국가간 협치(governance)의 실증적 비교분석

최창현 서울대학교 행정대학원 2003 行政論叢 Vol.41 No.3

이제까지 협치(govemance)에 관해 많은 논문이 나온 것만큼이나 그 개념 및 관점이 다양하다. 개념 및 관점의 다양성으로 인해 이론형성의 공고성에 의문이 제기되기도 한다. 따라서 협치 개념이 지니는 다양성과 다차원성을 분석적으로 이해한다면 개념의 혼란을 줄일 수 있다. 먼저 협치에 대한 개념의 정의 및 여러 관점을 살펴보고 국가 중심의 협치의 내용을 살펴본다. 이제까지의 협치에 대한 연구는 개념의 조작화 시도가 결여된 채로 협치 개념에 대한 논의와 이론 모형의 정립에 국한되어 왔다. 이 글에서는 협치 개념을 측정하기 위한 개념의 조작화를 소개한다. 조작화한 여섯 가지의 협치 지표를 활용하여 협치의 확인적 인자분석(confirmatory factor analysis)을 통해 엽치 개념의 구성인자를 검증한다. 확인적 적합도검증결과 3인자 모형이 가정 적합한 것으로 나타났다. 즉 협치 개념이 시민의 참여와 책임성, 정치적 안정성과 무폭력으로 구성된 시민참여라는 인자와 정부효과성, 규제의 질로 구성된 정부정책이라는 인자, 그리고 법치, 부패의 통제로 구성 된 법·제도라는 인자 등의 세 개의 인자로 구성되어 있다. 이 글에서는 적합도 검증결과에 입각하여 협치를 세 개의 인자로 보고, 변량분석 들을 통한 협치의 국가간 비교분석을 실시한 결과 아시아 국가·선진국·기타 국가군은 통계적으로 유의미한 차이를 보였다. 이러한 연구결과가 시사하는 정책적인 함의는 규칙기반 협치를 시행하는 선진국가군은 관계기반 협치를 시행하는 아시아 국가군이나 기타 국가군에 비에 더 좋은 협치를 한다고 볼 수 있다. Just as much articles on governance has been published until now, so many diversities exist in the concepts and perspectives of governance. Due to these diversities in the concepts and perpectives of governance, questions on the robustness in the formation of theory on governance can be raised. We could reduce the confusions in governance concept if we were able to understand the diversitied and multidimensionality in governance concept. First of all, this paper takes a look at various concepts and diverse views on national level of governance. Reaearches on governance so far have been restricted to those of difinitions and theories without attemptiog to operationalize the concept of governance. In this paper operationalization of governance concept is introduced. Utilizing the six operationalized governance indicators, component factors of governance are tested by confirmatory factor analysis. The test result of confirmatory factor analysis indicated that the 3-factor model is the most appropriate ane. In other words the concept of governance is made up of such three factors as citizen participation, government policy, and law and institution. In this resrarch comparative ANOVA analysis among nations are performed, assuming that givernance is composed of three factors based on the confirmatory factor analysis. The results of the analysis show that there is a statistically sugnificant difference among Asian nations, developed countries and other nation cluster. The policy implications of the research results are that developed countries with rule-based governance are better than other clusters with relation-based governance in terms of governance.

