우리나라 지방교육자치의 주요 쟁점에 대한 헌법재판소 및 법원 판례 분석

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Since the Education Act enacted in December 1949, provincial
education autonomy, which has significant significance as the found
ation of the nation's educational administration system, has shown
serious conflicts at the time of its introduction and later implementa
tion. Although practical provincial education autonomy has been in
effect since June 1991, conflicts and legal disputes have continued
mainly concerning the principle of provincial education autonomy, the
election system of education committees and superintendents, decentra
lization of education, relations with local autonomy, and major issues
of provincial education finances. Accordingly, the Constitutional Court
and the court are influencing provincial education autonomy as interpr
etative participants in education policies.
However, no comprehensive analysis of cases related to provincial education autonomy has been conducted. In particular, Research that
comprehensively analyzes precedents including constitutional and legal
judgments and reasons related to provincial education autonomy is the
necessity of deriving constitutional and legal standards for the
unclear concept, scope, and authority of provincial education autonomy
that cause legal disputes. The need to discuss provincial education
autonomy in consideration of constitutional and legal standards rather
than interests, the impact of the two institutions in the past on
provincial education autonomy, the need to predict possible legal
disputes in the future, and critically analyze the judgments of the two
institutions. It is necessary when comprehensively considering nece
ssity, etc.
Therefore, this study has two main purposes. First, the purpose of
the analysis is to identify the trends and characteristics of past
lawsuits and appeals related to provincial education autonomy over the
past 30 years since the implementation of provincial education autonomy
by the Constitutional Court and courts from 1991 to 2020. Second, the
purpose of the study is to analyze the Constitutional Court and the
court's judgment on the major issues analyzed in this study, and to
constitutionally and legally review the details of the major issues of
provincial education based on the Constitutional Court and the court's
judgment. The results of this study, which is a comprehensive analysis
of the Constitutional Court and court cases, are expected to be used as
data to propose constitutional and legally appropriate directions in
the revision of laws related to changes in provincial education aut
onomy.
There are two main research problems. First, after 1991, what are the general trends and characteristics of provincial education autonomy
related precedents by the Constitutional Court and courts? Second, what
are the case contents, core issues, judgment results and reasons of the
case law on the major issues of provincial education autonomy since
1991, and reviewed detailed issues for each major issue based on the
judgment of the Constitutional Court and the court on the major issues.
What is the result?
The research method of this study is a literature study, based on
major issues by period, claimant (plaintiff), case type, and decision
type (sentence type) to analyze trends and characteristics by period of
the Constitutional Court and court precedents' in detail. Quantitative
content analysis was used, and qualitative content analysis was used
for the analysis of 'Constitutional Court and Court's judgment on major
issues'. To this end, 160 cases of constitutional court precedents and
259 cases of court precedents were systematically collected and
selected through two criteria and five key words. In particular, this
study is based on the conflict pattern since 1991, the period of stable
implementation of provincial education autonomy every 10 years (the
first period), the introduction period of the integrated education
committee and the superintendent's direct residents system (the second
period), abolition of the Board of Education and the election of the
elected superintendent of education(the third period). The analysis was
based on the three period divisions of the period.
The main findings of this study are: To summarize the main conseq
uences of the Constitutional Court and the court's case trends and
timing characteristics, first, the overall number of Constitutional
Court cases increased sharply from the second period, while the number of court cases did not increase sharply at any given time. Second, both
the Constitutional Court and the court showed the highest frequency of
cases related to administrative activities by the superintendent of edu
cation than cases related to major issues. Third, the proportion of
cases related to the election system was the highest among major issues
in the Constitutional Court and court cases. The Constitutional Court
mainly judged on the unconstitutional elements of the election system,
while the court judged on cases related to election crimes. Fourth, the
number of cases related to educational decentralization increased sha
rply in the third period. The main reason for this result can be seen
as the influence and status of the superintendent of education due to
the direct election system of the superintendent of education, which be
gan in the third period. Fifth, the number of cases related to the rel
ationship with the local autonomy and provincial education finance was
generally low. In particular, it can be seen as an unusual result,
considering the conflict related to the relationship with the local
autonomy that occurred during the implementation of provincial educa
tion autonomy. In summary, among the major issues in the implementation
of provincial education autonomy over the past 30 years, requests for
adjudication and lawsuits regarding the election system and decen
tralization of education have mainly been filed. Relatively There were
relatively few requests for trials and lawsuits for relations with
local autonomy and provincial education finances.
