중장기 지방재정전망 모형 연구

한재명,최은철 한국지방세연구원 2021 한국지방세연구원 기획보고서 Vol.2021 No.3

□ 연구목적 ○본 연구는 국내외 중장기 재정전망 모형의 구조와 특징을 정리하고, 이에 기반하여 새로운 중장기 지방재정전망 모형이 갖춰야 할 요소들을 검토 □ 주요내용 ○지방재정전망의 필요성 및 고려 사항 - 인구구조 변화, 저성장, 국가채무 증가, 수도권 비대화 등 사회경제적 변화에 대응하여 지방재정 지속가능성 평가를 위해 지방재정전망 필요 - 인구·거시경제변수의 충분성, 재정전망 범위, 수입, 지출, 재정수지 및 채무 측면에서 고려 사항 제시 ○국내 재정전망모형의 구조와 특징 - (전망 단위) 국가재정전망의 경우 중앙정부에 국한하거나 여기에 지방자치단체(전국)까지 포함하기도 하고, 지방재정전망의 경우 17개 시·도를 대상으로 하거나 전국, 자치단체 유형, 일부 지역에 국한하는 경향 존재 - (전망 대상) 국가재정전망의 경우 총수입·총지출 혹은 통합재정수입·지출 등이며, 지방재정전망의 경우 지방세입·세출 등 - (전망 기간) 대체로 40년을 초과하며, 분석수준에 따라 5~28년 수준도 존재 - (수입) 조세, 세외수입, 지방교부세, 국고보조금, 기타로 구분하여 정리 - (지출) 사회복지 분야와 그 외 분야 혹은 의무지출과 재량지출로 구분하여 정리 - (재정수지 및 채무) 국가재정전망에서는 (통합)재정수지, 사회보장성기금수지, 관리재정 수지, 국가채무비율 등을 산정하는 반면, 지방재정전망에서는 재정수지 산정에 국한 ○국외 재정전망모형의 구조와 특징 - (전망 단위) 대체로 연방정부 또는 중앙정부(지방정부 추계치 일부 포함) - (전망 대상) 각종 거시경제 및 재정지표, 재정수지, 채무 등 - (전망 기간) 중기전망이 6년, 장기전망이 31~41년 - (수입) 규모가 큰 주요 항목별로 추계하거나 세부 항목별로 구분하여 추계 - (지출) 지출 규모가 큰 복지지출을 보다 세분화하여 추계 - (재정수지 및 채무) 일정한 가정 아래 재정수지 적자, 채무 등을 추계 ○새로운 중장기 지방재정전망 모형이 갖춰야 할 구성 요소 - (전망 목적) 이용 가능한 인구 및 거시경제변수 시계열의 제한성, 분석방법의 제약 등을 고려할 때 한시적으로 중기전망에 기반한 재정건전성 평가를 목적으로 설정 - (전망 단위) 17개 시·도 - (전망 대상) 순계 기준 예산(일반+특별)에 한정 - (전망 기간) 중기지방재정계획 기간인 5년 또는 중기 수준인 25년으로 설정 - (모형 구조) 인구부문, 거시경제부문, 수입부문, 지출부문, 지방재정수지 부문, 지방채무 부문으로 구성 · 인구부문은 통계청의 장래인구추계 시·도편 자료 이용 · 거시경제변수는 세부 수입 및 지출 추계 모형의 설계 방식에 따라 필요 범위 설정 · 수입부문은 지방세, 세외수입, 지방교부세, 국고보조금, 융자수입 등으로 구분하여 전망 방법 검토 · 지출부문은 의무지출(법정/보조/이자 의무지출)과 재량지출로 구분하되, 이 두 지출이 통합재정지출과 어떤 관계를 갖는지 검토 · 지방재정수지 부문은 기금 세부자료의 제약으로 예산과 기금을 포괄하는 통합재정수지 및 통합재정수지비율이 아니라 예산에 한정한 재정수지 및 재정수지비율만을 산정 · 지방채무는 재정수지 적자 발생 시 이를 지방채 발행을 통해 충당한다는 전제 아래 추계 <그림 1> 중장기 지방재정전망 체계 □ 시사점 ○중장기 지방재정전망모형 설계 시 다음과 같은 사항에 유의할 필요 - 첫째, 전망의 목적을 분명히 하여 모형 활용의 유용성 확보 필요 · 사회경제환경 변화에 따른 각 시·도의 재정수지 및 채무 증가 속도를 파악하는 데 잠정적인 목적을 두되, 향후 재정의 중장기 지속가능성 평가로 확장할 필요 - 둘째, 신규 모형은 가용자료의 한계를 고려하여 가급적 단순하게 설계하되 충분한 자료 확보를 전제로 현실의 복잡성 반영 필요 · 우선 전망 단위는 243개 자치단체 전체를 대상으로 하기보다는 17개 시·도에 국한하고, 전망 대상은 기금을 제외한 예산에 한정하며, 전망 기간은 중기 수준이 적절 - 셋째, 추정 가능한 시·도 단위 거시경제변수 종류를 늘리고, 추계 방법의 고도화 필요 · 시·도별 GRDP와 더불어 물가상승률, 임금상승률, 경제활동참가율, 실업률 등도 시·도 단위 추계가 가능할 수 있도록 하고 그 방법을 고도화할 필요 - 넷째, 지방세와 세외수입의 세부 항목에 대한 추계 방법의 지속 개선 필요 · 현행 지방세 세목 11개 모두 개별 추계가 가능하게 할 필요가 있으며, 세외수입의 경우에도 신장성을 고려한 세부 항목에 대한 추계가 가능하도록 할 필요 - 다섯째, 국고보조금은 국고보조사업 지출 추계 결과와 연계하여 전망 필요 · 사회복지 분야 국고보조금의 경우 사회복지 국고보조사업 추계 결과에 기반하여 전망할 수 있고, 그 외 분야 국고보조금의 경우에도 관련 국고보조사업 추계 결과에 기초하여 전망 - 여섯째, 의무지출 포괄 범위의 불확실성을 고려하여 의무지출과 재량지출 추계치에 대한 해석에 신중을 기할 필요 · 법정 의무지출 범위에 대한 상세 목록이 제공되지 않고 있는 상황에서 의무지출과 재량지출의 구분은 그 절대 규모보다는 추세 변화에 한정하여 제한적으로 해석될 필요 - 일곱째, 보조 의무지출은 사회복지 국고보조사업과 그 외 국고보조사업으로 구분하여 추계하는 것이 적절해 보이며, 이를 위한 지방세출 세부 예산 자료의 확보 필요 · 사회복지 국고보조사업 지출은 인구구조 변화를 반영한 전망을 하고, 그 외 국고보조사업 지출은 경상 GDP 혹은 개별 시·도 GRDP에 연동하여 전망하는 것이 적절 - 여덟째, 지방재정의 지속가능성 평가를 위한 지표 개발 필요 · 지방재정 현실에 부합하는 지속가능성 평가 지표의 개발 및 활용을 통해 각 시·도 상황에 걸맞는 유용한 정보를 제공할 필요