협치(Governance) 개념의 조작화와 국가간 비교분석

최창현,최삼수 서울행정학회 2003 서울행정학회 학술대회 발표논문집 Vol.- No.-

이제까지 협치 (governance)에 관해 많은 논문이 나온 것만큼이나 그 개념 및 관점이 다양하다. 개념 및 관점의 다양성으로 인해 이론형성의 공고성에 의문이 제기되기도 한다. 따라서 협치 개념이 지니는 다양성과 다차원성을 분석적으로 이해한다면 개념의 혼란을 줄일 수 있다. 먼저 협치에 대한 개념의 정의 및 여러 관점을 살펴보고 국가 중심의 협치의 내용을 살펴본다. 이제까지의 협치에 대한 연구는 개념의 조작화 시도가 결여된 채로 협치 개념에 대한 논의와 이론 모형의 정립에 국한되어 왔다. 이 글에서는 협치 개념을 측정하기 위한 개념의 조작화를 소개한다. 조작화한 여섯가지의 협치지표를 활용하여 협치의 확인적 인자분석 (confirmatory factor analysis)을 통해 협치개념의 구성인자를 검증한다. 확인적 적합도검증 결과 3인자 모형이 가정 적합한 것으로 나타났다. 즉 협치 개념이 시민의 참여와 책임성, 정치적 안정성과 무폭력으로 구성된 시민참여라는 인자와 정부효과성, 규제의 질로 구성된 정부정책이라는 인자, 그리고 법의 규칙, 부패의 통제로 구성 된 법ㆍ제도라는 인자 등의 세 개의 인자로 구성되어 있다. 이 글에서는 적합도 검증결과에 입각하여 협치를 세 개의 인자로 보고, 변량분석 등을 통한 협치의 국가 간 비교분석을 실시한 결과 아시아 국가ㆍ선진국ㆍ기타국가군은 통계적으로 유의미한 차이를 보였다. 이러한 연구결과가 시사하는 정책적인 함의는 규칙기반 협치를 시행하는 선진국가군은 관계기반 협치를 시행하는 아시아 국가군이나 기타국가군에 비에 더 좋은 협치를 한다고 볼 수 있다.

제주특별자치도 협치 활성화 방안 연구

진관훈(Jin Gwan-hun) 제주학회 2017 濟州島硏究 Vol.47 No.-

이 논문은 제주특별자치도가 민선 6기 도정 출범 초기부터 추진하고 있는 `협치정책`을 고찰하고 이를 토대로 제주지역 협치 활성화 방안을 제시해 보려는 연구이다. 민선 6기 제주특별자치도 도정은 협치의 의미를` 민간의 참여, 공무원들의 칸막이를 뛰어 넘는 협업, 여야와 시민사회단체, 현장 전문가들을 포함해 도민 주도로 도정을 운영하는 것`, `지역주민과 함께 다스림`이라고 하였다. 그러나 도정 출범 초기부터 제주도정의 협치는 많은 문제점을 나타내었다. 무엇보다 협치에 대한 폭넓은 사전논의가 없었고 구체적인 개념이나 실행 원칙, 구축전략 등이 명확하게 나타나지 않는다는 것이 지역사회 여론의 지적이다. 또한 협치 활성화를 위해 많은 제도적 보완과 지역사회 공감대 확산, 협치 주체들의 역량강화 둥이 우선되어야 한다는 여론도 있었다. 지방 협치 구축과 활성화 방안을 제시하면, 첫째, 민관이 상호 이해하고 신뢰를 쌓기 위한 제도와 인식의 혁신이 필요하다. 둘째, 제주도민의 능동적 참여가 활성화되어야 한다. 셋째, 민간의 협치 역량이 강화되어야 한다. 도민의 삶의 질 향상을 위해 지역사회 문제를 해결하고자 행정과 NGO간 사회문제 해결방안 모색 및 공동 협력사업 발굴에 주력해야 한다. 넷째, 단계별, 부문별 협치 교육이 필요하다. 다섯째, 협치 친화적 예산 운영체계로의 혁신이 필요하다. 여섯째, 협치 행정이 성과를 통해 협치 효과가 나타나기 위한 협치 평가 시스템이 도입되어야 한다. 협치 활성화 정도를 측정하는 모니터링 평가시스템을 구축하여 우수 협치 추진 실행기관에 인센티브를 제공하면 협치 패러다임을 확산시킬 수 있다. The purpose of this study is to analyze of local governance of Jeju Special Self-Governing Province and to present the activation of local governance in Jeju. The concept of local governance is consist of participation(in public affairs), cooperation (working together), trust, partnership and social network. For the construction of local governance needs positive and spontaneous participation, cooperation, social network, trust, network and understanding of local governance. But Jeju Special Self-Governing Province is not prepare to the elements of local governance and is not understand the concept of local governance. A plan on construction and revitalization of local governance are as following. First, For the understanding of local governance needs innovation of institution and perception of residents in Jeju. Second, Positive and spontaneous participation of residents in Jeju is the premise of construction of local governance system. Third, Strengthen the empowerment of local governance of private sector. NGO is the main partner of local governance. Especially capability of NGO`s is the premise of construction of local governance system. Fourth, Various chance of study and civic education about local governance. Study and civic education about local governance is the premise of construction of local governance system. Fifth, For the administration of local governance needs innovation of governance budget adminstration system. It will be put through maximized the effect of local governance system. Sixth, For the administration of local governance needs evaluation system and monitoring system. If incentive provide to the good local governance institution, local governance will be spread.

