뉴노멀 시대의 부적정 지출의 방지를 위한 재정관리체계 구축

권오성 ( Kwon¸ Osung ),윤기웅,탁현우 한국행정연구원 2021 기본연구과제 Vol.2021 No.-

1. 연구의 개요 □ 연구배경 ○ 코로나 19 팬더믹 등으로 인하여 단기간 내에 급속히 증가된 정부지출규모에 대해 우려의 목소리가 높음 - 코로나19 팬데믹이 진정되더라도 급증된 재정지출규모가 조속히 축소되지 않을 가능성 - 정부지출에 있어서 비효율적 지출, 예산낭비 등에 대한 우려 ○ 역사적으로 정부지출규모의 총량은 항상 변화했지만, 뉴노멀시대의 특징인 세수감소와 지출수요증가를 고려할 때 당분간 정부지출규모의 증가가 예상 - 각국은 과도한 구조적 재정적자를 경험 - 정부지출의 국민에 대한 책임성을 확보 못함 - 정부지출의 비효율성 및 비효과성이 점점 악화 ○ 정부지출의 국민에 대한 책임성을 제고하기 위하여 정부지출의 비효율성 및 비효과성을 방지할 수 있는 대책 마련이 필요 □ 연구목적 ○ 부적정 정부지출을 방지할 수 있는 일련의 대책을 마련하는 것이 본 연구의 목적 - 부적정 정부지출에 대한 개념을 정립 - 부적정 지출의 기준을 설정 - 부적정 지출의 유형화를 통하여 부적정 지출의 원인을 파악 - 부적정 지출의 방지를 위한 재정관리제도의 개선방안 제시 □ 연구방법 ○ 문헌연구, 사례분석, 전문가 심층인터뷰 등의 연구방법론을 활용 - 사례분석에서는 감사원보고서, 국회 예결위결산보고서, 국회 예산정책처 결산검토보고서 등의 자료를 활용 - 전문가 심층인터뷰는 재정전문가 17명을 선정하여 유형별 부적정 지출의 원인과 개선방안에 대한 구체적인 의견을 청취 2. 부적정 지출에 대한 이론적 검토 □ 부적정 지출의 개념 ○ 부적정 정부지출(improper governmental spending)이란 다소 생소한 용어를 사용하는 이유는 연구의 범위를 확대하기 위함 - 비효율적 정부지출은 정부지출의 효율성 측면의 문제점을 강조 - 예산낭비는 정부지출의 행태적 측면의 문제점을 강조 ○ 부적정 정부지출의 개념정의를 위하여 니스카넨(Niskanen, 1971)의 예산 극대화 모형을 활용 - 관료는 실제로 필요하거나 효율적으로 지출할 수 있는 재화의 크기보다 더 많은 예산을 확보하는 방식으로 예산극대화를 추구 - 따라서 부적정 정부지출은 정부의 적정 지출규모를 초과하는 모든 정부지출로 정의 ○ 적정 정부지출의 기준으로 합법성(legitimacy), 효율성(efficiency), 효과성(effectiveness)을 제시 - 특히 선행연구에서 제시되지 않은 합법성의 기준을 제시한 이유는 정부지출은 강제성에 의한 조세 및 재정에 의해 작동되기 때문에 조세 및 재정활동의 당위성을 보장하는 합법성이 중요 - 합법성은 법령의 저촉 여부에 국한되지 않고 정책의 추진과정에서의 당위성, 절차적 정당성까지도 포함하는 폭넓은 개념으로 사용 ○ 부적정 정부지출은 위법한 지출(illegitimate spending)이거나 비효율적 지출(inefficient spending)이거나 또는 비효과적 지출(ineffective spending) - 이 세 가지 부적정 지출유형은 상호배타적이지 않음. 즉 어떤 부적정 지출은 위법한 지출이면서 동시에 비효율적 지출이고 비효과적 지출일 수 있음 - 부적정 정부지출의 규모는 산술적으로 위법한 지출, 비효율적 지출, 그리고 비효과적 지출의 합계 □ 부적정 지출 관련 선행연구 ○ 부적정 지출과 관련한 선행연구는 관련한 개념어가 혼재하여 예산낭비, 비효율적 예산사업, 비효율적 재정운용, 비효율적 예산집행, 재정누수 등 다양한 용어가 사용됨 - 특히 국내에서 1990년대 말 경실련에 예산감시위원회가 설치되는 등 시민단체들이 예산낭비에 대한 감시 운동을 시작하면서 학술적으로도 예산낭비에 관한 연구를 시도 - 그들은 예산낭비를 “의도되었거나 의도되지 않았거나 재정의 비효율적 관리로 말미암아 국민의 부담을 유발하는 행위나 제도”로 정의하면서 예산낭비를 비효율성과 연계하여 개념화 - 재정지출의 비효율성에 관한 연구는 역사가 오래되었고 특히 최근에는 새로운 방법론인 자료포락분석(DEA)을 활용하여 정부지출의 효율성을 평가하며, 또한 복지 분야에서는 복지보조금 부정수급과 연계된 부적정 지급(improper payment)의 문제를 제기 ○ 예산낭비를 중심개념어로 사용한 대표적인 연구는 윤영진(1999), 이원희 외(2006), 이정주(2013), 박희정·김승렬(2017) 등 - 대부분의 연구가 예산낭비의 판단기준으로 3E, 즉 경제성, 효율성, 효과성을 제시 - 그러나 이들 연구는 구체적으로 3E 기준을 어떻게 동작화하는지에 대해서는 분명하지 않음 - 또한 민간과 공공부문 사이에 존재하는 차이에도 불구하고 민간부문에서 강조하는 평가기준(예, 3E)만을 제시할 뿐 공공부문에서 중요시하는 합법성, 책무성, 투명성 등의 기준에 대해서는 함구 - 예산낭비의 원인을 분석하기 위해 공무원, 정책결정체계, 제도적 결함 등과 같이 예산낭비의 원인을 원인특성별로 유형화하거나 또는 예산/정책과정에서 관찰되는 예산낭비의 원인들을 예산/정책과정별로 유형화했으나, 유형별 원인을 철저히 분석하지 못했기 때문에 포괄적인 대안제시가 어려움 ○ 정부지출의 비효율성에 관한 대표적인 연구는 박노욱 외(2013), 박형수·류덕현(2009) 등 - 실무적 관점에서 비효율적 예산사업의 원인을 분석한 박노욱 외(2013) 등의 연구는 예산/정책과정에서 관찰되는 비효율적 지출원인을 예산/정책과정별로 제시하고 있지만, 이론적 가이드라인을 제시하고 있지 않아서 효과적 정책대안 제시가 어려움 - 또한, DEA기법을 이용한 박형수·류덕현(2009) 등의 효율성 연구들은 계량적 방법으로 효율성을 측정한다는 점에서 의의가 있으나, 비효율적 지출의 원인분석에는 한계가 있음 3. 부적정 지출의 유형화 □ 부적정 정부지출의 유형을 위법한 지출, 비효율적 지출, 비효과적 지출로 분류 ○ 위법한 지출은 “형식적으로는 제정법규를 위반하는 것을 의미하나, 실질적으로는 그 법규의 배후에 있는 실정법질서 전체 및 사회상규(常規)에 위반하는 경우도 포함시켜 말함” - 위법의 사전적 정의를 토대로 위법한 지출의 의미를 규정하면 협의로 법률에 근거하지 않거나 법률을 위반한 지출을 의미하므로, 본 연구는 위법한 지출을 크게 법적 근거 미흡과 법규 위반 지출 두 가지로 세부분류 ○ 비효율적 지출은 투입 대비 편익의 극대화를 이루지 못한 지출을 의미 - 비효율적 지출은 크게 과다 지출과 유사·중복 지출로 구분 - 이에 더해 집행률이 저조한 경우 좀 더 시급하거나 효율적인 사업으로 재원을 배분하지 못하는 결과를 낳게 된다는 점에서, 그리고 특정 시기 편중 지출의 경우 예산의 효율적인 배정이 이뤄지지 않았다는 점에서 비효율적인 지출에 포함 ○ 비효과적 지출은 예산 집행을 완료하였음에도 불구하고, 정책목표를 달성하지 못한(또는 달성할 수 없는) 지출을 의미 - 비효과적 지출은 성과목표치를 달성하지 못한 지출로 정의할 수 있음 - 또한 정책목표를 달성하는데 좀 더 효과적인 방안이 있음에도 불구하고 다른 방안에 지출하는 것도 정책목표 달성이 미흡한 것으로 볼 수 있으므로, 우선순위가 낮은 사업에 대해 지출하는 것도 비효과적 지출에 포함 □ 부적정 지출유형의 시범적 적용 및 평가 ○ 국회 결산보고서의 자료를 이용하여 도출된 부적정 지출유형을 시범적으로 적용하고 그 결과를 평가 - 부적정 지출이라고 지적된 총 868회 중에서 비효율적 지출유형은 344회(약 40%), 비효과적 지출유형은 275회(약 30%), 위법한 지출유형은 249회(약 30%) - 특정 부적정 지출유형이 과다 또는 과소하지 않다는 점에서 본 연구에서 도출된 부적정 지출유형이 현실을 잘 반영 - 특히, 선행연구에서 결여하고 있는 정부지출의 합법성은 부적정 정부지출의 중요한 기준으로 작용 ○ 부적정 지출의 8가지 세부 유형 중, 법규위반 지출, 집행미흡, 목표달성 미흡이 가장 빈번히 지적되는 세부 유형 - 이 3가지 세부 유형의 공통점은 다른 세부 유형과 비교하여 객관적이고 명백한 기준이 있음 - 즉, 사업평가자 입장에서 이 3가지 세부 유형은 기계적으로 보다 용이하게 지적할 수 있는 부적정 지출유형 ○ 예산규모별 분석을 통하여 예산규모가 증가함에 따라 지적횟수가 감소하는 경향을 보임 - 이것은 예산규모가 증가함에 따라 부처가 사업관리를 보다 철저하게 수행하기 때문일 수도 있지만, 예산규모가 증가함에 따라 국회가 행정부 사업을 지적하는 것에 부담을 느끼기 때문일 수도 있음 ○ 국회상임위원회별 분석을 통하여 사업의 성격에 따라 부적정 지출유형이 다양하게 분포 - 사업성과를 단기적이고 계량적으로 측정할 가능성이 높은 경우, 사업평가자는 주로 비효율성 또는 비효과성에 대해 지적하는 경향을 보이는 반면, 사업성과를 단기적이고 계량적으로 측정할 가능성이 낮은 경우, 사업평가자는 주로 위법성에 대해 지적하는 경향을 보임 4. 부적정 지출유형별 원인분석 □ 사례분석을 통한 원인분석 ○ 최근 5년간 감사원 결산검사보고서의 주요 재정사업 감사결과에서 부처 및 분야별 고려를 통해 10개의 재정사업을 선정 - 고용노동부의 ‘고용장려금 지원 및 관리 실태’, 교육부의 ‘맞춤형 국가장학제도 기반 조성’, 국토교통부의 ‘도시재생’, 농림축산식품부의 ‘농업지원금’, 문화체육관광부의 ‘종교문화활동 및 보존지원사업’, 국방부의 ‘군수조달관리’, 보건복지부의 ‘요양병원 운영 및 관리’, 산업통장자원부의 ‘신성장동력 에너지사업’, 식품의약품안전처의 ‘건강기능 식품관리사업’환경부의 ‘환경 신기술 인증’ ○ 사례분석을 통해 부적정 지출의 발생원인으로 6가지의 요인을 확인 - 정치적 요인, 설계적 요인, 구조적 요인, 관리적 요인, 행태적 요인, 환경·맥락적 요인 ○ 정치적 요인은 무리한 공약이행과 포크배럴, 로그롤링 등 - 무리한 공약이행은 국정과제 혹은 국책사업 등으로 표현되는 사업에 대해 사전타당성검토나 수요조사 등의 과정이 생략 혹은 미비한 상태로 일단 사업을 추진하는 것 - 포크배럴(pork barrel)은 이권법안(利權法安)을 발의하는 것을 의미하며, 미국의 경우 정치인들이 지역의 인기에 영합하여 선심성 사업을 확보하려는 행태를 의미 - 로그롤링(log-rolling)은 투표행태의 하나로 자신의 선호와 무관하게 담합에 의해 특정한 대안을 선택하는 행위 - 이러한 정치적 결정은 예산편성을 위한 사전타당성 검토를 비롯한 사업계획단계의 절차의 의미를 약화시키거나, 실효성을 감소하여 결국 부적정한 지출로 이어짐 - 정치적 요인은 위법한 지출, 비효율적 지출, 그리고 비효과적 지출 등 대부분의 유형의 원인으로 작용할 것으로 예상 ○ 설계적 요인은 정치적 요인과 대비되는 합리성 관점의 사업설계의 실패를 의미하며, 사전 타당성 조사 미흡, 시장 검증 실패, 실현 가능성이 낮은 정책목표 설정, 수요조사 미흡, 부정확한 비용추정, 목표-수단 간 정합성 부족 또는 결여, 사전준비절차 미흡(부지선정, 주민동의, 지방비 미확보 등) 등 - 사전타당성조사, 시장성 검증, 수요조사, 비용추정 등의 과정이 부재하거나 미흡한 경우 사업설계가 제대로 이루어지지 못하여, 과다지출이나 유사중복, 집행률 미흡 등 비효율적 지출과 목표달성미흡과 우선순위 낮은 사업선정 등 비효과적 지출에 영향을 미침 - 또한, 사업부지의 선정이나 사업추진을 위한 주민의 사전동의절차 부재(미흡)와 사업집행 중 주민의 반발, 그리고 재원확보의 실현가능성과 지속가능성에 대한 사전검토 부재, 그리고 근거법령의 제·개정을 전제로 추진된 사업의 경우 입법 지연 등 사전준비절차가 제대로 이루어지지 않는 경우 법규위반지출이나 집행미흡 등에 영향을 미침 - 아울러, 목표-수단 정합성 부족이나 실현가능성이 낮은 사업목표의 설정과 같은 사업목표 설정의 오류는 결국 비효과적 지출의 가능성을 높임 ○ 구조적 요인은 사업수행의 절차가 복잡하거나, 추진체계에 관련된 기관과 이해관계자가 다수인 경우 등 사업구조의 복잡성이나, 중앙-지방정부간 관계나 정부와 민간간 협의 등 이해당사자간 조정비용, 이로 인한 책임소재의 불명확, 부처 간 칸막이로 인한 소통의 부재와 갈등, 예산편성의 구조적 행태로서 관행적 예산편성과 예산불용으로 인한 불이익 등 - 이들은 주로 예산의 집행효율성에 부정적인 영향을 미치게 되어, 유사중복이나 집행률 미흡과 같은 비효율적 지출의 유형으로 귀결 ○ 관리적 요인은 주로 편성된 예산의 집행 및 결산의 과정에서 나타나는 문제 -사업의 집행차원에서 담당자의 잦은 변경과 업무인수인계 부족 등으로 인해 사업을 관리하는 중앙부처와 집행기관의 담당공무원이나 직원의 전문성 부족을 비롯하여, 직무유기, 복지부동, 소극행정 등 사업관리의 부실, 그리고 사업의 집행 및 결산과정에서 성과관리가 제대로 이루어지지 않는 것 등을 포함 - 관리적 요인의 발생원인은 부적정 지출의 유형 중 비효율적 지출에 주로 영향을 미치고 있으며, 특히 과다지출 또는 집행미흡 등에 관련 ○ 행태적 요인은 사업을 담당하는 공무원 등 정책의 집행자와 수혜자가 예산에 대해 보이는 행태적인 측면의 요인임 - 정책집행자의 관점에서 관료의 예산극대화 행태로 실제 필요한 예산규모보다 