To summarize the major consequences of the Constitutional Court and
the court's judgment on major issues, first, in cases related to the
principle of provincial education autonomy, the Constitutional Court
presented the constitutional essence of provincial education autonomy, and emphasized the balance of these elements. In addition, the princ
iple of independence, professionalism, and political neutrality of
education was determined to ensure the formation and implementation of
education policies by educators and education experts to protect
education from outside influences such as politics. Second, in cases
related to the election system, the Constitutional Court emphasized the
guarantee of students' right to receive education and the selection
system to protect education from the negative effects of politics, and
determined that the system properly reflected the balance of cons
titutional essence. Third, in cases related to decentralization of
education, courts are responsible for the need for unified nationwide
processing. Standards for classifying educational affairs, such as
expenses burden and responsible attribution entity, were presented.
Fourth, in the case law related to the relationship with local
autonomy, the Constitutional Court and the court both decided that the
superintendent of education and the head of a local government could
not legally argue as the same subject of rights. Fifth, in cases rela
ted to provincial education finance, the Constitutional Court judged
that provincial education finances need to reduce dependence on the
central government and strengthen independence in order to realize full
provincial education autonomy.
In conclusion, the Constitutional Court and the courts were influ
encing provincial education autonomy by clearly presenting ambiguous
concepts, scope, and authority, especially on the election system and
educational decentralization, but the standards and directions presen
ted by the two agencies were not properly reflected. provincial
education authorities, such as strengthening political influence in education due to the controversial direct election system of education
superintendents, the abolition of the education committee as a voting
institution, and low degree of independence in provincial education
finance, have failed to realize most of the constitutional and legal
standards and directions. Therefore, it is necessary to seek an ins
titutional alternative that appropriately reflects the constitutional
and legal standards and directions for provincial education autonomy
and the specificity of education. To this end, this study aims to
establish the provincial education autonomy system that reflects the
constitutional essence in a balanced manner, weaken political influence
in the implementation process of the residents' direct election system,
gradually introduce a limited residents' direct election system, block
candidates' electoral crimes, legislate to clear standards on the aut
hority of the superintendent of education and the Minister of Ed
ucation, stop attempts to integrate provincial education autonomy by
local autonomy, and expand the independence of provincial education
finances.

국문 초록 (Abstract)

1949년 12월 제정된 ⌜교육법⌟ 이후 우리나라 교육행정 체제의 근간으로서 중요한 의의를 지닌 지방교육자치는 도입 당시 및 이후 시행과정에서 첨예한 갈등 양상을 나타내고 있다. 1991년 6월부터 실질적인 지방교육자치를 시행하고 있지만, 주로 지방교육자치의 원리, 교육위원회 및 교육감 선출제도, 교육분권, 일반자치와의 관계, 지방교육재정의 주요 쟁점 관련 갈등과 법적 분쟁이 지속적으로 발생하고 있다. 이에 따라 헌법재판소 및 법원은 해석적 교육정책참여자로서 지방교육자치에 영향을 미치고 있다. 그러나 지방교육자치 관련 판례를 종합적으로 분석한 연구는 이루어지지 않고 있다. 특히, 지방교육자치 관련 헌법적·법적 판단과 이유를 포함하는 판례를 종합적으로 분석하는 연구는 법적 분쟁을 야기하는 지방교육자치의 불분명한 개념, 범위, 권한에 대한 헌법적·법적 기준 도출의 필요성, 정치적 이해관계가 아닌 헌법적·법적 기준을 고려한 지방교육자치에 대한 논의의 필요성, 과거 두 기관이 지방교육자치에 미친 영향과 향후 발생할 수 있는 법적 분쟁 예측의 필요성, 두 기관의 판단을 비판적으로 분석할 필요성 등을 종합적으로 고려할 때 필요하다.
