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김현제,정웅태 에너지경제연구원 2008 연구보고서 Vol.2008 No.12
1. 연구의 필요성 및 목적 전력이나 가스 같은 네트워크 사업은 과거에는 수직적 통합 체제하에서 독점적 운영이 효율적이었다. 그러나 현재 세계 에너지 시장은 각 국이 처한 에너지 상황에 따른 구조개편 추진 과정에서 경쟁이 가능한 분야에는 경쟁의 활성화를 통해, 그리고 독점을 유지해야 할 분야에서는 적절한 규제를 통해 전체 산업의 효율성을 제고하고 있다. 우리나라도 구조 개편 과정을 통해 전력과 가스 부문의 경쟁을 부분적이나마 도입하고 있지만 이와는 별도로 열과 전기를 공급하는 에너지사업 부문에서는 새로운 에너지 공급 사업자가 생겨남으로서 기존의 사업자와 사업 영역에 관한 갈등이 심화되고 있으며 이로 인해 자원의 효율적 배분이 되지 못하는 등의 부작용이 발생하고 있다. 이러한 사업 영역 간의 경쟁 격화는 에너지의 효율적 이용으로 사회적 편익을 제고 하려는 정부의 기본 방침과는 상이한 결과를 초래할 수 있을 것이다. 또한 고유가와 에너지 업체의 경쟁력 제고를 위한 선진화 방안 수립 등은 기존의 에너지 산업 내의 사업 영역 간 경쟁과 더불어 에너지 산업외부의 사업 환경이 급격하게 변하고 있음을 보여준다. 따라서 에너지 산업의 업종 간 경쟁 및 통합으로 인해 발생하는 다양한 문제점을 합리적으로 해결하고 환경 변화에 따른 공정한 사업 경쟁 환경 조성을 위해서는 규제 정책 및 규제 업무의 재조정에 관한 논의가 필요하다. 이에 본 연구는 해외 사례를 통해 우리나라 현 규제 기능 및 체계상의 문제점을 살펴보고 효율적인 규제 기능의 수행을 위한 규제 기능의 재편 방향을 제안해 앞으로의 에너지 산업 및 시장 운영에 보다 효율적인 규제기능의 수행 방안 마련하는데 기여하고자 한다. 2. 주요 연구내용 우리나라의 전력이나 가스 산업의 구조개편은 초창기의 공기업들의 민영화와 완전한 경쟁도입 이행 계획이 에너지 공급의 안정성 문제와 가격 불안 등으로 부분적인 경쟁 도입이나 규제 완화 쪽으로 선회하고 있다. 이러한 구조적 환경 속에서도 실제 에너지 사업 부문에서는 사업자 간 경쟁이 치열해지는 양상을 보이고 있다. 새롭게 등장한 구역전기사업 제도로 인해 신규 택지 개발 지구를 중심으로 한 구역전기사업자가 등장하면서 일반 전기사업자인 한전과 사업 영역에 대한 이해관계가 충돌하고 있다. 또한, 기존 도시 가스회사가 구역전기사업의 형태로 에너지 시장에 참여하게 되면서 전기 판매와 열 사업을 동시에 할 수 있게 되고 이로 인해 전기 판매에서는 한전과, 열 사업 분야에서는 지역난방과의 경쟁이 치열해 지고 있다. 이러한 경쟁 하에서 기업 간의 생존 전략으로 에너지 회사의 사업 영역 간의 결합이 점차 두드러지게 나타나고 있다. 또한, 에너지 업종 간의 기업 결합이 서로 다른 에너지를 동시에 공급함으로써 규모의 경제를 달성하고 또한 환경 변화에 따른 위험관리를 위한 목적으로 행해지면서 에너지 기업들이 사업 다각화와 종합에너지회사로 변모하려는 시도가 나타나고 있다. 대규모 집단 에너지 사업에만 치중하던 지역난방공사가 대규모 열병합 발전소를 중심으로 발전 사업에 이미 진출하였으며, 지금은 구역전기사업에도 참여하여 전기 직판과 열 사업을 겸업하는 등의 사업 다각화 전략을 펼치고 있다. 이렇듯 다양한 사업 영역 간의 결합이 발생하고 새로운 형식의 사업자가 시장에 나타남에 따라 에너지 산업 분야 에서는 특정 분야에만 국한된 규제가 아니라 다방면의 규제 요소가 복합적으로 나타나고 있다. 이러한 사업에 대한 효율적인 규제 기능을 수행하기 위해서는 무엇보다도 전반적인 에너지 공급 체계에 대한 인식과 더불어 개별적인 사업 영역에 대한 충분한 이해가 요구된다. 특히 기업 간의 결합의 경우 단순하게 시장 점유율에 의해 기업 간 결합의 경쟁 제약 가능성을 판단하고 허용 여부를 결정할 것이 아니라 효율성 측면과 소비자 후생에 미치는 영향까지도 포괄적으로 검토해야 할 필요가 있다. 따라서 에너지 업종 간의 결합 형태가 다양한 부문에서 발생함으로 기존의 에너지원별 규제 체계 하에서의 개별적 규제 방식보다는 단일화된 체계에서 에너지 업종간의 1. Research Purpose This paper tried to investigate a current energy market environment, followed by providing necessity of reorganizing regulatory governance to enhance energy sector's competitiveness. This research can contribute to provide a way to implement more efficient regulatory governance for future energy industry and market. 2. Summary Energy industry has been experiencing tremendous changes in terms of business environment. First of all, oil prices soared up by over 100$ per barrel. It directly damages energy company's revenue. Besides, a conflicts of interest has been created in energy sectors. It is mostly due to the business diversification of incumbent companies in the energy market. Gas companies attempt to enter the new business areas like electricity or district heating. District heating companies are also looking for electricity business opportunities Furthermore, housing or construction companies are already advanced into the energy