과다하게 예산을 편성하여 과다지출하거나, 집행과정에서의 부패나 비의도적 실수와 같은 오류(error) 등으로 인해 관리의 미흡으로 이어지고 이는 비효율적 지출의 원인 - 수혜자의 관점에서는 수급자의 도덕적 해이와 지대추구행위 등으로 부정수급이나 공공사업에서 개인의 이익을 확보하려는 행위 등을 포함하고 이러한 행태적 측면의 요인은 집행미흡과 과다지출과 같은 비효율적 지출로 이어짐 ○ 환경·맥락적 요인은 정책을 둘러싼 예측하지 못한 환경변화를 의미하며 사업계획 단계에서 고려하지 못한 상황의 발생으로 입법지연, 사업계획 변경, 조직개편, 주민반발(NIMBY 등), 집행 중 수요감소 등 - 거시적 환경변화로 코로나19와 같이 사회전체에 미치는 파급력을 가진 급격한 환경변화는 집행률의 저조나 목표달성의 미흡의 원인이 됨 □ 전문가 심층인터뷰를 통한 원인분석 ○ 부적정 지출유형과 발생 원인 간의 연관성을 확인하기 위해, 총 17인의 전문가 인터뷰를 수행 ○ 법적근거미흡의 원인으로 무리한 공약이행과 포크베럴, 로그롤링 등 정치적 결정, 입법지연, 그리고 부지선정과 주민동의 등 사전준비절차의 미흡 등을 확인 - 사례분석에서 나타나지 않았던 포크베럴과 같은 정치적 결정과 사전준비절차 미흡이 전문가 설문조사 결과 새롭게 드러남 ○ 법규위반지출은 법적근거미흡에 비해 보다 광범위한 발생원인이 존재 - 사례분석 결과와 전문가 설문조사 결과 모두에서 사업담당자의 문제를 원인으로 지적 - 법규위반지출의 발생원인을 정리하면, 정치적 결정, 사전타당성 조사와 사전준비절차 미흡과 더불어, 부패, 오류, 도덕적 해이, 전문성 부족, 담당자 변경, 사업관리 부실, 책임소재 불명확 등 사업담당자의 행태적, 구조적 문제를 지적 - 추가적으로 사업수혜자의 도덕적 해이와 지대추구 행위 등이 원인으로 나타남 ○ 과다지출의 발생원인은 크게 정치적 요인, 설계적 요인, 구조적 요인, 행태적 요인 등이 제시 - 다른 유형에 비해 과다지출의 경우 예산의 편성과정에서 필요한 예산규모보다 과도하게 편성한 결과 과다지출로 이어짐 - 사전타당성조사, 수요조사, 부정확한 비용추정 등으로 인한 사업설계의 실패는 관료의 예산극대화 동기와 만나 필요 이상의 예산을 편성하게 됨 - 여기에 부처간 칸막이와 예산불용으로 인한 불이익의 제도화는 불필요하게 편성된 예산일지라도 일단 쓰고 보자는 식의 예산집행 행태를 일으키게 되어 과다지출로 이어짐 ○ 유사중복은 과다지출과 달리 사업담당자의 행태적 요인보다는 정치적, 설계적, 구조적 요인에 기인하는 것으로 나타남 - 유사중복은 예산의 편성과정에서 중요한 정책문제로 대두되는 사안에 대해 정책적 개입이 동시다발적으로 일어나면서 발생 - 부처 간 칸막이라는 구조적 한계는 유사중복에 대해 효과적인 검토를 어렵게 함 ○ 편중지출은 사례분석에서는 확인할 수 없었으나, 전문가들은 정치적 결정, 이해 당사자간 조정비용, 예산불용에 대한 불이익 등의 이유를 제시 - 사전준비절차가 미흡하거나 담당자의 역량 부족 등도 원인으로 지적 ○ 집행미흡은 비효율적 지출 중 가장 많은 발생원인이 연관되어 있는 것으로 분석 - 정치적 결정, 설계적 요인, 구조적 요인, 행태적 요인, 환경맥락적 요인 등 거의 모든 발생원인과 관련이 있으며, 가장 흔한 부적정 지출의 사례로 나타남 - 집행미흡이 다른 부적정 지출유형과 다른 특징적인 것은 편성단계 뿐만 아니라 집행단계의 문제점이 크게 부각됨 - 편성단계의 문제로 인해 과다편성된 경우 집행률의 미흡으로 이어질 수 있으나, 이보다는 환경맥락적인 변화로 예측한 대로 지출이 이루어지지 못하거나, 이해당사자 간 갈등이나 수요예측이나 비용추정의 오류로 집행이 원활히 이루어지지 못하는 상황이 발생할 수 있음 ○ 목표달성미흡은 집행미흡과 마찬가지로 많은 발생원인과 관련되는 것으로 나타남 - 사례분석에서는 확인할 수 없었던 포크배럴과 로그롤링 등 정치적 행태, 부패와 전문성 부족, 사업수혜자의 지대추구행위는 실제 사례로서 구성되기는 어려우나, 이들 원인들에 의해 사업의 효과성이 낮아지는 목표달성미흡이 발생할 것으로 추정할 수 있음 - 사업담당자의 역량부족과 부패, 그리고 이해관계자의 지대추구행위는 사업이 본래 의도한 목적을 달성하는데 걸림돌이 될 것임은 분명 - 목표가 얼마나 명확한가와 목표치는 얼마나 합리적으로 설정되었는가 등 사전적인 사업의 설계과정에서 충분히 논의되어야 하는 것들이 제대로 이루어지지 못한 경우 목표의 달성이 미흡하게 될 것으로 판단 ○ 우선순위 낮은 사업에 대한 지출은 우선순위의 선정이 정책근거에 의한 합리적 결정의 결과라는 측면과 민주성에 기반한 정치적 결정이라는 측면을 동시에 가지고 있음을 이해할 필요가 있음 - 정치적 요인과 설계적 요인이 우선순위 낮은 사업에 대한 지출의 원인으로 제시 5. 재정관리제도 개선방안 □ 부적정 지출유형별 개선 방향 ○ 재정사업의 편성 시 법률에 근거한 예산편성이 이루어지도록 할 필요 - 의무지출의 경우 법적인 근거에 따라 일종의 강제성을 띠는 예산편성이 이루어지고 있으며, 재량지출의 경우에도 해당 사업에 예산을 배분해야 하는 근거로써 국가의 역할, 지원이나 진흥 등의 법적 근거를 두도록 해야 함 ○ 법규를 위반한 예산의 편성과 집행에 대한 통제기제를 마련할 필요 - 현재도 범정부 차원에서 예산편성이나 집행과 관련한 지침을 두고 있고, 개별기관의 지침과 자체감사 등을 수행 - 부적정 지출에 대한 법적인 장치를 명확히 하고, 자체적인 통제기제가 작동할 수 있도록 하며, 제3자에 의한 모니터링이 이루어질 필요 - 기술의 발전에 따른 뉴노멀 시대의 재정관리에서는 차세대 dBrain 시스템이나 e나라도움, e호조 등 재정관리의 자동화 시스템의 역할이 중요해짐 - 또한 블록체인이나 인공지능을 활용한 실시간 모니터링을 통해 투명성을 확보하는 노력이 이루어질 필요 ○ 과다지출/편성을 해결하기 위해 과학적인 접근과 행태적 접근을 함께 적용할 필요 - 과다지출/편성은 미래예견적인 국정운영이 이루어지지 못한 결과일 수도 있고, 다른 한편으로는 기획재정부와 국회를 거치면서 연례적 삭감이 이루어지는 예산편성 구조에 기인하는 행태적인 문제로 볼 수도 있음 - 전자의 경우, 정책수혜집단에 대한 예측에 실패하는 경우에 해당하며, 이를 위해서는 데이터를 활용한 분석역량을 강화하고 정확한 정책수혜자의 범위선정, 그리고 정책수요의 규모를 확인하는 등의 노력이 요구 - 후자의 경우, 총액배분 자율편성(top-down)제도를 실질적으로 활용하여 개별 재정사업의 예산을 과다 계상하는 행태를 막고 책임성을 높이는 방안을 고려 - 또한, 코로나19 대응과 같은 급작스러운 재정위기 상황에서 일괄적인 10% 예산삭감을 통해 재원을 마련하는 방식을 지양하고 예비비나 불용액을 사용하는 방식을 고려 ○ 중복지출/편성을 해결하기 위한 협업사업 활성화와 유사중복사업 검토를 위한 명확한 기준이 필요 - 유사중복이 발생하는 경우는 부처 간 업무의 중첩(유사한 정책대상, 정책분야 등)으로 인한 경우, 부처 간 칸막이로 인해 타 부처의 사업 정보를 알지 못하는 경우, 새로운 산업이나 인프라의 조성을 위해 복수의 부처가 뛰어드는 경우 등임 - 앞의 두 가지 경우는 부처 간 협력 및 기획재정부와 국무조정실 등의 조정기제의 작동이 무엇보다 중요함 - 세 번째 경우에 대해서는 최초 산업의 형성을 지원하거나 인프라를 구축하는 상황에서 초기에는 둘 이상의 사업을 인정하여 경쟁시키고 이들을 향후 통합하는 방식을 고려할 수 있음 - 기술발전에 따라 뉴노멀 시대에는 재정사업에 대한 목적, 내용, 수단, 대상 등이 정리된 예산요구서나 사업설명자료, 부처의 사업관련 매뉴얼이나 지침 등 비정형 데이터를 활용하여 기계학습을 통한 유사중복 의심사업 탐지 등을 고려할 수 있음 ○ 집행률이 미흡하여 재정사업이 본래의 목적을 달성하지 못하는 비효율성 문제에 대해 집행가능성에 대한 사전검토 및 실시간 집행 모니터링이 이루어질 필요 - 집행률 미흡은 일면 과다편성과도 연계되는데, 일례로 최근 코로나19로 인한 수차례의 추가경정예산의 편성 이후, 일부 추경사업의 예산이 불용된 사례에서 확인할 수 있음 - 예산지출을 위한 사전준비가 미흡한 경우, 추가경정예산의 편성이 연말에 이루어져 집행을 위한 시간적 여유가 부족한 경우, 정책수혜집단에 대한 범위설정을 잘못한 과다편성으로 구조적인 집행부진의 발생, SOC 사업 등에서 부지확보나 이해관계자 갈등발생 등 다양한 원인이 존재 - 예산편성 시 과다편성에 대한 검토와 함께, 집행가능성을 함께 고려할 필요가 있으며, 실시간으로 집행을 모니터링하여 문제사업에 대한 집중관리가 이루어질 필요 ○ 목표설정이나 수단선택의 오류로 인한 비효과적 지출의 문제에 관심을 가질 필요 - 우리나라 예산과정에서의 주요 행위자는 부처, 기획재정부, 국회의 상임위원회와 예산정책처, 예산결산특별위원회, 감사원 등이며, 이들이 예산 및 결산을 검토함 - 그러나 이 예산과정에서 사업자체의 필요성을 검토하여 불필요한 사업을 통폐합하는 수단으로 활용할 수 있는 목표설정의 오류나 수단선택의 오류에 대한 검토가 전혀 이루어지지 못하고 있으며, 그 이유는 정보의 비대칭과 자원의 부족에 기인함 - 목표와 수단의 오류를 확인하기 위해서는 재정사업심층평가와 유사한 수준의 사업평가가 이루어질 필요 - 주요 사업에 대한 선정, 심층평가, 그리고 결과의 활용이 이루어지는 절차를 마련할 필요가 있으며, 기획재정부 중심의 재정사업심층평가와 더불어, 국회예산정책처의 사업평가, 관련 분야 국책연구원 등의 연구과제 등을 통해 추진하는 것을 고려할 수 있음 □ 예산과정별 개선방안 ○ 기획단계 개선방안으로 시장성 검증제도 도입, 각 중앙관서의 사업계획 적정성 심사제도 마련, 사후타당성조사 제도 마련, 예비타당성조사 제도개선 등을 제안 - 시장성 검증제도는 정책 설계 단계에서 정부가 개입하는 것이 좋은지 아니면 민간에 맡기는 것이 좋은지, 정부가 개입하면 더 좋아질 수 있는 것인지 등에 대한 검증 - 사업계획 적정성 심사제도는 예비타당성조사 제외사업 또는 정치적 요인 등으로 사업계획 적정성 검토를 받지 않는 사업에 대해서 각 중앙관서가 ‘사업계획 적정성 심사위원회’(가칭)를 구성하여 사업의 법적 근거가 명확하고 타당한 것인지, 정부의 재정 지원이 필요한 것인지, 정부의 재정 지원 규모는 적절한 것인지 등에 대해 간략히 심사하는 제도 - 사후타당성조사 제도는 긴급하게 사업을 신설하여 사전타당성조사를 하지 못한 사업에 대해 사후적이라도 타당성조사를 실시하여, 사후타당성조사결과 긴급하게 재정 지원을 한 사업이 더 이상 필요 없거나 비효율적일 경우 폐지를 하고, 더 효율적인 방식이 있으면 사업방식을 변경하며, 필요한 사업임에도 불구하고 법적 근거가 미비한 경우 법률을 제·개정하는 조치를 함 - 예비타당성조사 제도개선은 현재의 예비타당성조사 제도는 면제사업의 범위가 넓어, 정치적 지원을 받으면 타당성이 떨어지는 사업을 신설할 수 있는 여지가 많기 때문에 현재의 면제사업의 대상 범위를 좁히고, 그 대상의 내용을 명확히 규정할 필요가 있으며, 특히 유사·중복사업 검토를 강화할 필요 ○ 예산편성/심의 단계 개선방안으로 과다 편성/심의 행태 극복방안, 예산편성 정확도 향상방안 등을 제안 - 과다 편성/심의 행태 극복방안으로 예산심의 기간을 현재의 90일에서 120일로 확대하고 국회의원 및 보좌관의 예산심의 전문성 강화 교육을 시행하며 국회예산정책처의 인력을 확충하여 국회의 예산심의 지원이 더욱 충실히 이뤄지도록 할 필요 - 예산편성 정확도 향상 방안으로 신규사업의 경우 전문가를 활용하여 수요조사와 비용추정을 정확히 하도록 의무화할 필요가 있으며 계속사업의 경우에는 특별한 사유가 없는 한 전년도 예산편성액이 아니라 집행액을 토대로 예산을 편성하도록 하고 보조사업 또는 건축사업의 경우 예산편성 시점에 지방비 확보, 부지 확보, 주민동의 확보 등과 같은 사전준비절차가 당해연도에 완료되어 사업을 추진할 수 있는지를 검토하도록 의무화할 필요가 있음 ○ 예산집행 단계 개선방안으로 사업 담당자의 관리 역량 강화, 예산 배정/재배정제도의 개선, 예산성과금 제도의 개선 등을 제안 - 사업 담당자의 관리 역량 강화를 위해서 재정사업의 주기와 담당자의 인사이동 주기를 맞출 필요가 있으며 업무의 원활한 인수인계가 필요하고 공무원의 윤리의식 교육훈련이 필요 - 예산 배정/재배정 제도의 개선으로 특히 국고보조사업에 대해 보조사업을 수행하는 지방자치단체와 협의를 하고 그 결과에 따라 기획재정부장관에게 예산배정을 요구하고 지방자치단체에 예산재배정을 하도록 의무화할 필요가 있고 중앙관서가 예산집행률을 높이기 위해 밀어내기식으로 재배분하는 경우에 밀어내기식 재분배 대신 국고로 다시 반납하고 보조사업자가 준비된 상태에서 재배정할 수 있도록 제도를 마련할 필요 - 예산성과금 제도의 개선으로 불용 처리의 불이익으로 인해 발생하는 문제 개선을 위해서는 타당한 사유에 의해 불용 처리하는 것에 대해 인센티브를 제공하는 것을 고려할 필요 ○ 결산단계의 성과관리 개선 방안으로 성과계획서 개선, 성과보고서 개선 등을 제안 - 현재 결산과정에서 집행률 위주의 결산 검토 및 심사가 주로 이루어지고 있기 때문에 