2단계 재정분권 추진 경과와 최근 대안의 재정 효과

한재명 한국지방세연구원 2021 TIP(TAX ISSUE PAPER) Vol.44 No.-

참여정부 이후 지방세입·세출 구조의 변화와 시사점

한재명,최은철 한국지방세연구원 2021 TIP(TAX ISSUE PAPER) Vol.36 No.-

공동세 판단 기준에 따른 지방소비세의 위상과 과제

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Ⅱ. 제4차 국가균형발전 5개년 계획과 지방재정

한재명 한국지방세연구원 2019 TIP(TAX ISSUE PAPER) Vol.3 No.-

Ⅳ. 지방세외수입 추이 및 구성변화

한재명 한국지방세연구원 2019 TIP(TAX ISSUE PAPER) Vol.5 No.-

Ⅲ. 광역-기초 간 세목조정의 연혁과 시사점

한재명 한국지방세연구원 2019 TIP(TAX ISSUE PAPER) Vol.8 No.-

지방세외수입 운영실적 분석·진단 제도의 현황과 개선과제

한재명,김병남 한국지방재정학회 2018 한국지방재정학회 세미나자료집 Vol.2018 No.12

본 연구는 시행된 지 4년여가 경과하고 있는 지방세외수입 운영실적 분석·진단 제도의 현황과 문제점을 알아보고, 동 제도가 지방세외수입의 체계적・효율적 관리 및 지방세외수입 확충에 기여할 수 있는 개선과제를 모색하는데 목적이 있다. 지방세외수입 운영실적 분석·진단 제도는 절차 측면에서 유기적이고 체계적인 연계 부족의 문제가 있고, 지표 측면에서는 각 지표에 영향을 미칠 수 있는 다양한 요인들에 대한 구분 미흡, 일부 정책지표 및 중점관리세목의 미적용 대상 과다, 지표체계의 전면 개편에 따른 환류 기능 미흡 등의 문제가 있는 것으로 나타났다. 이에 따라 운영실적 분석·진단 제도의 개선을 위해 분석・진단 절차의 효율화를 통한 자치단체 부담 경감, 본 지표 이외 다양한 보조지표의 활용, 자치단체 의지와 무관한 미수납액 통계의 체계적 관리, 각 지표에 영향을 미치는 다양한 요인들을 식별할 수 있는 체계적 모형의 구축, 정책지표 및 중점관리세목 적용 대상의 조정, 분석·진단 지표의 환류 기능 강화, 지방재정분석진단제도와의 연계 등이 필요한 것으로 보인다.

