경제개발을 위한 공용수용의 합헌성에 관한 소고 : 미국 연방대법원의 Kelo v. City of New London판결을 중심으로

장민선 梨花女子大學校 法學硏究所 2009 法學論集 Vol.14 No.2

오늘날 공적 사용 요건이 가장 문제되는 것은 경제 개발을 위한 수용의 합헌성 여부이다. 연방대법원은 Berman과 Midkiff 판결에서 계속적으로 공적 사용의 의미를 확대 해석함에 따라 2005년의 Kelo 판결에서도 공적 사용의 범위를 사인에 의한, 사인을 위한 수용까지 허용하게 되었다. 즉, Kelo 판결에서 연방대법원은 수용의 주체는 중요하지 않으며, 수용의 목적이 공적 목적에 합리적으로 연관되기만 하면 그것에 대한 입법부의 결정을 최대한 존중해야 한다고 판시하였다. 그러나 이러한 입법부 존중의 태도는 법원의 실질적 심사를 생략한다는 점, 입법부의 결정이 이익집단의 압력에 영향을 받을 수 있다는 점, 공적 사용과 사적 사용의 경계를 불분명하게 함으로써 헌법상 공적 사용 요건의 의미를 퇴색시킨다는 점에서 많은 비판에 직면했다. 이를 반영하여 연방과 주 차원에서 경제개발을 위한 수용, 특히 특정 사인에게 이익을 주기 위한 수용을 금지하는 법률이 제정 또는 개정되었고, 주법원에서도 공적 사용 판단에 대하여 심사기준을 강화하는 판결이 등장했다. 이것은 사익을 위해서 다른 사람의 재산권을 침해하는 것을 방지함으로써 공적 사용 요건의 의미를 분명히 하는 것이며, 공익 달성이란 명목으로 사인의 이익을 추구하기 위해 공용수용권을 행사하는 정부 권한의 남용을 방지하기 위한 것이다. 이러한 심사기준의 강화 경향은 Kelo 사건에서 수용권 행사의 계기를 제공했던 세계적 기업이 사업 철수를 공표함에 따라 시의 개발계획이 실패에 이르게 된 지금에 와서 더욱더 설득력이 있다고 할 것이다. 따라서 경제개발을 위한 수용의 합헌성 판단에 있어서 수용의 주된 목적이 무엇인지, 수용 이후에 재산의 사적 이전이 이루어졌는지, 수용의 이익은 주로 누구에게 귀속되는지, 이에 대한 공적 감독 체계는 잘 마련되어 있는지 등을 종합적으로 심사해야 한다. 그럼으로써 정부의 공용수용권에 대한 효과적 통제를 실현하는 동시에 공용수용의 한계로서의 공적 사용 요건의 효력을 회복할 수 있을 것이다. The constitutionality of the economic development takings is the most arguable and important issue in the field of public use factor. As the U. S. Supreme Court has interpreted the meaning of public use more broadly through Berman and Midkiff cases, it included takings by and for the private in the boundary of public use. The Court held that it would defer to the legislature’s decisions whether property is taken by the government or the private, only if the purpose of takings is rationally related to the public purpose. However, these deferential attitudes of the court were faced with much criticism for the following reasons. First, they could cause lack of the substantial review. Second, the legislative decisions could be influenced by some interest groups, distorting the genuine will of the public. Third, they could reduce the importance of the public use by blurring the difference of the public and private use. After the Kelo’s holding, federal and state legislatures made laws banning takings for economic development, especially for the particular private person. Besides, some state courts delivered the rulings with heightened standards. This clarifies the meaning of public use and prevents the abuse of the government’s eminent domain power by forbidding exercises of eminent domain power for the another’s private interest. This tendency of strengthening standard of review will be more persuasive when the comprehensive development plan turned out to be a failure after Pfizer’s announcement of R&D headquarter’s withdrawal. Therefore, the courts need to consider such factors, in judging the constitutionality of economic development taking, as what the main purpose of the taking is, whether the private transfer is executed after the taking, who its pricipal beneficiary is, and how the public control system of distributing benefits is operated. Through this comprehensive review, the effective control of the government’s eminent domain power and reconfirmation of public use as a limit of taking could be realized.

