인구소멸위기 대응 지방재생 전략으로서의 '학교 살리기' 연구 : 제주특별자치도 마을과 학교의 상생사례를 중심으로 = A study on 'school revival' as a stratege for the regional regeneration to cope with the population crisis : focused on the case examples of the coexistence between the towns and the schools in the Jeju special self-governing province

국문 초록 (Abstract)

국문초록


인구소멸위기 대응 지방재생 전략으로서의 ‘학교 살리기’ 연구
-제주특별자치도 마을과 학교의 상생사례를 중심으로-


노 화 동
서울시립대학교 일반대학원
도시공학과
지도교수 정 석


인구감소로 인한 도시의 쇠퇴, 특히 농어촌지역의 소멸위기가 시대적 화두이다. 정부에서도 저출산과 고령화로 인한 인구과소화와 인구이동으로 인한 지역의 불균형 문제가 심각하다는 것을 인식하고 출산 장려, 귀농·귀촌, 농어촌개발사업 등 다양한 재생정책을 추진하고 있다. 그런데 학교운영의 효율화를 목적으로 하는 소규모학교 통폐합 정책이 폐교를 양산함으로써 해당 지역의 인구 유출을 가속화하는 원인이 된다는 지적이 여러 경로를 통해 제기되고 있다. 이처럼 폐교가 농어촌마을의 존립 기반을 위협하여 인구의 소멸을 가속화할 수 있다는 징후가 다양한 방면에서 나타나고 있음에도 이러한 문제를 심층적으로 파악하여 해결방안을 찾고자 하는 연구나 정책적 노력이 부족한 상황이다. 이에 따라 본 연구는 학교와 인구변화의 관계에 대한 자료를 검토하고, 학교 살리기를 통해 인구를 유입함으로써 마을의 재생에 성공한 제주도의 사례를 분석하여, 인구소멸위기에 대응하는 지방도시의 재생전략으로서의 가능성에 대한 실천적 방안을 탐구하고자 하였다.
연구의 방법으로는 우선적으로 지방도시 쇠퇴와 인구문제에 관한 정부의 정책 자료, 관련 법령 및 조례 등 1차 자료를 검토하고, 지방재생, 도시쇠퇴, 인구문제, 소규모학교 통폐합 등과 관련된 학술 연구와 이론서 및 인구 관련 통계자료를 분석하였다. 그리고 학교 살리기를 통해 마을재생에 성공한 제주도 소재 8개 학교 인근 마을에 대한 사례분석을 통해 정책적 시사점을 도출하고자 하였다. 사례분석에 있어서는 학교 살리기 과정에 참여했던 다양한 이해 관계자 계층을 대상으로 심층 인터뷰와 설문조사를 통해 생생한 현장의 소리를 수집하였다. 수집한 자료는 학교 살리기를 통한 마을재생의 효과와 그 지속가능성의 관점에서 구체적으로 분석하였다.
연구의 과정을 통해 지방도시 쇠퇴의 가장 핵심적인 원인인 인구감소 문제를 해결하기 위해서는 인구구조의 건전성을 확보하는 데에 집중할 필요가 있다는 것을 확인하였다. 인구구조의 적정성은 연령과 성별 인구구조가 안정적으로 구성되는 것을 의미한다. 이를 위해서는 젊은 연령층이 거주하고 자녀를 양육할 수 있는 환경이 필요하다. 특히 농어촌 지역의 쇠퇴는 최종적으로 대도시의 쇠퇴로 연결될 수 있기 때문에 마을 단위의 재생이 먼저 이루어져야 한다. 마을에서 학교는 교육기관으로서의 역할에만 머무르는 것이 아니라 마을 주민들의 정신적·문화적 지주가 된다. 소규모학교 통폐합 정책은 직접적인 이해 당사자인 마을의 요구를 도외시하고 획일적인 기준으로 전개되면서 마을의 인구유출과 고령화를 유발하는 주요 원인으로 작용하였다. 