국회의 입법영향분석 제도화 필요성과 과제

김준 국회입법조사처 2016 입법과 정책 Vol.8 No.1

우리나라에서 입법영향분석에 대한 관심이 싹튼 것은 2000년대 초부터이다. 이후 여러 연구자와 기관이 입법영향분석에 대해 관심과 노력을 기울여왔다. 입법영향분석에 대한 관심이 높아진 배경에는 국회에 제출・발의되는 법안의 수가 폭증하고, 입법과정에서 국회의 역할과 위상이 높아졌다는 상황변화가 있다. 이러한 상황에서 우리나라 입법과정에도 체계적인 입법영향분석 제도를 도입함으로써 더 좋은 법률을 만드는데 기여하는 논의들과 도입방안에 대한 다양한 연구가 있었다. 이 글에서는 그러한 다양한 기존논의들을 분석대상(사전/사후), 분석내용 및 방법, 분석 주체 등에 대한 의견을 중심으로 분류하고 검토하였다. 아울러 관련 법안에서 제안하고 있는 내용도 함께 검토하였다. 이러한 검토를 바탕으로 이 글은 입법영향분석을 제도화하여 도입하는 초기단계에서는 여러 가지 현실적 여건과 검토보고서 제도 등 기존의 제도를 고려하여 사후적 입법영향분석으로 국한하고, 대상도 모든 법률을 대상으로 할 것이 아니라 중요한 법률로 제한할 것을 제안하였다. 아울러 입법영향분석의 내용도 법체계적 분석, 성별영향분석, 규제영향분석 등을 포함하는 등 가능한 포괄적이어야 한다는 점도 제안하였다. The interest on the legislative impact assessment (LIA) in Korea has sprouted since the early 2000s. After that, a number of researchers and institutions have devoted attention to the LIA. Exploding legislative bills and the increasing power of the legislative body in the lawmaking process since the democratic transition drove scholars’ attention on the LIA. Under these circumstances, there have been a wide range of research on the LIA itself, foreign cases and the ways of introduction of the LIA in the law making process. This article reviews these various precedent researches and the bills to introduce the LIA system in the parliamentary law making process. Based on these reviews, this article concludes as follows: Firstly, it is desirable to introduce ex post evaluation initially, since it will less encounter resistance considering current situation and legislative environment. Secondly, ex post LIA should narrow down its target to important legislations because it is impossible to evaluate all of the legislations. Thirdly, the LIA should be as comprehensive as possible, not only including socio-economic impact assessment but also gender impact assessment, regulatory impact assessment, corruption impact assessment, etc.

호주제는 왜 제17대 국회에서 폐지되었나? 젠더이슈・행위자・맥락의 상호작용에 의한 입법과정 분석

권수현 국회입법조사처 2015 입법과 정책 Vol.7 No.1

호주제 폐지 민법 개정안이 통과된 원인에 대한 다양한 분석이 시도되었지만 왜 제15대나 제16대 국회가 아닌, 제17대 국회에서 통과되었는지에 대해서는 명확한 설명이 제시되지 않고 있다. 또한 호주제 폐지에 있어 핵심이 법적 개혁이었음에도 불구하고 국회 입법과정에서의 동학을 분석하는 데는 소홀한 측면이 있다. 이에 본 연구는 국회 입법과정을 중심으로 입법과정에 참여한 다양한 행위자들과 제도, 맥락 간의 상호작용을 통해 호주제가 어떤 요인에 의해 제17대 국회에서 폐지될 수 있었는지를 분석한다. 제15・16대 국회를 살펴보면, 여성운동 진영의 가족법 개정운동과 김대중에서 노무현으로 이어지는 상대적으로 진보적인 정권의 연속적인 집권, 특히 제16대 국회에서 진행된 여성운동과 노무현 정부와의 적극적인 연대활동 등 민법 개정안이 통과될 수 있는 조건들이 충족되어 있었다. 그럼에도 불구하고 호주제 폐지 민법 개정안이 제17대 국회에서 통과된 데는 제17대 국회의 정당구도와 분위기가 보수적인 방향에서 진보적인 방향으로 바뀐 것이 결정적인 역할을 했기 때문이라고 할 수 있다. 이는 다수당의 선호가 정책결정에서 강력한 영향력을 미칠 수밖에 없는 의회구조와 제도를 가진 국가에서 호주제와 같이 가치를 둘러싼 갈등을 포함하고 있는 젠더이슈가 젠더평등한 여성정책으로 전환되기 위해서는 젠더평등을 지향하는 행위자들이 제도정치 내에서 다수의 권력을 차지하는 것이 중요한 조건이 된다는 것을 말해준다. This paper examines what factors affect the bill for the abolition of Hoju-je in the 17th National Assembly in South Korea. Hoju-je is the patriarchal system that have justified the unequal relationship between men and women in the family. Women’s movements have struggled for the abolition of Hoju-je for a long time. Also progressive governments(Kim Dae-Jung and Roh Moo-Hyun administration) and women’s movements have worked together and pressed the National Assembly to pass the bill. The bill, however, have not passed until the 17th National Assembly. The election of 17th National Assembly has brought many changes. First, the progressive ruling party, Uri Party held a majority in the National Assembly. Two, the ratio of women representatives increased over 10%. Last, Democratic Labor Party became the third largest political party in the 17th National Assembly for the first time. These changes have led many progressive and a few conservative legislators to pass the bill in the 17th National Assembly.

