신제도주의 관점에서 본 카투사제도의 변화 및 지속성에 관한 연구 = A study on change and persistence of KATUSA program : the perspective of new institutionalism

국문 초록 (Abstract)

본 논문은 카투사제도의 변화 및 지속성과 관련한 궁금증에 대한 분석이다. 전쟁이라는 특수 상황 속에서 임시방편적 비상조치수단으로 매우 독특하게 형성된 카투사제도가, 이 후 몇 차례의 제도적 위기과정을 겪으면서도, 왜 어떻게 그 제도의 근간을 그대로 유지한 채 지속 되는지를 분석하고자 하였다. 이를 위해 제도의 변화 및 지속성의 원인과 과정을 잘 설명해 주고 있는 신제도론적 시각을 이론적으로 고찰하고 이를 카투사제도에 적용하여 분석하였다.
카투사제도에 관한 기존 연구들은 주로 카투사제도에 대한 실태분석을 수행하거나 카투사제도의 개선방안을 제안하는 데 초점을 두었다. 이런 연구들은 카투사제도의 현황이나 문제점 등을 잘 파악하도록 해 준다는 의의가 있지만, 역사적으로 카투사제도가 어떻게 변화 및 지속되어 왔는지에 대한 통찰력은 제공해 주지 못하였다.
신제도론적 관점에서 보면, 한 번 형성된 제도는 지속하는 경향이 있다. 새로 만들어진 정책은 그 정책의 효과성이 인정되면 사회적 학습과정을 통해 제도로 형성되는 제도화과정을 걷게 된다. 제도화과정을 거쳐 일단 형성된 제도는 스스로의 생명력을 가지고 그 지속성을 유지하려는 경향이 있다. 신제도론은 제도가 형성되고 변화되는 과정 속에 제도의 특성을 강화하거나 지속시키는 요인들은 무엇이고, 또 그러한 요인의 어떠한 영향에 의해 어떠한 제도적 변화과정을 겪게 되는지에 관한 중요한 통찰력을 제공해 줄 수 있다.
따라서 본 연구는 신제도론적 관점에서 카투사제도의 변화 및 지속성을 분석하는 것을 목적으로 한다. 특히 흥미로운 두 개의 국면에 초점을 맞추어 연구하였는데, 첫 번째 국면으로는 카투사제도의 정착기라 할 수 있는 미국의 무상원조수혜기 중 1960년대 중반을 전후하여 카투사제도의 존폐가 집중 논의되었던 시기이고, 두 번째 국면은 1990년 말 카투사제도의 법제화 논의가 활발했던 시기이다. 전자의 경우 카투사제도가 폐지될 상황에 놓여있었고, 후자의 경우 법제화를 통해 카투사 제도의 핵심적인 부분이 변화될 상황에 놓여있었다. 그럼에도 불구하고 두 시기에서 모두 카투사제도는 이전의 모습과 유사한 형태로 지속하게 된다.
이에 이러한 국면에서 왜 어떠한 과정을 거쳐 카투자제도가 변화 및 지속하는지를 신제도론적 관점에서 분석하였다. 제도의 변화 및 지속성에 대한 설명을 위한 영향요인으로는 크게 환경, 제도, 행위자 요인과 이들의 상호작용을 살펴보았으며, 제도 변화의 과정에서 기존 제도가 다음 시기의 제도 형성을 제약하는 경로의존성을 중심적으로 살펴보았다. 즉, 카투사제도를 둘러싼 거시적 수준의 외부 환경과, 제도 요인으로서 제도적 맥락과 카투사제도 그 자체요인, 그리고, 미시적 수준으로의 내부 행위자 요인과 이들 요인들이 상호작용하여 다음 시기의 제도 형성에 영향을 주는 경로의존 과정을 분석하였다. 좀 더 구체적으로 보면, 외부 환경 요인으로는 당시의 우리나라를 둘러싼 정치와 경제, 사회와 문화, 외교 및 안보, 군사 등 제 환경 요인들을, 제도적 맥락 요인으로는 카투사제도를 둘러싼 관계적 맥락차원의 제도적 맥락 요인을, 카투사 자체 제도 요인으로는 역사적 과정에 형성된 카투사제도의 관리조직과 지휘체계, 그리고, 관련규정 및 운영방식 등을 살펴보았고, 행위자 요인으로는 의사결정과정에 참여한 한·미 정부당국과, 양국 군사지휘부, 카투사복무지원대상자들의 정책사고, 영향력, 이해관계 및 전략을 분석하였다.
분석결과 제도를 둘러싼 거시적 수준의 환경과 제도 내부의 미시적 수준의 행위자, 제도자체와 그 제도와 관련한 제도적 맥락, 그리고 이들의 상호작용이 제도의 변화 및 지속에 중요한 영향 요인으로 작용하고 있음을 확인하였다. 즉, 무엇보다도 카투사제도와 관련한 의사결정구조와 지휘체계 등의 제도적 맥락과 함께 시간적 흐름 속에 관행과 관성으로 굳어진 제도의 제약성 등의 제도 요인, 이러한 제도내부에서 직접적 이해관계와, 정책적 선호 및 영향력에 따라 의사결정과 제도화의 변화에 실질적 액션 및 플래너로 상호작용한 행위자의 상호작용, 그리고 이러한 모든 영향 요인까지를 품고 있는 시대적 상황으로 정치, 경제, 사회, 군사, 안보 등의 상황적 외생의 환경 요인 등이 서로 상호간에 영향을 주고받으며 복합적으로 작용하였음을 확인할 수 있었다.