정부형태와 협치: 한국의 경험과 가능성

성낙인(SUNG Nak-In) 한국공법학회 2018 공법연구 Vol.47 No.2

헌법규범과 헌법현실이 작동하는 과정에서 정치 지도자 사이에는 끊임없이 대화가 이루어져야 한다. 따라서 정치과정은 곧 협치(協治) 그 자체라고 할 수 있다. 특히 정부와 의회다수파의 분리, 이질적인 의회다수파의 형성에 따른 정치과정의 작동은 협치가 불가피한 전형적인 경우이다. 협치의 개념이나 논의의 방향은 국가형태, 권력분립, 정부형태에 따라서 근본적으로 달라질 수 있다. 협치란 일응 국가의 통치권력을 나누어 가지는 정치 내지 통치로 이해할 수 있다. 그 나누어 가지는 권력은 제도적으로 권력분립이 엄격한 대통령제와 권력분립이 약화된 의원내각제, 그 중간에 위치한 이원정부제(반대통령제)에 따라서 달라질 수 있다. 한국의 정치과정에서 협치가 제대로 구현되지 아니하였다. 대통령제 내지 대통령중심제로 작동되어 오면서 심지어 제왕적 대통령제적인 경향이 일반화되어 있다. 그러나 5년 단임의 대통령과 4년 임기의 국회다수파의 일치와 불일치에 따라서 다양한 헌정사적 변용이 전개될 수밖에 없다. 협치가 불기피한 상황은 얼마든지 연출될 수 있다. 현행 대한민국 헌법에서 작동될 수 있는 다양한 헌정현실을 염두에 두고 이에 대한 근본적 성찰이 필요한 이유이다. 현행헌법은 대통령제의 요소와 의원내각제의 요소를 혼합하고 있으므로 이원정부제적이라는 평가가 불가능한 것은 아니다. 대통령 재임중 국회의원총선거에서 단일야당이 승리한다면, 헌법규범의 엄격한 재해석이 요망된다. 특히 그 동안 잠자고 있던 국회다수파의 정부견제권은 실질적 권한으로 작동할 수 있을 것이다. 여소야대 상황이 전개되면 이원정부제적인 운용은 불가피하다. 그럼에도 불구하고 이원정부제에 대한 정확한 자리 매김은 여전히 미흡한 실정이다. 이원정부제가 한국에서 현실적으로 바람직한 정부형태인가의 문제와는 전혀 별개의 사안이다. 국민적 정당성을 공유하는 양축인 대통령과 의회다수파의 협치 없이는 헌법상 정치제도의 정상적인 작동은 불가능하다다. 근래 협치 화두와 더불어 선거제도 개혁이 논쟁 중이다. 현행 선거 제도는 소선거구 상대적 다수대표제에 비례대표제 의원을 일부 가미한다. 득표율에 따른 선거제도로 선호되는 독일식 선거제도는 혼합선거제라고 하지만 사실상 비례대표제에 가깝다. 한국에서 이 제도를 채택하면 특정 정당이 국회 다수파를 점하기는 사실상 불가능하고 정부의 안정을 구현할 수 없다.