따라서 본 연구는 크게 두 가지 목적을 지닌다. 첫째, 1991년부터 2020년까지 이루어진 우리나라 헌법재판소 및 법원의 지방교육자치 관련 판례에 대한 분석을 통해, 실질적인 지방교육자치 실시 이후 30년 간 이루어진 과거 지방교육자치 관련 소송 및 심판청구에서 나타난 경향과 특징을 파악함을 목적으로 한다. 둘째, 지방교육자치 주요 쟁점 관련 다양한 판례에서 나타난 헌법재판소 및 법원의 판단을 분석하고, 본 연구에서 분석한 주요 쟁점에 대한 헌법재판소 및 법원의 판단을 기준으로 지방교육자치 주요 쟁점별 세부쟁점들을 헌법적·법적으로 검토함을 목적으로 한다. 헌법재판소 및 법원 판례를 전수조사하여 종합적으로 분석한 본 연구결과는 향후 지방교육자치의 변화 관련 법률개정에서 헌법적·법적으로 적절한 방향성을 제안하는 자료로서 활용될 수 있을 것으로 기대된다.
본 연구의 연구문제는 크게 두 가지이다. 첫째, 1991년 이후 헌법재판소 및 법원의 지방교육자치 관련 판례의 전반적인 경향 및 시기별 특징은 무엇인가? 둘째, 1991년 이후 지방교육자치의 주요 쟁점에 대한 판례의 사건내용, 핵심쟁점, 판단결과 및 이유는 무엇이며, 주요 쟁점별 세부 쟁점들을 주요 쟁점에 대한 헌법재판소 및 법원의 판단을 기준으로 검토한 결과는 어떠한가? 또한 본 연구의 연구방법은 문헌연구로서 세부적으로‘헌법재판소 및 법원 판례의 경향 및 시기별 특징’의 분석을 위해 시기별 주요쟁점, 청구인(원고), 사건유형, 결정유형(선고유형)을 기준으로 양적 내용분석을 활용하였고,‘주요 쟁점에 대한 헌법재판소 및 법원의 판단’의 분석을 위해 질적 내용분석을 활용하였다. 이를 위하여 두 가지 기준과 다섯 가지 검색어를 통해 체계적으로 헌법재판소 판례 160건과 법원 판례 259건을 수집 및 선별하였다. 특히, 본 연구는 1991년 이후 갈등 양상을 기준으로 10년 단위로 지방교육자치 안정적 시행기(제1기), 통합형 교육위원회 및 교육감 주민직선제 도입기(제2기), 교육위원회 폐지 및 민선 교육감 선출기(제3기)의 세 가지 시기 구분을 바탕으로 분석하였다.
본 연구의 주요 연구결과는 다음과 같다. 헌법재판소 및 법원의 판례 경향 및 시기별 특징에 대한 주요 결과를 정리하면, 첫째, 전반적인 헌법재판소 판례건수는 제2기부터 급격하게 증가한 반면, 법원 판례건수는 특정 시기에서 급격한 증가는 나타나지 않았다. 둘째, 헌법재판소 및 법원 모두 주요 쟁점 관련 판례보다 교육감의 행정행위 관련 판례가 가장 높은 빈도를 보였다. 셋째, 헌법재판소 및 법원 판례에서 공통적으로 주요 쟁점 중 선출제도 관련 판례건수의 비중이 가장 높았다. 헌법재판소는 주로 선출제도의 위헌적 요소에 대한 판단을 하였고, 법원은 선거범죄 관련 사건에 대한 판단을 하였다. 넷째, 제3기에서 교육분권 관련 판례가 급격한 증가하였다. 이 결과의 주요 원인을 제3기부터 시작된 교육감 주민직선제로 인한 교육감의 영향력과 위상 강화로 볼 수 있다. 다섯째, 일반자치와의 관계 및 지방교육재정 관련 판례건수는 전반적으로 낮은 빈도로 나타났다. 특히, 지방교육자치 시행과정에서 발생했던 일반자치와의 관계 관련 갈등 양상을 고려하면, 이례적인 결과로 볼 수 있다. 종합하면, 지난 30년 간 지방교육자치 시행과정에서 주요 쟁점 중 선출제도 및 교육분권에 대한 심판청구와 소송이 주로 제기되었고, 이에 비하여 일반자치와의 관계 및 지방교육재정에 대한 심판청구와 소송은 상대적으로 적게 제기된 결과가 나타났다.