또한, 이러한 요인들의 상호작용으로 생산된 카투사제도는 변화의 환경에 순응하며, 점점 강화된 모습으로 공고하게 재생산되는 점진적 제도변화의 모습을 보이고, 그 과정 속에 기존의 제도가 행위자의 선택과 행위에 모든 범위와 경우의 선택을 허용하지 않고 일정한 범위 안에서의 선택과 행위만을 허용하는 한계적 제약을 하여 미시적 변화의 모습으로 새로운 제도를 생산하고, 이러한 결과물은 다시 다음시기의 행위자에 또 다른 영향요인으로 작용하는 일련의 과정을 통해 일정한 경로의존의 패턴을 갖게 되는 것을 확인하였다.
즉, 제1차 국면에서 보았던 기존 제도는 위기국면에서의 행위자의 선택행위에 영향요인으로 작용하고, 환경과 제도적 맥락의 영향을 받는 행위자의 선택행위는 제도적 근간을 유지한 미시적 변화를 거친, 2차 시기의 제도로 재생산되고, 이러한 2차 제도의 결과물은 또 다시, 제2차 국면에서 또 다른 영향 요인으로 작용하며, 3차 제도변화의 모습에 일정한 제약을 가하는 경로의존성의 모습을 엿볼 수 있다.
스트리크와 틸런(Streeck & Thelen)은 제도변화 과정의 점진성/급격함, 제도변화 결과의 연속/불연속성의 두 기준으로, 제도변화 유형을 보다 체계적으로 분석하여 점진적 제도변화 4가지 유형을 제시하였다. 이러한 분류 유형에 비추어 볼 때, 본 연구의 대상인 카투사제도는 제도의 점진적 변화과정을 통한 연속성 결과의 모습, ‘적응을 통한 재생산(reproduction by adaptation)’의 유형에 부합하는 것으로 판단하였다.
결론적으로, 카투사제도는 제도 내부의 행위자를 중심으로 시대적 환경과 제도적 맥락, 기존에 형성된 카투사제도의 제도적 특성에 영향을 받아 행위자에게 가해지는 제도변화의 압력이 팽창하지만, 기존 카투사제도의 제도적 근간은 그대로 유지 된 채, 선발방식이나 관리조직, 관련규정 등 내부의 미시적 변화만을 꾀하며 적응의 모습을 보이게 되었다. 그리고, 이러한 변화의 순응과정을 통해 좀 더 자기강화의 모습으로 재생산된 카투사제도는, 다시 다음 시기의 제도변화에 환류 되어 또 다른 제약요인으로 작용하게 되므로, 제도의 급진적 변화를 제약하고, 점진적인 미시적 변화과정을 거치며, 일정한 경로를 형성하여 제도의 지속성을 갖는 것으로 확인되었다.
결국, 카투사제도는 운영상 제기되는 여러 문제들에 대하여 약간의 수정과 정비 등을 통해서 제도의 근간이 지속적으로 유지되고 있으며, 이전의 존속요인으로서의 관행과 관성이 점점 심화되어 가고 있는 것으로 분석되었다. 이러한 분석결과는 제도의 지속성요인에 대한 제도주의 이론연구에 유용한 시사점을 제공해 주었다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This thesis analyzes the KATUSA (Korean Augmentation to the United States Army) program from a new-institutionalist perspective. In so doing, it investigates why the KATUSA program persists since its establishment more than 70 years ago as part of a temporary, contingency measure during wartime. To this end, research and analysis on contributing factors which influenced the persistence of this particular program have been made from the new-institutionalist perspective.
The purpose of the thesis is to fully explore institutionalism from an academic viewpoint and at the same time offer implications of pursuing a future-oriented policy approach in relation to the development of the KATUSA program.
Of paramount importance to the research are questions which address factors that reinforce or sustain the unique nature of the program amidst creation of and changes to policies, and factors which influence the nature of institutional change the program experiences.
