경기도 학교 무상급식 정책형성과정 분석 : 정책옹호연합모형 적용 = (An) analysis on the policy formulation process about free meals in Gyeonggi_do Schools : applying to the application of advocacy coalition framework(ACF)

국문 초록 (Abstract)

현재 우리나라는 초등학교와 중학교 과정에서 의무교육을 실시하고 있으나 무상교육의 범위에 대하여 교복, 수업료, 수학 여행비, 학용품, 급식 등을 포함할 것인지 학자들 간에 다양한 이견을 보이고 있다.
학교급식의 목적은 구호적인 성격에서 출발하여 건전한 신체 발달, 식생활 개선, 건강 증진, 체력 향상, 공동체 의식, 사회성 개발 등으로 변화되고 있다. 학교급식을 무상교육에 포함하여야 한다는 주장은 경기도 첫 민선 교육감선거에서 진보 성향 후보가 무상급식 공약을 내세우면서 본격적으로 이슈화되었다. 국민 소득이 향상되면서 학생 인권과 복지 문제에 관심이 모아지게 되었고, 학교급식에서 무상교육이 주요한 화두로 떠오르게 되었다.
본 연구는 첫 민선 경기도교육감 당선 시기인 2009년 5월 6일부터 친환경 무상급식이 시행되었던 2010년 12월 31일까지를 연구 기간으로 제한하고, 경기도 학교 무상급식 정책형성과정을 분석하였다.
경기도 학교 무상급식 정책형성과정 분석을 위하여 Sabatier (2007)의 정책옹호연합모형을 적용하였다. 이 모형은 무상급식 정책을 둘러싼 여러 외적 변수들의 영향뿐 아니라 정책형성 과정에서 옹호연합 간 경쟁을 통한 정책 산출을 살펴볼 수 있어 대립적인 집단 간 경쟁을 살펴보는데 유용한 모형이다.
경기도 학교 무상급식 정책형성과정을 정책옹호연합모형에 적용하여 분석한 결과는 다음과 같다.
첫째, 안정적 외적 변수에서 국민의 삶의 질이 향상되면서 학생복지와 교육복지의 가치가 강조되면서 헌법과 교육기본법, 학교급식지원조례 등을 근거로 하여 무상급식에 대한 논쟁이 대두되었다.
둘째, IMF 경제위기와 집단 식중독 사건, 학교급식조례제정 요구와 경기도 내 여소야대 재편현상, MB 정부 교육복지 대책, 경남과 전남의 무상급식 시행 등이 경기도 무상급식 정책변동과정에 외적 요인으로 작용하였다.
셋째, 장기연합기회 구조에 대해서 경기도 무상급식 정책 변동은 정책 변화에 대한 합의 정도가 중간 수준 이상이었고, 정치 시스템의 개방성 또한 중간이거나 높은 수준이었다.
넷째, 단기 정책 하위체계 행위자들의 제약 및 재원은 그들의 공식적인 지위 및 여론의 변화였다.
다섯째, 정책 하위체계 내 옹호연합은 무상급식 찬성옹호연합과 무상급식 반대 옹호연합이었으며, 이들이 정한 믿음 체계를 공유함으로써 그 관계가 더욱 공고해지고 돈독해진다는 특징을 보였다.
무상급식 찬성옹호연합의 규범적 핵심은 보편주의 복지의 추구이며, 무상급식을 주장하는 핵심적인 근거는 무상급식이 정부의 임무라는 점이었다. 그러나 무상급식 반대옹호연합은 선별주의 복지를 연합의 규범적 핵심으로 삼았다. 무상급식은 재정을 고려하지 않은 복지 포퓰리즘이며, 충분한 재정 확보 없이 시행되는 무상급식은 오히려 교육의 질만 악화시킬 것이라고 주장하였다. 각 정책옹호연합은 본격적으로 본인들이 주장하는 방향으로 정책 결정이 이뤄지기 위하여 여러 가지 전략을 활용하였으며, 경기도 학교 무상급식 도입에 대한 정책형성과정에서 찬성옹호연합이 반대옹호연합보다 다양한 전략과 활동을 전개하였다.
정책옹호연합의 치열한 대립은 정책 중개자의 중재로 타협점을 찾을 수 있으며, 정책 중개자는 제3의 인물이 되지만, 경기도 무상급식 도입에 대한 정책형성과정에서 정책 중개자의 역할을 담당하는 관료, 시민단체, 정부의 역할은 찾아볼 수 없었고, 오히려 무상급식 찬성옹호연합인 민주당에서 협의체 구성을 제안하는 등 중재 노력을 하였다. 또한 정책 학습은 상당한 수준의 갈등과 전문적인 토론회 등을 통해 형성되었는데, 무상급식 찬성옹호연합과 반대옹호연합은 무상급식 시행 대상과 예산편성에 관해 상당한 수준의 갈등을 유지하고 있었다. 특히 무상급식 찬성옹호연합은 지속적인 토론회, 결의 대회, 설명회 개최 등을 통해 무상급식 시행 당위성을 대중에게 널리 이해시키려고 하였다.
경기도 학교 무상급식 정책형성과정에서 무상급식 찬성옹호연합과 무상급식 반대옹호연합은 정책결정과정에서 최종적인 정책 산출을 이루어 2011년부터 경기도내 전체 초등학생 97%가 무상급식의 혜택을 받는 ‘친환경 학교급식’이 시행되었다.
본 연구가 제시하여 주는 시사점은 다음과 같다.
첫째, 무상급식 논쟁은 정치적이나 이념적 문제로 접근해서는 안 되며, 무상급식 시행 당위성에 대한 법적․제도적 근거가 제공되어야 한다.
둘째, 정책결정과정에서 정책옹호연합들은 공식적인 법적 지위 외에도 정보, 여론, 동원 가능한 지지자의 활용 등 다양한 자원을 활용하여야 한다.
셋째, 정책결정과정에서 다양한 토론회, 공청회, 설명회를 개최하여 대중이 정책결정과정에 참여할 수 있도록 하고, 정책에 대한 충분한 정보 전달 기능과 의견을 수렴하는 과정이 모색되어야 한다.
넷째, 무상급식 정책은 보편적 복지와 선별적 복지 가치가 대립하는 정책의 특성상 양 옹호연합을 중재한다는 것은 매우 어려운 일이므로 무상급식 정책에 대한 원만한 정책 산출을 위해서 정책 중개자의 역할이 중요하다.

