공공서비스로서의 교육과 사립학교의 법적 지위에 관한 연구

국문 초록 (Abstract)

우리나라에서는 교육을 국가의 사무로 보고 사립학교가 이러한 국가의 사무를 수탁받은 것으로 보는 시각을 전근대적이고 비민주적인 것으로 치부하는 경향이 있다. 대법원과 헌법재판소도 사립학교의 공교육기관성을 인정하면서도 사립학교의 설립주체가 사인 또는 사법인이라는 사실에 초점을 맞추어 사립학교를 본질적으로 사법상의 비영리재단법인으로 새기고 있다. 사립학교의 법적 지위를 이렇게 새기는 이유는 우리나라는 오랫동안 권위주의적 국가주의 체제 하에 놓여 있었던 탓에 교육의 자주성에 대한 목마름이 크게 작용한 것이 아닌가 한다.
민주화가 진전됨에 따라 국가경쟁력 강화와 창의적 인재육성을 위해 교육제도의 변화와 개혁을 꾀하였고 교육제도의 개혁은 사립학교의 자주성 내지 자율성을 강화하는 방향으로 흘러갔다. 그러나 이는 최초의 의도와는 달리 일부 특권층을 위한 교육기관의 탄생을 부추겼다. 교육의 자주성과 창의성은 매우 중요하지만 이는 사립학교에 국한되는 문제는 아니라는 점, 교육의 공공성과 국가적 관리에 기반을 둔 공교육체제 등을 고려하였을 때 공교육의 전반적인 질적 제고를 통해 교육의 자주성을 향상시키는 방향으로의 모색이 필요하다고 본다. 이에 본 연구는 사립학교의 법적 지위를 새롭게 규명해 보고자 한다.
사립학교의 법적 지위는 교육의 본질, 교육의 공공성, 그리고 교육의 공공서비스로서의 성격과 긴밀한 관계를 가지고 있다. 교육의 본질은 인간을 인간답게 하고 나아가 개개인의 변화를 통해 사회에 적응하게 하며 정신적 가치를 전승시키고자 하는 데서 구할 수 있고, 교육의 공공성은 교육은 개인의 신체적·정신적 온전한 성장을 도모하는 활동으로서 공동선에 중대한 영향을 끼치기 때문에 교육은 국민 모두에게 균등하게 주어져야 한다는 데서 찾을 수 있다. 그리고 공공서비스라 함은 행정법의 준거개념으로 공익을 만족시킬 목적으로 국가 또는 공공단체에 의해 제공되는 활동을 일컫는바, 교육의 이러한 공공서비스로서의 성격은 공교육의 역사적 발전과정에 대한 비교법적 검토에서 잘 드러난다. 교육은 공공서비스이므로 평등의 원칙, 계속성의 원칙, 중립성의 원칙 등이 준수되어야 한다.
우리나라의 전통교육이나 근대교육제도에서도 교육의 공적 특성을 잘 발견할 수 있고, 오늘날 우리 헌법 제31조, 헌법 제37조 제2항, 구 교육법 제7조, 교육기본법 제9조 제2항 등 여러 규범도 교육의 공공서비스로서의 성격을 담지(擔持)하고 있음을 알 수 있다. 사립학교의 자율성은 이러한 교육의 공공성과 공공서비스성이 최대한 보장되는 범위 안에서 보장되고 추구되는 것이 타당하다고 할 것이다. 그리고 우리나라의 사립학교는 재정적으로 정부로부터 전폭적인 지원을 받고 있는바, 이는 교육의 공공성과 공공서비스로서의 성격을 뒷받침한다.
우리나라의 사립학교는 규범적으로나 재정현실적으로나 교육 공공서비스를 이미 민간에서 수행하는 형태를 띠고 있다고 할 수 있으므로 국가의 교육사무는 민간에 위탁된 것이고 사립학교는 교육사무를 수탁한 사인으로서의 법적 본질을 안고 있다고 파악된다. 이러한 규범적 지위를 획득하기 위해서는 법적 개념으로의 공공서비스의 도입과 교육사무 민간위탁의 법적 근거를 마련하는 조치가 선행되어야 한다. 전자는 교육은 공익을 위해 제공되는 공공서비스이므로 공법적 특수성을 반영할 필요성이 크기 때문이고, 후자는 현행법상 민간위탁의 대상사무가 매우 협소하게 규정되어 있는바, 교육은 공공서비스로 제공되는 것이 타당하므로 이를 국민의 권리·의무와 관계있는 사무로 확대개편하는 일이 절실히 요청되기 때문이다. 그리고 공공서비스 민간위탁은 행정처분과 같은 전통적 행정행위가 아닌 공법상 계약으로서 행정계약의 형식을 취하여 양 당사자 간의 합의에 의한 민주행정을 추구하는 동시에 공공서비스 수행에 따른 책임을 무겁게 지움으로써 공익확보에 유리하도록 하는 것이 바람직하다.
공무수탁사인으로서의 사립학교를 둘러싼 법률관계를 살펴보면, 사립학교는 공공서비스를 담당하는 범위 내에서 행정청이 되고, 교육 공공서비스 제공자인 교원 등과 이용자인 학생은 모두 국가와의 관계에서 공공서비스를 중심으로 한 공법적 법률관계에 놓이게 된다. 공공서비스 제공자는 공무원으로서의 법적 지위를 획득하게 되어 형법상 무고죄 등 공무에 관한 죄가 성립되게 된다. 한편 교육의 공공성은 국가적 관리로만 이해해서는 아니 되고 교육당사자와 전문가의 참여를 보장하는 교육의 자주성 보장기구를 통한 공공성 관리가 무엇보다 중요하므로 공무수탁사인으로서의 사립학교는 자주성 보장기구의 원활하고 민주적인 운영을 위해 노력하여야 한다.