미국 헌법상 ‘공적 사용’ 요건의 심사기준에 관한 비판적 고찰

장민선(Jang, Min Sun) 한국헌법학회 2009 憲法學硏究 Vol.15 No.4

미국 연방헌법상 정부의 공용수용권은 공적 사용을 위해서만 허용되므로, 공적 사용 요건은 공용수용권의 유․무효를 결정하는 헌법상 한계가 된다. 공적 사용의 의미는 1차적으로 입법에 의해 구체화되고, 최종적으로는 법원의 해석에 의해 결정된다. 법원은 공적 사용의 의미를 종래 공소유, 공중에 의한 사용에 한정하던 협의의 해석에서 벗어나 공적 목적, 공적 이익으로 해석하는 광의의 해석을 해오고 있다. 이러한 해석 경향은 입법부 결정에 대한 존중 태도를 나타내는 것 으로서, 이것은 이중기준 원칙에 근거한 것이다. 1938년 U.S. v. Carolene Products Co. 판결의 각주 4로부터 등장한 이중기준 원칙은 기본권의 종류를 정신적 자유와 경제적 자유로 나누어, 정신적 자유를 제한하는 법률은 더욱 엄격한 심사기준을 적용해야 한다는 것이다. 이것은 정신적 자유에 경제적 자유보다 우월적 지위를 부여한 것으로서, 법원이 보다 전문성을 가지므로 합헌성 추정의 원칙이 적용되지 않지만, 사회경제 분야에는 의회가 전문성이 더욱 높기 때문에 그들의 결정에 합헌성을 추정하는 것이다. 이중기준 원칙은 헌법재판의 반민주주의적 성격을 극복하고 의회와 법원간 권력분립 원칙에 부합하는 관계 설정에 적합한 심사기준체계이지만, 기본권의 우열관계, 경직성, 소수 개념의 불명확성 등 여러 가지 면에서 비판을 받고 있고, 개선 움직임도 나타나고 있다. 이러한 이중기준 원칙에 따라 재산권 수용에 대해서도 완화된 합리성 심사기준이 적용되어 공적 사용 요건이 매우 광범위하게 해석되었다. 공적 사용에 관하여 오늘날 가장 문제되는 ‘경제개발을 위한 수용’은 2005년 Kelo v.City of New London 판결에서 합헌 결정을 받았으나 여기에 최소한의 합리성 심사기준을 적용하는 것은 몇가지 점에서 타당하지 않다. 첫째, 경제개발 계획은 주로 민간 기업에 의해 이루어지므로 사익을 위해서 다른 사인의 재산권을 침해하는 것이라는 점, 둘째, 경제개발을 위한 수용에 있어서 가장 피해를 입는 사람은 흑인, 노인, 사회적 빈곤층 등이므로, 이중기준 원칙에 의해 보호하려고 하는 ‘소수’에 해당한다는 점에서 재산권 제한이라는 이유로 도식적인 합리성 심사기준을 적용하는 것은 타당하지 않다. As eminent domain power of the government is allowed only for public use in the U.S. Constitution, the public use requirement is the limit deciding the constitutionality of government's taking. The meaning of public use is first embodied by legislation and finally decided by the supreme court's rulings. Courts have expanded the interpretation of public use from public ownership or use-by-public to public purpose or public interest. This tendency reflects the judiciary's deference to the legislature, which is based on the double standard principle. Double standard principle appeared from the footnote 4 of United States v. Carolene Products Co.(1938) means that laws restricting spiritual freedom are subject to strict scrutiny while laws regarding social and economic matters are presumed to be constitutional. This means the former are granted 'preferred status' and the court is the best expert in guaranteeing this kind of rights. However, this principle has been criticized for the adequacy of classification of rights, the rigidity, or unclear concept of 'minority', etc. According to double standard system, the mitigated rationality-based review is applied to the taking of property, which results in broader interpretation of public use. Specially, even though 'taking for economic development' was held to be constitutional in Kelo v. City of New London(2005), the minimum rationality-based review is not appropriate standard to that kind of taking for the following reasons. First, taking for economic development brings about the loss of private property for private interests because it is usually operated by private corporations.