중앙정부의 밀어내기식 예산 재배분(특히 보조금 사업에서), 남는 예산액의 과도한 이전용, 연말 집중지출과 같은 부작용을 초래할 수 있음 - 성과계획서는 각 사업의 법적 근거가 충실한 것인지, 현재 사업 방식이 효율적인 것인지, 그리고 사업이 집행되고 난 뒤에 의도한 효과를 달성할 수 있는 것인지를 판단할 수 있는 내용과 근거가 포함되는 방향으로 개선 - 성과보고서는 정부의 재정지원 필요성, 재정지원의 법적 근거 적절성 유무, 분기별 예산 배정 계획 대비 결과, 사업추진체계의 적절성 유무 등에 관한 내용이 추가될 필요가 있으며 성과계획서 대비 성과보고서의 비교가 어려우므로 이에 대해 보완하는 방향으로 개선 □ 법령 개정안 ○ 위에서 제시된 개선방안이 실효성을 가지려면 관련 법령 및 지침의 개정이 필요하기 때문에 이하에서는 예시적으로 「국가재정법」, 「국가재정법 시행령」, 「예비타당성 운용지침」 개정안을 제시 ○ 「국가재정법」개정안 - 사업계획 적정성 심사제도 마련을 위해 제34조(예산안의 첨부서류) 15항을 수정하고 15의 2를 신설하며 제38조의 4(사업계획 적정성 검토)를 신설 - 사후 타당성 조사제도 마련을 위해 제38조의 5(사후타당성조사)를 신설 - 예비타당성조사 제도 개선을 위해 제38조 2항의 1호와 10호를 삭제 또는 10호를 구체화 - 국회의 예산심의 기간 연장을 위해 제31조와 제33조를 수정 - 예산배정·재배정제도의 개선을 위해 제42조의 2(보조금 사업의 예산배정요구)를 신설 - 예산성과금제도의 개선을 위해 제49조(예산성과금의 지급 등)를 수정 ○ 「국가재정법 시행령」 개정안 - 예산편성 정확도 향상 방안을 위해 제10조(예산요구서의 내용) 5항 5호의 2를 신설 ○ 「예비타당성조사 운용지침」 개정안 - 시장성 검증제도 도입을 위해 제41조(예비타당성조사 분석 내용), 제42조(예비타당성조사 분석 방법), 제48조(사업설계의 적정성 분석), 제50조(종합평가)를 수정 - 사후 타당성 조사제도 마련을 위해 제52조의 2(사후타당성조사)를 신설 - 예비타당성조사 제도 개선을 위해 제20조(면제사업)를 수정 6. 결론 □ 이상의 개선방안 외에 국회의 예산심사 방식의 변화 필요 ○ 기계적으로 지적이 비교적 용이한 문제점 지적으로부터 사업에 대한 깊이 있는 분석검토 □ 연구의 한계 ○ 연구자가 모든 부적정 정부지출사례를 수집할 수 없기 때문에 2차 자료를 활용 ○ 효과적인 개선방안을 위해 중장기적이고 행태적인 변화가 필요할 것이며 지속적인 후속연구가 필요 The purpose of this study was to establish the concept of improper government spending, set standards for it, and identify its causes, before suggesting improvements to avoid it. Previous studies on inefficient government spending have suggested the 3E framework - the economy, efficiency, and effectiveness of expenditure - as an approach to identifying wasteful spending. However, this framework has primarily been employed to evaluate corporate activities. Of course, there is no reason to unconditionally reject methods used in the private sector, but a general approach that completely ignores key differences between the public and private sectors should also be avoided. Government and corporate activities differ in their goals and financing methods. The ultimate goal of a company is to maximize its profits and stock price, but the goals of the government are much more diverse than this. The government values effectiveness in that allows the degree of achievement of each goal to be confirmed. In addition, corporate income is mainly generated via the voluntary transactions of consumers, but government income is generated from compulsory taxes. Therefore, in business activities, minimizing input resources is an important value, but the budget for government activities is amassed via coercion, so the legitimacy of these activities is an important value. From this perspective, this study presented three types of improper spending based on an analysis of previous cases and research: illegal, inefficient, and ineffective spending. These classifications were further divided into eight subcategories as follows. Illegal spending was divided into (1) expenditure that lacks a legal basis and (2) expenditure that violates the law. Inefficient spending referred to expenditure that does not maximize the benefits relative to the input and was divided into (3) excessive expenditure, (4) similar or redundant expenditure, (5) biased expenditure, and (6) low budget execution rate. Ineffective spending referred to expenditure that has not achieved (or cannot achieve) policy goals even though the budget has been spent and was divided into (7) inadequate achievement of goals and (8) spending on low-priority projects. Identifying the causes of the eight types of improper spending is essential for developing measures to prevent improper spending. This study identified the causes of this improper spending in two stages. In the first step, the causes were determined for nine projects that had been identified as examples of improper spending in Board of Audit and Inspection reports. In the second step, the relationship between the causes and the types of improper spending was investigated using in-depth expert interviews. Through this framework of case analysis and expert interviews, six factors were identified as the primary causes of improper spending: political, design, structural, management, behavioral, and environmental/contextual factors. In particular, of the eight types of improper spending, the violation of the law, low budget execution rate, and the inadequate achievement of goals were associated with a greater range of causes than the others. Based on these results, six mid-to-long-term improvements were presented. First, it is necessary to make sure that the budget is based on the law and complies with the procedures established by law. Second, it is necessary to establish a control mechanism for budgeting and spending that is in violation of laws and regulations. Third, a scientific approach and a behavioral approach are both required to prevent excessive expenditure and budgeting. Fourth, it is necessary to establish clear standards for collaborative projects and to review similar or redundant projects to avoid redundant budgeting and spending. Fifth, a preliminary review and real-time monitoring of spending are required when departments do not fulfill their original purpose due to inadequate budget execution rates. Sixth, it is necessary to pay attention to ineffective expenditure due to errors in goal setting or method selection. Based on these potential mid-to-long-term improvements, the following specific measures to prevent improper spending are suggested. In the planning stage, marketability verification, a business plan review system for each central government office, and a feasibility investigation system should be established, and the current preliminary feasibility study system should be improved. In the budgeting/deliberation stage, a plan to overcome excessive planning/deliberation behavior and a plan to improve the accuracy of budgeting are proposed. In the budget execution stage, the management capabilities of the project managers, the budget allocation/reallocation system, and the budget performance incentive system should all be improved. In the settlement stage, the performance plans and performance reports should be improved. In order for these improvement measures to be effective, it is necessary to amend the related laws and guidelines, such as the National Finance Act, the Enforcement Decree of the National Finance Act, and the Preliminary Validity Management Guidelines.