국고보조사업의 재원분담 관리체계 개선 방안 모색 - 해외제도 조사 중심으로 -

한재명,정세희 한국지방세연구원 2022 한국지방세연구원 정책연구보고서 Vol.2022 No.7

□ 연구목적 ○ 본 연구는 해외 주요국 사례 검토에 기반하여 국고보조사업에 대한 지방비 부담 협의 및 지방재정부담심의위원회 심의의 실효성을 높일 수 있는 방안을 모색하는 데 목적을 둠. □ 주요내용 ○ 보조율 체계와 재원분담 현황 - (보조율 체계) 우리나라 국고보조사업은 「보조금법」의 규율을 받고 있지만 보조율 체계는 동법과 함께 일부 개별 법령에 근거하여 운영 · 「보조금법」에 의한 보조금 지급대상 사업은 106개이고, 기준보조율 개수는 총 121개에 이르며, 이 중 이원 구조가 28개, 삼원 구조가 6개 존재하고, 자치단체 재정 여건을 고려한 차등보조율을 운용 · 「기초연금법」에 의한 국고보조율은 기본적으로 해당 자치단체의 노인인구 비율과 재정자주도를 기준으로 40%~90%의 범위에서 9개 범주의 보조율 체계로 구성되며, 최근 재정자주도가 50% 미만인 기초자치단체를 대상으로 국가 추가부담비율 제도도 운용 - (재원분담 현황) 2021년 기준으로 지방자치단체 국고보조사업 예산은 총 122조 6,006억원으로, 국비 85조 7,581억원(69.9%), 시도비 19조 220억원(15.5%), 시군구비 17조 8,204억원(14.5%)으로 구성 · 분야별로 볼 때 2021년 기준 국고보조율은 사회복지 분야 사업이 72.5%로 평균(69.9%)을 상회하며, SOC 분야 사업과 기후위기 시기에 날로 중요해지는 환경보호 분야 사업은 각각 58.7%, 59.5%로 다른 분야 사업보다 낮은 편 · 시·도별로 보면 2021년 기준으로 국고보조율은 서울-지방 간 이원화된 보조율 체계로 말미암아 서울이 60.1%로 가장 낮고, 기타 지역이 그보다 높은 70% 내외 수준 ○ 재원분담 관리체계 - 우리나라는 지방비 부담을 수반하는 국고보조사업에 대한 지방비 부담 협의 제도와 심의기구로서 지방재정부담심의위원회를 두고 있는데, 이 두 제도는 서로 긴밀히 연계되어 운영됨. - 우선 지방비 부담 협의는 각 부처가 행안부에 지방비 부담을 수반하는 국고보조사업에 대해 협의를 요청하고 행안부에서 사업별 지방비 부담 수준의 적정 여부 검토를 통해 중점 협의대상을 선정하며 이에 대한 의견을 통보·수렴하는 과정을 거쳐 이뤄짐. - 행안부는 이 지방비 부담 협의 과정에서 수집된 중점협의대상에 대한 부처와 자치단체 의견을 검토하여 지방재정부담심의위원회 상정 사업을 선정하고 동 위원회 실무위원회 및 본위원회를 통해 지방비 부담의 적정성 여부를 심의 ○ 재원분담 관리체계 문제점 - 관리체계 측면 · (지방비 부담 협의 관련) 실질적 협의를 위한 준비 부족, 지방재정영향평가 대상의 제약 및 결과에 대한 심층분석 결여 · (지방재정부담심의위원회 관련) 지방 참여 보장 미흡, 의결 사항의 환류 부족, 광역·기초 간 조정 논의 미흡 - 재원분담 측면 · (「보조금법」에 의한 재원분담 방식 규율의 경직성) 환경 변화에 따른 탄력적 대응 부족, 기준보조율 적용대상 일부 미활용 및 적용방식의 일관성 결여, 보조율 설정의 높은 임의성 · (기타) 차등보조율의 낮은 실효성, 지방비 부담 증가에 따른 지방자치단체 자체사업 위축 ○ 해외사례 조사의 시사점 - 미국 「재정지원 없는 위임명령 개혁법」(UMRA) 사례는 우리나라 지방재정영향평가제도와 유사한 제도로 평가받지만 서로 상이한 측면이 존재 · UMRA은 미국 의회예산처(CBO)가 제출된 법안에 대해 위임명령의 포함 여부와 기준액 이상 비용 발생 여부에 대한 정보를 담은 「위임명령 보고서」를 의회 수권위원회에 제출하게 함. · 이와 다르게 우리나라 지방재정영향평가제도는 각 중앙관서가 일정 규모 이상의 지방재정 부담이 예상되는 신규사업에 한하여 지방재정영향평가를 시행하고, 그 결과를 담은 지방재정영향평가서를 행안부에 제출하게 함. · 이와 관련하여 지방재정영향평가 시행주체를 중앙관서에서 제3의 지방재정 전문기관으로 단일화하거나, 지방재정영향평가서에 대한 심층평가제도를 도입하는 방안에 대한 검토가 필요 - 독일의 경우 연방주 대표들로 구성된 연방상원(Bundesrat)이 연방보조금 및 재원분담에 대한 사항을 규정한 연방법률안에 대하여 심의 및 조정할 수 있는 권한을 보유 · 