목차 (Table of Contents)

• 목 차
• 논문요약 ⅵ
• 제1장 서 론 1
• 제1절 연구의 목적 1
• 제2절 연구의 내용 5
• 제3절 연구의 방법 8
• 제2장 교육의 의의와 성격 10
• 제1절 교육의 의의와 공공성 10
• 1. 교육의 의의 10
• 2. 교육의 공공성 11
• 가. 개념 검토의 필요성 11
• 나. ‘교육의 공공성’개념 12
• 제2절 교육제도의 현황과 교육의 공공성 19
• 1. 개관 19
• 2. 외국의 교육제도 20
• 가. 프랑스 20
• 나. 독일 24
• 다. 영국 27
• 라. 미국 29
• 마. 소결 32
• 3. 우리나라의 교육제도 34
• 가. 근대 이전 34
• 나. 근대 이후 37
• 다. 현대 38
• 라. 소결 39
• 제3절 교육과 공공서비스 40
• 1. 공공서비스 40
• 2. 공공서비스로서의 교육 44
• 3. 공공서비스로서 교육의 기본원칙 47
• 제3장 교육의 공공성에 대한 규범적 고찰 53
• 제1절 개관 53
• 제2절 「헌법」 제31조에 대한 해석 53
• 1. 교육을 받을 권리 54
• 가. 연혁 54
• 나. 의의 55
• 다. 기능 57
• 라. 법적 성격 58
• 마. 내용 61
• 바. 효력 64
• 2. 의무교육과 무상의 범위 65
• 가. 의무무상교육 65
• 나. 무상의 범위 65
• 다. 우리나라 교육현안 68
• 3. 교육의 자주성·전문성·정치적 및 종교적 중립성 73
• 가. 교육의 자주성 73
• 나. 교육의 전문성 75
• 다. 교육의 정치적 중립성 76
• 라. 교육의 종교적 중립성 78
• 4. 대학의 자율성 83
• 5. 국가의 평생교육 진흥의무 85
• 6. 교육제도·교육재정·교원지위 법정주의 86
• 제3절 구 「교육법」 제7조와 「교육기본법」 제9조에 대한 해석 88
• 1. 구 「교육법」 제7조 88
• 2. 「교육기본법」 제9조 90
• 3. 판례 90
• 제4절 사립학교 설립·운영권과 「사립학교법」 91
• 1. 사립학교 설립·운영권의 의의 91
• 2. 「사립학교법」의 주요 내용 92
• 가. 「사립학교법」의 제정목적 93
• 1) 사립학교의 특수성에 대한 이해 93
• 2) 사립학교의 자주성에 대한 이해 95
• 3) 사립학교의 공공성에 대한 이해 97
• 나. 학교법인 설립 허가와 정관변경 보고 98
• 다. 학교법인 기관 99
• 라. 재산과 회계 104
• 마. 해산과 합병 105
• 바. 지원 106
• 사. 사립학교 교원의 법적 지위와 이원적 분쟁해결구조 107
• 아. 관할청의 지도 및 감독 109
• 1) 지도 및 감독의 내용 109
• 2) 교육감의 사립학교 교원 징계요구 사무의 국가위임사무성 111
• 3. 「사립학교법」의 법적 성격 검토 112
• 제5절 사립학교와 공공성 113
• 1. 공공기관 관련 법령상 사립학교의 공공성 여부 114