재정분권 실현을 위한 재정격차 완화방안에 대한 연구

권오성 ( Kwon Osung ),탁현우 ( Tak Hyunwoo ) 한국행정연구원 2019 기본연구과제 Vol.2019 No.-

1. 연구배경 및 필요성 □ 연구배경 ○ 심각한 수평적 재정격차는 분권의 장점을 훼손할 뿐만 아니라 분권화 정책에 대한 반대논리로 작용할 수 있음 ○ 수직적 재정격차(중앙-지방)가 주요 문제인 국가에서는 분권화에 필수적으로 수반되는 국가재원을 지방으로 이양할 때 어떻게 재원을 배분할 것인지가 초미의 관심 - 분권화의 반대론자는 어떤 방식으로 재원을 배분하든지 지방정부 사이의 재정격차는 심화될 것이라고 주장 - 분권화의 찬성론자들도 수평적 재정격차 보다는 수직적 재정격차의 완화에 보다 많은 관심을 보이는 경향 ○ 2018년 10월 발표한 문재인 정부의 “재정분권 추진방안”을 살펴보면, 국세의 지방세 이양이 주된 내용이고 재정격차 완화방안은 미흡하다는 비판이 존재(유태현, 2018: 352-353) ○ 분권화정책을 지속적으로 추진하기 위해서는 우리나라의 수평적 재정격차의 현황을 면밀히 진단할 필요가 있으며, 특히 “재정분권 추진방안”에서 제시한 수평적 재정격차 완화방안을 분석하여 구체적인 개선방안을 제시할 필요 □ 연구목적 ○ 우리나라의 지방정부 간에 존재하는 재정격차의 현황을 분석하고, 특히 “재정분권 추진방안”에서 제시하고 있는 재정격차 완화방안의 실효성을 검토해서 보다 효과적인 수평적 재정격차 완화방안을 제시하는 것이 목적 ○ 수요측면의 변수를 포함한 새로운 재정격차 측정모형을 통하여 우리나라의 지방정부 간에 존재하는 재정격차를 보다 정확하게 측정함으로써 효과적인 재정격차 완화정책을 설계할 수 있는 토대를 마련 □ 연구범위 및 방법 ○ 연구의 범위 - 분석의 공간적 범위는 광역자치단체와 기초자치단체를 대상 - 2019년 현재 광역자치단체는 1개의 특별시, 6개의 광역시, 1개의특별자치시, 8개의 도, 1개의 특별자치도로, 기초자치단체는 75개의 시, 82개의 군, 69개의 자치구로 구성 - 분석의 시간적 범위는 광역자치단체는 1967년 이후, 기초자치단체는 1990년 이후 자료를 활용 2. 재정격차의 개념과 측정 □ 수평적 재정격차의 정의 ○ 수평적 재정격차(horizontal fiscal disparities)는 동일 계층의 지방정부 간에 존재하는 재정격차를 의미(최병호, 2004; 권오성·탁현우, 2018, 한상우, 2007) ○ 수평적 재정격차는 지방자치단체 간 세입능력의 차이(세입 측면)와 공공재 공급비용의 차이(세출 측면)가 있기에 발생하는 것(권오성·탁현우, 2018: 224) ○ 즉, 지방정부 간의 동일한 재정적 노력에도 불구하고 재정력의 격차가 존재하기에 지역 간 공공서비스 수준의 차이가 발생(한상우, 2007: 38) □ 수평적 재정격차의 측정 ○ 수평적 재정격차를 측정하는 방법은 다양하게 제시되고 있으나, Qiao(1999)에 따르면 이는 크게 세 가지의 접근방법(1세대·2세대·3세대 방법)으로 구분 ○ 1세대 방법은 결과격차 또는 사후적(ex post) 격차를 측정하는 것으로, 재정격차를 지방정부의 실제 세출과(또는) 세입의 차이로 측정하며 대표연구로는 ACIR(1962) 등이 있음(Qiao, 1999; 권오성·탁현우, 2018: 224에서 재인용) ○ 2세대 방법은 지방정부의 세입능력을 측정하는 것으로, 재정격차를 세입능력의 차이로 정의하며 대표연구로는 Downes(1992) 등이 있음(Qiao, 1999; 권오성·탁현우, 2018: 225) ○ 3세대 방법은 수요와 재원간 차이(need-resource gap)를 측정하는 것으로, 이는 “전국평균과 같은 지방세 확충노력을 기울일 때 거둘 수 있는 재정수입과, 표준적인 지방정부서비스(액수가 아닌 동질의 서비스)를 제공할 때 소요되는 비용의 차이”를 의미(김종순, 2001: 467)하며 대표연구로는 Bahl, Martinez, & Sjoquist(1992) 등이 있음(권오성·탁현우, 2018: 225) - 본 연구에서는 3세대 재정격차의 측정을 위해 재원조달능력은 실제세입자료를, 재정수요는 다음 표 1의 변수를 활용한 추정모형을 통해 산출 3. 각국의 지방재정조정제도 검토 결과 □ 우리나라의 지방재정조정제도 ○ 우리나라의 지방재정조정제도는 “행정수요에 비해 재정력이 취약한 지방정부일지라도 전국적으로 보편적인 행정서비스를 받을 수 있도록 재정부족분을 보전해 주는 역할을 수행”(신유호·유법민, 2018: 191) - 또한 중앙과 지방정부 간 그리고 지방정부 간 재정 불균형을 조정하여 정부 간 재정격차를 완화시켜주는 역할도 동시에 수행 - 재정조정제도, 특히 지방교부세와 조정교부금은 지역 간 재정격차를 해소하기 위한 목적을 명시하고 있음에도 불구하고 재정격차를 어떻게 정의하는지에 따라 그 효과는 논쟁적 - 이러한 논쟁적인 연구결과는 지역 간 재정격차를 측정하는 방식의 차이(일인당 재정수입 기준, 인구규모에 따른 지방공공서비스 공급의 평균비용 차이 반영, 재정자립도와 재정자주도 활용 등), 공간적 또는 시간적 범위의 차이, 바람직한 재정격차 수준에 대한 주관적 인식의 차이 등에 의해 기인 □ 독일의 지방재정조정제도 ○ 독일의 지방재정조정제도는 연방정부의 특성상 주정부의 자치와 재정책임성에 기본적인 방점을 두면서도 연대 및 공동체정신에 따라 수직적·수평적 재정조정이 이루어짐 - 즉, 제1단계의 공동세 제도와 제2, 제3단계의 주간 수평적 재정조정 제도는 통일 이후 재정이 열악한 구동독 지역에 대한 지원을 통해 수평적 형평성을 제고하고, 진정한 통합을 이루고자 도입 ○ 독일의 지방재정조정제도의 시사점 - 첫째, 독일의 지방재정조정제도는 수직적 재정조정과 수평적 재정조정을 명확히 구분하여 운영함으로써 지방정부 간 수평적 형평성을 보다 적극적으로 제고할 수 있는 여건을 마련 - 둘째, 수평적 재정조정에 있어서 지방정부보다는 중앙정부가 적극적인 역할을 담당하도록 설계하는 것이 제도의 지속가능성과 정치적 수용성을 높일 수 있음 - 우리나라에서도 독일의 역교부금제도를 벤치마킹하여 지역발전상생기금을 도입하여 운영하고 있으나 이 제도 또한 독일사례처럼 제도의 지속가능성과 정치적 수용성이 높다고 평가하기 어려우며, 수평적 재정조정에 있어서는 중앙정부의 적극적인 역할이 보다 필요 □ 스위스의 지방재정조정제도 ○ 스위스는 연방제 형태의 국가이며, 주를 포함하여 게마인데와 같은 지방정부에 대해 상당한 수준의 조세재정권이 헌법에 의하여 보장 ○ 주 세법의 재정은 주의 고유권한이며 연방정부에 의해 침해받을 수 없음 특히 이러한 지방재정 자주성의 보장은 헌법을 바탕으로 하며, 연방헌법은 연방이 지방세의 세목과 과세율을 획일적으로 규정하는 것을 금지 ○ 스위스 지방재정조정제도의 시사점 - 첫째, 재정분권이 가장 활성화되어 있는 국가임에도 수평적 재정격차를 보정하는 기재를 구축하고 있음 - 둘째, 지방정부의 세입격차와 비용격차를 구분하여 수평적 재정조정을 실행 - 셋째, 스위스는 구재정조정체제와 신재정조정체제의 간극에서 발생하는 추가적인 부담을 지원해주는 소위 애로부담조정제도를 구축 □ 일본의 지방재정조정제도 ○ 일본의 지방교부세는 우리나라와 마찬가지로 대다수 지방자치단체의 재정운용에 있어서 중요한 재원으로 작용하고 있으며, 지방자치단체 사이의 수평적 재정격차를 완화하는 역할을 담당 ○ 우리나라의 지방교부세제도와의 차이점 - 첫째, 일본의 지방교부세는 불교부단체에 해당되지 않는 한 모든 지방자치단체에 배분 - 둘째, 지방교부세의 재원으로 일본은 지방의 고유세원인 지방법인세전액을 포함 - 셋째, 일본의 기준재정수요액 산정구조가 우리나라보다 단순하며, 일반적으로 산정구조가 복잡하면 개별 지방자치단체의 재정수요를 보다 충실히 반영할 수 있는 장점을 갖지만, 제도운영의 투명성과 수평적 재정격차에 대한 고려가 저하되는 단점을 가짐 - 넷째, 일본의 측정항목은 우리나라와 달리 “광역지방자치단체와 기초지방자치단체의 기능 및 사무 등의 차이를 고려하여 이원적으로 구성”(임성일, 2018: 7) ○ 일본이 2000년대 중반 이후 추진하고 있는 산정방식의 단순화(신형교부세), 산정방식 재검토, 지방창생사업을 위한 새로운 산정방법, 탑 러너 방식 등과 같은 지방교부세개혁은 제도운영의 투명성과 수평적 재정격차 완화의 효과를 목적으로 할 뿐만 아니라 지역경제 활성화를 위한 지방자치단체의 자구노력을 지방교부세제도에 내재화시킨다는 점에서 우리나라에 시사하는 바가 큼 4. 재정격차의 현황분석 및 평가 □ 광역자치단체와 기초자치단체의 재정현황을 세입과 세출로 나누어 각각 1967년, 1990년부터 현재까지의 변화를 분석 ○ 사후적인 지출과 세입의 차이나, 세입능력의 차이로만 정의되던 지방자치단체 간 재정격차를 재정수요의 추정을 바탕으로 한 지표를 새로이 정의하여 분석 ○ 세입규모를 지방교부세를 포함한 경우와 그렇지 않은 경우로 나누어 지방교부세의 형평화 효과를 살펴 봄 □ 광역자치단체 수준의 분석결과 ○ 수도권과 비수도권의 세입능력과 지출규모의 차이가 큰 것을 확인 - 서울특별시와 경기도의 세입능력과 지출규모가 타 광역자치단체에 비해 월등히 큰 것으로 나타남 - 기타 광역자치단체 간에도 광역시가 도보다 일반적으로 더 높은 세입능력과 지출규모를 가짐 - 지방교부세를 제외한 자체 세입의 경우, 이러한 격차가 더 커지는 것으로 나타났으며, 이 경우 서울특별시와 경기도 간의 격차도 커짐 ○ 수도권과 비수도권의 재정적 차이는 시간의 흐름에 따라 커지는 것으로 나타남 □ 기초자치단체의 분석결과 ○ 1990년 이후, 시군구별 세입의 차이가 증가하고 있으며, 2000년대 초반까지 증가하다가 이후 유사한 수준을 유지하고 있음 ○ 또한, 지방교부세를 통해 기초자치단체의 부족한 재원이 보충되어, 재정수요와 세입능력의 격차가 상쇄되는 효과는 확인할 수 있었으나, 수평적 재정격차는 해소되지 않거나 심화되는 경우도 발생 - 즉, 지방교부세의 수직적 재정조정의 효과는 분명히 존재하나, 수평적 재정격차를 조정하는 기능에는 문제가 있음을 보여줌 □ 지방자치단체 재정격차 분석결과 ○ 본 연구에서 제시한 3세대 재정격차를 기준으로, 광역자치단체 간 재정격차가 기초자치단체 간 재정격차보다 심한 상태임을 확인 - 다만, 추정된 재정수요를 바탕으로 자체재원을 기준으로 세입능력을 고려한 경우 시도 수준의 재정격차가 최근 증가하는 추세 - 이러한 상황에서 현 정부의 재정분권 추진방안이 시행되어, 지방세를 통한 세입규모 확대가 이루어질 경우 시도 간 재정격차는 더 커질 것으로 예상 5. 재정분권 추진방안 검토 □ 재정분권 추진방안에 따른 지방자치단체 재정의 변화 ○ 지방자치단체의 노력여부와 관계없이 재정격차의 변화도 함께 발생하게 되며, 이러한 변화의 결과가 재정격차의 심화로 귀결된다면 이를 최소한 지방소비세 확대 이전 수준으로 회복시키는 정책적 노력이 필요 ○ 이러한 정책적 수단을 구체적으로 강구하기 위해서는 지방소비세 확대와 관련된 보통교부세, 조정교부금, 지역상생발전기금 등 관련 재원과의 상호연관성, 파급효과에 대한 객관적 진단이 선행되어야 함 ○ 현안으로 등장한 지방소비세율 10%p인상(’19년 4%p + ’20년 6%p)의 효과를 재정격차의 관점에서 분석한 후, 예상되는 쟁점사항들을 점검 - 지방소비세의 변화는 수도권 시·도에는 ‘지방소비세 - 지역상생발전기금 출연 ± 자치구 조정교부금 ± 지역상생발전기금 배분 ± 교육비특별회계 전출 ± 보통교부세’와 같은 형태로 실질적인 재정규모의 변화를 가져오게 됨 - 비수도권 시·도의 경우는 ‘지방소비세 - 시·군 조정교부금 ± 지역상생발전기금 배분 ± 교육비특별회계 전출금 ± 보통교부세’, 그리고 기초자치단체의 경우에는 지방소비세가 직접적인 영향을 미치는 것이 아니라, ‘±조정교부금 ± 보통교부세’의 형태로 영향 ○ 지방소비세율 15% 기준 안분비율 변경시 파급효과를 추정한다. 2019년 인상분의 절대액을 기준으로 살펴보면, 경기(4,487억원), 서울(4,416억원), 경남(3,323억원)의 순으로 증가액이 많음 ○ 2020년에 지방소비세율이 21%로 확대될 경우 시도별 배분효과를 분석하면, 수도권은 6%p 증가분의 30.4%인 14,768억원 증가하고, 전남(35.73%), 전북(35.00%), 강원(34.87%)의 순으로 증가율이 높으며, 증가된 지방소비세는 경기(13.87%), 서울(13.65%), 경남(10.27%)의 순으로 많이 배분되는 것으로 나타남 □ 재원의 배분기준 검토 ○ 지방자치단체에 재원을 배분하는 것은 해당 지역의 수요가 존재하나 그 만큼의 재원을 마련하지 못하는 경우, 이를 별도의 재원으로 보충하는 것으로 지역 간 격차를 측정하여 이에 따라 배분하는 것이 타당 ○ 지역 간 격차를 측정하는 기존의 지표인 지역낙후도, 신활력지수, 지역발전지수 등을 소개·검토하고, 본 연구에서 제시한 재정수요지수를 포함하여 재정배분기준으로서의 정합성을 검토 □ 재정격차 완화방안에 대한 전문가 설문조사 분석결과 ○ 재정격차의 수준과 문제성 - 현행 지방교부세제도의 개선 : 지방소비세 뿐 아니라 지방교부세 규모도 확대, 지방교부세의 운영을 보다 투명하고 단순화하게 개선, 지방교부세 산정방식에서 재정격차요인을 분명히 반영 등 - 새로운 재정격차완화제도의 도입 : 제도의 효율성을 제고하고, 지방세의 조세기능과 책임성을 강화하기 위해, 재원보전 기능은 지방교부세가 담당하게 하고 형평화 기능을 전담하는 새로운 형평화 교부금을 도입·운용, 중앙정부와 지방정부가 특정세목을 지정하여 공동으로 과세하여 나누어 쓰는 공동세를 도입, 지역상생발전기금을 확대하여 지역연대기금을 마련 등 - 전반적 제도개선 : 재정격차 문제의 해결을 위해서는 지방교부세의 개편과 더불어 보완적인 제도를 병행해야 한다는 의견으로 1차적으로는지방교부세를 통해 재정격차를 완화할 수 있도록 하고 지역상생발전기금이나 공동세 제도가 보완적 역할, 새로운 제도를 도입하기보다는 지방세목을 지방재정조정제도의 재원에 포함시키는 등 제도의 미비점을 개선하고 다양화, 중앙집권적인 구조에서 벗어난 재정분권화가 필요하다는 주장, 지방교육재정과 일반지방재정을 통합, 수평적 재정격차 완화에 대한 정치적 의지와 국민적 합의도출 등이 필요하다는 의견 등 6. 