재외동포의 선거참여와 공정한 재외선거관리에 관한 조사연구 : LA.오렌지 카운티 재외동포 설문조사를 중심으로 = A Research Study on the Participation in Overseas Voting of Korean Nationals Abroad and the Fair Management of Overs Voting System : Based on the Surveys in LA,Orange County

국문 초록 (Abstract)

헌법재판소는 남북대결 상황에서 재외동포에게 선거권을 주면 북한주민이나 재일교포에게 참정권을 주어야 하는 문제가 있고, 국외 선거에 대한 공정성 보장이 어렵고, 국방과 납세 의무를 지지 않으면서 권리만 행사하려 한다는 이유 등을 들어 재외동포의 위헌심사 청구를 기각한 1999년 판결을 2007년 번복하여 헌법불합치 결정을 내렸다. 이후 2009년 2월 공직선거법 등의 개정으로 국외에 거주하는 대한민국 국적의 국민은 2012년 부터 거주의 차별 없이 국외에서 대통령 선거와 비례대표 국회의원 선거에 참여하게 되었다. 이제 재외선거를 통해 국외에 거주하는 유권자의 정치참여가 활발해지고 대의민주주의도 발전할 것이다.
근대의 첫 재외선거제도는 1862년 미국의 위스콘신 주가 남북전쟁 중에 연합군으로 참전한 군인들에게 부재자 투표를 허용한 때로 보고 있고, 전세계 민주주의 국가의 50 % 이상인 110 여 국가에 도입된 재외선거제도는 최근의 경향이다. 선거민주주의 역사가 오래된 국가들도 1970년대와 1980년대에 들어와서야 국외에 거주하는 재외국민 일반을 대상으로 재외선거를 허용하였다(미국, 1975년; 프랑스, 1976년; 스위스, 1977년; 영국, 1985년; 독일, 1985년).
재외선거제도 도입의 해외사례를 보면, 도입 초기에는 찬성론과 반대론의 총체적인 논쟁이 있고, 이어서 실무적인 수준에서 유권자 범위, 적용 대상 선거, 제도의 절차와 내용의 현실 타당성, 기존 선거제도와의 적합성 및 소요 비용 문제를 논의하는 공통성을 보이지만, 국가별로 도입 배경이 상이하고 정치문화가 달라 전개되는 모습이 다양하다. 선거민주주의의 역사가 오랜 국가들은 정치적 대표권을 확대하고 절차를 개선해온 반면, 국가 건립이나 체제 변경 등의 특정한 정치 환경에서 1회성으로 실시하고 현재는 이름뿐인 제도로만 남은 경우가 있고, 제도를 둘러 싼 이해관계 대립으로 아예 제도가 무용화 단계에 있거나 아르메니아(2007년) 처럼 폐지된 경우도 있다.
우리나라는 1960년대에 파월 군인 등을 대상으로 제한적이고 한시적으로 실시한 이래 40 여년 만에 재도입하는 것이다. 230만 명으로 추정되는 재외유권자는 국내 유권자의 6 % 수준이므로 ‘누가, 왜, 어떻게 투표할 것인가’는 주요한 관심사이다.

대의민주주의 국가에서 유권자 투표율의 적정선은 어느 정도인가 ?
재외동포들은 2012년 재외선거에 얼마나 많이 참여할 것인가 ?
재외선거가 과열될 것인가 아니면 무관심 속에 치러질 것인가 ?
재외선거에서 참여의 유인이나 제약요건은 무엇인가 ?
재외선거에 대한 홍보와 교육은 어떻게 할 것인가 ?
재외선거를 어떻게 공정하게 관리할 것인가 ?

재외선거제도의 내용을 보면 국내 선거와 달리 사전에 재외선거인 등록이나 국외부재자 신고를 하여야 하고 투표방법도 우편투표를 병행하지 않아 거주지로부터 떨어진 재외공관을 직접 방문하여야 하는 등의 불편이 있어 재외선거 참여에 대해 낙관만 할 수 없다. 미국이나 일본의 재외선거 사례를 보면 재외선거 투표율이 재외유권자 대비 10 % 이하로 매우 낮다. 전 세계 167 개 공관에서 230 여만 명의 재외유권자를 대상으로 실시하는 재외선거의 효율적 시행과 공정한 선거관리를 담당하는 중앙선거관리위원회의 예산․조직․인력 확보도 원활하지 못하다.