체계・자구 심사 관련 국회법 개정에 관한 소고 -제21대 국회 전반기 계류 법안을 중심으로-

최웅선,최희숙 국회입법조사처 2021 입법과 정책 Vol.13 No.3

Due to criticism of the legislative delay and overpower of the Legislative and Judiciary Committee's 'system and self-examination', there has been continuous discussion about its abolition. As a result of the analysis, it is necessary to preserve the 'system and self-review' under the committee-centered system of Korea and to prepare the basis for the specific review contents and standards in the National Assembly Act and Rules. In addition, revitalization of the 'All Committee' by adding persons requesting a meeting to the National Assembly Act, holding a joint meeting between the Legislative and Judiciary Committee and the competent standing committee, establishing the 'System and self-restraint review report' including the review results of the Legislation and Judiciary Committee, and drafting a bill in the Legislation Office Reinforcement of the review function before drafting was suggested as an improvement plan. 법제사법위원회 체계・자구 심사의 월권 및 입법지연의 비판으로 이에 대한 폐지 논의가 계속 있어왔다. 이에 대한 문제점을 개선하기 위하여 제21대 국회 전반기에 이를 폐지하고 별도의 체계・자구 검토 주체를 정하는 다수의 국회법 개정안이 발의되어 국회에 계류 중에 있다. 이에 본 연구는 계류 중인 법안을 중심으로 그간 논의의 주요 쟁점을 분석하여 개선점을 도출하고자 하였다. 결론으로 우리나라의 위원회 중심주의 하에서 법안의 세밀한 검토를 위해 체계・자구 심사는 폐지보다 존치가 필요하고, 법제사법위원회가 계속 수행하되 구체적 심사내용과 기준의 근거를 국회법 및 규칙에 마련하는 것이 필요하다. 또한 국회법에 회의개최 요구자 추가를 통한 전원위원회 활성화, 법제사법위원회와 소관 상임위원회 간 합동회의 개최, 법제사법위원회 심사결과 내용을 담은 체계・자구 심사결과보고서 신설 및 법제실의 법률안 입안 전 검토기능 강화를 개선안으로 제시하였다.