전국 광역단체별로 폐교 누적수와 인구감소의 관계를 확인해 본 결과 폐교가 많은 지역에서 지속적인 인구감소가 진행되고 있음은 이를 증명하고 있다. 이에 따라 폐교위기에 있는 마을들은 이를 극복하기 위한 다양한 학교 살리기 활동을 전개하였다. 폐교가 되면 마을도 사라질 수 있기 때문에 우선적으로 폐교를 막아야 한다는 것이 그 기본적인 취지이다. 제주도의 경우도 다른 지역과 마찬가지로 국가의 정책에 따른 소규모학교 통폐합을 추진하고 있었다. 그러나 마을 주민들의 적극적인 학교 살리기 노력으로 인해 2011년부터는 더 이상 폐교를 하지 않고 학교를 살리는 방향으로 전환되었다. 정책의 전환 이전부터 학교 살리기를 추진해온 마을들은 폐교된 지역의 마을들에 비해 전반적으로 인구가 증가했을 뿐만 아니라 학령기 인구의 유입으로 인해 인구구조의 건전성을 확보할 수 있었다. 이에 따라 제주도는 작은 학교 살리기에 집중하여 정책적 지원이 이루어지고 있다. 이러한 사례는 타 지역에서도 본보기로 삼아 지역의 여건과 상황을 고려하여 적용될 수 있다.
본 연구의 분석 대상 마을들은 폐교위기를 극복하기 위해 자발적으로 임대주택을 제공하여 학령기 인구를 유입한 대표적인 사례이다. 사례분석 결과를 통해 다음과 같은 논의가 가능하다. 첫째, 마을의 중심기능으로서 학교가 유지되어야 한다. 둘째, 학교 살리기를 위해서는 마을 공동체, 즉 주민들이 능동적이고 적극적인 역할을 수행해 내야 한다. 셋째, 학령기 가족 세대 인구 유입을 촉진하는 방안으로 임대주택을 제공하는 것이 매우 유용하다. 넷째, 학교 살리기는 마을의 인구구조를 안정적으로 유지 가능하게 한다. 다섯째, 인구과소지역에 있는 마을의 재생 수단으로서 학교 살리기가 충분한 역할을 할 수 있다.
이와 같이 다양한 자료를 면밀하게 고찰하고 현장 관련자들과의 인터뷰 및 설문조사 결과를 심층적으로 분석한 결과 다음과 같은 결론에 도달하였다. 첫째, 인구 유출을 방지하고 인구를 유입할 수 있는 정책적 대안으로 학교 살리기가 의미가 있다. 둘째, 학교 살리기를 중심으로 하는 재생정책의 추진이 강화되어야 한다. 즉 마을을 살리고 마을이 지속가능하기 위해서는 초등학교를 유지하는 것이 절대적으로 필요하다. 셋째, 마을의 지속가능성을 위해서는 소규모학교 통폐합 정책이 전향적으로 전환되어야 한다.
또한 본 연구의 결과 도출된 시사점을 통해 다음과 같은 정책적 제언을 하고자 한다. 첫째, 소규모학교 통폐합 정책의 폐지를 심각하게 고려해야 한다. 지금까지 추진되어 온 재생사업들과는 다른 마을과 학교가 상생하는 재생정책이 필요하다. 둘째, 학교 살리기와 마을재생이 지속되기 위해서는 행정적 차원의 실질적인 지원이 반드시 필요하며, 특정 사업에 대한 일회성 지원이 아니라 거시적인 시야를 가지고 지속적으로 이루어져야 한다. 셋째, 마을의 지속가능성을 보다 강력하게 확보하기 위해 안정적 거주를 위한 일자리 정책을 적극적으로 추진해야 한다.
본 연구는 제주도라는 한정된 지역의 사례를 분석하였고, 다른 육지의 지방과 달리 제주 붐이라는 현상으로 인해 학교 살리기가 순수한 인구 유입의 원인이라고 단정할 수는 없다는 한계가 있다. 그리고 학교 살리기 및 마을의 재생과 관련된 다양한 관심사를 모두 반영하고 있지는 않다. 따라서 향후 주민 간 화합 및 갈등 해소 방안, 정부 정책의 전개과정에 대한 심층적인 규명 등 마을재생과 관련된 다각적인 접근 차원에서의 후속 연구가 이루어지길 기대한다.