재외유권자의 불만과 무관심으로 유권자의 주권 행사 포기가 집합적으로 표출되어 투표율이 낮아지면, 체제의 정당성에 위협이 되고, 재외선거제도 도입의 취지가 퇴색되고, 선거관리위원회의 홍보 등 사전준비의 부족과 고비용 저효율 선거시스템에 대한 비난, 그리고 재외선거의 공정성에 대한 정치적 공방이 예상된다.
한편 재외동포 사회는 오랜 숙원이었던 정치적 참정권을 획득하고 실제 행사하게 된다는 기대감이 커서 중앙선거관리위원회가 실시한 2006년, 2007년의 여론조사에서 투표참여의향이 90 % 이상으로 나왔다. 이에 따라 선거 과열에 대한 우려도 크다. 한국 선거와 같이 상호비방, 흑색선전, 지역주의 등이 만연하면 재외동포 사회가 더욱 분열될 것도 염려한다.
본 연구는 재외선거가 국외에 거주하는 재외유권자에게 실질적인 정치 참여의 통로가 되어 선거민주주의 발전에 기여할 수 있도록 존속하고 발전함에 있어 첫째, 현행 재외선거제도 중에 재외유권자에게 불편과 무관심 등을 유발할 수 있는 요인이 있어 재외유권자의 선거 참여가 저조하게 된다면 이는 바람직하지 못하며 둘째, 재외선거가 과열되거나 공정하게 이루어지지 않는다면 부정선거의 시비가 되고 선거민주주의를 위협하여 체제의 정당성에도 위협이 된다는 점에서 선거 참여와 공정성 확보가 중요하다는 인식을 바탕으로 시작하였다.
본 연구의 목적은 선거 참여와 공정성 확보 측면에서 현행 재외선거제도의 문제점을 심도 있게 검토하고 재외선거의 당면과제를 조사연구하는 것이다.
이를 위해 먼저, 현행 제도에 대한 내용분석과 해외사례 조사 외에 실증적 분석으로서 LA․오렌지 카운티 거주 재외동포를 대상으로 선거의식과 태도 그리고 투표참여의향을 설문조사하였다. 재외선거 투표참여의향과 변수간의 상관관계는 수리 모델을 정하고 로지스틱 회귀분석기법을 적용하여 분석하였다.
재외선거 참여와 관련한 주요 이슈로서, ‘재외선거 홍보와 선거교육, 재외선거 투표환경 향상, 정치적 대표권 부여 문제’를 검토하였다.
2012년 재외선거의 투표율이 낮을 것으로 전망되고 복잡하고 생소한 제도에 대한 인지도가 낮은 수준이므로 재외선거의 참여 제고를 위해 ‘재외선거 홍보와 선거교육’은 매우 중요하다. ‘재외선거 투표환경의 향상’을 위해 ‘우편투표 병행실시와 재외투표소 확대 설치, 준영구 명부제 도입, 투표용지는 재외투표소에서 수령, 기입 오류 해결을 위한 하위 규정 마련 등’의 방안을 검토 제시하였다. 재외선거 참여에 실질적 유인이 될 수 있는 참정권 확대가 ‘이중국적자 재외선거권’ 뿐만 아니라 ‘국회내 재외국민의석(해외선거구, 비례대표 해외특별구 국회의원) 확보’와 같은 실질적인 정치적 대표권 요구로 구체화될 가능성이 있어 제도로서 역동적인 변화와 발전이 기대된다.
공정한 선거관리에 관한 주요 이슈로 ‘이중국적자의 선거 참여 관리, 선거운동의 자유 보장과 합리적 규제, 부정선거 신고처리의 공정성 확보’를 검토하였다.