목차 (Table of Contents)

• 표 목차 ⅳ
• 그림목차 ⅴ
• 논문개요 ⅵ
• Ⅰ.서 론 1
• 1. 연구의 배경 및 목적 1
• 2. 연구 내용 및 방법 3
• 1) 연구 내용 3
• 2) 연구 방법 5
• Ⅱ.이론적 배경 7
• 1. 무상급식 제도에 관한 논의 7
• 1) 학교급식에 관한 논의 7
• 2) 무상급식에 관한 논의 31
• 2. 정책옹호연합모형(ACF)에 관한 논의 39
• 1) 정책옹호연합모형의 의의 39
• 2) 정책옹호연합모형의 구성요소 43
• 3) 정책옹호연합모형의 수정모형 53
• 3. 무상급식 및 정책옹호연합모형에 관한 선행연구 63
• 1) 무상급식에 관한 선행연구 63
• 2) 정책옹호연합모형에 관한 선행연구 70
• Ⅲ. 연구 설계 77
• 1. 연구 모형 및 설계 77
• 2. 정책옹호연합모형을 적용한 분석요인 정의 80
• 1) 안정적 외적 변수 80
• 2) 역동적 외적 변수 81
• 3) 장기연합기회의 구조 82
• 4) 단기정책 하위체계 행위자들의 제약 및 재원 83
• 5) 정책 하위체계 84
• 6) 정책 산출 87
• Ⅳ. 분석 및 논의 89
• 1. 사례에 대한 개요 89
• 2. 정책옹호연합모형을 적용한 무상급식 논쟁 분석 93
• 1) 안정적 외적 변수 93
• 2) 역동적 외적 변수 100
• 3) 장기 연합기회 구조 108
• 4) 단기정책 하위체계 행위자들의 제약 및 재원 108
• 5) 정책 하위체계 110
• 6) 정책 산출 138
• Ⅴ. 결 론 141
• 1. 연구 결과의 요약 141
• 2. 연구의 정책적 함의 및 한계 147
• 참고문헌 153
• Abstract 165

