감사원 심사제도에 대한 연구 : 심사청구 사례를 중심으로 = A Study of the BAI's Claims System - Focused on Case Studies -

국문 초록 (Abstract)

국세에 대한 사후구제제도는 임의절차인 이의신청과 행정소송을 위한 필수 전치절차인 국세청 심사청구, 조세심판원 심판청구, 그리고 감사원 심사청구가 있다. 그 중 감사원 심사청구는 감사기능의 일부에서 시작되어 청구인적격이나 대상적격에서 다른 불복절차와 차이점이 있다. 최근 감사원법과 감사원심사규칙을 개정하여 대상적격의 범위를 ‘구체적 권리 의무에 직접적인 변동을 초래하는 행위’로 한정하여 개인의 권리구제적 성격을 강화하였다. 그러나 조세심판원의 10% 수준인 청구 건수와 낮은 인용률, 전문성 부족과 기속력 문제로 감사원 심사제도를 폐지하자는 주장은 지속적으로 제기되고 있다.
이에 본 연구에서는 2021년부터 2025년 8월까지의 국세관련 감사원 심사 결정 300여 건을 분석하여 심사결정의 경향을 분석하였고 조세심판원 결정, 법원의 판결과 비교하였다.
또한, 심사청구와 같은 국민감사참여 사례가 다른 나라에도 존재하는지 미국, 프랑스 등 주요국가의 제도를 조사하였다. 위와 같은 연구를 통해 타 볼복절차와 구분되는 감사원 심사결정만의 특·장점과 존재가치를 파악하고자 하였다.
감사원 심사결정 과정은 주로 서면에 의해 이루어지고 당사자의 진술기 회가 보장되지 않으므로 사실관계에 대해서는 처분청의 판단을 번복하는 경우가 많지 않다. 법률관계에 대해서는 유사사안에 대한 법원의 선결례를 기준으로 삼아 인용여부를 결정하는 경향이 강하다. 동일사건에 대한 재경정청구, 재산세 경정 없는 종합부동산세 경정, 재산세 감액비율에 해당하는 토지의 종합부동산세 합산배제 등에서 조세심판원은 모두 부정하는 결정을, 법원은 조세심판원과 반대되는 판결을 내리고 있고, 감사원은 위 사건 모두 법원의 판단을 수용하고 있다. 제3자가 보전하는 포인트할인액의 에누리 여부에 대한 심사 결정이 행정소송에서 패소하자 이후 유사사건에서 판결기준에 맞는 결정을 연달아 내놓아 당해 연도 인용률이 전년에 비해 상승하기도 하였다. 판결에 대한 부합성이 높다는 것은 감사원 심사결정의 가장 큰 특징이며, 특히 위 판결이 납세자의 권익보호를 인정하는 내용이라면 소송 전 권리구제가 신속히 이루어진다는 점에서 타 볼복제도와 구별되는 의미와 가치가 있다고 할 것이다. 조세불복자는 이 러한 특성을 이해하여 자신에게 유리한 제도로 이용할 수 있다.
감사원 심사제도의 활성화를 위해서는 몇 가지 선결과제가 있는데 항상 제기되는 것이 전문성 부족, 절차적 정당성과 기속력 보완, 낮은 인용률 등이다. 전문성은 인력보충과 교육으로, 기속력은 인용주문방식을 취소요구에서 직접 취소방식으로 변경함으로써 해결될 수 있을 것이다. 당사자 진술권 보장 등의 적법절차는 감사처리절차와 함께 고려할 문제이고, 인 용률은 심사결정의 판례 수용성이나 기각결정이 소송에서 번복되는 비율이 높지 않다는 점에서 무작정 높여야 한다고 할 수 없는 문제인데다 전문성 보강으로 어느 정도 해소될 것으로 기대된다.
감사원 심사제도는 권리구제인 동시에 감사에 대한 국민참여수단이다. 심사청구과 조세관련 감사실시간의 상호작용이 활성화된다면 개별사건구제 이상의 조세 질서 확립에 파급력을 가질 수 있을 것이다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Korea’s system of post-determination remedies for national taxes includes an optional objection procedure and three mandatory pre-litigation processes: the National Tax Service review, the Tax Tribunal appeal, and the Audit & Inspection Board (BAI) review. The BAI review is institutionally distinct because it originated from the Board’s audit function, resulting in different rules on standing and reviewable scope. Recent amendments to the BAI Act and Review Regulations have narrowed the scope to “acts that directly and specifically affect rights and obligations,” thereby reinforcing its function as a rights-relief mechanism. Nonetheless, persistent criticisms—including limited expertise, low acceptance rates, and the absence of binding authority—have led to recurring proposals to abolish the system.