현행 재외선거제도상 이중국적자는 정당한 재외선거권이 없으므로 2012년 선거에 참여하면 부정선거가 되고, 선거운동을 하면 공직선거법 위반이다. 국외 선거운동방법이 국내 보다 더 제한되어 있는데, ‘신문광고의 허용, UCC 등 정보통신매체를 이용한 신기술의 선거운동과 호별 방문을 제한하고 았는 규제의 완화’를 방안으로 검토 제시하였다. 특히 재외유권자의 정보 욕구를 충족시키고 군소․신생정당이 불리하지 않도록 ‘신문광고, 재외선거정보 통합 사이트(가칭) 구축 운영 등’ 국외 선거운동에 대해 선거관리위원회가 주관하는 관리공영제를 제안하였다. 부정선거 신고처리의 공정성 확보가 매우 취약하나, ‘선거감시 자원봉사 활동’에 참여한다는 재외유권자의 자발적 협력을 적극 활용할 경우 공정한 선거관리에 기여할 것으로 전망된다.
2012년 재외선거의 당면과제로 첫째, 대통령 선거는 20-40 %, 국회의원 선거는 10-30 %의 투표율이 전망되는 ‘저조한 재외선거 참여’ 둘째, 공정한 선거관리에 위협이 되는 ‘이중국적자의 선거 참여 가능성’ 셋째, ‘지역과 정치 이념’ 변수가 득표를 위한 선거전략 차원에서 아니면 투표율 제고를 명분으로 정치적 자원으로 동원될 가능성 넷째, 재외선거 참여와 공정성 확보 문제에 대한 해결 방안을 법적으로 지원할 ‘입법 정비’와 ‘예산 등의 사전준비’를 도출하였다.
입법 정비 대상으로는 국회에 입법개정 발의된 ‘우편투표 병행실시와 재외투표소 확대 설치’ 외에 2007년 헌법재판소의 결정 내용 중 입법과정에서 누락된 ‘국민투표에 대한 재외선거 적용’과 ‘선원 부재자 투표 실시’ 뿐만 아니라, ‘재외선거운동의 관리공영제 실시’, ‘준영구명부제 등 재외선거절차의 개선’, 그리고 ‘재외선거교육 시행’을 들었고 중․장기적 입법 과제로는 ‘이중국적자의 재외선거권’과 ‘국회내 재외국민의석(해외선거구, 비례대표 해외특별구 국회의원) 확보’의 정치적 대표권 부여를 들었다.
2010년은 매우 중요한 해이다. 2011년 10월에는 전세계 167 개 공관에 재외선거관리위원회가 구성되고 11월 부터는 재외유권자의 등록이나 신고가 개시된다. 2011년부터 본격적으로 소요될 재외선거 예산을 2010년 중에 국회에서 확보해야 하고, 국내․외 선거관리조직과 인력을 확보하고 현지국가와 협력하는 한편 재외선거 세부절차 규정을 완비해야 한다.
재외선거가 실시되기도 전에 투표율이 낮을 것으로 전망하고 이중국적자의 선거 참여 가능성을 염려하는 등 2012년 재외선거의 미래는 불확실하고 모호한 상황이다. 그러나, 참여와 공정성 확보 문제의 당면과제에 대해 문제인식을 공유할 수 있다면, 공적 논의를 통해 문제를 해결해 나가는 것이 가능할 것이다. 2012년 재외선거처럼 법적 일정이 정해진 경우 공적 논의의 시작이 선거에 차질을 빚을 수 있으므로, 먼저 구체적으로 합의절차를 설계하고 일정을 제시할 필요가 있다.
재외선거제도에 대한 향후 연구방향은 앞서 도출한 정치적 대표권 관련 중․장기적 입법 과제 외에 첫째, 연구의 외연 학장과 지속을 통한 일반화 연구 둘째, 재외선거 시행의 효과에 관한 연구 셋째, 재외선거교육에 대한 연구라고 보며, 마지막으로 글로벌 시대에 세계 속에서 활동하고 있는 재외동포가 재외선거를 계기로 대한민국 국민으로서의 긍지와 모국에 대한 관심 그리고 성숙된 민주시민의식을 가지고 국가발전과 민족번영을 생각하여 적극적으로 참여함으로써 선거민주주의 발전에 기여할 것을 기대한다.