지방의회 내 독자적 입법지원기구 설립과 운영 연구: 미국 대도시 사례를 중심으로

구본상 국회입법조사처 2020 입법과 정책 Vol.12 No.2

This paper focuses on the establishment of an independent legislativesupport organization in local councils as a way to strengthen the capacityof the councils. It analyzes the cases of US metropolitan district councils(Los Angeles City, and San Diego City) with successful experience inestablishing and operating an independent legislative supportorganization by using institutional factors (term limits, long-term serviceof the legislative support bodies) and non-institutional factors. Besides,through the case of failing to establish an independent legislative supportorganization (Chicago City), this paper analyzes the conditions to be metfor the establishment of the organization. It reviews the ratio of thenumber of members to the population and the term limit of members. This case analysis of large cities in the US tells us that the local council'scurrent size should be readjusted to establish an independent legislativesupport organization in the Korean local councils. The results also impliesthat middle-sized local councils can consider a way to collaborate witha publicly trusted accounting and legislative consulting firm like SanFrancisco City-County. 본 논문은 지방의회 역량 강화 방안으로서 독립적 입법지원기구의 설치에 초점을 맞춘다. 한국과 같이 기관대립형 권력구조를 가진 국가 가운데 독립적 입법지원기구를 설립하고 운영한 경험이 있는 미국 대도시 지방의회 사례(로스앤젤레스시, 샌디에이고시)를분석한다. 의회 내 독자적 입법지원기구 설립과정은 물론 이들이 어떻게 성공적으로 운영될 수 있었는지 제도적 요인(의원의 임기 제한, 입법지원기구 책임자의 장기근속)과 비제도적 요인으로 나누어 분석한다. 또한, 설립 실패 사례(시카고시)를 통해 입법지원기구설립을 위해서 어떠한 조건이 충족되어야 하는지를 인구 대비 의원 수 비율, 의원의 임기제한 등에 초점을 맞추어 분석한다. 이러한 미국 대도시 사례 분석은 한국 지방의회 내독자적 입법지원기구 설립 주장이 힘을 얻기 위해서는 현행 의원 수를 재조정하는 것이선행되어야 하고, 대규모 조직보다는 소규모 조직으로 우선 시작하며, 지방의회 재정 상황에 따라 회계 및 입법 분석 법인과 합작하는 방식도 고려해볼 수 있다는 함의를 준다.

한국의 대북정책 및 남북한 합의의 국회 입법화 요인에 대한 연구

임지은,배종윤 국회입법조사처 2018 입법과 정책 Vol.10 No.2

한국에서 이념적 논쟁과 대립이 심한 남북한 문제와 관련한 입법안들 중에서 국회에서2년 이상의 장기적 논쟁을 거친 후에 입법되는 사례에 주목한 본 연구는 장기간 지속된정치적 논쟁을 매듭짓고 입법을 가능하게 한 요인이 무엇인지를 살펴보았다. 국내 집권세력의 변화 또는 북한의 변화를 포함하여 대내외 환경의 변화 여부를 살펴본 결과, 교착상태를 해소시킨 요인으로서의 긴밀한 연관성을 확인하는데 실패하였다. 본 연구가 대안으로 주목한 것은 변화가 아니라, 국내정치적 환경의 지속성이었다. 즉, 여야나 진보-보수의 구분 없이, 자신들에게 불리한 정치적 환경이 지속되고 있고, 또 향후에도 지속될가능성이 크다는 점을 인지하는 상황이 해당 정치세력으로 하여금 기존 입장을 변화시키는 요인으로 작동하였다. 그리고 그 결과 장기간 교착되어 있던 남북한 관련 입법안들은국회를 통과하였다. 이런 양상은 남북한간의 합의는 물론이고, 정치적 성격이 강한 대북조치에서도 유사하게 반복되고 있었다. This article is looking for a cause which has resolved the long-lasting political deadlock in the adoption process of bills in South Korea’s National Assembly. Especially it has academic interest in analysing the bills related to inter-Korean relations and North Korean issues which usually invite the severe disputes and the clear division of Korean society between the conservative and the progressive. The changes of domestic political ruling group in South Korea, or the change of North Korea’s provocative behavior toward South Korea, however, did not generally explain all four cases, which were relatively applicable to the breaking political deadlock. Rather than, the long continuance of a political situation, which was quite unfavorable to themselves and even the future expectation of its continuance, made them change their existing political insistence and ideological attitude. Therefore, the changes come from the continuance invite an amicable agreement which breaks the political deadlock and passes the bills in National Assembly. Regardless the conservative or the progressive, and the ruling party or the opposition party, the four cases say the same thing with this continuance.

