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유진규 한국전략문제연구소 2000 한국전략문제연구소 연구보고서 Vol.- No.-
1. 개 요 1996년 4월 16일 김영삼 대통령과 클린턴 대통령은 제주도 정상회담에서 “한반도 평화체제 구축을 위한 4자회담”을 제의하였다. 우여곡절 끝에 ’97년 3월 5일 ‘4자회 담 공동설명회’가 뉴욕에서 남북한과 미국 측의 참여 하에 개최되었으며, 동년 8월부터 11월까지 기간동안 3차례의 예비회담이 남북한, 미국 및 중국 측 대표단 참여 하에 뉴욕에서 개최되었다. 그 이후 ’97년 12월 1차 본회담이 스위스 제네바에서 개최되어 ’98년 6월까지 총 6차례의 회담을 개최하였으나 그 이후 북한측의 일방적 불응으로 결국 지금까지 회담이 교착상태에 빠져 있다. 최근 김대중 대통령은 그동안의 대북포용정책의 결과로 남북관계의 실질적 진전이 이루어지고 있다는 판단 하에, 이를 바탕으로 한반도의 냉전구조의 종결과 평화체제 구축을 위한 4자회담을 다시 추진하려는 노력 중에 있다. 4자회담의 재개에 대비하여, 과거의 4자회담 경과를 심도 있게 분석해 봄으로써 북한의 기본 목표 및 협상 전략을 정확히 파악하고, 핵심 쟁점사안에 대하여 우리측의 분명한 입장과 회담전략을 수립해 보고자 하는 것이 본 논문의 연구 목적이다. 2. 4자회담 성사 배경 및 의의 4자회담 제의 배경에는 당시 조성되고 있던 한반도를 둘러싼 주변 4국의 대립양상 이라는 안보환경 변화, 북한의 정전체제 무력화 공세에 의한 한반도 내부의 고조된 긴장상태, 그리도 한반도 문제해결에 대한 한국의 자신감과 적극성 등을 중요한 요소로 볼 수 있다. 즉, 4자회담 제의는 한반도 위기관리차원에서 나온 한ㆍ미 공동대응의 ‘평화적 이니셔티브’ 전략이었다. 북한이 초기의 부정적 반응에도 불구하고, 결국 4자회담 제의를 수용하게된 배경에는, 북한의 대외정책 수행에 있어서 가장 중시되는 미ㆍ북관계개선을 위한 하나의 전략적 수단으로 보는 현실주의적 판단과, 국제적 고립 및 경제난 등 당시의 어려운 상황을 타개하기 위한 방편으로써 수용했다는 해석이 가능하다고 본다. 이러한 배경 하에서 탄생된 4자회담은 다음과 같은 중요한 의미가 있다. 첫째, 4자회담 제안은 단기적으로는 북한의 정전협정 무력화 책동을 저지하고 이로 인해 조성된 긴장국면을 해소하는 데 있다. 둘째, 미국과 중국을 함께 참여시킴으로써 남북대화를 거부하고 있는 북한을 대화의 장으로 유도할 수 있다는 점이다. 셋째, 한ㆍ미관계의 이간을 꾀하는 북한의 기도를 차단함과 동시에 대북정책과 관련한 한ㆍ미간의 갈등요인을 사전에 제거함으로써 한 ㆍ미 공조체제의 효과적인 운영에 기여할 것이라 는 것이다. 마지막으로 중장기적 차원에서 한반도 냉전구도를 청산하고 항구적 평화를 구축할 수 있는 기틀을 마련하기 위한 평화구상이라는 점에서 의미가 크다고 보 아야 할 것이다. 3. 주요 쟁점 및 북한의 협상전략 4자회담에 참여한 각측의 참여 동기와 기대, 관심과 입장이 상이함에 따라 회담이 진전 없이 중도에 무산되었다. 특히 북한측의 비협조적이고 타협을 거부하는 협상전략과 태도는 가장 결정적 장애요소가 되었다. 첫째, 한ㆍ미측의 4자회담 제의 배경과 북한의 참여 동기가 처음부터 근본적인 차이를 갖고 출발했다는 점이다. 한ㆍ미측은 당시 북한의 정전협정 무력화 책동을 방지하고, 북한을 회담장으로 끌어들여 설득 노력을 하는 한편, 4자회담 안에서 다양한 대화를 통해 한반도의 긴장완화를 적극적으로 모색하려 했던 것이다. 그러나 북한측은 국제적 이미지를 개선하여 식량지원 등 국제적 지원 획득에 기여하는 차원에서 회담에 참여하였다. 둘째, 4자회담의 주요 의제인 ‘한반도 긴장완화와 신뢰구축’ 에 대한 입장 차이가 근본적으로 달랐다. 한ㆍ미측은 군사적 긴장완화와 신뢰구축이 무엇보다 중요하므로 이를 우선협의하고 이행하자는 입장이며, 접근방법에서는 용이한 것부터 어려운 것으로 해결해 나가자는 원칙을 제시하였다. 한ㆍ미ㆍ중 측은 회담대표에 현역군인들 을 참여시킴으로써 군사적 신뢰구축의 우선논의의 중요성을 강조하였다. 그러나 북한측은 긴장완화의 원인은 근본적으로 미국의 대북 적대시 정책이며 그 핵심이 주한 미군이므로 한반도의 긴장완화와 신뢰구축문제는 주한미군문제의 선 해결 없이는 불가하다는 입장으로 일관하였다. 북한은 의도적으로 군부요인을 불참시킴으로써 군사 적 긴장완화와 신뢰구축 문제 논의를 원천적으로 봉쇄하였다. 셋째, 한반도 평화체제구축에 대해서도 뚜렷한 입장차이를 보였다. 북한은 미ㆍ북 평화협정에 의한 정전협정대체라는 기존입장을 시종일관 반복하였다. 한국측은 한반도의 항구적인 평화체제는 남북한이 직접당사자가 되어 협의하고 남ㆍ북 평화협정을 체결하여 이를 미ㆍ중이 지원하고 보장토록 하자는 입장이며, 여기에 대하여 미국과 중국측도 기본적으로 동의하고 있다. 북한측은 남한측을 당사자로 인정하지 않겠다는 입장을 고수하면서 미ㆍ북을 당사자로 고착시키려는 기존의 노선에 전혀 변함이 없었다. 넷째, 북한은 4자회담에 남한측과 같이 참여하고 있음에도 불구하고, 철저한 남한 배제정책으로 일관하면서 미ㆍ북 구도로 유도하려는 태도로 일관하였다. 즉 4자회담을 한반도 평화체제 구축문제 논의의 장으로 활용하는 대신, 미국과의 현안문제 협의, 관개개선의 장으로 활용하면서 주한미군철수 및 미북평화협정체결 문제를 공론화 하는 계기로 삼으려 했다. 