재정격차 완화방안 □ 본 장에서는 재정격차 완화 방안으로 문재인 정부에서 제시하고 있는 방안을 검토하고, 이어서 이를 보완할 수 있는 보통교부세 분리방안(대안 1)과 형평화교부금 신설 방안(대안 2) 두 가지를 제시 ○ 문재인 정부의 재정분권 방안과 두 가지 대안 간 가장 큰 차이는 보통교부세 제도의 개선 여부 ○ 현재 문재인 정부의 재정분권 방안은 현재 재정격차 완화와 관련하여 가장 큰 역할을 하는 제도 중 하나라고 할 수 있는 보통교부세에 대해서는 고려하고 있지 않다는 한계 ○ 이러한 한계를 극복하고자 본 연구는 보통교부세 제도의 개선방안을 제시하였음 □ 대안 1: 보통교부세 분리방안 ○ 대안 1은 문재인 정부의 재정분권 방안에서 재정격차 완화를 위해 제시하고 있는 두 가지 방안(지방소비세 인상분의 지역별 가중치 적용 및 지역상생발전기금 출연)은 그대로 유지하되, 보통교부세만 재원보장기능의 보통교부세와 재정조정기능의 균형교부세로 이원화하는 방식 ○ 현행 보통교부세는 두 가지 기능을 동시에 수행함으로 인해 그 정체성이 모호하다는 지적이 있고, 재원보장기능을 위한 측정항목과 재정조정기능을 위한 측정항목이 하나의 산식에 포함됨으로 인해 재정조정기능이 상대적으로 소홀히 될 수 있는 한계 ○ 이에 보통교부세의 기준재정 수요항목을 재원보장기능 성격의 항목과 재정조정기능 성격의 항목으로 구분하여 재원보장기능 성격의 항목은 보통교부세 산식에 포함하고, 재정조정기능 성격의 항목은 균형교부세산식에 포함하는 방식으로 개선 ○ 보통교부세의 경우 재정부족액을 100%로 보장하고 남는 재원으로 균형교부세를 운영. 다만, 균형교부세의 재원이 다소 부족하므로, 법정교부세율을 21.24%로 높여 충분한 재원을 마련 □ 대안 2: 형평화교부금 신설 방안 ○ 대안 1은 현행 보통교부세를 재원보장형 보통교부세와 균형교부세로 이원화하는 방안인 반면, 대안 2는 현행 보통교부세는 재원보장기능만을 수행하도록 하고 재정조정기능은 신설되는 형평화교부금이 수행하도록 하는 방안 ○ 새롭게 신설되는 형평화교부금을 효과적으로 운영하기 위해서는 추가적인 재원 마련이 필요하고, 이를 위해 지방소비세 인상분 중 일정 부분, 국가균형발전특별회계의 재원 중 일정 부분을 형평화교부금 재원으로 활용 ○ 대안 1의 균형교부세는 기존의 지역균형수요 항목을 활용하여 배분하지만, 대안 2는 재정수요를 반영한 새로운 배분기준을 적용 The government's fiscal decentralization plan, announced in October 2018, focuses mainly on the transfer of national taxation to local taxation. Some argue that this type of fiscal decentralization can deepen the horizontal fiscal disparity, criticizing the current fiscal decentralization strategy as insufficient to bridge the fiscal disparity. In order to proceed with the decentralization policy, it is necessary to closely monitor the status of Korea's horizontal fiscal disparity, and to review specific improvement measures to resolve it. The purpose of this study is to analyze the present situation of fiscal disparity among local governments in Korea, examine the effectiveness of measures to mitigate the fiscal disparity, and propose effective measures to mitigate the fiscal disparity. Specifically, efforts were made to measure horizontal fiscal gaps more accurately, taking into account a variety of new measures including demand-side variables. The main contents of the research were theoretical review, analysis and evaluation of the current state of the fiscal gap, analysis of the effects of mitigating the fiscal gap, and policy suggestions. To this end, financial data from metropolitan governments since 1967 and basic governments since 1990 have been utilized. The horizontal fiscal gap was divided into three categories according to Qiao's (1999) study. Among them, the third-generation method was defined as the difference between regional financial demand and financing capacity. As a result of the analysis of the present fiscal disparity in Korea, it was confirmed that the difference in revenue capacity and expenditure between the metropolitan area and non-capital regions is large, and this financial difference tends to increase over time. Fiscal disparity between metropolitan autonomous regions was serious, and if financial decentralization measures were implemented to increase the amount of revenue through local taxes, the fiscal disparity between regional autonomous bodies was expected to deepen. In this situation, foreign cases and expert surveys were conducted to suggest ways to alleviate the financial gap. In Germany, vertical and horizontal fiscal adjustments were clearly distinguished and operated to improve horizontal equity among local governments. In Switzerland, decentralization of horizontal fiscal disparity was established even though it is the most active country in fiscal decentralization. In the case of Japan, since the mid-2000s the government has simplified the method of calculating the grant tax and internalized the local governments' self-governing efforts to revitalize the regional economy. According to a survey of experts, the financial gap will deepen and was considered a policy problem requiring a solution. In addition, current measures to alleviate the fiscal gap are insufficient, and it was argued that there is a need to improve the current local fiscal reconciliation system or to introduce a new system. Based on the results of the analysis, two methods were suggested to mitigate the fiscal gap. The first is to establish a new equilibrium grant, and the second is to separate the horizontal fiscal adjustment function from the general grant tax. To achieve this, the criteria for fiscal allocation methods are presented.

지방분권 강화를 위한 지방재정체계의 개편에 관한 연구

권오성 ( Kwon Osung ),탁현우 ( Tak Hyunwoo ) 한국행정연구원 2018 기본연구과제 Vol.2018 No.-

1. 연구배경 및 필요성 □ 연구배경 ○ 분권화는 20세기 후반부터 선진국, 개발도상국, 후진국, 체제전환국을 불문하고 많은 국가에서 공공개혁의 수단으로써 활용(권오성, 2007: 4)되고 있으며, 우리나라에서도 민주화 이후 모든 정부에서 분권화를 국정과제로 채택해 왔음(하세헌, 2017: 1) ○ 문재인 정부도 ‘지방재정 자립을 위한 강력한 재정분권’을 주요 국정과제 중 하나로 추진 중 (국정기획자문위원회, 2017: 112) ○ 재정분권의 목표와 수단에 대한 정립과 함께, 구체적인 수단으로 지방 재정체계의 개편방안에 대한 연구가 필요 □ 연구목적 ○ 재정분권의 방향과 구체적인 수단으로 지방재정체계의 개편방안을 제시 - 선행연구와 해외사례의 검토를 통해 재정분권의 목표와 수단을 제시하고 이들 간의 연계성을 검토 - 전문가 설문을 통해 목표와 수단의 우선순위를 분석하고, 역대 정권과 현 정부의 재정분권에 대해 평가를 실시 - 연구의 결과를 종합하여 재정분권의 실현을 위한 구체적인 지방재정체계의 개편방안을 제언 □ 연구방법 ○ 연구의 주요방법 - 문헌연구 : 국내외 기존 연구, 사례 및 법·제도, 지방재정 현황자료 등 - 해외사례 : 영국, 일본, 독일을 중심으로 제도의 현황 및 문제점 도출 - 전문가 설문 : 전문가 심층 인터뷰(FGI)와 계층화분석법을 활용한 설문지 활용 - 통계분석 : 지방재정365 및 통계청의 지방재정관련 자료를 분석하여 현황 및 문제점 도출 2. 재정분권의 목표와 수단의 연계 □ 재정분권의 목표와 수단의 다양성을 전제로, 풀뿌리 민주주의, 균형발전, 경제성장, 공공서비스 효과성, 재정규율의 5가지 목표와 세입, 세출(예산), 재정관리, 지방재정조정의 4가지 수단으로 유형화 □ 재정분권의 목표 ○ 풀뿌리 민주주의 - 재정분권을 통해 권위주의 체제 하에서 중앙정부나 일부 정치지도자에게 집중되었던 권한과 책임이 각 행정기관이나 지방정부로 분산·이양하여 민주성이 강화 - 재정분권은 국가의 권력을 제한함과 동시에 지역의 문제를 지역 주민들이 스스로 해결할 수 있도록 권한 이양 ○ 균형발전 - 지방분권으로 중앙집권적 정치체제와 인구, 산업, 권력의 수도권 집중으로 인한 지역 간 불균형을 해소하고 지역 간 균형발전을 도모 - 지방의 주도 하에 지역이 균형있게 발전하는 것이 국가의 발전으로 이어진다는 주장 ○ 경제성장 - 재정분권은 지역주민의 선호를 반영하여 차별화된 공공재를 제공하게 되어, 지역주민의 후생을 증진 - 지역 간 경쟁을 통한 효율성 제고를 통해 지방 및 국가 전체의 경제 성장에 긍정적으로 작용 ○ 공공서비스 효과성 제고 - 중앙정부가 지역주민의 선호를 반영하여 전국적으로 차별화된 공공재를 공급하는 것이 어려운 경우, 지방정부가 공공재를 공급하는 것이 지역 주민의 후생을 극대화하고 효율성을 제공하는 방향 - 지역경제 활성화가 지방정부의 세입으로 연결되는 경우에 성공적인 경제정책 수립의 동기가 부여되고(Weingast, 2007), 이를 통해 공공서비스의 효과성을 제고 ○ 재정규율 - 신연방주의(New Federalism)에 기반한 중앙정부 권한의 지방이양을 통해 중앙정부의 재정건전성을 확보 - 지방자치단체의 재원분담을 통해 중앙정부의 재정건전성을 확보하고, 비용에 대한 지자체의 인식을 제고하는 효과 □ 재정분권의 수단 ○ 세입 : 지방세와 세외수입 등 자주재원의 확대 - 국세 대비 지방세의 비중 상향을 통해 지방세의 규모를 확대 - 지방세율(탄력세율 등)과 지방세목에 대한 지방자치단체의 결정 자율성을 제고하는 지방세의 자율성 확대 - 지방자치단체의 세외수입 확보 노력 및 신규재원 발굴(고향사랑기제 등)을 통해 자주재원을 확보할 수 있도록 하는 신세원 발굴 등 자체노력의 활용 ○ 세출(예산) : 지방자치단체가 자유롭게 지출 가능한 재원규모를 늘리는 방향의 수단을 포함 - 지방자치단체의 자체사업 비중 확대하고 의무지출 사업 축소하는등 지방지출의 자율성을 확대 - 복식부기회계제도, 성인지예산제도, 지방세지출예산제도, 지방예산 편성지침폐지 등 지방예산제도 개편 - 지역주민의 수요와 의견을 반영할 수 있도록 주민참여의 확대와 이를 뒷받침 할 수 있는 재정정보 공개를 확대 ○ 재정관리 : 중앙정부와 지방자치단체의 관계적 측면이 강조 - 실질적인 재정분권이 이루어질 수 있도록 중앙정부의 사전 계획 및 심사, 중앙정부의 지방재정에 대한 모니터링 및 평가 등이 완화하는것을 의미 - 지방채의 발행에 대한 결정과 발행 규모에 대한 중앙정부의 통제에 대한 완화 ○ 지방재정조정 : 지역 간 균형에 대한 관점 - 지방교부세의 규모를 확대하여 재정분권으로 인해 재정적으로 낙후된 지역에 대한 지원을 강화 - 포괄보조금과 차등보조를 활용한 지방자치단체의 재정격차 완화, 보조금의 합리적 개편을 통한 지방자치단체의 자율적인 지출여력을 증대시키는 방안 - 기타 수평적 형평성 제고를 위한 다양한 제도 □ 재정분권 목표와 수단의 연계 ○ 유형화의 결과, 풀뿌리 민주주의와 경제성장, 공공서비스 효과성, 재정 규율을 목표로 하는 경우 유사한 재정분권 수단이 활용될 가능성이 클 것으로 전망 - 지방자치단체의 재원규모를 확대하고, 지출의 자율성을 확대하며, 수평적 형평성을 제고하는 노력이 추가적으로 진행되는 형태로 진행 - 다만, 주민참여 및 재정공개는 풀뿌리 민주주의 측면과 공공서비스 효과성 제고 측면에서는 선호되는 수단이나, 경제성장 측면에서는 효과가 불분명 ○ 균형발전은 다른 목표와는 다른 재정분권 수단의 조합을 보임 - 수평적 형평성과 지역 간 균형발전을 위해서는 자율성과 다양성 보다는 중앙정부의 관리와 통제가 중요한 수단으로 작용하며, 지방재정조정제도가 유의미하게 사용 - 세입측면에서 지방세 자율성 확대와 신세원 발굴 등 자체노력은 지역 간 세원불균형과 재정격차가 존재하는 상황에서 균형발전에 부정적인 영향을 미칠 것으로 보임 □ 재정분권 목표와 수단의 우선순위 ○ 목표의 우선순위는 ‘풀뿌리 민주주의>공공서비스 효과성>경제성장>균형발전>재정규율’의 순으로 나타났으며(그림 4), 수단은 ‘세입>지방재정조정>세출(예산)>재정관리’의 순(그림 5) ○ 구체적 수단에 대해서는 지방세 규모확대, 지방지출 자율성 확대, 지방교부세 규모 확대, 지방세 자율성 확대 등이 다른 수단에 비해 공통적으로 선호되고 있음(표 2) 3. 