현직 국회의원의 국무총리・국무위원 겸직이 입법활동에 미치는 영향 : 제17∼20대 국회의원을 중심으로

김인태 국회입법조사처 2019 입법과 정책 Vol.11 No.2

This paper intends to analyze the effect of the current legislators holding the Prime Minister(PM) and Ministers on the legislative activities. The subjects were 1,075 congressmen from the 17th to the 20th. I compared the number of sponsored, passed bills, and proportion of passed bills for the current congressmen who were PM or Minister and those did not and analyzed the impact of serving these subsidiary duty on legislative activities. As a result of this analysis, holding the PM and ministerial affairs has a negative effect on the bill sponsorship. This study is empirically supporting a group of researchers who insist should be totally prohibited from concurrent office because they cannot concentrate on the duty of the legislator. 이 연구의 목적은 현직 국회의원의 국무총리・국무위원 겸직이 입법활동에 미치는 영향을 탐색적으로 분석하는 것이다. 이를 위해 제17대 국회부터 제20대 국회까지 의원 1,075명 을 대상으로 국무총리나 국무위원을 겸직했던 현직 의원들과 그렇지 않은 의원들의 법률 안 대표발의건수, 가결건수, 가결률의 수준을 비교하고, 겸직이 입법활동에 미치는 영향 을 경험적으로 분석하였다. 분석결과, 겸직은 의원의 법률안 대표발의에 부정적인 영향 을 미치는 것으로 나타났다. 이 연구는 국회의원이 총리나 장관을 겸하게 되면 의원 본연 의 직무에 전념할 수 없어 의석 공백 현상과 대표성의 배제가 발생하므로, 겸직을 전면 금지해야 한다는 일군의 연구자들의 주장을 경험적으로 지지하고 있다.

한국형 선진통상국가를 위한 통상입법 및 행정 개선방안 연구

고보민 국회입법조사처 2015 입법과 정책 Vol.7 No.1

Under the framework of ‘Advanced Tradiing Nation’, this paper first analyzes recent trade policies in three stages, and suggests new strategies for both trade legislation and trade administration. Korea is an small but open economy who is a price-taker, surrounded by powerful states, without much resources as well as a huge domestic market. Therefore it is not an option but a necessity for Korea to survive in the tension of trade liberalization. Since its involvement in the WTO in 1995, particularly in its active participation in FTAs during 10 years between 2004 and 2013, Both trade legislation and trade administration have so improved that Korea has enacted ‘the Trade Procedure Act’ in January 2012, and also it has an independent and specialized FTA negotiation office within the Ministry of Trade, Industry & Energy. Regarding trade legislation, this paper suggests to modify articles related to information disclosure in ‘the Trade Procedure Act’ as well as to establish a new team which implement policy researches in trade affairs within National Assembly Research Service. As for better trade administration, this paper also propose to create a new bureau specialized in trade policy implementation under the Office of FTA Negotiation which is a upgraded version of the current FTA Implementation Division. This small but strong steps will lead Korea to its goal of a true ‘advanced trading nation’. 본 고에서는 ‘선진통상국가론’에 대한 이론적 배경과 각 시기별 한국의 통상 정책 현황을 분석한 후, 특히 통상입법 및 행정 차원에서 문제점과 개선방안을 제안했다. 한국은 ‘소국 개방경제’ 국가로 국제시장 ‘가격의 순응자(taker)’이며, 지정학적으로 강대국으로 둘러싸여 있으며, 부존자원이 부족하고 내수 시장도 크지 않다. 그러므로 무역개방에서 살아남는 것은 한국경제의 지속적 성장을 위해 선택이 아니라 필수이다. 실제로 1995년 WTO 설립부터 20년, 특히 지난 FTA 협상 10년을 지나는 동안 한국의 통상입법 및 행정의 위상은 더욱 높아졌다. ‘통상절차법’을 제정 발효하여 국내 통상절차의 ‘제도화’를 이루었고, 행정부 내에서도 FTA 전담 부서들의 역할이 구체적으로 전문화, 분업화되었다. 통상입법 차원의 문제로 국회의원들의 통상입법에 대한 관심과 역량 부족, 특히 국회입법예산처의 ‘통상분야’ 정책연구 지원 시스템이 부실함을 지적하였다. 또한 행정 차원에서도 지나친 ‘FTA 교섭’ 중심 정책이라 이행과 후속조치를 담당할 정부 조직이 부실하다. 대안으로 일단 통상입법 차원에서 국회입법조사처 경제산업조사실 내 통상담당 연구를 추가한 부서(가칭 ‘산업통상자원팀’) 신설을 제안한다. 행정면에서는 현재의 제2차관실 FTA교섭실 내 ‘FTA 이행과’를 격상시켜 가칭 ‘FTA 이행관’으로 확대 설치를 제안한다. 이러한 개선방안들이 한국형 선진통상국가로 향하는 작지만 강한 진전이 될 것이다.