다섯째, 북한은 4자회담에서도 구태의연한 협상전술과 행태를 보였다. 즉 원칙에는 합의하고 세부협의는 지연 내지 회피하는 것이다. 또한 회담기간중 엉뚱한 문제제기 로 회담의 난관을 조성하거나 진전을 가로막는 행태를 보였다. 4.4자회담 평가와 전망 4자회담이 중단된 상황 하에서, 최근 남ㆍ북간 및 미ㆍ북간 쌍무관계는 급진전되고 있는 양상을 어떻게 이해해야 될 것인가? 북한의 진정한 의도가 무엇인가를 놓고 많은 논의가 제기되고 있다. 특히 북한의 대외정책의 변화에 대하여 본질적 변화라는 의견과 전술적 변화라는 의견이 동시에 제기되면서, 앞으로 북한의 태도 변화가 관심의 초점이 되고 있다. 4자회담은 한반도의 냉전구조인 정전협정체제의 관련 당사자인 남북한과 미국 및 중국의 참여 하에 이를 항구적인 평화협정체제로 전환시킨다는 것을 목표로 하는 매우 합리적이고 현실적인 접근방안으로 평가되고 있으며, 앞으로도 그 가치와 중요성은 지속될 것이다. 그러나 지난번 추진되었던 4자회담은 우리의 기대와는 달리 비생산적이며 비능률적으로 운영되어 왔다. 이는 기본적으로 북한측의 회담에 임하는 기본입장과 타협을 거부하는 협상전략 때문이라고 분석되고 있다. 결국 우리측이 4자회담에서 얻고자 하였던 기대는 북한의 철저한 봉쇄전략에 의해 무산되었다. 따라서 앞으로 4자회담이 재개 될 경우에 대비하여 우리의 기존입장과 원칙은 유지하되 4자회담에 대한 인식과 접근전략을 좀더 광의적이고 포괄적으로 유연하게 수립하는 것이 중요하다는 생각이다. 5.4자회담 재개시 대비 방향 앞으로 4자회담이 재개된다면 가장 바람직한 시나리오는 남북관계와 미ㆍ북관계가 균형과 조화 속에 지속되는 가운데 4자회담이 재개되는 경우일 것이다. 이때에는 지난 4자회담의 전철을 밟지 않고 회담을 성공시키기 위해서 보다 유연성을 갖춘 4자 회담 전략을 구사할 필요가 있다. 첫째, 4자회담을 ‘느슨하고 부담 없는’ 대화의 형태로 전환하여 우선 대화의 여건 과 분위기를 성숙시켜 나가는 접근전략을 취할 필요가 있다. 즉, 4자회담에서는 참여국들이 상대적으로 부담이 적은 또는 포괄적인 의제를 대상으로 ‘대화와 협력의 습관’을 형성하는 다자대화의 운영방식의 도입이다. 이 방안은 다자회담에 익숙하지 않은 북한에 적용의 여유를 부여하는데 효과가 있을 것이다. 둘째, 대북포용정책으로 조성된 남북관계진전을 4자회담에서 재확인하고 연계시켜 접목시키는 노력이 필요하다. 즉, 남북관계발전이 4자회담에서 재확인됨으로써 미ㆍ중 등 주변국의 긍정적 반응을 유도하여 보다 적극적인 협력과 보장을 이끌어낼 수 있도록 한다. 셋째, 의제의 다양화를 수용할 필요가 있다. 지난 4자회담시에는 우리측은 긴장완화를 위한 남북간 군사적 신뢰구축과 남ㆍ북 평화 1. Introduction On April 16, 1996, President Kim Young Sam and President Clinton proposed "Four-Party Talks for the Establishment of Peace Regime in the Korean Peninsula" at the summit meeting in Cheju Island. After much twists and turns, on March 5, 1997, the Joint Explanation Session for Four-Party Talks was held in New York with the participation of South Korea, North Korea and the United States. From August to November of the same year, three preparatory sessions were held in New York with the participation by the delegations from South Korea, North Korea, the United States and China. The first round of Four-Party Talks was held in December 1997 in Geneva, Switzerland, and six rounds of the Talks were held until June, 1998. However, North Korea refused to attend the Talks afterwards, and the Talks have been stalled since then. After determining that real progress in the South-North relationship has been made as a result of the engagement policy, President Kim Dae-Jung has recently been making efforts to resume Four-Party Talks to end the Cold War regime and to establish peace in the Korean Peninsula. The purpose of this paper is to prepare for the resumption of Four-Party Talks to understand the basic objectives and negotiation strategy of North Korea by analyzing the past Four-Party Talks and to establish our positions and negotiation strategy regarding the major issues. 