectric power plant project was planned by the Ministry of Strategy and Finance and the Export-Import Bank of Korea EDCF. - Various investors such as the GCF, EDCF, ADB, IRENA/ADFD, IDB, Solomon Islands government, Australian government, and private investment institutions jointly invested $234 million. - The goal is to solve the power shortage and secure low carbon power generation sources through the construction of 15 MW hydroelectric power plants. ㅇ All six cases that North Korea registered as UNFCCC CDM projects in 2012 were hydroelectric power plant construction projects, and the demand for hydroelectric power plant construction through international support is very high. ㅇ In 2019, North Korea received a small-scale project approval from the GCF, but it was not implemented due to the UN Security Council’s refusal to apply for sanctions exemption. - As a result, multilateral cooperation projects using international organizations must also presuppose the sanctions relief against North Korea. □ Utilization of international non-governmental organizations (NGOs) ㅇ It is possible to promote climate development cooperation with North Korea in such a way that South Korea cooperates with third countries or international non-governmental organizations. ㅇ Nautilus Institute in the United States and Campus fur Christus in Switzerland have experience of carrying out renewable energy projects in North Korea, installing and operating wind power generators. ㅇ The Hanns-Seidel-Foundation Korea office has been carrying out projects such as conservation of wetlands and migratory birds, and fostering sustainable forests in North Korea since 1987.