단일국가 체제인 우리나라의 경우 독일 연방상원 제도와 같은 기관을 설치하는 것은 불가능하지만, 지방재정부담심의위원회의 기능을 강화하거나, 대통령, 시·도지사 등이 참여하는 ‘중앙지방협력회의’의 역할 강화를 통해 연방상원과 유사한 효과를 달성할 수도 있을 것임. - 일본의 의견제출제도는 지방자치단체나 지방의회가 내각이나 의회(양원)에 대해 국고보조사업의 재원분담과 관련하여 자신들의 의견을 제출할 수 있는 통로의 역할을 하고 있으나 의회나 관계 행정청의 성실한 답변 의무까지 담보하지 못하고 있음. · 우리나라의 경우 기재부 보조금 예산편성에 대한 광역자치단체장의 의견제출권과 지방재정부담심의위원회 주요 안건에 대한 지방자치단체장의 의견제출권에 대한 법규가 존재하지만 매우 제한적으로 활용 · 더욱이 이 의견제출권의 행사 대상이 기재부나 지방재정부담심의위원회에 국한되고 국회는그 대상에서 제외되어 있으며, 지방의회의 의견제출권이 부재 - 영국의 ‘새로운 부담 원칙(New Burdens Doctrine)’은 지방세 인상을 수반하지 않은 채 필수 사업의 수행을 위해 중앙정부가 ‘충분히, 적정 수준에서, 적시에’ 지방정부를 지원하므로 국고보조사업의 탄력적·합리적 관리를 위해 참고할만한 사례에 해당 · 또한 현행 및 신규 국고보조사업 관리를 위해 DCLG 중심의 소통체계가 원활히 작동 · 우리나라 지방재정영향평가제도가 평가대상이 제약되어 있고 평가결과에 대한 심층분석이 결여되어 있음을 고려하면 영국의 ‘새로운 부담 원칙’은 이의 개선을 위한 유용한 참고 사례임. · 즉 행정안전부 중심으로 지방재정영향평가를 내실화하고자 할 때 영국 사례는 재정영향 평가절차 및 결과 활용과 관련하여 유용한 시사점을 제공함. □ 정책제언 ○ 국고보조사업의 국가-지방 간 재원분담 관리체계 개선 방안 - 첫째, 지방비 부담 협의 단계에서 국고보조사업별로 재원분담 실태와 이것이 지방재정에 미치는 영향을 체계적으로 파악할 수 있는 기존 분석 틀을 보완하고 이에 대한 종합보고서를 매년 작성·발표 · 이 같은 지방비 부담 수준 평가 틀에 입각하여 협의 대상 사업에 대한 면밀한 사전적 검토가 이뤄지는 경우 중점협의대상 사업 선정 방식을 합리화하는 동시에 그 검토 결과에 대한 관련 부처와 지방자치단체의 내실 있는 의견 회신을 유인하는 계기로 작용 가능 · 아울러 행안부는 국고보조사업 재원분담 실태와 개선방안에 관한 종합보고서를 매년 작성·발표함으로써 재원부담 개선에 관한 논의가 국회 상임위, 중앙지방협력회의 등에서 이뤄질 수 있는 환경의 조성 가능 - 둘째, 지방비 부담 협의 대상 사업 중 지방재정영향평가서 제출 대상을 확대하고 평가 결과에 대한 심층분석을 실시 · 신규사업이 아닌 계속사업이더라도 경비 증가속도가 빠를 경우 궁극적으로 지방재정 부담이 커질 수 있으므로 이를 지방재정영향평가 대상에 포함하는 것이 바람직 · 부처가 행안부에 제출한 지방재정영향평가 결과에 대해 심층분석을 실시함으로써 지방재정부담 규모 및 변화가 개별 자치단체에 미치는 재정적 영향을 파악하고 지방비 부담 협의 및 지방재정부담심의위원회 심의 과정에서 이를 관련 안건에 대한 주요 판단 근거로 활용 - 셋째, 지방재정부담심의위원회에 대한 지방 참여를 활성화하고 의결 사항의 환류 강화 · 지방재정부담심의위원회 심의 과정에서 직접적 이해당사자인 지방자치단체의 의견이 적극적으로 개진되고 심의에 반영될 수 있도록 지방의 참여 수준을 높일 필요 · 의결 사항의 환류 수준을 높이기 위해서는 「지방재정법」 제27조의2 제6항 단서에 적시된 “불가피한 사유”에 따른 예외 규정을 현실에 맞게 제한하는 방법을 강구할 필요 - 넷째, 「보조금법」을 분법화하거나 「보조금법」상의 기준보조율 적용 범위를 명확히 하여 자치단체의 계획적인 재정운용을 이끌고, 재정여건과 실제 복지수요를 적절히 반영하는 방향의 차등보조율 체계 개선을 도모 · 「보조금법」을 개별법 체계로 분법화하여 사업의 성격을 고려한 재원분담 방안에 대한 논의가 이뤄지게 하거나 현행 「보조금법」상의 기준보조율 적용 범위를 명확히 하여 보조율 설정 시 기재부의 재량 여지를 좁혀 지방자치단체의 계획적 재정운용을 도모 · 또한 차등보조율 적용의 기준이 되는 재정자주도와 분야별 재정지출지수를 합리화하여 자치단체의 재정 여건을 반영한 보조율 차등화의 취지에 부합하는 제도 운영 틀을 구축