입법과정에서 국제인권규범 활용 방안

최정인 국회입법조사처 2023 입법과 정책 Vol.15 No.3

지금까지 국제인권규범의 이행은 주로 사법부의 영역이었으나, 국제인권규범의 국내적 이행의무는 입법부에게도 부여되어 있으며, 인권의 보편적・예방적 보장이라는 측면에서 입법부의 역할이 강조되어야 한다. 유엔은 국제인권규범 실현에 있어 각국 의회에 적극적인 역할을 주문하였으며, 호주는 의회인권심사법을 제정하고 양원합동인권위원회를 설치하여 입법과정에서 국제인권조약 합치성 심사를 수행하고 있다. 국제인권규범의 입법과정에 대한 활용은 두 가지 방향이 가능하다. 먼저, 헌법상 국제법존중주의를 매개로 국제인권규범을 입법의 기준으로 삼아 법안심사에 적용할 수 있다. 심사를 의무화하되 심사결과에 구속력은 부여하지 않는 방식을 고려할 수 있을 것이다. 다음으로, 국제인권규범을 입법의 자료로 입법정책에 반영할 수 있다. 국제인권규범 중 연성규범이 주요 대상이 되며, 국회는 이를 통하여 인권 현안에 대응할 수 있다. 국제인권규범의 충실한 이행을 위해 국회의 적극적 노력이 필요하다. Until now, the implementation of international human rights norms has mainly been the domain of the judiciary, but the duty of domestic implementation of international human rights norms is also vested in the legislature, and the role of the legislature should be emphasized in terms of universal and preventive guarantee of human rights. There are two possible directions for utilizing international human rights norms in the legislative process. First, through the constitutional principle of respect for international law, international human rights norms can be used as a standard for legislation and applied to bill review. It may be possible to consider a method that requires review but does not provide binding force on the review results. Next, international human rights norms can be reflected in legislative policies as legislative data. Among international human rights norms, soft laws are the main target, and through them the National Assembly can respond to human rights issues.

국회기록보존소의 기록정보서비스 활성화를 위한 조사・연구 가이드 구축 방안 연구

성면섭,김장환 국회입법조사처 2022 입법과 정책 Vol.14 No.3

The archival materials of the National Assembly Archives(NAA) are important assets that prove the accountability of legislative activities and contain evidence value, information value, and historical value. However, the finding aid currently provided by the NAA website makes it difficult for users to access the National Assembly`s archival materials they want and hinders users’ satisfaction with the archival reference service. Therefore, this study focused on the research guide, a new type of finding aid, as a method for revitalizing the archival reference service of the NAA. The research guide supports browsing-based information search so that all users, from researchers in fields such as political science and law to the general public, can easily access the archival information of the NAA. Accordingly, this study examined the process of organizing the archival information, which is a precedent process for establishing a research guide, focusing on the Legislation and Judiciary Committee, which is the core standing committee of the National Assembly. In addition, a research guide prototype was established by investigating various archival information related to personnel hearings, one of the main activities of the National Assembly. 국회기록물은 국회 의정활동의 설명책임성을 입증하고 증거 가치 및 정보 가치, 역사적 가치를 내포하는 중요한 기록자산이다. 하지만 현재 국회기록보존소 웹사이트에서 제공하는 검색도구는 이용자가 원하는 국회기록물로 접근하기 어렵게 만들고, 이용자의 기록정보서비스 만족도를 저해시킨다. 이에 본 연구는 국회기록보존소의 기록정보서비스 활성화를 위한 방법 중 하나로 검색도구인 조사·연구 가이드에 대해 주목했다. 조사·연구 가이드는 정치학, 법학 등 여러 분야의 연구자부터 일반 국민까지 모든 이용자가 쉽게 국회기록정보에 접근할 수 있도록 브라우징 방식의 정보탐색을 지원한다. 이에 본 연구에서는 우선 국회의 핵심 상임위원회인 법제사법위원회를 중심으로 가이드 구축을 위한 선행 과정인 기록정보의 조직화 과정을 살펴보았다. 그리고 국회의 주요 활동 중 하나인 인사청문회와 관련된 각종 기록정보를 조사해 조사·연구 가이드의 프로토타입을 구축해 제안했다.