民間企業에 의한 收用

최계영 한국행정판례연구회 2011 행정판례연구 Vol.16 No.1

This article discuss the case(the Constitutional Court 2009. 9. 24. 2007heonba114 decision) where the Constitutional Court decided whether or not a private enterprise can exercise the right of compulsory purchase as a principal agent, and on which terms such a compulsory purchase can be justified. The dispute on constitutionality arose with regard to the Industry Location Act which grants the private enterprise the right of compulsory purchase. The Constitutional Court found it constitutional by majority. The majority opinion and the dissentient opinion fall together in that the private enterprise can act as a principal agent of compulsory purchase, profit-seeking activities contributing to economic development may satisfy the requisite of public need of compulsory purchase, and such a compulsory purchase require devices securing public interests. However, There is a disagreement on which one should be put first between the value of public interests achieved by private enterprises’ profit-making activities and the value of land ownership. The majority view prefers the former, while the dissentient one does the latter with the result that it points out the lack of stricter legal tools guaranteeing public interests in the Industry Location Act. However, the majority opinion may be subject to the following limitations. First, it is difficult to consider a substantial part of the devices which the majority opinion thinks secure public interests as applicable especially to private enterprises’ compulsory purchase. It is because those apply also to usual development planings or compulsory purchases. The devices securing public interests in the Industry Location Act seems less sufficient in comparison with the Special Act on Enterprise City Development which in fact allows private enterprises’ compulsory purchase. Second, the majority opinion takes the view that the requisite of acquiring land is irrelevant to judging the constitutionality of compulsory purchase. However, such a requisite play the role of striking a balance of interests between the private enterprises of compulsory purchase and land owners. Furthermore, the case was caused mainly by the lack of the requisite with the result that land owners had no room at all for negotiating prices. Therefore, the dissentient opinion should be more preferable in that it pays a special regard to the requisite in considering the test of minimum infringement. 이 글에서는 민간기업이 수용의 주체가 되어 수용권을 행사할 수 있는지 및 어떠한 조건 하에서 그러한 수용이 정당화될 수 있는지에 관한 헌법재판소 결정(헌법재판소 2009. 9. 24. 선고 2007헌바114 결정)을 평석하였다. 민간기업에 수용권을 부여하고 있는 산업입지법의 위헌성 여부가 쟁점이 되었는바, 다수의견은 합헌으로 판단한 반면, 소수의견은 위헌으로 판단하였다. 다수의견과 소수의견은 ① 민간기업도 수용의 주체가 될 수 있다는 점, ② 영리추구 활동의 결과 경제발전에 기여하게 되는 경우도 수용의 공공필요성을 충족시킬 수 있다는 점, ③ 그러한 수용의 경우 공익성 담보장치가 필요하다는 점에 대해서는 뜻을 같이 한다. 그러나 민간기업의 영리추구활동을 통해 달성되는 공익의 가치와 토지소유자의 재산권의 가치에 대해, 법정의견은 전자에, 소수의견은 후자에, 더 높은 가치를 두고 있다. 그 결과 소수의견은 공익성을 담보하기 위한 법적 장치를 더욱 엄격하게 요구하였고, 산업입지법에는 그러한 장치가 부족하다는 판단을 하게 된 것이다. 필자는 아래와 같은 점에서 다수의견의 논증에 의문을 제기하였다. 첫째, 다수의견에서 공익성 담보장치로 열거하고 있는 제도 중 상당 부분은 통상의 개발사업이나 공용수용에도 적용되는 제도로서 민간기업을 위한 수용에 특유하게 적용되는 강화된 입법적 장치라고 보기는 어렵다. 민간기업의 수용을 허용하는 유사한 성격의 법률인 ‘기업도시개발 특별법’과 비교하여 보아도 산업입지법은 공익성 담보장치가 약하다. 둘째, 다수의견은 토지취득 요건을 수용의 합헌성 판단과는 무관한 것으로 보고 있다. 그러나 토지취득 요건은 수용을 하는 민간기업과 수용을 당하는 토지소유자 사이의 이해관계를 조정하는 기능을 수행하고 있다. 또한 토지취득 요건이 없어 토지소유자 측에서 가격결정에 관한 협상력을 발휘할 여지가 전혀 없다는 것이 실제 이 사건 분쟁이 발생하게 된 중요한 원인이기도 하다. 그러므로 토지취득 요건의 문제를 침해의 최소성 판단 과정에서 고려한 소수의견의 입장이 보다 타당한 것으로 보인다.

