국가정책으로서 관광정책의 정치적 의미와 기능|RISS 상세보기

국문 초록 (Abstract)

한국의 관광산업은 1948년 대한민국 정부수립 이후 비약적으로 발전해 온 것이 사실이다. 그러나 관광산업의 발전은 국가정책으로서 체계적 발전과정을 거치지 못하고, 사회변화에 따른 시장의 필요에 따라 성장한 것으로 평가할 수 있다. ‘관광’은 단순히 국민들의 여가생활 충족이라는 의미만을 갖는 것이 아니라 한 국가의 사회ㆍ문화ㆍ전통ㆍ자원 등 한 국가의 모든 분야가 융합되어 나타나는 사회현상 중 하나로 인식해야 하는 것이다.
따라서 ‘관광’은 산업이라는 차원에서 경제적 기능을 담당하면서 동시에 정치ㆍ사회ㆍ문화적 의미에서 정치적 기능을 내포하고 있는 개념으로 이해해야 한다. 냉전을 종식시키는 과정에서 미국의 문화가 소비에트연방에 침투하면서 소련을 붕괴시키는 역할을 했던 것처럼, 문화적 교류는 그 용도에 따라 최고의 국제정치적 수단으로도 역할을 할 수 있는 개념이다.
관광이 국가정책 영역에서 구체화될 때 관광정책으로서 의미를 갖게 된다. 국가정책으로서 관광정책은 국가를 운영하는 최고권력자의 관광정책관에 따라 그 방향이 결정되기 마련인데, 최고권력자의 관광정책관은 국가가 처한 정치적ㆍ경제적ㆍ사회적ㆍ문화적 환경에 영향을 받게 된다. 선진국가에서 국가정책으로서 관광은 국내적으로 국민통합과 복지, 지방자치 등 고도의 정치적 기능을 하는 개념으로 활용되며, 후진국 또는 개발도상국에서의 관광은 국토개발과 외화를 습득하는 경제적 기능에 초점을 두는 경우가 일반적이라 하겠다.
우리나라의 경우 정부수립 이후 급격한 경제발전과 사회발전을 거치면서 다양한 형태의 관광정책이 수립되고 집행되었다. 한국전쟁 직후 국가기반시설이 전무한 시기에서부터 세계 10대 강국으로 성장한 현재에 이르기까지 전 과정에서 관광정책은 그 규모와 의미를 달리하면서 대통령의 관광정책관에 따라 변화되어온 것으로 볼 수 있다.
한국의 관광산업의 발전이 국가정책으로서 체계를 갖추지 못하고 그 자체의 필요성에 따라 발전해 왔듯이, 역대 대통령들의 관광정책에 대한 가치관이 일치하지 못하고 당시의 정치ㆍ경제ㆍ사회적 환경에 영향을 받으며 수동적인 관광정책을 집행했던 것이다. 따라서 이제부터 관광정책은 국가차원의 장기적 전략을 수립하고, 일관된 관광산업의 목표를 설정하여 체계적인 관광정책 집행이 필요한 시기가 도래하였다고 할 것이다.
한국 관광정책의 발전방향을 모색하기 위해서는 기존 관광정책의 체계를 분석하여 그 문제점을 파악하는 것이 선행되어야 할 것이다. 관광정책 체계 중 가장 상위에 위치하는 것은 정책최고결정권을 가진 대통령이다. 대통령은 국가정책을 수립ㆍ집행하는 과정에서 목표설정과 집행방향을 결정하는데 가장 큰 영향을 미치는 변수인 것이다. 따라서 이 논문은 한국의 관광정책 변화 과정을 역대 대통령의 관광정책관과 그 영향으로 변화된 관광정책관련 법제도적 변화, 그리고 집행된 관광정책을 분석하고, 역대 대통령들의 관광정책이 갖는 정치적 의미를 분석하였다.
결과적으로, 한국의 관광정책은 정부수립 이후 국가적으로 정치ㆍ경제적으로 압축성장을 해 오면서 주로 경제적 기능에 초점이 맞추어져 있었던 것으로 평가되었다. 이는 국가발전단계에서 우리나라 대통령들은 경제적 기능 중심의 관광정책관을 가졌던 것으로 평가할 수 있다 하겠다. 김대중 대통령과 노무현 대통령 시기에 짧은 기간 동안 관광정책이 남북관계 개선과 지역균형발전이라는 의미에서 정치적 기능을 시도하였지만, 정권교체 이후 다시 경제적 기능 중심으로 변화된 것이다.
이러한 과정에서 발생된 관광정책의 문제점은 국가정책으로서 관광정책이 다른 분야와 다르게 핵심정책으로서의 지위를 갖지 못하고 협력적 분야로 인식되고 있다는 것이다. 때문에 관광정책을 중심으로 하는 정책결정이 이루어지기 보다 타 정책의 보완제로서 관광정책의 방향이 수정되는 사례가 발생하였다. 그 결과로 한국의 관광정책은 정책적 일관성을 확보하지 못하고, 동시에 체계적인 발전조건을 갖추지 못하고 있는 것이 현실이다.
세계속에 선진국으로의 진입을 앞둔 한국이 정치ㆍ경제적으로 진정한 선진국 지위를 얻기 위해서 필요한 다양한 조건이 있을 것이다. 관광이 갖는 중요한 기능들은 한국의 선진국 진입에 필요한 다양한 조건을 충족시켜줄 수 있는 기능을 할 것이며, 이를 위해 보다 체계적인 관광정책의 전략이 필요할 것이다.
관광정책의 의미를 극대화하고 체계적 관광정책을 집행하기 위해서는 정치적ㆍ제도적 보완이 필요한 것으로 분석되었다. 먼저 대통령을 중심으로 하는 정책결정과정의 엘리트들이 갖는 관광정책관의 변화가 필요하다. 대통령의 관광정책관에서 가장 시급한 것이 관광정책에 대한 정치적 관점을 새롭게 할 필요가 있는 것이다. 역대 대통령들 중 일부는 관광정책을 정치적으로 활용한 예도 있었지만, 이는 관광정책의 정치적 기능을 충분히 이해하고 활용했다기 보다, 정치적 감각에 따른 우연적 결과라고 할 수 있을 것이다. 이제라도 관광정책이 갖는 정치적 기능에 대한 충분한 이해를 바탕으로 정치적 관점에서 관광정책의 전략을 수립해야 할 것이다. 구체적인 예로서 지방자치 활성화, 국가위상 제고, 남북관계 개선 등의 분야에 대한 역할을 관광정책이 수행할 수 있을 것이다.
다음으로 관광정책관련 법제의 개선과 정책적 개선이 필요하다. 관광정책에 있어 기본적인 관광자원의 개발 과정에 대한 국가정책적 체계가 부족한 상태에서 지방정부의 관광자원 개발과 국가차원의 관광정책이 상충되거나 중복되는 사례가 빈번하다. 그리고 정권교체에 따른 관광자원 개발의 우선순위가 바뀌는 등의 부작용이 발생하고 있다. 따라서 관광자원 개발, 관광산업의 우선순위, 관광정책의 방향에 따른 중앙정부와 지방정부와의 협력체계를 갖추어야 할 것이다.
마지막으로 관광정책관련 법체계의 정비가 필요하다. 관광진흥법ㆍ관광기본법 등의 내용과 구체적 역할의 미흡 또는 상충되는 부분들을 정비하여 체계성을 갖추어야 할 것이다. 영국, 프랑스, 스페인 등 관광산업이 국가산업의 비중을 높게 차지하는 국가들의 관광정책사례에서 수렴할 수 있는 정책도입을 통해 우리나라 관광정책의 법체계를 개선함으로써 독립적인 관광정책 담당 기관이 필요하다.
요컨대 관광정책이 국가정책으로서 일관된 목표와 정책과정을 확보하기 위한 노력이 필요하다. 구체적으로 관광정책에 대해 대통령을 비롯한 정치엘리트들의 인식전환이 필요하고, 제도적으로는 외청으로서 관광청의 신설이 절실하다.