기후위기 대응을 위한 탄소중립·녹색성장 기본법의 제정 의의와 그 이행을 위한 향후 과제

이준서 ( Lee Jun-seo ) 한국환경법학회 2021 環境法 硏究 Vol.43 No.3

2021년 7월 정부는 ‘제4차 한국판 뉴딜 전략회의’에서 기존 전략을 보완한 ‘한국판 뉴딜 2.0(그린 뉴딜 2.0)’ 추진계획을 발표했다. 기존 그린 뉴딜의 내용에 ‘탄소중립 추진기반 구축’을 추가하여, 국가 온실가스 감축목표를 뒷받침할 수 있는 온실가스 측정·평가시스템을 정비하고, 산업계 탄소감축 체제를 구축하는 한편, 탄소흡수원의 효율적 관리기반을 마련하겠다는 취지이다. 이에 맞춰 제정된 「기후위기 대응을 위한 탄소중립·녹색성장 기본법(탄소중립기본법)」은 21대 국회에서 지난 1년간 발의되었던 8개 법안을 통합한 대안으로, 2020년과 2021년 두 차례에 걸쳐 정부에서 발표한 그린 뉴딜 정책을 실현하고 우리 사회가 탄소중립 사회로 진전할 수 있는 법적 기반을 갖추려는 것을 핵심적 내용으로 하고 있다. 그린 뉴딜 2.0의 개편과 「탄소중립기본법」의 제정은 기후위기의 심각성을 인식하고 국제사회의 노력에 적극 동참하기 위하여 2050년까지 탄소중립을 달성하겠다는 의미 있는 방향성을 제시하고 있다. 기존 「저탄소 녹색성장 기본법(녹색성장법)」에서 분명하게 드러나지 않았던 2050년 탄소중립 목표와 국가 온실가스 감축 목표가 법률에 명확하게 제시되고, 국가 비전과 온실가스 중단기 감축목표 및 기본계획의 연계가 강화되고, 탄소중립 사회로의 이행을 위한 기본원칙이 정비되는 한편, 기후변화영향평가제도, 온실가스감축인지예산제도 등 구체적인 제도의 설계, 정의로운 전환을 위한 각종 시책 등이 마련되었다는 점에 「탄소중립기본법」 제정 의의가 있다. 다만 이 법은 기존 녹색성장의 개념을 그대로 유지하고 있어서 녹색기술과 녹색산업을 중심으로 한 성장에 방점을 두고 있는 기존의 방향성을 완전히 탈피하지는 못했다. 에너지기본계획, 지속가능발전 기본계획을 「녹색성장법」에 포함시켜 「에너지법」 또는 「지속가능발전법」과의 무리한 연계를 했던 기존 법체계를 개편하였다는 점은 긍정적으로 평가할 수 있지만, 「탄소중립기본법」 또한 기본법의 형식을 취하고 있어서 「온실가스 배출권의 할당 및 거래에 관한 법률」외에 탄소포집·이용·저장기술의 실증을 위한 규제특례, 기후위기 대응을 위한 금융 촉진에 관하여 별도의 법률을 제정할 필요가 있고, 재편된 체계와 기본법의 시책을 이행하기 위한 다른 법률과의 관계 및 조문의 구체화 등의 과제가 아직 남아 있다. 「탄소중립기본법」의 목적을 달성하기 위하여 시행령과 개별법을 통한 이행력 확보에 주력해야 하고, 탄소중립도시 지정이나 중소기업 사업전환 지원과 같이 실효성이 낮거나 다른 법을 통한 시책의 이행에 혼란을 줄 것으로 예상되는 시책들은 단순히 그 대상을 선정하는 것 이상의 요건과 절차의 보완이 필요하다. 「녹색성장법」은 기후변화 대응이 그 본질적인 목적이었음에도 불구하고, 녹색성장이라는 개념의 모호성과 이에 따른 정책과 시책의 추상성·중복성, 명확하지 않은 원칙과 방향 제시, 원칙과 시책의 혼선 등에 따라 정책의 선명성이 충분히 부각되지 못했다. 「탄소중립기본법」을 통해 신설된 국가비전과 전략, 중장기 온실가스 감축목표, 기본계획을 중심으로 종전의 온실가스 감축과 기후변화 적응 관련 시책의 이행체계를 강화해야 한다. 온실가스 감축에 비해 상대적으로 강조되지 못한 에너지 전환과 관련해서는 에너지 관련 법령의 개정을 통하여 재생에너지에 대한 투자와 기술확보, 전력시장에서의 운영 및 조정 등의 구체적인 대비책을 마련하면서 화석에너지에 대한 지역적·산업적 의존성을 점진적으로 탈피해야 한다. 또한 산업구조의 변화로 인한 지역 및 개인적 피해도 최소화하기 위한 정의로운 전환 시책을 구체화 하여야 한다. In July 2021, the Korean government announced the ‘Korean New Deal 2.0 (Green New Deal 2.0)’ promotion plan that supplemented the existing strategy at the ‘4th Korean New Deal Strategy Meeting.’ The government added the goal of 'establishing a carbon-neutral promotion base' to the content of the existing Green New Deal (Green New Deal 1.0), the objective to improve the greenhouse gas (GHG) measurement and evaluation system that could support the national greenhouse gas reduction goal, the target of building an industrial-wise carbon reduction system, and the plan to form a basis for efficient management of carbon sinks. The Framework Act on Carbon Neutrality and Green Growth to Cope with Climate Crisis (“Carbon Neutrality Framework Act”), enacted in line with this policy, is the result of the eight bills proposed by the 21st National Assembly over the past year combined into one. The key idea of the Carbon Neutrality Framework Act encompasses realization of the Green New Deal policy announced by the government twice in 2020 and in 2021, and establishment of a legal basis for us to progress toward a carbon-neutral society. The reorganization and upgrading of the Green New Deal into the Green New Deal 2.0 and the enactment of the Carbon Neutrality Framework Act portray Korean government’s commitment towards achieving carbon neutrality by 2050 to closely work with the international community based on the understanding of the seriousness of the climate crisis. While the Carbon-Neutral Goal for 2050 and the National Greenhouse Gas Reduction Goal did not stand out in the existing Framework Act on Low Carbon, Green Growth (“Green Growth Act”), those are clearly stated in the newly enacted Carbon Neutrality Framework Act, and the linkage among the national vision and the medium- and long-term greenhouse gas reduction goal and national master plan are made stronger in it. The enactment of the Carbon Neutrality Framework Act presents its significance in that the basic principles for the implementation of the new policy have been reorganized, detailed systems such as the climate change impact assessment system and the greenhouse gas reduction cognitive budgeting system have been designed, and various policies for a just transition have been prepared. However, this Act still carries the concept of green growth in it that the notion of the “growth centered on green technology and green industry” constitutes a part of the Act; therefore, the Act poses fundamental limitations on how to maintain harmony and balance between carbon neutrality and green growth. Previously the Green Growth Act was unreasonably tied up with the Energy Act and the Sustainable Development Act due to the fact that the Green Growth Act included the Energy Master Plan and the Sustainable Development Master Plan. As a result, revamping the structure by the enactment of the Carbon Neutrality Framework Act casts positive light in the legal system-wise; however, the Carbon Neutrality Framework Act as a ‘Framework Act’ requires enactment of a series of separate laws in addition to the Act on Allocation and Trading of Greenhouse Gas Emission Permits covering special regulations for the demonstration of carbon capture, use, and storage technology, and the promotion of finance to respond to the climate crisis. Implementation of the policies of the Carbon Neutrality Framework Act and the reproduction of the policies in the provisional level of the Act are still outstanding. In order to achieve the purpose of the Carbon Neutrality Framework Act, it is necessary to focus on securing implementational power through enactment of enforcement ordinances and other related laws. Although the Green Growth Act was aimed at responding to climate change, the clarity of its policy was not sufficiently highlighted. It was because of the ambiguity of the concept of green growth and the resulting abstraction and repetition of policies and action plans, unclear principles and directions, and confusion between principles and policies. To avoid making the same mistake, the implementation system of the previous policies related to greenhouse gas reduction and adaptation to climate change should be strengthened by focusing on the national vision and national strategy newly established through the Carbon Neutrality Framework Act, the greenhouse gas reduction goal, and the basic plan. For the energy transition, which has been relatively overlooked when compared to greenhouse gas reduction, energy-related laws need to be amended. Gradual departure from the fossil energy must be designed by preparing specific countermeasures such as investment in renewable energy, securing relevant technology, and operation and adjustment in the electric power market through the revision of laws and regulations. In addition, detailed action plan for a just transition policy to minimize local and personal damage caused by changes in the industrial structure should be carefully laid out.