참고문헌 (Reference)

1. A g endas, Kingdon, , 1984

2. Scientist, C.L.Silva, Herron, , 2005

3. Innovation, Segerstrom, , 1991

4. Organizations, March, James G, Blackwell Business, , 1993

5. Public Policy, Parsons, , 1995

6. Interdependency, James R.Brown, Lusch, , 1996

7. 정채집행론, 유훈, , 2008

8. 정책병동론, 양승일, , 2011

9. 정책분석론, 이흥재, , 2005

10. 정책평가론, 최영훈, , 2007

11. 정책학원론, 정정길, 대명, , 1992

12. 서울: 박영사, 권기현, , 2008

13. Advicacy coalitions, Minstrom, Vergari, , 1996

14. Making Public Policy, Kelman, , 1987

15. Accountability Office, Government, , 2009

16. 비교정치론 강의, 김웅진, 한울아카데미, , 1900

17. Managing Public Disputes, W.J.D.kennedy, Carpenter, , 1988

18. 정책학의 주요이론, 오석홍, 법문사, , 2002

19. 학교급식 종합대책, 교육인적자원부, , 2003

20. Competing Advocacy Coalition, Joseph Stewart, Brown, , 1993

21. Tourism and Politics: Policy, Hall, , 1994

22. The logic of Collective Action, Olson, , 1965

23. 학교급식 지원조례 제?, 하봉운?장덕호, , 2007

24. 학교급식 현황과 개선방향, 박준교, 한국영양학회, "한국영양학회지, , 1990

25. 학교급식정책에 관한 연구, 박대헌, 중부대학교 대학원, 중부대학교 대학원 교육학과 박사학위 논문, , 2010

26. The dynamics of technical controversy, Mazur, Allan, Communications Press, , 1981

27. When does devolution cause divergence?, Greer, , 2002

28. 우리나라 학교급식 사업방향, 김상욱, 韓國學校保健學會, "한국학교보건학회, , 1990

29. Democratic politics and policy analysis, Jenkins-Smith, Hank C, Brooks/Cole, , 1989

30. 학교급식제도개선에 관한 연구, 김홍배, , 2001

31. A guide to the advocacy coalitionframework, Sabatier, Weible, , 2007

32. A Hirearchical Model of Attitude Constraint, Peffly, Jon Huwitz, , 1985

33. 교육정책형성과정의 동태성 분석, 양승일(楊承鎰), 한국정책과학학회, "한국정책과학학회보, , 2007

34. 2011 학교급식비 지원제도 평가연구, 교육과학기술부, , 2011

35. Issue Networks and the Executive Establishment, Helco, , 1978

36. The Advocacy CoalitionFramework :An Assessment, Sabatier, H.C.Jenkins-Smith, The advocacy coalition framework: An Assessment, , 1999