국회의원에 대한 국민소환제도에 대한 비판적 검토

김선화 국회입법조사처 2013 입법과 정책 Vol.5 No.1

At the start of the 19th National Assembly in Korea, the need to reform the Congress was high including the introduction of the Recall of National Assembly Members. However, we should examine the issues disputed in the constitutional context and the political reality. For the Constitutional issues, most of all, we should consider that our constitution has been arranged the representation system with free trust, which is not coincident with the recall by mandatory trust. Second, the Immunity privilege of the members of National Assembly may be infringed by Recall. Third, the National Assembly has autonomous rights such as screening the members ethics, which makes the recall process inefficient. Forth, the meaning and effects of the recall at the local level is different with the recall at the national level. In reality, the extreme confrontation of the political opinions may not be solved but it rather result in more extreme confrontation by the treat of recall against the opposite parties. In addition, the people’s aspires to participate in the political process might not be fulfilled by the recall. With the view of the cost, the recall is 3 time elections to change a delegate, which is not efficient system. I suggest here that we should have patience to find out the ways and systems to make the National Assembly the authentic deliberative delegates’ place in original meaning before the introduction of the recall. We know the history of our democracy is too short to expect the National Assembly today to function as we expects. 19대 국회에 들어서 정치개혁의 여러 화두 중에서 국회의원에 대한 국민소환제도가 논의되고 있다. 국민소환제도는 직접 민주제적 제도이며, 대의기구를 주권자가 실제로 통제하는 제도로 작용할 수 있다는 점에서 지지를 받고 있다. 그러나, 국회의원에 대한 국민소환제도는 헌법적으로 또한 현실적으로 많은 쟁점이 있다. 먼저 헌법적 쟁점에 대하여 살펴본다면, 자유위임원리에 의한 대의제를 기본적인 헌정질서로 하고 있는 헌법질서에서 헌법에서 정한 바가 없는 국민소환제도를 도입하는 것이 가능할 것인지 의문이 있다. 또한, 국회의원의 면책특권에 의하면 국회의원의 국회에서 발언과 표결에 대해서 외부에서 책임을 지지 않도록 하고 있는데, 소환제도가 이러한 면책특권을 형해화할 경우를 예상할 수도 있다. 또한 국회자율권에 의하여 스스로 해결하도록 하면 되는 일을 국민소환이라는 비교적 번거로운 제도에 의하여 해결하도록 하는 것이 바람직한지에 대해서도 검토해보아야 한다. 지방자치단체장이나 지방의회 의원에 대하여 형평이 맞지 않다는 견해도 지방단위의 정치적 불안과 국가단위의 정치적 불안을 같이 평가할 수 없고, 지방의 단체장이나 의원은 지방이익을 위하여 활동하는 반면에 국회의원은 국민전체의 이익을 대변해야 한다는 점에서 소환제도의 대상이 되기에 적절하지 않다는 점에서 반박할 수 있다. 현실적으로는, 극단적인 정치대립이 해결되지 못하고 숙의기능이 발전하지 못하게 되는 결과를 가져올 수 있다는 점을 우려할 수 있다. 또한, 국민의 정치참여적 기능으로도 효율적이라고 보기 어렵다는 점을 지적할 수 있다. 국회가 진정으로 민의의 전당이 되어 숙의기능을 제대로 할 수 있게 하는 것이 우선되어야 할 것이다. 토론과 합의가 가능한 제도를 계속 찾아내고, 스스로 자정하는 윤리심사제도 등을 강화하는 등 국회가 제대로 기능하도록 하는 것이 우선이다. 국회가 제대로 국민의 여망에 부응하도록 숙의기능이 정착되기에는 아직은 역사가 짧고 더 발전이 필요하다. 따라서 국민소환제도부터 논의하는 것은 너무 서두르는 것이라고 할 수 있다. 국민소환제도를 성급히 도입하는 것보다는 입법절차나 윤리조사 및 심사 절차 등에서 다양한 국민참여제도를 마련하는 대안을 마련한다면, 국민의 신뢰를 받는 국회가 될 수 있을 것이다.