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김희연,신산철,신지혜 경기연구원 2009 정책연구 Vol.2009 No.6
최근 화장에 대한 국민인식이 급속하게 변화함에 따라 화장률도 크게 증가하고 있지만, 화장을 할 수 있는 화장시설은 전국에 49개소에 불과하며 경기도 화장시설도 고작 2개소 24기만 설치되어 있을 뿐이다. 필요화장로 수 산출 결과 경기도는 이미 화장시설 부족 자치단체로 나타나 화장시설의 확충이 요구된다. 이에 본 연구는 화장시설 건립과 운영의 다양한 가능성을 탐색해보고 경기도의 지원 방안을 제안하는데 목적이 있다. 이러한 연구목적에 도달하기 위하여 본 연구는 문헌 연구 및 기초 통계 자료를 활용하며 국내외 화장시설 공동설치 모범 사례 연구를 분석하고, 지원방안에 대한 전문가 의견 수렴을 위한 자문회의 등의 방법을 활용한다. 장례문화가 매장에서 화장으로 변화하면서 화장시설 설치의 필요성이 증가하고 있지만 혐오시설이라는 인식과 인근지역 주민의 환경권 및 재산권 침해에 대한 우려로 설치에 어려움이 있다. 화장시설 배출가스와 화장분골의 성분 및 독성을 검사한 결과, 화장시설 배출가스와 화장분골의 환경 및 인체에 대한 무해성이 밝혀졌을 뿐만 아니라, 청주, 홍성, 충주 등에서 화장시설설치 이후 설치지역과 인근지역의 공시지가가 오히려 상승한 것으로 나타났다. 전국의 49개 화장시설 운영형태는 공설화장시설인데, 이는 주민과의 갈등과 시설설치 절차가 복잡하여 민간기관이 참여하기 어렵기 때문이다. 또한 화장시설설치지역의 제한으로 대부분 외곽에 설치되므로써 인접한 자치단체간 분쟁이 되고 있으며, 무엇보다도 시설 설치에 막대한 예산이 소요되어 재정력이 취약한 자치단체가 개별적으로 설치하는데도 어려움이 있다. 이러한 어려움을 극복하기 위한 방안으로 최근 화장시설을 인접한 시ㆍ군이 공동으로 건립하는 것이 필요하다는 여론이 일고 있다. 이러한 공동건립의 대표적 사례는 일본에서 찾을 수 있다. 일본은 공동화장시설 설치를 위해 관련 시로 구성된 조합을 형성하며, 운영은 관련시로 구성된 조합의 회에서 맡는 것이 일반적인 형태이다. 또한 공동조합운영조례를 제정하여 공동화장시설의 건립과 운영의 법적 기초를 마련하고 있다. 공동조합화장시설의 건립 및 운영비용은 조합의 규약에 의거 관계시가 분담하고 있다. 우리나라의 경우 홍성화장시설은 시설노후화로 인한 화장시설 현대화사업 추진과정에서 재정부족의 문제를 해결하기 위해 충청남도 내 13개 시ㆍ군이 비용을 분담하여 설치된 사례가 있다. 이같은 국내외 사례연구를 토대로 화장시설 건립모형은 모두 네 가지 형태를 제안할 수 있다. 즉, 설치주체를 공공과 민간으로 나누고 지방정부단독 모형, 정부간 협력 모형, 민간단독 모형, 그리고 민간과 정부간 협력 모형 등이다. 첫째, 지방정부단독 모형은 자치단체가 단독으로 화장시설을 설치하는 것으로 규모가 커질수록 주민과의 갈등도 비례해서 커짐을 고려하여 화장로 1~2기 정도의 소규모로 설치하여 민원의 소지를 줄일 수 있다. 본 연구에서 필요 화장로 수를 산출한 결과 2010년까지 부천시와 용인시를 제외한 나머지 27개 자치단체는 소규모 화장시설을 설치해도 화장수요를 충족할 수 있는 지역인 것으로 나타났다. 