37. 학교 무상급식 확대 관련 정책방향, 박희근, , 2009

38. 안전하고 맛있는 학교급식 제공방안, 이보숙, , 2009

39. Conflict and Resolution: Contest Coast and Change, Zartman, , 1991

40. 미국 잉여농산물 도입의 역사적 의의, 이호철, , 2003

41. Advocacy Coalitions and Pharmacy Policy in Denmark, J.M.Traulsen, K.Vrangbaek, Larsen, , 2006

42. International Perspective on Political Institution, March, Olsen, , 1996

43. 한국과 OECD 국가의 학교급식 실태분석, 양수경, , 2010

44. 친환경 무상급식의 당위성과 실현방안, 조흥식(Jo Heung-Sik), 참여연대 참여사회연구소, "동시대논집, , 2010

45. 학교급식체제의 개선방안에 관한 연구, 이정희, 연세대학교, , 1998

46. Biased assimilation Attitude polarization, and Affect, Munro G.D, P.H.Ditto, "Biased assimilation Attitude polarization, , 1997

47. Policy studies for educational leaders: An introduction, Fowler, , 2004

48. 우리나라 학교급식 운영 개선에 관한 연구, 김한순, , 2011

49. Resolving Environmental Disputes : A Decade of Experience, 박경자, 장혜순, 조부경, , 1986

50. The Comparative study of political Elites: Engelwood Cliff, Putnam, , 1976

51. Short-Term versus Long-term Coalition in the Policy Process, Zafonte M, , 2004

52. 학교급식 경비지원에 관한 법적 쟁점의 분석, 이덕난(Lee, Duck-Nan), 한국교육행정학회, "교육행정학회보, , 2010

53. 학교급식 운영 실태와 개선방안에 관한 연구, 이원영, 서울시립대학교, 학교급식 운영 실태와 개선 방안에 관한 연구, , 2010

54. 복1지논쟁: 무엇이 문제이고 어디로 가야 하나, 현진권, , 2011

55. 지방자치단체 학교급식조례 논쟁점 분석 연구, 하봉운(Ha Bong-Woon), 지방자치단체 「학교급식 조례」 논쟁점 분석 연구, , 2007

56. 학교급식 개선 및 발전방향 모색을 위한 일본?, 교육인적자원부, , 2003

57. An Advocacy Coalition Approach ti Change in Canadian Education, Mawhinney, , 1993

58. 학교급식 관리기술 지원 필요성 및 요구도 분석, 이보숙, , 2002

59. 우리나라 학교 급식 정책의 문제점 및 해소 방안, 조금주, 경기대학교 인문과학연구소, "경기대학교 인문논집, , 2006

60. 전면 무상급식 논쟁 고찰 - 낙인문제를 중심으로, 장진용?정가원, 장진용, , 2011

61. Actors Coalitions, and the Framework Convention on Climate Change, Sewell, "Actors Coalitions, , 2005

62. 학교급식의 최근동향 진단을 통한 발전방향 모색, 양일선, 한국모자보건학회, "한국모자보건학회 제8차 2000년도 추계학술대회집, , 2000

63. 새만금 간척사업의 정치경제와 정책옹호연합모형, 전진석(Chun Jin-Suk), 서울행정학회, "한국사회와 행정연구, , 2003

64. 학교급식지원센턴 운영 실태 및 활성화 방안 연구, 교육과학기술부, , 2010

65. ACF를 적용한 정책 변동연구: 신두리 사구 정책사례, 김동만, , 2004

66. Economic Action and Social Structure : The Problem of Embed Dedness, Tiffin, McCormick, , 1985

67. “우리나라 학교급식 정책의 문제점과 개선방안”, 이민희, 인제대학교 대학원, , 2011

68. 고교 평준화 정책과 교육이해관계자들의 정책연합, 임준희(Lim June-Hee), 한국교육행정학회, "교육행정학연구, , 2006

69. Building Consensual institutions: Networks and National Estuary Program, J.Scholz, Schneider, M.Edwardsen, , 2003

70. Getting Past No: Negotiating your way frome confrontation to cooperation, Ury, , 1993

71. How Crude: Advocacy Coalitions Offshore Oil, and the self-Negating Belief, R.Gramling, Freudenberg, "How Crude: Advocacy Coalitions Offshore Oil, , 2002