주요 쟁점에 대한 헌법재판소 및 법원의 판단에서 나타난 주요 결과를 정리하면, 첫째, 지방교육자치의 원리 관련 판례에서 헌법재판소는 지방교육자치의 헌법적 본질인‘민주주의·지방자치·교육자주’를 제시하고, 이 본질들의 균형을 강조하였다. 또한, 교육의 자주성·전문성·정치적 중립성의 원리는 지방교육자치의 핵심원리로서 정치 등 외부 영향으로부터 교육을 보호하기 위해 교육자 및 교육전문가에 의한 교육정책의 형성과 집행을 보장한다고 판단하였다. 둘째, 선출제도 관련 판례에서 헌법재판소는 학생의 교육기본권인 헌법 제31조 교육을 받을 권리의 보장 및 정치의 부정적 영향으로부터 교육을 보호하는 선출제도를 강조하였고, 주민직선제 등 대안 중에서 학교운영위원회 위원 전원 선출제도가 헌법적 본질의 균형을 적절히 반영하였다고 판단하였다. 셋째, 교육분권 관련 판례에서 법원은 전국적으로 통일적인 처리가 필요한 사무. 경비부담 및 책임귀속주체 등 교육사무 구분기준을 제시하였다. 넷째, 일반자치와의 관계 관련 판례에서 헌법재판소와 법원은 모두 교육감과 일반자치단체장은 동일한 권리주체로서 법적으로 다툴 수 없다고 판단하였다. 다섯째, 지방교육재정 관련 판례에서 헌법재판소는 온전한 지방교육자치를 실현하기 위하여 지방교육재정은 중앙정부에 대한 의존성을 줄이고, 자립성과 독립성의 강화가 필요하다고 판단하였다.
결론적으로 헌법재판소 및 법원은 주요 쟁점 중에서 선출제도와 교육분권을 중심으로 모호한 개념, 범위, 권한에 대한 헌법적·법적 기준 및 방향성을 명확하게 제시하는 방식을 통해 지방교육자치에 영향을 미치고 있었지만 두 기관이 제시하는 기준과 방향성은 적절하게 반영되지 못하고 있다. 최근까지 지속적으로 쟁점이 되는 교육감 주민직선제로 인한 교육에서 정치적 영향력 강화, 교육감과 교육부장관의 권한 갈등, 의결기관으로서 교육위원회의 폐지, 지방교육재정의 낮은 자립도 등 현재 지방교육자치는 전반적으로 본 연구결과에서 나타난 헌법적·법적 기준 및 방향성을 대부분 구현하지 못하고 있기 때문이다. 따라서 향후 지방교육자치에 대한 헌법적·법적 기준 및 방향성과 교육의 특수성을 적절하게 반영한 제도적 대안을 모색할 필요가 있다. 이를 위해 본 연구는 헌법적 본질을 균형 있게 반영한 지방교육자치제도의 형성, 주민직선제 시행과정에서 정치적 영향력 약화, 제한적 주민직선제의 점진적 도입, 후보자의 선거범죄 차단 방안, 교육감 및 교육부장관 권한 소재에 대한 명확한 기준의 법제화, 일반자치의 지방교육자치 통합 시도 중단, 지방교육재정의 자립성 확대 등을 제언하였다.