• 가. 사립학교를 공공기관에 포함시키지 않는 경우 114
• 나. 사립학교를 공공기관에 포함시키는 경우 115
• 1) 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 115
• 2) 「개인정보보호법」 116
• 3) 「공공기록물 관리에 관한 법률」 117
• 4) 「국가인권위원회법」 117
• 5) 「교원지위향상을 위한 특별법」 118
• 6) 「학교폭력예방 및 대책에 관한 법률」 119
• 다. ‘부패방지법’상의 공공기관에 사립학교 포함 여부 문제 120
• 2. 판례의 태도 121
• 3. 검토 122
• 제6절 소결 124
• 제4장 공공서비스 담당자로서 사립학교의 법적 지위 126
• 제1절 문제제기 126
• 제2절 주요국의 사인에 의한 교육법제 126
• 1. 미국 127
• 2. 독일 133
• 3. 프랑스 139
• 4. 일본 144
• 5. 시사점 149
• 제3절 사립학교의 법적 지위 154
• 1. 개관 154
• 2. 우리나라에서의 논의 156
• 가. 사립학교의 법적 정의 및 근거 156
• 나. 사립학교의 법적 지위에 대한 논의 158
• 1) 학설 159
• 2) 판례 166
• 3. 행정권한의 민간위탁 175
• 가. 개요 175
• 나. 비교법적 검토 179
• 다. 민간위탁의 현행법상 문제점 186
• 4. 교육 공공서비스의 민간위탁과 사립학교 191
• 가. 교육 공공서비스의 민간위탁의 필요성 191
• 나. 공무수탁사인으로서의 사립학교 192
• 1) 교육의 공공성 보장 192
• 2) 교육의 공공성과 사립학교의 자주성 관계 193
• 다. 사립학교에 대한 재정지원 194
• 제4절 교육 공공서비스 민간위탁에 따른 법률관계 199
• 1. 국가와 사립학교의 법률관계 200
• 2. 사립학교와 공공서비스 제공자의 법률관계 201
• 가. 사립학교를 민법상 법인으로 보는 경우 201
• 1) 사립학교 교원에 대한 징계처분의 법적 성질 201
• 2) 검토 212
• 가) 사립학교 교원에 대한 징계처분의 법적 성질에 대한 재검토 213
• 나) 국유재산 중 일반재산의 관리·처분행위의 법적 성질과의 유사성 214
• 나. 사립학교를 공무수탁사인으로 보는 경우 216
• 3. 사립학교와 공공서비스 이용자의 법률관계 218
• 가. 국·공립학교와 재학생의 법률관계 218
• 나. 사립학교와 재학생의 법률관계 220
• 4. 사립학교를 공공기관으로 규정한 현행 법령과의 정합성 문제 222
• 제5장 결 론 223
• 참고문헌 228
• Abstract 240

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106. 독일 교육법에서의 학교의 법적 지위, 교육법학연구 제17권 제1호, 이시우, 대한교육법학회, , 2005