72. Research for policy's Sake: The Enlightenment function of social Research, Weiss, , 1977

73. 학교급식 운영 품질 평가를 위한 도구의 개발과 표준화, 이민아, 연세대학교 대학원, 학교급식 운영 품질평가를 위한 도구의 개발과 표준화, , 2005

74. 옹호연합모형을 통한 수도권 공장총량제 정책변동 분석, 신용배(Shin Young-Bae), 전진석(Chun Jin-Suk), 서울행정학회, "한국사회와행정연구, , 2011

75. 무상급식에 대한 초등학생과 학부모의 인식에 관한 연구, 양지선, , 2011

76. 옹호연합모형을 통한 법학전문대학원제도 도입과정 분석, 변기용(Byun, Kiyong), 한국교육행정학회, "교육행정학회보, , 2009

77. 외국정책분석이론의 한국교육정책 적용에 대한 비판연구, 김현준, 한국교육정치학회, "『교육정치학연구』, , 2009

78. Learning and Policy improvement after disaster: The case of aviation security, Birkland, , 2004

79. The Consensus Building Handbook: A Comprehensive Guide to Reaching Agreements, S.Mckearnan, Susskin, J.Thomas-Larmer, , 1999

80. Patterns of democracy: Government form and performance in thirty-six countries, Lijphart, , 1999

81. 고등학생의 삭교 급식만족도 연구: 직영과 위탁을 중심으로, 최영심, , 1999

82. 학생건강증진을 위한 교육급식으로서의 무상 학교급식 확대, 백승희, , 2010

83. An Advocacy Coalition Approach to Long-term Environmental Policy Change in Poland, Andersson, , 1998

84. Thepoliticsofoffshoreenergy :empirically testing the advocacy coalition framework, Jenkins-Smith, St.Clair, The politics of offshore energy: empirically testing the advocacy coalition framework, , 1993

85. 학교급식 음식재료 사용현황 및 우리농산물 대체 시 비용연구, 이계임, 김성용, , 2011

86. 중학교 학교급식의 품질평가와 급식만족도에 미치는 요인분석, 박화연, 성신여자대학교, 성신여자대학교 대학원 박사학위논문, , 2009

87. 한국교원평가정책의 번동분석: 옹호연합 과적모형(ACPF)의 적용, 조흥순, , 2009

88. 경유승용차 판매허용의 정책 변동연구: 옹호연합모형의 적용‘, 장지호, , 2004

89. 의약분업 정책변화에 대한 연구: 정책옹호연합모형을 적용하여, 전진석, 한국정책학회, , 2003

90. External shock and Policy change: Three mile island and swedish nuclear energy policy, Nohrstedt, , 2005

91. California water politics: Explaning policy change in a cognitively polarized subsystem, Munro, , 1993

92. The development of Policy network analyses: From Modest Origins to Overarching Frameworks, Thatcher, , 1998

93. An Advocacy Coalition Model of Policy Change and the Role of Policy Oriented learning Therein, Sabatier P.A, H.Jenkins-Smith, , 1988

94. Biased assimilation of sociopolitical arguments: Evaluating the 1996 U.S. presidential debate, Munro G.D, , 2002

95. Policy making and collective action: Defining coalitions within the Advocacy aoalition framework, Schlager, , 1995

96. 2001년도 정책연구과제 학교급식 운영 실태 분석 및 발전방안에 관한 연구, 김숙희, , 2001

97. An Advocacy Coalition Framework of policy Change and the Role of policy-orientes learning Therein, Sabatier, , 1988

98. 옹호연합모형(ACF)을 활용한 정책 변동 분석: 그린벨트 정책을 중심으로‘, 양승일, 한국도시지리학회, , 2005

99. Shared Belifs Imposed Interdependencies as Determinants of Ally Networks in Overlapping Subsystems, P.A.Sabatier, Zafonte M, , 1998