주요어: 인구소멸, 지방재생, 학교살리기, 도시재생, 마을재생,
마을학교상생, 소규모학교통폐합

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

ABSTRACT

A Study on 'School revival' as a Strategy for the
Regional Regeneration to Cope with the Population Crisis
- Focused on the case examples of the coexistence between
the towns and the schools in the Jeju Special Self-governing Province -


Noh, Hwa Dong
Department of Urban Planning & Design
Graduate School
University of Seoul
Advised by prof. Jeong, Seok


The decline of the cities due to the decrease of the population and, especially, the crisis regarding the decline of the farming and fishing village regions have been among the topics of current policy discussions. A diverse range of policies have been pursued including the encouragement of childbirth, a return to farming and to the villages, development projects for the farming and fishing villages, etc. But because the policy of merging and abolishing the small-sized schools has been producing the closing down of the schools, the pointing out that it becomes the cause that accelerates the leakage of the population of the concerned region has been raised through the many routes.
Accordingly, in this research, the data and the materials on the relationship between the school and the changes of the population were examined, and by having the population flow in through the school reviving and by analyzing the case examples of the Jeju Self-governing Province, which succeeded with the regeneration of the towns, it had been intended to research for a plan for putting into practice regarding the possibility as a strategy for regenerating the provincial cities which copes with the crisis of the extinction of the population.
Regarding the method of the research, preferentially, the policy materials of the government related to the decline of the provincial cities and the population problem, the related laws and ordinances, etc., had been examined. And the academic researches and the written theories related to the regional regeneration, the declines of the cities, the population problem, the merger and abolition of the small- sized schools, etc. and the statistical data and materials related to the population had been analyzed. And, through an analysis of the case examples regarding the towns nearby the 8 schools that are located in the Jeju Self-governing Province, which succeeded in the regenerations of the towns through the school revival, the policy suggestions had been intended to be arrived at. With regard to the analysis of the case examples, with the brackets of the diverse, interested persons concerned who had participated in the process of saving the schools as the subjects, and through the in-depth interviews and the questionnaire survey investigation, the vivid sounds on the field had been collected.
In order to solve the problem of the decrease of the population, which is the most core cause behind the decline of the provincial cities through the process of the research, it was confirmed that there is a need to concentrate on securing the soundness of the population structure. For this, an environment in which the young age bracket can reside and rear the children is needed. The policy of merging and abolishing the small-sized schools disregards the demands of the town, which is the directly interested party concerned, and while being unfolded with a uniform standard, it had acted as a main cause behind the leak of the population from the town. As a result of confirming the relationship between the cumulative number of the closures of the school and the decrease of the population, the fact that the continued reduction of the population had been proceeded in the regions where there had been a lot of the closures of the schools has been proving this. As a result of this, the towns that had been in the crisis of the closure of the school had unfolded the diverse activities for reviving schools for overcoming this. The basic gist is that because, if a school gets closed, the town, too, can disappear, the closure of the school must be prevented preferentially. In the case of the Jeju Self-governing Province, due to the aggressive endeavors for saving the schools on the part of the residents of the towns, from the year 2011, the schools were not closed any longer, and there was the conversion into the direction of reviving the schools.
The towns which had been the objects of the analysis in this research are the representative case examples which had the school age population flow in by voluntarily providing the lease housings for overcoming the crisis of the closures of the schools. Through the results of the analysis of the case examples, the following discussions are possible: Firstly, the school must be maintained as the central function of the town. Secondly, in order to revive the schools, the town community or, in other words, the residents must play the proactive and aggressive role. Thirdly, as a plan for promoting the inflow of the population of the households of the families with the school-aged children, the provision of the leased housings is very useful. Fourthly, the reviving of the school makes the stable maintenance of the population structure of the town possible. Fifthly, as a means for the regeneration of the town which is in a depopulation region, reviving the school can play the sufficient role.
In this way, as a result of considering the diverse data and the materials in detail and analyzing, in-depth, the results of the interviews with, and the questionnaire survey investigations of, the people related at the field, the following conclusions were reached. Firstly, as a policy alternative that can prevent the leak of the population and that can make the population flow in, the saving the school has the meaning. Secondly, the pushing ahead with the regeneration policy that is centered on the reviving of the schools must be strengthened. Or, in other words, in order to save a town and in order for the town to sustain, the maintenance of the elementary school is absolutely needed. Thirdly, for the sustainability of the towns, the policy of merging and abolishing the small-sized schools must be converted prospectively.
Also, through the implications that were arrived at as a result of this research, this study intent to make the following policy proposal. Firstly, the abolition of the policy of merging and abolishing the small-sized schools must be considered seriously. Secondly, in order for the reviving of the school and the regeneration of the town to continue, the practical support on the administrative level is needed, without fail. And, the continuous materialization must take place by having a macroscopic view. Thirdly, in order to more powerfully secure the sustainability of the town, the workplace policy for the stable residence must be pushed ahead aggressively.
This research had analyzed the case examples in the limited region of the Jeju Self-governing Province. And, differently from the provinces on the other land, due to the phenomenon of the Jeju boom, there is the limitation of not being able to conclude that saving the schools is the pure cause of the inflow of the population. And not all of the diverse matters of the interests related to saving the schools and the regeneration of the towns have been reflected. I have the high expectation that, as a result, the follow-up researches will take place on the level of the many-sided approach that is related to the regeneration of the towns, including the harmony between the residents, a plan for the solution of the conflicts, the in-depth investigation into the process of the unfolding the policy of the government, etc. in the future.