정부별 재정분권의 주요내용 및 평가 □ 평가대상 및 방법 ○ 재정분권 목표와 수단의 연계역대 정부의 재정분권정책의 평가를 위해 전문가를 대상으로 한 구조화된 설문지를 활용 ○ 설문문항의 구성을 위해, 김대중 정부에서 문재인 정부까지의 재정분권 추진내용 및 계획을 문헌분석을 통해 정리하여 제시 ○ 설문문항은 각 정부가 추진한 재정분권의 수단, 즉 지방재정체계의 변화를 포함하며, 이에 대해 7점 척도로 응답을 측정 - 구체적으로 4점은 재정분권의 목표달성에 영향이 없는 것을 의미하고, 5~7점은 긍정적인 영향을, 1~3점은 부정적인 영향을 강도와 함께 나타냄 □ 김대중 정부의 재정분권 평가 ○ 김대중 정부는 ‘균형있는 국토개발로 골고루 혜택을’, ‘지방자치는 주민중심으로’, ‘지방재정을 지방화 시대에 걸맞게’, ‘민간과 지방중심으로 행정구조를 개편’ 등을 국정과제로 삼고 세부계획을 수립 ○ 분석결과에서 긍정적인 영향을 미친 수단은 지방세 규모 확대와 지방 교부세 규모 확대 - 김대중 정부에서는 지방세 규모 확대를 위해 세목과 과세대상을 추가하고 세율을 인상하는 등의 조치가 있었으며, 지방교부세율의 상향하였음 - 이는 앞서 살펴 본 재정분권의 주요 수단 중 세입 분야 및 지방재정 조정 분야에 해당 - 지방교부세율의 상향은 지역 간 격차의 해소보다는 지방재원 규모의 확대와 더 큰 관련이 있음 □ 노무현 정부의 재정분권 평가 ○ 지방분권, 재정세제, 국가균형발전을 위한 제도적 기반 확립 등의 분야에서 여러 국정과제를 수립 - 지방분권 분야 : 중앙권한의 지방이양 및 사무구분체계 개선, 교육 자치제도 개선 및 자치경찰제도 도입, 특별지방행정기관 정비, 지방 자치권 강화 및 지방정부의 책임성 확보, 지방의정활동기반 정비·강화, 중앙-지방, 지방정부간 협력체제 강화 - 재정세제 분야 : 지방재정운영의 자율성 확대 및 교부세제도 개선 - 국가균형발전 : 균형발전특별회계 운영 및 제도개선 ○ 지방세 규모 확대, 지방지출 자율성 확대, 지방예산제도 개편, 주민참여 및 재정공개 확대, 지방채 발행, 지방교부세 규모 확대 등이 긍정적으로 평가됨 ○ 노무현 정부의 재정분권은 전체적인 평균도 다른 정부에 비해 높게 나타나고 있으며, 대부분의 분야에서 높은 평가를 받고 있음 - 다만, 지방세 개편 분야에서 세율인하, 면세, 세목 폐지 등은 지방재원이 감소하는 방향으로 작용하는 것으로, 지방세 규모 확대나 지방세 자율성 증대의 효과를 감소시키는 것으로 판단됨 □ 이명박 정부의 재정분권 평가 ○ 지방정부의 권한강화와 재원확충으로 나뉨 - 권한강화 : 중앙권한의 지방이양, 기관위임사무의 폐지, 중앙지방간 국정협력시스템 구축, 지방자치단체 평가제도 개선, 특별지방행정기관의 지방 중심 개편 - 재원확충 : 지방재원 확충 및 세원 불균형 완화를 위해 지방세 구조 개편과 세목체계 간소화 및 신세원 발굴, 지방교부세제도의 개편을 위해 법정률 인상 및 특별교부세 제도 개선 ○ 지방세 규모 확대(지방소비세, 지방소득세, 지방세 감면조례 총량제, 지방세 감면제한 규정 및 지역자원시설세 신설 등), 주민참여 및 재정공개 확대 분야가 긍정적으로 평가됨 - 새로운 지방세목의 추가와 지방세 세율인하 및 면제 등에 대한 총량제를 도입하여 실질적인 지방재원의 확대를 추진 - 하지만, 지방세의 개편을 통해 지방세율의 감소와 세목변경 등은 지방자치단체의 재정규모의 확대에 부정적 영향을 미친 것으로 평가 □ 박근혜 정부의 재정분권 평가 ○ 지역균형발전과 지방재정 확충 및 건전성, 시민사회 및 지역공동체 활성화의 측면에서 분권이 추진됨 ○ 지방세 규모 확대(지방소비세 재원 확대, 등록면허세 및 담배소비세 인상, 지방세 과세대상 확대, 지방세 체납 방지, 지방세 감면에 대하 제한으로 지방세 최소납부제도 등을 신설)는 다소 긍정적으로 평가됨 - 하지만, 다른 정부에 비해 다양한 재정분권의 수단을 활용하고 있음에도 불구하고, 전반적인 평가는 낮은 편 - 특히 지방세 개편(세율인하, 면제 등)과 지방채 발행, 보조금의 합리적 개편 등은 부정적인 평가를 받음 □ 문재인 정부의 재정분권 계획 평가 ○ ‘고르게 발전하는 지역’을 하나의 국정목표로 삼고 이를 위한 세부 국정과제로 ‘지방재정 자립을 위한 강력한 재정분권’, ‘전 지역이 골고루 잘사는 국가균형발전’을 제시 ○ 지방소비세 및 지방소득세의 확대가 가장 긍정적으로 평가되었으며, 국가지방 간 기능사무조정과 연계한 국고보조사업의 개편이 다음으로 높게 평가되며, 지역자원시설세 과세대상 확대와 지역상생발전기금의 확대 개편도 긍정적으로 평가 ○ 전체적인 재정분권의 수단 중에서도 특히 지방세의 규모 확대가 두드러지며, 국고보조사업 정비가 중앙과 지방 간의 수직적 형평성 측면에서의 개편이 추진 4. 지방재정체계 개편방안 제언 □ 본 장에서는 이상의 논의와 분석결과를 바탕으로 재정분권을 위한 지방 재정체계 개편방안에 관한 제언을 실시 ○ 제언의 구체성과 체계성을 확보하기 위하여, Bahl(1999)이 제시한 재정분권화를 위한 12가지 원칙을 재정분권의 방법론과 주요 내용으로 나누어 개편방안을 서술 □ 성공적인 재정분권을 위한 전제 ○ 분권화 원칙 준수 : 재정분권에 관한 명확한 목표의 설정과 일관적인 수단의 활용 ○ 환경변화를 반영한 로드맵 수립 : 정부 간 관계는 환경변화에 맞춰 능동적으로 개선되어야 하며, 이를 위해 단기 및 중장기의 재정분권 로드맵 수립이 필요 ○ 재정분권 정책의 수용성 제고 : 모든 지방자치단체를 만족시키는 지방 재정조정제도는 없으며, 주민과 지방자치단체 다수의 재정분권(목표, 수단)에 대한 공감이 필수 □ 재정분권의 주요 내용에 대한 제언 ○ 지방 행·재정개혁에 대한 종합적 접근 : 지방행정역량의 강화, 지방행정개혁(예산제도개편, 주민참여, 재정공개 등), 지방자치단체의 통합과 교육재정 통합 등 ○ 중앙·지방 간 명확한 기능재배분의 선행 : National Minimum, 사회복지, 자치경찰, 교육자치, 국가위임 사무 등에 대한 기능재배분 ○ 지방의 자율성 및 책임성 제고 : 지방의 자율성의 강화를 위한 중앙통제방식의 개선은 물론, 지방의 책임성을 제고하기 위한 수단으로 자체 역량강화와 경성예산제약을 확립할 필요 ○ 지방의 과세권 강화 : 국세의 지방세 이양(소득세와 소비세)을 통한 지방의 세입분권이 필요하며, 장단기별 이양방안 검토 ○ 분권의 목표에 적합한 지방재정조정제도의 개편 : 지역 간 재정격차의 완화를 위한 수평적 재정조정에 중점을 두어, 지방교부세, 국고보조금, 지방상생발전기금 등의 대안을 제시 The purpose of this study is to suggest ways of reforming the local financial system as a direction of fiscal decentralization. The academic and practical contributions of this research are to present the goals and means of fiscal decentralization through reviewing prior research, current national and local fiscal data, and overseas cases, and to examine the links between goals and means. Next, the priorities of goals and means were analyzed and the decentralization policies of Korea for two decades were evaluated through the questionnaire to the expert. According to the analysis above, this study proposes a reform plan of the specific local finance system for the realization of decentralization. For this purpose, the fiscal decentralization policy which was pursued by every government since the Kim Daejung administration is analyzed. In this study, we assume that the goals of fiscal decentralization are five dimensions, namely, grassroots democracy, balanced development, economic growth, public service effectiveness, and fiscal discipline, assuming that the goals of fiscal decentralization are diverse and that appropriate means for achieving each goal are different. In order to achieve this, the local financial system is broadly divided into four aspects, namely, revenue, expenditure, financial management, and local financial adjustment. After setting the main variables of the goals and means of decentralization through theoretical review, we implemented questionnaire items for evaluating the decentralization policies of previous governments. The results of this questionnaire, answered by local financial experts, were used to derive the goals of financial decentralization and the priorities of the means. At the same time, the same questionnaire was used to evaluate the financial decentralization measures of the past governments and the plans of the present government. Based on these results, a reform plan of the local finance system for financial decentralization was drawn. After analyzing the link between these goals and means, examining the national and local fiscal status, and benchmarking overseas cases of fiscal decentralization from the UK, Germany, and Japan, the results of the analysis above leads to the suggestion of reform of the local financial system for the realization of decentralization of the financial system. First of all, three preconditions for decentralization are proposed: to adhere to the principle of decentralization, to establish a road map for short and long term, reflecting the changes in the environment, and to improve the acceptability of the decentralization policy. In addition to the prerequisites mentioned above, five major reform measures have been proposed. A comprehensive approach to local and fiscal reforms, a clear redistribution of functions between central and local governments, a strengthening of local autonomy and accountability, a strengthening of local taxation authority, and finally a reorganization of the local financial adjustment system in line with decentralization targets.