100. 건전한 식생활 교육을 위한 추진방향과 전략, 식생활교육추진법 홍보책자, 김주현, "건전한 식생활 교육을 위한 추진방향과 전략, , 2007

101. 친환경부상급식 실현을 위한 과제. 무상 학교급식, 어떻게 성공할 것인가?, 구희연, "친환경부상급식 실현을 위한 과제. 무상 학교급식, , 2010

102. To Trust An Adversary : Integrating Rational And Psychological Models Of Collaborative Policymaking, William D.Leach And Paul A.Sabatier, , 2005

103. 정책옹호연합모형을 통한 정책변동과정 분석: 사할린 동포 영주 귀국 사례, 김성종 ( Sung Jong Kim ), 한국동북아학회, , 2009

104. Top-down and bottom-up approaches toimplementation research:A criticalanalysis and suggestedsynthesis, Sabatier, , 1986

105. 정책옹호연합(ACF)모형을 적용한 관광통역안내사 자격제도의 정책 변동 분석, 김현주, , 2011

106. 학교급식 관리기술 지원체제 구축에 관한 연구 한국교육개발원 정책연구과제, 김정래, , 2002

107. Advocacy Coalition Along the Domestic-Foreign Frontier: Globalization and Canadian Climate Change Policy, Liftfin, , 2000

108. Understanding policy change with the advocacy coalitional framework: an application to Swiss drug policy, Kubler, , 2001

109. 경유승용차 배출가스의 규제완화에 있어서의 정책 변동연구 : 옹호연합모형의 적용, 장지호, , 2003

110. Biased Assimilation and Attittude Polarization: The Effects of Prior Theories on Subsequently considered Evidence, Lord C, M.Lepper, L.Loss, , 1979

111. International Relations and the Advocacy Coalition Framework: The Operation of Federalism in Denver Water Politics, Ellison, , 1988

112. 사회정책결정과정에 있어서 정책옹호연합의 형성과 붕괴: 노동법 개정과정을 중심으로, 김영종, 한국정책과학학회, , 2010

113. 학교급식의 식품 안정성을 위한 HACCP 시스템의 적용: 시설 및 작업과 건축환경을 중심으로, 김영태, , 2007

114. 보건의료 정책형성 과정의 동태성: 옹호연합모형을 통한 의료보험 통합 단일화 논쟁의 해석, 김순양, , 2006

115. Beliefs and perceived influence in a natural resource conflict: An advocacy coalition framework approach to policy networks, Weible, , 2005

116. Do network Matter? linking Policy Network Structure to policy Outcomes: Evidence form Four canadian Policy Sectors 1990-2000, Howlett, , 2002

117. A preliminary theory of interorganizational network effectiveness: A comparative study of four community mental health system, Provan Keith G, H.B.Milward, , 1995

118. Land Development At lake Tahoe 1960-84: The Effects of Environmental Controls and Economic Conditions on Housing Construction, Sabatier P.A, N.W.Pelky, , 1990

119. 소수자로서의 비정규직 근로자와 정책 변동: 정책옹호연합모형(ACF)와 기회자집단(swing group)의 적용, 서혁준, 전영평, , 2006

120. 옹호연합모형(ACF)을 통한 양성평등 정책형성 과정의 동태성 분석: 호주제 페지 논쟁 사례를 중심으로, 김순양, 이지영, , 2009

121. 학교급식의 무상과: 국가의 ‘지원’에서 ‘의무’로! - 국가 책무성을 정책적 패러다임을 전환해야 한다, 엄기형, , 2009

122. 학교급식의 위생관리 현황과 HACCP 시스템을 적용한 위생관리 수행수준 분석: 서울·경기·강원·충청지역을 중심으로, 김경미, 학교급식의 위생관리 현황과 HACCP 시스템을 적용한 위생관리 수행수준 분석: 서울?경기?강원?충청지역을 중심으로, , 2009