2. Background and Meaning of Four-Party Talks The background for the proposal of Four-Party Talks include changes in the security environment of the Korean Peninsula, i.e., possible confrontations among the neighboring four countries, heightened tension within the Korean Peninsula due to North Korea's attempt to nullify the armistice regime and South Korea's confidence that the Korean problems can be solved. The proposal for Four-Party Talks was a joint peace initiative of South Korea and the United States to manage crisis in the Korean Peninsula. Despite its initial reluctance, North Korea eventually accepted Four-Party Talks because North Korea saw them as a strategic opportunity to improve the North Korea-U.S. relationship, the most important focal point of its foreign policy and to break through its international isolation and economic difficulties. Four-Party Talks, born under the aforementioned circumstances, has the following meanings. First, in the short term, Four-Party Talks has the purpose of preventing North Korea's attempt to nullify the Armistice Agreement and of reducing tension created thereby. Second, by including the United States and China, Four-Party Talks could lead North Korea which had been refusing South-North dialogue to a forum for discussion Third, Four-Party Talks could prevent North Korea's attempt to weaken the South Korea-U.S. relationship and eliminate any conflict within the alliance regarding North Korean policy thereby contributing to an effective management of the South Korea-U.S. alliance. Finally, in the long term, Four-Party Talks could dismantle the Cold War structure and establish the basis for permanent peace in the Korean Peninsula. 3. Major Issues and North Korean Strategy Four-Party Talks halted without having made much progress because the participating parties had different motivations, expectations, degrees of attention and positions. In particular, North Korea's uncooperative attitude and its strategy of refusing any compromise was the critical obstacle. First, South Korea and the United States' reason for proposing Four-Party Talks was fundamentally different from North Korea's motivation for participating in Four-Party Talks. South Korea and the United States wanted to deter North Korea's attempt to nullify the Armistice Agreement and to bring North Korea to the negotiation table. They also sought to seek tension reduction in the Korean Peninsula through various dialogues within the framework of Four-Party Talks. On the other hand, North Korea participated
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