국정 협치(協治)의 메커니즘 연구 - 김명수 대법원장 임명동의안 국회 처리 사례연구를 중심으로 -

허민 ( Heo Min ) 한국자치행정학회 2018 한국자치행정학보 Vol.32 No.4

본 논문의 연구 목적은 협치의 제도적, 경험적 기반이 없는 상황에서 어떻게 협치가 구현되는지, 즉 협치의 메커니즘을 규명하는 데 집중되어 있다. 이에 본 논문은 2장에서 협치의 이론적 배경으로 다당제이론과 분점정부이론을 살펴보고 오랫동안 협치가 이뤄지기 어려웠던 한국적인 특수성과 함께 다당제-분점정부 상황을 맞은 새로운 정치 환경을 살폈다.이어 3장에서는 협치 메커니즘을 설명해줄 수 있는 대표적인 케이스를 선택해 질적 연구방법에 따라 사례연구를 수행했다. 데이터 수집을 위해 주요 국정 행위자들과의 인터뷰와 참여관찰이 이뤄 졌으며, 데이터 해석을 위해 심층기술(thick description) 방법론을 활용했다. 4장에서는 연구 결과를 요약하고 정책시사점을 찾고자 한다.연구 결과 협치엔 ‘교환’이라는 메커니즘이 작동한다는 것을 알게 됐다. 협치는 여권의 보상과 야권의 대가(국정 협력)라는 양자의 ‘교환’을 통해 구현되는 것이다. 즉 협치의 메커니즘은 보상-대가의 주고받기 식 거래 혹은 교환과정으로 설명된다.이번 연구를 통해 연구자는 대통령과 집권당이 야권과 주고받는 호혜적 협력구조를 만드는 것이 정치사회적 갈등을 최소화하고 국정 운영을 안정적으로 가져가는 좋은 지배구조를 장려하는 방법이 될 것이라고 확신하게 됐다. 비단 분점정부에서 뿐이 아니라 단점정부 상황에서도, 다당제 아닌 양당제 상황에서도, 협치의 메커니즘을 이해하고 이를 국정 수행 과정에서 적용한다면 민주적이고 안정적이며 생산적인 국정 운영을 기할 수 있을 것으로 기대된다. The research purpose of the present study focuses on how 'hyupqi' is realized in a situation lacking institutional and experiential bases for hyupqi, or on elucidating the mechanism of hyupqi. Consequently, Chapter 2 examines, as the theoretical background of hyupqi, multi-party system theory and divided government theory and reviews the particular situation in South Korea that has made hyupqi difficult for a long time and the new political environment of multi-party system-divided government.Chapter 3 selects a representative case capable of explaining the mechanism of hyupqi and conducts a case study by using the qualitative research method. In order to collect data, interviews and participant observation of major actors in national administration have been conducted. In order to analyze the data, the methodology of thick description has been used. Chapter 4 summarizes the results of the present study and seeks to find policy implications.The results of the present study reveal that the mechanism of exchange operates in hyupqi. hyupqi is realized through the exchange of the ruling party’s presentation of compensations and opposition parties’ cooperation with national administration. In other words, the mechanism of hyupqi is explained by a process of exchange where the ruling party’s compensations and opposition parties’ cooperation are transacted in exchanges.