supply sector, referring as CES(Community Energy Service) provider. The CES provider supplies heat and power altogether to customers in the designated service area. As of December 2008, 28 service areas were already obtained business licences, and three of them is operating now. Turning to overseas energy industries, M&A between gas company and electricity company can be easily found out in and out of domestic market. E.ON, German utility company, had attempted to acquire Endesa, Spanish utility company. However, the winning bid for Endesa finally turned out to be Enel(Italian utility company) and Acciona(Spanish company) in 2007. It is noted that as competition in the energy market intensifies, so the number of M&A will increase. Facing number of integration of gas and electricity companies, in the meantime, regulatory governance for competitive energy sector might be reorganized to implement regulatory function efficiently. For instance, OFFER(Office of Electricity Regulation) and OFGAS(Office of Gas Regulation) were merged into a single regulator, OFGEM(Office of Gas and Electricity Markets) in UK. 3. Research Results and Policy Suggestions The lessons from the foreign energy sectors played an important role to withdraw implementable policy suggestions for establishing a new regulatory framework. Major findings of this paper focusing on rearranging regulatory governance are summarized as the followings. First, regulatory framework should be established based upon autonomy and independence principal. Even though energy regulatory body is under its own policy-making sector, independence could be guaranteed in the open and transparent process of regulation. Second, it should be necessary for a newly designed relationship between regulatory body and policy-making body. A conflict of interest between two parties rises quite often in establishing and implementing energy policies. For example, an industry policy could be set up to protect certain industry through keeping prices low. But regulatory body intends to maintain a reasonable price level against policy-making body. Generally, the policy-making body concerns about inflation. Third, the regulation by functions- licensing, pricing, market surveillance, and consumer protection - is better than regulation by energy sources in several aspects. The former is less likely to be exposed with risks of regulatory capture. It could be easily modified according to sudden changes of business environment. It also has advantage of controlling problems across sectors. Fourth, an independent energy regulatory body should be needed in the near future. An easiest way to build such a body is to enlarge KOREC(Korea Electricity Regulatory Commission) toward energy regulatory body. Therefore, this paper presents a basic idea about how to organize energy regulatory body. In the end, government's role over energy market should be changed. Liberalization and deregulation of energy market has been occurred all
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