Keywords: Crisis of declining population, The regeneration of the province, Reviving the school, The regeneration of the urban, The regeneration of the town, The coexistence between the towns and the schools, The merger and abolition of the small-sized schools

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서론 1
• 제1절 연구의 필요성 및 목적 1
• 1. 연구의 필요성 1
• 2. 연구의 목적 7
• 제2절 연구의 범위 및 방법 8
• 1. 연구의 범위 8
• 2. 연구의 방법 9
• 제3절 연구의 흐름 11
• 제4절 용어의 정의 14
• 제2장 인구소멸위기와 지방재생 23
• 제1절 지방도시 쇠퇴 24
• 1. 지방도시 쇠퇴의 원인과 과정 24
• 2. 지방도시 쇠퇴와 인구소멸위기 28
• 제2절 인구문제에 대한 정부의 대응정책 31
• 1. 저출산·고령화 31
• 1) 저출산 33
• 2) 고령화 37
• 2. 귀농·귀촌 42
• 제3절 지방도시 활성화를 위한 재생사업 49
• 1. 농산어촌개발사업 개요 49
• 2. 농촌지역 소득증대 정책 55
• 제4절 지방재생의 성과와 한계 60
• 1. 지방재생의 성과 60
• 2. 지방재생의 한계 63
• 제5절 소결 64
• 제3장 마을재생과 학교 살리기 67
• 제1절 마을과 학교의 의의 67
• 1. 마을의 중요성 67
• 2. 마을에서 학교의 역할 70
• 3. 마을의 재생 수단으로서 학교 유지 73
• 제2절 학교와 인구변화 75
• 1. 소규모학교 통폐합 정책 76
• 1) 정책 출범기와 자율권 확대기(1982∼2005) 76
• 2) 정책방향의 전환: 2차 정부주도시기(2006∼2010) 80
• 3) 정부주도 유지 및 자율추진기(2011∼현재) 82
• 2. 소규모학교 통폐합 정책에 대한 논의 85
• 1) 소규모학교 통폐합 정책의 한계와 문제점 85
• 2) 해외의 소규모학교 정책 92
• 3) 국내의 학교 살리기 활동 98
• 3. 폐교와 인구변화 105
• 1) 전국의 폐교현황 (1982∼2018) 105
• 2) 전국의 누적폐교 수 (1998∼2015) 107
• 3) 전라남도와 경상북도 폐교지역과 비폐교지역 인구변화 115
• 제3절 마을재생과 학교 살리기의 의의 131
• 제4절 소결 135
• 제4장 제주도의 학교 살리기와 인구변화 138
• 제1절 제주도 소규모학교 통폐합 정책 변화와 성과 139
• 1. 제주도 소규모학교 통폐합 정책 변화와 쟁점 140
• 2. 정책 변화의 성과 146
• 1) 제주도 교육청의 작은 학교 활성화 추진 146
• 2) 제주도의 마을 지원 현황 147
• 제2절 학교 살리기와 인구변화 153
• 1. 폐교지역과 비폐교지역 인구변화 154
• 2. 분석대상 마을의 인구변화 159