둘째, 정부간 협력 모형은 자치단체가 협력하여 규모의 경제를 이룰 수 있는 정도로 화장시설을 공동으로 설치하는 것이다. 자치단체간 협력의 방식은 지방자치단체조합과 사무위탁의 두 가지가 있다. 먼저, 지방자치단체조합은 2개 이상의 지방자치단체가 하나 또는 둘 이상의 사무를 공동으로 처리할 필요가 있을 때 규약을 정하여 설립할 수 있다(지방자치법 제159조). 운영 및 사무처리 경비의 부담과 지출방법은 지방자치단체조합의 규약으로 규정하도록 되어 있는 데 일본의 사례에서 시사하는 바와 같이 화장시설 건립단계와 건립이후 정착단계로 구분하여 비용분담하는 것이 바람직하다. 건립단계에서는 초기 투입비용이 커서 관계 지방자치단체의 분담필요성이 큰 반면, 정착단계에서는 사용료를 통한 일정정도의 운영비 확보가 가능하여 관계 지방자치단체의 부담이 작아지기 때문이다. 다음으로, 사무위탁 방식은 지방자치단체나 그 장이 소관 사무의 일부를 다른 지방자치단체나 그 장에게 위탁하여 처리하는 방식(지방자치법 제151조)으로 화장시설을 설치하지 못한 자치단체가 화장시설이 설치된 자치단체에게 화장서비스를 위탁하고 그에 따른 비용은 해당규약으로 정하거나(지방자치법 제151조), 조합의 정착단계 분담방식을 그대로 차용해도 무리가 없을 것이다. 셋째, 민간단독 모형이다. 민간 단독으로 건립하는 방식은 서비스 책임을 담보할 수 있는 시설기관에 의한 사설화장시설, 법인묘지 및 전문장례식장 내 설치 그리고 종교법인에 의한 설치 등의 방안이 있다. 민간단독 모형에 대한 재정지원은 민간영역이라는 점에서 신중해야 할 것이다. 넷째, 민간과 정부간 협력 모형은 민간투자사업과 제4섹터 모형 방식이 있다. 민간투자사업은 중앙정부나 지방자치단체와 같은 공공부문이 공공시설을 건설하고 운영하는데 필요한 재원을 민간으로부터 조달하는 사업방식으로 BTO, BTL, BOT, BOO 등의 방법이 있다. 화장시설은 수입창출이 가능하다는 점, 민간운영이 가능하고 더 효율적일 수 있다는 점, 시설 사용료를 징수할 수 있다는 점 등의 특징에 비추어볼 때 민간이 시설을 건립하고 직접 운영하는 BTO방식이 적절하다. 다만, BTO방식은 사용자의 수요에 따라 투자비 회수의 확실성이 담보되지 않기 때문에 이에 대한 정부차원의 담보가 있어야 한다. 이처럼 다양한 형태의 화장시설건립을 위해서는 법ㆍ제도적으로 화장시설 설치를 장려하기 위한 조항을 신설하거나 입지를 규제하는 조항을 개정하는 등의 노력이 필요하다. 또한, 지방정부단독 모형의 경우 국고보조금지원 수준은 현재의 건축비에서 더 나아가 토지매입비용의 50%까지 확대하여야 한다. 정부간 협력을 통해 공동설치하는 경우 일정한 기준에 의거 사업비의 일부분을 지원하거나 주민편익시설 설치비용을 지원하는 등의 방안을 고려할 수 있다. 현실적인 지원방안이 되기 위해서 경기도는 첫째, 화장시설 설치를 제한하는 법적 규제 완화가 필요하다는 주장을 지속적으로 중앙정부에 요구하며, 둘째, 화장서비스에 대한 다양한 욕구에 신속하게 대응하기 위해 민간의 참여를 독려하는 한편, 셋째, 위의 모형 및 지원방안이 가능하도록 경기도 장사관련 조례를 개정해야 하며, 넷째, 공동설치를 지원하기 위한 조직 설치가 필요하다는 정책적 입장을 견지하여야 할 것이다.
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