지방의 협치(Local Government)와 시민단체의 협치연결망

최창현 강원행정학회 2003 한국행정과 정책연구 Vol.1 No.-

델파이(Delpi) 분석을 통한 행정부와 입법부 간의 협치(協治)에 관한 연구

김흥주(金興柱),강인호(姜仁皓) 한국공공관리학회 2018 한국공공관리학보 Vol.32 No.2

본 연구는 분권화 개헌 논의가 활발하게 진행되고 있는 현 시점에서 행정부와 입법부 양기관 간 협치의 필요성에 공감을 하면서 양자 간 협치 제고를 위해 어떠한 노력들이 필요한가에 대한 고민에서 시작되었다. 이를 위해 본 연구는 행정부와 입법부 간 갈등과 대립이 주로 나타나고 있는 인사청문회, 예산편성심의, 쟁점법안, 그리고 국정조사 및 감사의 영역 등에서 필요한 양자 간 협치를 위해 고려해야할 사항들을 중심으로 전문가들에게 의견을 구하는 델파이 조사를 두 차례에 걸쳐 실시했다. 행정부와 입법부의 차원에서 협치의 개념은 협력과 소통인 것으로 나타났다. 연구결과에서도 제시되고 있듯이 행정부와 입법부 양 기관 간의 협치는 정치적 차원으로 이해되며 시민사회의 존재는 고려하지 않고 있는 것으로 보인다. 본 연구는 행정부와 입법부 양자 간 어떤 방식으로 협치가 가능하고 필요한지, 또 그 한계는 무엇인지에 대해 기존의 연구와는 조금 다른 각도에서 접근해 보았다. 이러한 맥락에서 행정부와 입법부 양 기관 사이의 협치는 양자가 견제와 균형의 원칙 속에서 담합이나 타협의 정치가 아닌 국민들의 시대적 소명에 적절하게 대응하기 위해 객관적이고 공정하게 역할을 수행한다는 원칙 하에서 협력하는 것으로 이해할 수 있을 것이다.

지방의 협치(Local Governance)와 시민단체의 협치연결망

최창현 강원행정학회 2003 한국행정과 정책연구 Vol.1 No.1

협치의 이상과 자치의 딜레마: 홍성통의 지역 거버넌스 분석

진필수 서울대학교 비교문화연구소 2019 비교문화연구 Vol.25 No.2

This study analyses the real aspect of collaborative governance which is recently spotlighted in regional regeneration and local revitalization, through the case of Hongseongtong, a consultative council operated at Hongseong-gun, Chungchongnam-do. In the structure of Korean local politics, government-centered governance that local government uses its initiative is commonly observed. The problem here is how much civilians subject as the counterpart of administrative institution has developed their autonomy. The collaborative governance without civic autonomy is a deceptive slogan of the administration or a logic of mobilization. The minutes of Hongseongtong’s monthly meetings tells that intermediary agencies, on the one hand, have not successfully represented the will of village people, community organizations and civic groups, and have failed to raise local issues appropriately, on the other hand, could not help but allow their roles to lessen as a kind of supporter of local government. But a few of intermediary agencies, such as Hongseong local cooperation network, Maeul Hwalyeokso, are trying to approach the ideal of collaborative governance by creating civic autonomy in a new way. In the circumstances where the autonomy of the village communities has collapsed more and more due to the decrease in population and the aging of rural society, the phenomenon that Citizen Autonomy Committee which was the advisory council for Town · Village administration, is being transformed into the organization for civic autonomy by these intermediary agencies, shows a new possibility of collaborative governance. In addition, we should look at how the civic autonomy which young generation ruralists seek for, conflicts with peasants’ communal culture and can be constructed successfully from now on. 본 연구는 충청남도 홍성군의 민관협의체인 홍성통의 사례를 통해 최근지역재생과 마을만들기에서 중요한 관심사가 되고 있는 민관 협치의 양상을 분석한 것이다. 한국의 지역정치 구조에서는 지방정부가 이니셔티브를행사하는 관주도의 협치가 일반적으로 나타나고 있다. 여기서 문제가 되는것은 행정주체의 협치 파트너인 민간주체의 자치가 얼마나 성장해 있는가하는 점이다. 민의 자치가 수반되지 않는 민관 협치는 행정의 허구적 슬로건이나 주민동원의 논리에 불과하다. 홍성통의 회의록을 검토해 보면, 중간지원조직들이 마을, 주민조직, 시민단체의 의사를 폭넓게 대변하거나 지역현안을 적극적으로 공론화하지 못하고 행정에 대한 조력자 정도로 그 역할이 위축되어 왔음을 알 수 있다. 그러나 홍성지역협력네트워크나 마을활력소와 같이 일부 중간지원조직이 주민자치의 관행을 새롭게 구축함으로써민관 협치의 이상에 접근해 가는 경우도 있다. 지방사회의 고령화와 인구감소로 인해 마을의 자치성이 붕괴된 상황에서 읍면 행정의 자문기구였던주민자치위원회가 이러한 중간지원조직들에 의해 시민적 자치의 실험장으로 변모하고 있는 현상은 민관 협치의 새로운 가능성을 보여주고 있다. 청년세대의 귀촌자들이 추구하는 시민적 자치가 원주민 사회의 농민적 공동체 문화와 어떻게 갈등하면서 구성되고 있는가 하는 점도 앞으로 주목해야 할 부분이다.