국고보조사업의 부정수급 위험성의 유형분류를 통한 관리체계 효율화 방안 연구

권오성 ( Osung Kwon ),탁현우 ( Hyunwoo Tak ) 한국행정연구원 2020 기본연구과제 Vol.2020 No.-

1. 연구의 개요 □ 연구배경 ○ 보조금은 국가의 발전단계에 상관없이 모든 국가에서 오랫동안 사용되어 온 정책수단이며, 정치, 경제, 사회, 문화 등 다양한 분야에서 광범위하게 적용됨 ○ 국고보조금의 규모가 증가함과 더불어 보조금 부정수급의 문제가 언론 등에 지속적으로 제기되고 있음 - 부정수급 발생은 공공자원의 비효율적 사용, 가용재원의 누수, 보조 사업에 대한 신뢰성 상실 등과 같은 문제점을 유발함(기획재정부, 2018c) ○ 국고보조사업의 관리체계에 대한 보다 종합적이고 면밀한 이해를 통하여 사전적 예방체계를 개발하는 것이 필요함 - 국고보조사업은 다수의 플레이어(부처, 지자체, 민간 등)가 다양한 기능(정책분야)을 다양한 전달체계를 통해 실행하고 있어, 관리하기 복잡할 뿐만 아니라 관리자, 보조사업자, 보조사업의 특성에 따라 부정수급 가능성이 달라질 수 있음 - 정부가 지금까지 발표한 보조금 부정수급 종합대책의 특징은 주로 적발실적에 초점을 맞추고 있는 사후적 관리대책에 불과함 □ 연구목적 ○ 효과적인 부정수급 관리체계를 구축하기 위해 복잡한 국고보조사업을 부정수급의 발생가능성에 따라 차별적으로 관리하는 방안의 구축이 필요 - 차별화된 관리방안이란 부정수급의 발생가능성이 높은 사업은 강화된 수준의 관리 및 감독을 실행하고 부정수급의 발생가능성이 낮은 사업에 대해서는 낮은 수준의 관리 및 감독을 실행하는 것임 ○ 이상의 연구배경 하에, 부정수급의 위험성이 높은 사업을 가려낼 수 있는 사전적 지표를 마련하는 것을 연구의 주요목적으로 함 - 국고보조사업의 다양한 분류기준 중 부정수급 발생가능성을 높이는 요인을 찾아 이를 바탕으로 국고보조사업의 부정수급 위험성을 고위험군부터 저위험군까지 분류 - 상기의 위험성 분류에 따라 차별적인 부정수급 관리방안을 제언 □ 연구방법 ○ 문헌조사, 사례분석, 전문가 정책델파이, 계층화분석법 등의 연구방법론을 활용 - 사례분석의 경우 국고보조사업 부정수급이 구조적ㆍ환경적ㆍ관리적 문제에서 촉발되는 경향성이 있는지에 대해 분석하기 위해 부정수급의 구조적 요인 유형별로 사례분석을 수행 - 전문가 및 국고보조사업 수행 공무원을 대상으로 정책델파이 분석을 수행 - 1차 델파이 조사에서는 전문가 패널에게 국고보조사업 부정수급의 사례, 부정수급 위험성이 높은 국고보조사업 특성에 대한 개방형 질문을 제시 - 2차 델파이 조사에서는 1차 조사의 분석결과를 반영하여 부정수급 고위험 유형 도출을 위한 사업특성, 보조금 부정수급 관리방안, 보조금 부정수급에 대한 인식을 조사 - 3차 델파이 조사에서는 2차 조사결과를 바탕으로 계층화분석법 설문을 통해 부정수급 위험성에 따른 우선순위와 부정수급 관리방안을 조사 2. 부정수급에 관한 이론적 검토 □ 부정수급의 개념 ○ 광의의 부정수급은 기망 및 부패를 포함하는 협의의 부정수급과, 오류ㆍ과실 등으로 인한 부적정 지출을 포함함 - 기망 및 부패를 포함하는 협의의 부정수급과, 오류ㆍ과실 등으로 인한 부적정 지출을 포함하는 광의의 부정수급으로 구분 ○ 법률적으로는 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 급여(서비스) 또는 부당이득을 취하는 경우를 부정수급으로 정의하고 보조금을 취소ㆍ회수하거나 처벌할 수 있도록 하고 있으며, 고의성을 가진 협의의 부정수급으로 정의함 □ 국고보조사업 부정수급 종합대책 ○ 그동안 정부에서 마련한 국고보조금 부정수급 종합대책들은 모두 적발실적에 초점을 둔 사후적 대책으로, 부정수급의 근절에 효과적으로 작동되기 어렵다고 판단됨 - 국고보조사업은 다양한 기능 및 전달체계를 통해 시행되어 복잡성을 가지며, 관리자ㆍ보조사업자ㆍ보조사업의 특성에 따라 부정수급이 발생할 가능성이 달라질 수 있음 - 부정수급의 적발실적에만 초점을 둔 대책을 수립하기보다는 관리체계에 대한 이해도를 높이고, 예방체계를 구축해야 할 필요성이 높음 □ 국고보조사업 부정수급 관련 선행연구 ○ 국고보조금 관련 연구는 재정기능 및 재정효과에 관련된 연구들이 주를 이루고 있으며, 운영 및 관리체계에 관한 연구는 비교적 최근에 나타나고 있음 ○ 국고보조사업의 부정수급에 영향을 미치는 요인에 관한 연구는 전무하며, 이론적 논의를 통하여 국고보조사업의 부정수급은 다분히 구조적ㆍ환경적ㆍ관리적 문제에서 유발될 수 있다는 점을 추론할 수 있음 - 실제 국고보조사업 부정수급에 영향을 미치는 구조적, 환경적, 또는 관리적 요인으로, 재화의 성격, 수급주체, 보조사업자 특성, 보조사업의 전달체계, 예산구조, 보조사업의 기능, 보조사업자 선정방식 등이 있음 - 다만, 자료의 한계로 인해 통계적 엄밀성을 지닌 연관성 분석은 불가능한 상황에서, 부정수급의 구조적 요인 유형별로 사례를 분석하였음 □ 주요국의 부정수급 관리방식과 시사점 ○ 영국과 미국에서는 종합적이고 중장기적인 부정수급 대책을 수립한 반면, 세 차례에 걸쳐 발표된 우리나라의 보조금 부정수급 종합대책은 사후적인 적발 위주의 단기적 대책임 ○ 부정수급의 총량을 추계하기 위해 다양한 부정수급의 행태와 동기, 발생할 수 있는 오류에 대해 이해하려는 노력을 수행하고 있으며, 어떤 부정수급 위험을 얼마나 근절할 것인지에 대한 구체적인 목표치 설정함 ○ 투명한 정보공개와 함께 구체적인 보조금 관련 정보가 부처 단위에서 공개되도록 하여, 모든 부처가 부정수급 원인 진단 및 해결전략 마련에 적극적으로 참여하고, 국민참여 역시 제고될 수 있음 ○ 부정수급 근절 대책에 관한 관계법령 및 상설조직이 구축되어 있으며, 이는 부정수급의 규모 추계, 부정수급 근절대책 마련 및 관련 정책 개발 등을 적극적으로 수행할 수 있는 기반이 되었다고 할 수 있음 3. 국고보조사업 부정수급 사례분석 □ 감사원에서 수행한 감사결과보고서에 수록된 국고보조금 부정수급 사례를 대상으로, 부정수급의 구조적ㆍ관리적 요인을 분석 ○ 2015년도와 2020년도에 국고보조금을 대상으로 발간된 두 감사보고서를 활용하여 진행함 □ 부정수급 사례분석을 통해 부정수급 위험성의 주요 요인으로 재화의 성격, 보조사업자 유형, 전달체계의 복잡성, 공모여부, 주무부처의 관리여건 등을 발견함 ○ 재화의 성격과 관련하여, 현금보조에서 현물이나 서비스 보조보다 부정수급이 월등히 많음 - 현금보조에 비해 현물이나 서비스 보조의 본질적 특성에서 비롯되는 부정수급 저해 요소가 있다고 판단됨 ○ 보조사업자 유형은 보조사업자가 민간사업자ㆍ공공기관ㆍ지자체 중 어디에 해당하는지를 의미함 - 거의 모든 부정수급 사례에서 보조사업자는 민간사업자인 것으로 나타나 부정수급에 영향을 미치는 위험요인으로 확인됨 ○ 전달체계의 복잡성과 관련하여, 비교적 직접적인 사업에 비해 부정수급 위험이 높음을 확인함 - 사업체계가 많을수록 각급 기관마다 관리 책임이 분산되어 있고 서로 책임을 회피하거나 책임에 대해 안일하게 생각할 가능성이 높다고 볼 수 있음 ○ 공모여부의 경우, 단정하기는 어려우나, 경쟁 방식보다 비경쟁 방식에서 부정수급이 더 많게 나타나고 있음 - 공모여부가 부정수급에 영향을 미치는 위험요인으로 작용할 수 있음을 확인함 ○ 주무부처의 관리여건과 관련하여, 지방자치단체와 정부부처의 보조금 관리 소홀로 인해 부정수급이 발생할 수 있음 - 단순한 확인절차로 파악할 수 있는 부정수급이 담당자의 부주의로 발생한 사례가 존재하고 있어 보조사업의 구조적인 문제를 확인할 필요가 있음 - 또한 공무원의 보조사업 관련 정보 인수인계 미흡으로 부정수급이 발생한 사례, 예산집행압박으로 인해 부정수급을 인지하면서도 방조한 사례 등이 존재하였기에 주무부처의 관리여건이 위험요인으로 작용 할 수 있음 □ 국고보조금 부정수급의 구조적ㆍ관리적 요인이 실제 어떻게 발생하고 있는지 좀 더 구체적으로 살펴보기 위해 각 유형별로 대표적 사례를 소개 ○ 요인 유형은 총 5개로 보조금 전달체계가 복잡함에 따라 발생하는 부정수급 사례, 일회성 사업으로 발생하는 사례, 보조사업 성격에 따라 발생하는 사례, 지자체 관리 소홀에 따라 발생하는 사례, 예산 처리 압박에 따라 발생하는 사례 등으로 구성 4. 부정수급 위험성 측정지표의 개발 □ 부정수급 위험성 분류기준 마련을 위해 3차에 걸친 정책델파이조사와 계층화분석법을 활용함 ○ 1차 정책델파이 조사에서는 국고보조금 통합 관리 시스템에서 제시하는 국고보조금 분야에 따라 국고보조사업의 부정수급 위험성별 유형 분류, 국고보조사업 부정수급 위험성의 유형별 효율적인 관리체계의 제언을 위해 전문가들이 자유롭게 의견을 표출할 수 있도록 개방형 설문 형태로 문항을 구성함 ○ 2차 정책델파이 조사에서는 1차 조사결과를 바탕으로 국고보조사업의 특성과 부정수급 발생 개연성 간의 관계를 살펴보았으며, 개방형 설문과, 폐쇄형 설문을 혼합하여 진행함 ○ 3차 정책델파이 조사에서는 이전의 1차, 2차 조사의 결과를 바탕으로, 부정수급이 발생할 가능성이 높은 국고보조사업의 특성을 포함한 체크 리스트에 대해 계층화분석법을 활용하여 가중치를 도출함 □ 보조사업 부정수급에 대한 전문가 인식 ○ 국고보조금 부정수급에 대해서 조사에 응답한 전문가들은 국가재정에 유의미한 악영향을 끼친다고 조사되었으며, 국고보조금 부정수급을 방지를 위한 현행 관리방식에 개선이 필요하다는 인식을 가지고 있음 - 부정수급에 대한 적극적인 대응이 필요하며, 이를 위한 관리체계의 개편이 요구됨 ○ 또한, 국고보조금 부정수급의 위험성이 높은 사례를 조사한 결과, 부정 수급의 원인은 부정수급에 대한 인식 부족, 사후관리 부족, 처벌의 약소함, 시스템 약화 등이 빈도가 높았음 ○ 보조사업 부정수급의 관리방안으로서는 보조금 사업에 대한 처벌 강화, 부정수급에 대한 교육, 보조금 관리 시스템 개선, 타 행정기관과의 데이터 공유 등이 제시됨 □ 보조사업 특성별 부정수급 위험성 분석 ○ 개방형 질문을 활용하여 부정수급 가능성이 높은 보조사업의 특성을 도출하기 위한 지표의 pool을 작성함 ○ 부정수급 위험성에 영향을 미치는 보조사업의 특성은 크게 재화의 성격, 수급주체, 보조사업자 유형, 전달체계의 복잡성, 예산 구조, 보조사업의 분야, 수급자 자격기준의 유형, 공모여부, 관행적 선정관리, 주무부처의 관리여건, 특수관계로 구조화 ○ 부정수급 위험성이 높은 국고보조사업의 특성에 대한 조사를 한 결과 보조금 사업관리가 미흡한 국고보조사업, 부정한 방법으로 보조금 신청이 가능한 사업, 적발 시 처벌이 미흡한 국고보조급사업, 부정수급에 있어서 정보 공유 미흡, 바우처 부정사용, 보조금 사업에 있어 사적 관계 형성, 수혜자 기관의 특성으로 인해 부정수급의 위험도가 증가할 가능성이 높음 ○ 부정수급 고위험 유형 도출에 관한 사업특성을 조사한 결과 재화의 성격, 수급주체, 보조사업자 유형, 전달체계의 복잡성, 예산구조, 보조사업의 분야, 수급자 자격기준의 유형, 공모여부, 관행적 선정관리, 주무부처의 관리 여건, 특수관계 중 연구자와 공무원 집단 간의 차이를 보이는 요인은 주무부처의 관리여건 중 e나라도움 시스템을 사용하지 않는 보조사업에 대해서는 연구자 집단의 점수가 공무원집단의 점수보다 상대적으로 높게 조사됨 ○ 국고보조금 부정수급 주요 유형을 분류하여 허위인력, 허위소득 재산, 허위출결, 가격부풀리기, 자부담 회피ㆍ대납, 바우처카드 허위결제, 목적외 사용, 중요재산 임의처분에 대한 관리방안을 조사한 결과 보조금 부정수급 관리방안으로 보조금 부정수급 행위에 대한 처벌 강화, 보조금 부정수급 예방을 위한 시스템 구축, 타 행정시스템과의 정보 공유 등이 공통적인 의견으로 제시됨 ○ 국고보조금 부정수급에 대한 인식에 대해 설문조사한 결과 부정수급이 높은 국고보조사업의 유형이 존재하는 것으로 조사됨 □ 부정수급 위험성 분류를 위한 체크리스트 ○ 사례분석과 델파이조사 결과를 종합하여, 크게 3가지 차원으로 부정수급 위험성에 영향을 미치는 보조사업 특성을 관리 차원(정부 및 지자체), 구조 차원(보조사업), 그리고 선정 차원(보조사업자)로 구분함 - 관리 차원은 정부 및 지자체의 역할과 관련된 것으로 주무부처의 관리역량이 낮은 사업, 관리해야 할 내역사업의 수가 많은 보조사업, 담당공무원의 역량이 낮은 사업, 물리적 거리가 멀어서 직접 현장관리가 어려운 사업 등이 제시됨 - 구조 차원은 사업자체의 구조 차원의 문제를 의미하며 일회성 사업, 전달체계가 복잡한 사업, 보조사업자가 민간인 사업 등이 포함 - 선정 차원은 보조사업자의 선택과 관련된 차원으로, 보조사업을 실제 수행하는 보조사업자가 시장에서 충분히 존재하는지와 보조사업자의 선정과정에서 공정하고 충분한 경쟁이 이루어지고 있는지가 부정수급 위험성의 중요한 기준이 됨 ○ 이상의 논의를 종합하여 부정수급과 관련된 보조사업의 특성을 크게 관리 차원, 구조 차원, 선정 차원으로 나누고, 이에 따라 부정수급 위험성에 영향을 미치는 요인들에 대한 체크리스트를 구성함 - 체크리스트를 활용하여 전체 국고보조사업에 대해 이를 적용하여 체크리스트의 질문에 ‘yes’로 해당되는 개수에 따라 고위험군, 중위 험군, 저위험군으로 보조사업을 분류함 □ 부정수급 위험성 분류를 위한 기준별 가중치 도출 ○ 앞서 도출한 보조사업 부정수급 위험성 분류를 위한 체크리스트를 활용하여, 3차 델파이를 통해 유형별 가중치를 제시함 - 체크리스트의 분류기준별 가중치를 적용하여 보조사업을 위험성에 따라 분류하고 이에 맞추어 관리방안을 적용할 수 있음 ○ 계층화분석의 결과를 종합하여, 이하에서는 부정수급 위험성을 고려한 보조사업 유형의 선정을 위한 가중치를 도출함 - 관리 차원, 구조 차원, 선정 차원의 대분류(level 1)의 가중치와 각 대분류 내의 체크리스트 기준의 가중치를 곱하여, 도출한 각 체크리스트 기준의 상대적 중요도를 가중치로 활용 ○ 본 연구에서 제시하는 부정수급 위험성 분류를 위한 체크리스트를 활용하여, 실제 정책화 시점에서 대규모의 전문가 설문을 통해 가중치를 확정하는 것이 바람직함 5. 