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한국의 관광산업은 1948년 대한민국 정부수립 이후 비약적으로 발전해 온 것이 사실이다. 그러나 관광산업의 발전은 국가정책으로서 체계적 발전과정을 거치지 못하고, 사회변화에 따른 시...

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

It is true that Korean tourism industry has grown rapidly after the establishment of the Korean government in 1948. However, rather than going through the systematic development as a national policy, tourism industry transformed according to the market demands, which evolve around social change. ‘Tourism’ should be perceived as not only a method to satisfy leisure needs of people, but also a social phenomenon combining social, cultural, traditional, economical, etc. aspects of a nation as a whole. Thus, it must be understood that ‘tourism’ as an industry takes part in economics, and with its political, social, and cultural meaning, it takes part in politics. As Soviet Union collapsed with the penetration of American culture, cultural exchange, depending on its use, can play a prime role in international politics.
As tourism solidifies itself in the field of national policy, it then attains the meaning of being a policy. As a national policy, the direction of the tourism policy is greatly effected by the perspective of the highest authority operating the country. This authority’s perspective is effected by the nation’s political, economical, social, and cultural state. As a national policy, tourism in advanced countries is used for high level political administrations such as national integration, welfare, and local self-governments. Whereas in underdeveloped countries it is commonly utilized for the economical function, such as national land development and acquisition of foreign currency.
After the establishment of government, our country experienced exponential economic growth and social development, which instituted various forms of tourism policies. Throughout the process of maturing from lacking national infrastructure after the Korean war to one of the 10 world’s leading nations, the country’s tourism policy readjusted its size and definition according to the tourism outlook of the president.
Just as the Korean tourism industry developed based on the needs rather than undergoing the systematic development as a national policy, former presidents passively executed tourism policies according to the political, economical, and social environment of the era, resulting in inconsistency. Consequently, it has come to a time where the tourism policy must establish a long-term strategy on a national level and be administered systematically according to a consistent goal for the tourism industry.
In order to seek direction for the development of Korean tourism policy, the system of existing policy must be analyzed and its defects must be grasped. The supreme authority in the current system of tourism policy lies on the president. In the process of establishing and administering the national policy, the president is likely the variable in having greatest effect on deciding the goal and direction of the execution. Therefore, this thesis analyzed the transformation of the tourism policy according to the perspective of former presidents, its effect on the legal system related to the tourism policy, the execution of the policies, and the political direction of former presidents based on their aspects on tourism.
Consequently, as the nation progressed through compressed governmental and economical growth after the establishment of government, the Korean tourism policy focused on its economical function. This suggests that during the developing stage, the perspective on tourism policy of former presidents was based on its economic effect. During the presidential term of president Kim Dae-Jung and president Roh Moo-hyun, the tourism policy was attempted to be used for its political function to improve North and South Korean relationship and balance regional development. However, after the change of regime, the economical approach was reinstated.
Throughout such process, the problem arose where the tourism policy is perceived as a cooperative field in national politics rather than being one of the core political strategies. This leads to situations where instead of centralizing on it, the tourism policy is used as a supplement for other administrations. As a result, the reality of Korean tourism policy lacks political consistency and strategic developmental requirements.
Progressing to become one of the world’s advanced nations, Korea must accomplish various requirements in political and economical fields to truly achieve such a title. The crucial functions of tourism will assist in satisfying the qualifications for Korea to be claimed as a developed nation and, for this, there must be an improved and systematic tourism policy

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