헌법개정과 협치정부

명재진(Jae Jin Myung) 충남대학교 법학연구소 2018 法學硏究 Vol.29 No.3

협치는 일반적으로 ‘국가 혹은 위계적 관료제에 의한 국가의사 결정이나 보이지 않는 손에 의한 결정보다 대화, 협상, 조정을 통한 타협이나 동의에 더 큰 가치를 두는 양식’을 의미한다. 정부형태에 이러한 협치의 정신을 부여한다면, 협치적 정부형태란 국가 목표와 전략의 방향을 잡을 수 있는 새로운 정부형태라고 볼 수 있다. 그리고 협치를 위한 정부형태는 국가의 주체인 국민의 의사를 제대로 반영하여 민주주의를 더욱 공고화 하는 정부형태를 구축하는 것이라고 볼 수 있다. 협치가 이루어지기 위해서는 의회라는 국민대표의 기관에서 토론과 합의를 통한 민주주의가 이루어져야 한다. 그러므로 의회주의의 전형을 보이고 있는 의원내각제야 말로 협치적·합의적 민주주의와 협치를 만들어 낼 수 있다. 대통령제는 독점화된 국가권력을 차지하기 위한 정치세력 간의 극단적 대결과 분파주의를 조장하며, 대통령제의 경직성으로 인해 변화하는 정국에 제대로 야당들과 협치가 어렵다. 의원내각제 정부형태에 있어서도 자칫 중앙정치의 과두화현상이 발생할 수 있기 때문에 연방제를 통한 권력의 수직적 분립이 함께 하여야 한다. 연방제를 도입하고 양원제를 실시하여 지방에 대해 주차원의 독립성을 부여하는 것이 국가의 경쟁력에 도움이 된다. 연방제에서 지방정부는 자신의 능력이 미치는 업무영역에 있어서 연방 법률의 위임이 없어도 자신의 법률로 입법화함으로써 창의적이고 분권적인 입법이 가능하다. 향후 우리 정부형태의 개정방향은 위와 같은 이유로 의원내각제와 연방제를 핵심으로 하는 협치적 정부형태로 나아가야 하겠다. ‘Governance’ generally refers to forms that place greater value on compromise or consensus through dialogue, negotiation, and coordination than decisions made by national or hierarchical bureaucracy or invisible hands. Given the spirit of such a governance in the form of government, the form of governance government is a new form of government that can orient national goals and strategies. And the government form for the governance can be regarded as building a form of government that reflects the will of the people, the subject of the state, and further consolidates democracy. In order for the governance to take place, democracy through discussion and consensus should be held at the institution of the national representative, the Parliament. Therefore, the parliamentary system that is representative of parliamentarism can produce cooperative and consensual democracy and governance. The presidential system promotes extreme confrontation and sectarianism among political forces to take over the monopolized state power, and it is difficult to negotiate with the opposition parties properly in the changing political state due to the rigidity of the presidential system. In the form of the cabinet-government system, the centralization of the central politics may occur, so the vertical division of power through the federal system should be accompanied. The introduction of the federal system and the implementation of the bicameral system to give the independence of the provinces will contribute to the national competitiveness. In federalism, local governments are able to enact creative and decentralized legislation by enacting their laws without the mandate of federal law in the area of their competence. In the future, the reform direction of the Korean government should proceed to the form of a governance centering on the cabinet system and the federal system.