First of all, upon scrutinizing existing research regarding new-institutionalism, structural factors in an institutional context, actors who participate in decision-making, and the external environment are primary factors necessary to explain the institutional persistence of the program.
Therefore, the paper investigates the aforementioned three factors: structure, actors, and external environment as variables which explain the establishment of, policy changes to, and institutional persistence of the KATUSA program. Specifically, it explains separately (1) the actors and the interactions among actors in relation to the actors’ actions and decisions, (2) institutional structure to which actors are bound to, and (3) the macro-scale external environment which commands change of the institutional structure in question. The paper also closely examines, in line with historical developments, how each factor influenced the KATUSA program.
According to analysis, the KATUSA program, framed as not only just a unique military organization but also as an established norm over a long period of time due to Republic of Korea’s unique circumstances and in line with ROK-US interests, acquired its unique characteristics that went beyond those of a military organization through the mutual interactions of the actors involved in the decision making process, eventually becoming the program that we know today. The external factor – environment – which spans over generations, the internal factor – actors – and the structural factor – the institutional structure – have limited fundamental changes to the program, thereby exhibiting micro changes to the program in line with path dependency, and ultimately enabling the persistence of the KATUSA program.
In particular, it can be stated that the reinforcement, solidification, and persistence of the KATUSA program is attributable not only to the unique environment of the Korean Peninsula, which includes political, economic, social, military, and security factors, but also to the mutual interests of primary actors such as authorities from the two governments, their military leaders, and their constituents, and all the while it has existed as a concrete, proven, and substantial program of the strong ROK-US alliance and the decision-making process, chain of command, and customs and practices have maintained momentum over time within the institution’s structural context.