• 3. 분석대상 마을과 소규모학교가 있는 후발 마을의 인구변화 162
• 제3절 소결 165
• 제5장 마을과 학교의 상생 : 학교 살리기 사례분석 168
• 제1절 사례분석을 위한 연구 체계 168
• 제2절 연구 참여자 및 자료수집방법 171
• 1. 8개 마을의 위치 171
• 2. 연구 참여자 172
• 1) 8개 마을 172
• 2) 8개 학교 종사자 174
• 3) 교육의원, 행정기관, 교육청, 기타 관계자 175
• 3. 설문조사 175
• 1) 조사 도구 175
• 2) 조사 방법 178
• 3) 자료 분석 방법 179
• 제3절 분석대상 마을의 학교 살리기 현황 및 경과 182
• 1. 학교 살리기 현황 182
• 1) 마을별 학교 살리기 활동 183
• 2) 행정적 지원 198
• 2. 학교 살리기 경과 202
• 1) 임대주택 운영 202
• 2) 학교의 변화 208
• 3) 학교 살리기로 인한 마을의 인구변화 212
• 3. 8개 마을 학교 살리기의 의의 215
• 제4절 학교와 마을의 지속가능성 탐색 217
• 1. 학교 살리기와 마을재생 효과 217
• 1) 마을에 있어서 학교의 역할 217
• 2) 학교 살리기에 대한 지역사회의 참여 필요성 222
• 3) 학교 살리기 수단으로서 임대주택 제공에 대한 인식 227
• 4) 임대주택 제공의 인구유입 효과 233
• 5) 임대주택 제공 후 지역주민과 정착주민의 인식 237
• 2. 마을의 지속가능성과 지방재생 240
• 1) 마을의 지속가능성을 위한 필요사항 240
• 2) 지방재생의 방향성 – IPA 분석 249
• 제5절 소결 278
• 1. 마을의 중심기능으로서 학교 유지 278
• 2. 학교 살리기를 위한 마을주민들의 능동적 역할 280
• 3. 학령기가족세대 인구유입을 촉진하고 있는 임대주택제공 281
• 4. 폐교위기 극복과 마을의 안정적 인구구조 유지 283
• 5. 학교 살리기를 통한 마을공동체 활성화 285
• 제6장 결론 287
• 제1절 인구소멸위기 대응 지방재생 전략으로서의 학교 살리기 287
• 1. 인구 유출방지 및 유입정책 대안으로서의 학교 살리기 287
• 2. 학교 살리기를 중심으로 하는 재생정책 289
• 3. 지속가능한 지방재생의 선결과제 290
• 제2절 정책적 시사점 292
• 1. 소규모학교 통폐합정책의 전환 292
• 2. 학교 살리기를 위한 정부의 지원 293
• 3. 정착주민의 안정적 거주를 위한 일자리 정책 295
• 제3절 연구의 한계 및 제언 297
• 1. 연구의 한계 297
• 2. 후속 연구를 위한 제언 298
• 참고문헌 300
• <부록 1> 심층인터뷰 범주화 313
• <부록 2> 심층인터뷰 내용 316
• <부록 3> 마을 리 사무소 협조문 349
• <부록 4> 마을 현황 의뢰서 352
• <부록 5> 초등학교 협조문 356
• <부록 6> 학교 현황 및 질문 359
• <부록 7> 정착주민용 설문지 361
• <부록 8> 지역주민용 설문지 367
• Abstract 373

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