107. 민주적 국가경영을 위한 행정의 계약화, 성균관법학 제13권 제2호, 이광윤, 성균관대학교비교법연구소, , 2001

108. 사립학교의 공공성과 자율성에 관한 연구, 공법연구 제39집 제3호, 박민, 이시우, 한국공법학회, , 2011

109. 초 중등학교의 법적 지위와 학교자치, 교육법학연구 제17권 제1호, 김성기, 대한교육법학회, , 2005

110. 행정권한의 위임 및 위탁의 법리에 관한 연구, 법제처 용역보고서, 김명식, 정준현, 권세훈, 이광윤, 한국공법학회, , 2004

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112. 학교급식 무상성 논쟁의 쟁점과 과제, 교육정치학연구 제17집 제3호, 하봉운, 한국교육정치학회, , 2010

113. 독일의 교육제도와 교육법의 법원에 관한 소고, 유럽헌법연구 제6호, 이시우, 유럽헌법학회, , 2009

114. 사립학교법 개정 논의의 주요쟁점과 과제, 교육법학연구 제21권 제2호, 박찬주, 대한교육법학회, , 2009

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117. 행정계약의 법리와 그 활용을 위한 법제개선 연구, 토지공법연구 제48집, 김해룡, 한국토지공법학회, , 2010

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130. 사립학교 학교운영위원회에 관한 헌법재판소 판례 분석, 교육법학연구 제15권 제1호, 정순원, 대한교육법학회, , 2003

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132. 의무교육 위탁 사립중학교 학교법인의 법정부담경비 쟁점, 교육정치학연구제19집 제3호, 송기창, 한국교육정치학회, , 2012

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135. 미국 교육개혁법의 일고찰 -No child left behind Act를 중심으로-, 비교교육법 연구포럼 자료집, 염철현, 대한교육법학회, , 2006

136. 한국사회에서 공공성 개념정립과 역대정권을 통한 정착화 과정, 학술원논문집 제52집 제1호, 백완기, 대한민국학술원, , 2013

137. 교육에 관한 국가의 권한과 그 한계 -독일기본법상 교육고권에 관한 학설과 판례를 중심으로-, 허종렬, 성균관대학교 박사학위 논문, , 1994

138. 대혁명기 평등한 사회를 위한 서로 다른 접근: 콩도르세와 르플르티에의 교육개혁안을 중심으로, 정동준, 서양사학연구 제9집, , 2003

139. 교육제도의 헌법적 문제에 관한 연구 -교육의 자주성 전문성 정치적 중립성 원리의 비교법적 검토-, 이광윤, 헌법재판소, 헌법재판소, , 2003

140. 사인에 의한 행정임무의 수행 -공무수탁사인을 둘러싼 법적 쟁점을 중심으로-, 공법연구 제39집 제2호, 홍준형, 한국공법학회, , 2010

141. 사립학교의 자율성과 관할청의 감독권한 간의 상호관계: 사립학교법의 문제점과 그 개정방안을 중심으로, 제철웅, 한국사학법인연합회, 2001, , 2001

142. 사립고등학교의 종교교육의 자유와 청소년의 권리 -서울고등법원의 강의석 군 사건 판결에 대한 평석을 중심으로-, 임지봉, 헌법학연구 제14권 제4호, , 2008

143. 교육권과 교육자치의 공법적 보장에 관한 연구 -프랑스법의 이론과 경험을 중심으로-, 교육행정학연구 제16권 제2호, 정재황, 한국교육행정학회, , 1998

144. 의무교육 수탁 사립 중학교를 운영하는 학교법인의 법정부담경비 부담 관련 법적 쟁점 분석, 교육법학연구 제26권 제1호, 김용남, 김용, 대한교육법학회, , 2014

145. 헌법상 사학법인의 자주성과 사립대학의 자율성 법리 연구 -사립학교법 개정 방향 탐색을 위한 헌법원리적 접근-, 교육법학연구 제16권 제2호, 허종렬, 대한교육법학회, , 2004