For such reasons, the foundation of the KATUSA program could be maintained through slight revisions and improvements in response to issues raised, and the fact that it increasingly reinforces itself as an established norm has unlocked some meaningful implications for the study of institutionalism in relation to factors contributing to the institutional persistence.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서론 1
• 제1절 연구의 배경 및 목적 1
• 제2절 연구범위 및 방법 7
• 제2장 이론적 고찰 10
• 제1절 신제도론적 관점에서 본 제도변화 10
• 1. 제도변화의 유형과 점진적 제도변화 10
• 1) 신제도주의와 제도변화 10
• 2) 제도변화 유형과 점진적 제도변화 17
• 2. 경로의존성과 제도의 지속성 24
• 1) 경로의존성과 제도의 지속성 24
• 2) 경로의존적 변화에 있어서 제도적 제약 요인 30
• 제2절 제도의 변화 및 지속성에 영향을 미치는 요인 39
• 1. 제도, 행위자, 환경의 상호작용 39
• 1) 제도 요인 41
• 2) 행위자 요인 45
• 3) 환경 요인 49
• 2. 제도의 경로의존적 변화와 메커니즘 51
• 1) 긍정적 환류(자기강화 요인) 51
• 2) 부정적 환류(자기붕괴 요인) 54
• 제3절 분석의 틀 57
• 제3장 카투사제도의 변천 66
• 제1절 카투사제도에 관한 선행연구 66
• 제2절 카투사제도의 성립 배경 69
• 1. 카투사제도 개관 69
• 2. 카투사제도의 성립 배경 73
• 제3절 카투사제도의 형성 및 변천 77
• 1. 6·25전쟁기간(1950-1953): 카투사제도의 형성 77
• 2. 미 무상원조 수혜기(1954-1971): 카투사제도의 정착 80
• 3. 한·미 연합전력 강화기(1972-1985): 한국군 측의 통제권 강화 85
• 4. 한·미 안보협력기(1986-1996): 카투사제도의 공고화 88
• 5. 한·미 안보관계의 변화기(1997-현재): 카투사제도의 고착화 97
• 6. 카투사제도 주요 특성별 변화결과 요약 102
• 제4장 카투사제도의 변화 및 지속성 분석 110
• 제1절 제1국면 분석: 카투사제도 존폐 논의(1960년대 중반) 110
• 1. 1960년대 중반 카투사제도의 존폐 논의 과정 110
• 2. 환경 요인 112
• 3. 제도 요인 117
• 1) 제도적 맥락 117
• 2) 카투사 제도 121
• 4. 행위자 요인 127
• 5. 요인 간 상호작용과 경로의존 135
• 제2절 제2국면 분석: 카투사제도의 법제화 논의(1990년대 말) 139
• 1. 1990년대 말 카투사제도의 법제화 논의 과정 139
• 2. 환경 요인 147
• 3. 제도 요인 153
• 1) 제도적 맥락 153
• 2) 카투사 제도 158
• 4. 행위자 요인 163
• 5. 요인 간 상호작용과 경로의존 170
• 제3절 논의 175
• 제5장 결론 196
• 제1절 연구결과 요약 196
• 제2절 연구의 시사점 201
• 1. 이론적 함의 201
• 2. 정책적 시사점 204
• 참고문헌 209

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73. “한국 근대 공공부조제도의 지속과 변화 요인에 대한 연구: 역 사적 신제도주의 관점에서”, 서울시립대학교, 신선희, 박사학위논문, , 2015

74. “공공부조 정책변화의 역사제도주의적 분석: 미국, 영국, 한국의 근로연계복지를 중심으로”, 이화여자대학교, 김명희, 박사학위논문, , 2008

75. “한국정부의 통일정책 지속성에 관한 연구: 정책변동에 대한 요인 분석을 중심으로”, 경기대학교 정치전문대학원, 최병섭, 박사학위논문, , 2011

76. “정부관료제의 역사적 형성과 제도변화:중앙행정기관조직 시스템 변화에 대한 역사적 제도주의 접근을 중심으로”, 홍성만, 왕재선, 염재호, 고려대학교 정부학연구소, 정부 학연구, 10(1), , 2004

77. “정부조직변화의 동태성에 관한 연구: 제도적 맥락 및 행위자의 정치적 상호작용을 중심으로”, 연세대학교 대학원, 정의창, 박사학위논문, , 2005