지역경찰관서별 부족인원이 현장대응력에 미치는 영향 분석

한재명 한국행정학회 2016 韓國行政學報 Vol.50 No.4

This study analyzes the effects of the shortage of patrol police officers on emergency call service, the most important task of patrol police, throughout first-grade police boxes from 2014 to 2015. Based on a rational allocation model of patrol police officers, we estimated the standard fixed number of police boxes and regressed the shortage of patrol police officers on the time required to respond to emergency calls. The results show that it is necessary to transfer personnel from the police boxes that are abundant in patrol police officers to those that are short of officers. 본 연구는 지역경찰관서 수준에서 적정 정원과 현정원의 차이가 경찰 인력의 현장대응력을 대표하는 112출동시간에 미치는 영향을 알아보는데 목적이 있다. 이를 위해 지역경찰관서 인적자원 배분모형을 이용하여 1 급지 지역경찰관서를 대상으로 표준정원을 도출하고, 이 표준정원과 현정원의 차이가 112출동시간에 미치는영향을 분석하였다. 그 결과 지역경찰관서별로 현정원이 치안수요와 치안비용을 동시에 고려한 표준정원을초과하거나 부족한 사례가 다수 관찰되었다. 지역별로는 서울, 부산, 대구, 대전, 강원의 경우 현정원이 표준정원을 상회하는 것으로 나타났다. 또한 지역경찰관서별로 현정원이 적정 수준보다 적을수록 112평균출동시간이 늦어지는 경향이 있음을 확인하였다. 따라서 경찰청은 지역별로 치안서비스가 고르게 제공될 수 있도록현정원이 표준정원보다 많은 관서 인원의 일부를, 현정원이 표준정원에 미달하는 관서로 재배치할 필요가 있을 것이다.