목차 (Table of Contents)

• 목 차
• 표 목차 ⅴ
• 논문 개요 ⅸ
• 제1장 서 론 1
• 제1절 연구의 목적 1
• 제2절 연구의 범위와 방법 8
• 제2장 재외선거제도의 쟁점과 분석틀 13
• 제1절 재외동포 참정권 찬반 논쟁 13
• 1. 재외동포 참정권 반대론 13
• 2. 재외동포 참정권 찬성론 17
• 제2절 재외선거제도의 개념적 이슈 21
• 1. 유권자 범위 21
• 2. 적용 대상 선거 범위 24
• 3. 재외유권자의 정치적 대표권 : 재외국민의석과 해외선거구 26
• 제3절 재외선거제도의 운영 : 참여와 공정성 확보 문제 29
• 1. 재외선거 참여 29
• 2. 공정한 선거관리 36
• 3. 제도의 폐지와 무용화 43
• 제4절 분석틀 : 미국 LA․오렌지 카운티 거주 재외동포 의식조사 46
• 1. 재외선거 참여에 관한 분석과 설문설계 46
• 2. 공정한 선거관리에 관한 분석과 설문설계 54
• 3. 설문 조사과정과 표본 57
• 제3장 재외선거 참여에 관한 의식과 태도 분석 63
• 제1절 투표결정요인으로서의 의식과 태도 63
• 1. 재외선거 관심(재외선거 등록․신고 절차 인지도) 63
• 2. 투표의무감 : 합리적 선택요인으로서 의무 66
• 3. 재외선거 효능감 : 정치심리학적 요인 69
• 4. 후보자 선택기준 71
• 5. 투표방법 선호 : 합리적 선택요인으로서 비용 75
• 6. 참정권 확대 선호 : 합리적 선택요인으로서 기대효용 78
• 제2절 재외선거 투표참여의향 84
• 1. 투표참여의향과 재외선거 기권 사유 84
• 2. 사회인구학적 요인 등과의 교차분석 86
• 3. 수리모델을 적용한 계량적 분석 91
• 제4장 공정한 선거관리에 관한 의식과 태도 분석 102
• 제1절 공정 선거를 위한 의식과 태도 102
• 1. 포상금 지급과 과태료 부과 인지도 102
• 2. 호별방문 제한 인지도 105
• 3. 공명선거를 위해 근절되어야 할 것 : 선거폐단에 대한 인식 108
• 4. 불법선거운동 경험시 행동 111
• 5. 선거운동기간중의 참여 활동 115
• 제2절 선거관련 기관의 역할 기대와 신뢰도 119
• 1. 공정한 선거관리의 역할 담당 주체 119
• 2. 재외선거교육 담당 주체 121
• 3. 불법선거운동 경험시 신고기관 선호 123
• 제5장 참여 및 공정성 확보 문제와 재외선거제도의 당면과제 125
• 제1절 재외유권자의 선거 참여 125
• 1. 재외선거 홍보와 선거교육 125
• 2. 재외선거 투표 환경 향상:등록․신고절차, 투표방법 개선 등 133
• 3. 정치적 대표권 부여 문제 141
• 제2절 공정한 재외선거관리 146
• 1. 이중국적자의 선거 참여 관리 146
• 2. 선거운동의 자유 보장과 합리적 규제 149
• 3. 부정선거 신고 처리의 공정성 확보 157
• 제3절 2012년 재외선거 당면과제 159
• 1. 저조한 재외선거 참여 159
• 2. 이중국적자의 재외선거 참여 가능성 162
• 3. 지역․정치 이념 변수의 영향 164
• 4. 입법 정비와 예산 등 사전준비 166
• 제6장 결론 169
• 제1절 연구결과의 요약 169
• 제2절 연구의 한계와 향후 연구방향 175
• 참고문헌 179
• 부록 191
• A1. 조사의 개요 193
• A2. 표본의 특성 197
• A3. 기본 빈도표 205
• A4. 교차집계표 219
• A5. 설문지(국문) 250
• A6. 설문지(영문) 258
• A7. 주요 국가의 재외선거제도 (미국․일본․영국) 266
• ABSTRACT 281