This study analyzes approximately 300 BAI decisions concerning national taxes from 2021 to August 2025 and compares them with Tax Tribunal rulings and judicial precedents. The findings show that BAI reviews are conducted almost exclusively in writing and do not guarantee opportunities for oral statements, resulting in minimal changes to factual determinations made by tax authorities. In contrast, BAI decisions exhibit a strong tendency to follow court precedents in matters of legal interpretation. In several recurring types of disputes—such as repeated correction claims, adjustments to comprehensive real estate tax without prior property-tax correction, and aggregation exclusions for land subject to property-tax reduction ratios—the BAI consistently aligned with judicial rulings, even when the Tax Tribunal reached opposite conclusions. The BAI also adjusted its position in cases involving third-party-funded point-of-sale discounts following an adverse court judgment.
The high degree of conformity with judicial decisions is the defining characteristic of the BAI review system. When court precedents favor taxpayers, the BAI can provide timely, pre-litigation relief, distinguishing it from other tax appeal mechanisms. To enhance the system’s effectiveness, improvements in professional expertise, procedural fairness, and binding authority are required. Ultimately, the BAI review serves both as a rights-protection device and as a channel for public participation in governmental audit, with the potential to contribute to a more transparent and stable tax administration.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서론 1
• 제1절 연구의 목적 1
• 제2절 연구의 방법과 구성 3
• 1. 연구 방법 3
• 2. 연구의 구성 4
• 제2장 감사원 심사청구제도의 연혁과 법적 성격 5
• 제1절 감사원 심사청구제도의 연혁 5
• 1. 제도의 발현과 변화 5
• 2. 제도관련 정책적 논의 6
• 3. 외국의 국민 감사참여제도 7
• 제2절 감사원 심사청구의 처리 절차 11
• 1. 심사청구의 요건 11
• 2. 심사청구의 절차 19
• 3. 심사청구의 결정 24
• 4. 심사결정의 효력 25
• 제3절 조세불복제도 내에서의 위상 27
• 1. 조세심판원 심판제도와의 비교 27
• 2. 국세청 심사제도와의 관계 28
• 3. 감사원 심사청구의 특성과 한계 29
• 제3장 감사원 심사청구 사례 분석 31
• 제1절 분석대상 개관 31
• 1. 심사결정 현황 31
• 2. 분석 대상 32
• 제2절 인용사례 분석 34
• 1. 형식적·절차적 하자 인용사례 34
• 2. 사실관계 쟁점 인용사례 39
• 3. 법률관계 쟁점 인용사례 46
• 제3절 기각사례 분석 55
• 1. 형식적·절차적 하자 기각사례 55
• 2. 사실관계 쟁점 기각사례 59
• 3. 법률관계 쟁점 기각사례 65
• 제4절 인용과 기각의 비교 79
• 1. 형식적·절차적 요건에 대한 결정 80
• 2. 사실관계에 대한 결정 81
• 3. 법률관계에 대한 결정 84
• 제5절 감사원 심사결정에 대한 소송 결과 87
• 1. 소송 처리 현황 87
• 2. 기각결정에 대한 판결 분석 88
• 제4장 판결을 수용한 사례 분석 90
• 제1절 논란이 된 사건 검토 90
• 1. 재산세 경감비율에 해당하는 토지의 합산배제 여부 90
• 2. 합산배제 신고서만 제출한 자의 경정청구 가능 여부 94
• 3. 동일한 내용으로 재경정청구 가능 여부 96
• 제2절 소송전 신속한 구제수단인 감사원 심사제도 99
• 제5장 감사원 심사청구제도의 문제와 개선 방안 102
• 제1절 감사원 심사청구제도의 문제 102
• 1. 제도적 문제 102
• 2. 운영의 문제 106
• 3. 사례 분석을 통한 시사점 107
• 제2절 감사원 심사청구제도의 개선 방안 111
• 1. 제도의 개선 111
• 2. 운영의 개선 115
• 제6장 결론 117
• 참고문헌 121
• ABSTRACT 124