AURA사건을 통한 수용권남용에 대한 고찰 : Arvada Urban Renewal Authority v. Columbine Professional Plaza Association 판례를 중심으로

심민석 한국국가법학회 2014 국가법연구 Vol.10 No.1

우리나라 대법원이 수용권의 남용을 인정하고 있는 경우는 첫째, 사업시행자가 사업인정을 받은 후 그 사업이 공용수용을 할 만한 공익성을 상실한 경우, 두 번째, 사업인정에 관련된 자들의 이익이 현저히 비례의 원칙에 어긋나게 된 경우, 세 번째, 사업시행자가 해당 공익사업을 수행할 의사나 능력을 상실하였음에도 여전히 그 사업인정에 기하여 수용권을 행사하는 경우이다. 그러나 두 번째의 경우에는 이와 관련된 사례를 찾아보기가 어려워 수용권의 남용을 판단하는데 있어서 어려움이 있어 보인다. 이러한 측면에서 미국 콜로라도 대법원의 AURA의 사건은 이와 관련된 좋은 사례로 생각된다. 따라서 이 AURA사건이 우리에게 시사해주는 점들을 살펴보고 수용권 남용의 법리를 구체적으로 검토해보고자 한다. 이에 AURA사건이 우리에게 시사해 주는 점은 첫째, 콜로라도 주는 도시재개발법에 황폐지역(낙후지역)을 정의내리고 있고, 황폐지역을 결정하는데 있어서 4개 이상의 추가요건들을 필요로 하고 있다는 것이다. 이는 황폐지역을 결정하는데 있어서 요건을 강화하고 있는 것으로 보인다. 둘째는 경재개발의 위한 사인수용의 경우에는 공권력을 빙자한 민간기업의 이익추구 방편으로 공용수용제도가 악용될 수 있기 때문에 비례의 원칙을 엄격하게 적용할 필요가 있다는 것이다. 왜냐하면 기존의 상권이 미약하다는 이유로 언제든지 공용수용을 이용해 민간기업의 이익을 추구할 수 있도록 하는 것은 기존 사업자의 재산권을 심히 침해할 수 있기 때문이다. 따라서 상권의 활성화를 위한 공용수용은 기존의 상권이 매우 침체되어 살아날 가능성이 매우 희박한 경우로 제한하여 해석할 필요가 있고, 그 공익성이 피해를 입는 사익성보다 현저히 우월해야 한다는 것이다. In this AURA case, we consider the scope of an urban renewal authority's condemnation power under Colorado's Urban Renewal Law, §§ 31-25-101 to -115, 9 C.R.S. (2003). In particular, we consider whether an urban renewal authority retains the power to condemn a portion of a parcel situated within an area that was determined to be blighted at the outset of an urban renewal project, even though the entire parcel has been sold by the authority, developed in accordance with its urban renewal plan, and formally released by the authority. We hold that once a parcel within a redevelopment area has been sold, developed, and released in this manner, an urban renewal authority may not exercise its condemnation power over any part of that parcel absent renewed findings of blight by the appropriate authority. An urban renewal authority derives its power to condemn private property from our Urban Renewal Law, which authorizes condemnation of private property only to prevent or eliminate the spread of blight. Once blight has been cured or eliminated from a particular parcel, an urban renewal authority loses its statutory condemnation power with respect to that parcel. In this case, the trial court erred when it found that the parcel was still blighted and that the renewal authority retained the power to condemn it. Thus, we reverse and remand this case to the trial court with directions to grant the landowners' motion to dismiss the condemnation action.

경제개발을 위한 공용수용의 합헌성에 관한 소고 -미국 연방대법원의 Kelo v City of New London 판결을 중심으로-

장미선 ( Min Sun Jang ) 이화여자대학교 법학연구소 2009 法學論集 Vol.14 No.2