부정수급 관리체계 개선방안 □ 부정수급 위험성에 따른 관리방안 ○ 각 보조사업의 부정수급 위험도를 평가하고, 위험도에 따른 부정수급 관리방안을 제시 - 보조사업 부정수급 위험도를 측정하는 체크리스트와 가중치를 활용하여 각 보조사업의 부정수급 위험도를 평가하고, 이에 따른 부정수급 관리방안을 검토 - 일정 수준 이상에 해당되는 사업은 부정수급 위험성이 높으며 여타사업보다 강화된 관리와 점검이 필요 ○ (위험도 평가) 보조사업 부정수급 위험도에 따른 관리를 하기 위해서는 보조사업의 부정수급 위험도를 평가하는 것이 선행되어야 함 - 현재 보조사업의 부정수급 전담 조직은 존재한다고 보기 어려우므로, 단기적으로는 현존하는 제도 및 조직을 활용하는 것이 현실적 방안 - 보조사업 관리와 관련하여 「보조금관리에 관한 법률」과 「국고보조금 통합관리지침」에 의거해 설치되어 운영되고 있는 보조금관리위원회(기획재정부), 보조사업자선정위원회(각 중앙관서), 부정수급심의위원회(각 중앙관서) 등 위원회를 활용하거나 보조사업적격성 심사단, 보조사업 연장평가단 등 평가위원을 활용하는 것을 고려 - 계속사업 여부에 따라, 사업규모와 공모방식에 따라 서로 다른 위원회를 활용할 수밖에 없으며, 보조사업에 따라 다른 접근방식이 필요 ○ (공지 및 교육) 보조사업자가 선정된 이후에는 보조사업자에게 본인이 수행하는 보조사업의 부정수급 위험도를 공지하고 부정수급 관련 교육을 시행할 필요 ○ (집행 점검) 위험도 평가 결과 고위험 사업의 경우에는 의무적으로 현장점검을 하도록 규정을 바꾸는 것이 필요할 것으로 보임 - 「보조금관리에 관한 법률」 제25조 2항과 제32조에 따른 집행점검에 대해 위험성에 따른 집행점검을 실시 ○ (결산) 실적 보고 및 심사가 이루어지는 과정에 부정수급 발생여부 검토를 의무화하는 규정을 추가하는 것이 바람직할 것으로 보임 - 특히 고위험사업의 경우에는 부정수급 발생여부 검토를 의무화하고 중위험 및 저위험사업의 경우에는 표본을 추출하여 발생여부 검토를 할 것을 규정하는 것이 필요 ○ (감사) 매년 정기적 감사 사항으로 보조금 부정수급 실태 감사를 추가하고, 고위험사업의 경우에는 매년 일정비율을 추출하여 감사를 실시하고, 중위험 및 저위험사업의 경우에는 3년에 한 번 정도 표본을 추출하여 감사를 실시하는 것이 적절할 것으로 판단 □ 법령 개정사항 ○ 개선방안을 실행하기 위해서는 「보조금관리에 관한 법률」과 「보조금 관리에 관한 법률 시행령」, 「국고보조금 통합관리지침」, 「보조사업 연장평가 지침」을 개정할 필요가 있음 □ 부정수급 위험도 관리를 위한 장기적 개선 방안 ○ 체계적인 부정수급 위험도를 관리하기 위해서는 보조금 부정수급만을 관리하는 전담조직을 구성하고 보조금 부정수급 관리법령을 제정하는 것이 바람직할 것으로 보임 - 전반적으로 부정수급에 대한 체계적인 관리가 이루어지고 있다고 보기는 힘들고, 보다 효과적인 부정수급 관리를 위해서는 하나의 전담조직이 책임지고 통합적인 관리를 할 필요 ○ 전담조직의 설치와 관련하여 보조금통합관리망의 운영도 기획재정부소관이므로, 기획재정부 산하에 부정수급 대응본부를 신설하는 것이 적절할 것으로 보임 - 부정수급 대응본부는 영국 국무조정실 산하 부정수급 대응 전문가 센터를 참조하여 설치하는 것이 적절함 ○ 부정수급 대응본부의 역할을 다음과 같이 제안함 - 첫째, 부정수급에 대한 연구개발의 역할을 담당하며, 구체적인 기능은 부정수급 위험도 특성 개발 및 평가, 부정수급 관련 교육, 국제포럼의 개최 및 참가 등 - 둘째, 부정수급 현장점검의 역할을 담당하며, 부정수급 집행점검, 실적보고서 정밀점검 등이 구체적인 기능 - 셋째, 보조금관련 위원회를 지원하는 역할을 담당하며, 부정수급 관련 법ㆍ제도적 장치마련 지원, 관련 지침 및 매뉴얼 개발 등이 구체적인 기능 6. 요약 및 결론 □ 재정지출의 효율성이 강조되면서 국가보조사업의 부정수급 관리가 필요하나, 지금까지의 부정수급 대책은 사후적 관리에 불과하여 예방대책 수립의 필요성이 높아지고 있음 ○ 국고보조사업은 다수의 플레이어(부처, 지자체, 민간 등)가 다양한 기능을 복잡한 전달체계를 통해 실행하고 있기 때문에 비효율의 가능성이 높고 부정수급의 위험성에 항시 노출되어있음 ○ 사후적 관리에 초점을 맞추는 대책은 부정수급을 근절할 수 없으며 오히려 부정수급을 더 적발하기 어려운 곳으로 숨게 할지도 모름 ○ 따라서 보다 근본적인 사전적 예방대책의 수립을 위하여, 부정수급 위험성에 기반한 보조사업 관리방안을 제언하고자 함 □ 국고보조사업의 관리체계 분석, 부정수급 사례분석 및 전문가델파이 분석 등을 통하여 부정수급의 발생에 영향을 미치는 주요 요인으로 다음의 3가지 차원과 9가지 특성을 확인함 ○ 첫째, 부처 또는 지자체가 행사하는 관리 차원에서는 보조사업 담당자의 전문성, 담당자가 관리하는 보조사업의 수, 그리고 지속적ㆍ안정적 관리여부 등이 중요한 특성으로 나타남 ○ 둘째, 보조사업이 구축되어 있는 구조 차원에서는 보조사업의 타당성, 전달체계의 복잡성, 그리고 편중된 경비의 비중 등이 중요한 특성으로 나타남 ○ 마지막으로, 보조사업자의 선정과 연관된 선정 차원에서는 보조사업자 자격검증의 충분성, 보조사업자 경쟁의 충분성, 그리고 보조사업자 선정과정의 적정성 등이 중요한 특성으로 나타남 □ 부정수급 위험 특성 9개 항목으로 구성된 체크리스트를 활용하여 부정 수급의 위험도를 평가하고 국고보조사업을 3개의 유형(고위험, 중위험, 저위험)으로 분류하여 위험도에 따라 차별적인 관리방안을 제시함 ○ 고위험으로 분류된 사업에 대해서는 사업자 선정 후 부정수급 사례 및예방교육을 추가 시행하고 집행점검을 의무화하며 실적보고서에 대해 정밀점검을 의무화하고 매년 일정 비율로 표본을 추출하여 정기적 감사를 실시하는 방안을 제시 ○ 이러한 방안을 제도화되기 위해서 필요한 「보조금법」, 동법시행령, 보조금통합관리지침 등의 관련 조항의 개정부분을 제시 □ 본 연구에서는 중장기적 개선방안을 제안하고 있는데, 현재 여러 부처로 흩어져 있는 부정수급 관리체계를 하나의 전담조직으로 통일할 것을 제안함 National subsidies are important policy instruments that have long been used in many countries regardless of their developmental stage and that are widely employed in a variety of contexts, such as politics, economics, society, and culture. Along with an increase in the volume of national subsidies in Korea, the issue of the improper payments (called fraud in the UK) of national subsidies has been continuously raised. The occurrence of improper payments leads to the inefficient use of public resources, the loss of available resources, and a reduction in the reliability of subsidy programs. Therefore, it is necessary to develop a proactive prevention system based on a more comprehensive and in-depth understanding of the management system of the government’s national subsidy program. National subsidy programs are difficult to manage because a number of actors (e.g., ministries, local governments, and private businesses) are involved in various functions (i.e., policy fields) within a complex delivery system. As such, the possibility of improper payments can vary depending on the situation. Nevertheless, the comprehensive countermeasures for the improper payment of subsidies that the government has announced to date have been ex-post management countermeasures that focus mainly on what to do after improper payment has been detected. The purpose of this study was to assist in developing a method to manage the complex system of government subsidies based on the possibility of improper payments in order to establish an effective management system. The differentiated management plan should aim to strengthen the level of management and supervision for programs with a high probability of improper payments while implementing low-level management and supervision for programs with a low probability of improper payments. Based on this goal, the main purpose of the study was to devise preliminary indicators to identify national subsidy programs with a high risk of improper payments. Of the various classification criteria for government subsidy programs, the risk of improper payments for government subsidy programs can be classified from high to low based on factors that increase the possibility of improper payments. In accordance with this risk classification, a differential management plan for improper payments was suggested. A literature review, case analysis, policy Delphi analysis, and stratification analysis were used as the research methodology. Case analysis was conducted for identifying each type of structural factor related to improper payments. In addition, policy Delphi analysis was conducted with experts and public officials involved in government subsidy programs. In the first Delphi survey, an expert panel was presented with open-ended questions about cases of improper payments in government subsidy programs and the characteristics of government subsidy programs with a high risk of improper payments, and the second Delphi survey was conducted to establish criteria for identifying a high risk of improper payments by reflecting the analysis results of the first wave of Delphi. The characteristics of the subsidy programs for deriving the type and setting management plan for the improper payment of subsidies, and the perception of improper payments were investigated. Finally, in the third Delphi survey, priorities for determining the risk of fraudulent supply and demand and management plans for this were investigated using a stratified analysis method based on the results of the second survey. The results of this study can be summarized as follows. It was found that it became necessary to manage improper payments in national subsidy programs in order to raising the efficiency of fiscal expenditure. However, the need to establish preventive measures has increased because the current countermeasures against improper payments involve ex-post management. Government subsidy programs are highly likely to be inefficient and are always exposed to the risk of improper payments because a large number of actors are involved in a complex system. However, follow-up management cannot prevent irregular supply and demand and in fact may obscure it, making it more difficult to detect. Therefore, in order to establish more fundamental preventive measures, a management plan for subsidy programs based on the risk of improper payments was suggested. Based on the analysis of the management system for the government subsidy program, the case analysis of improper payments, and policy Delphi analysis three dimensions and nine characteristics were identified as the main factors affecting the likelihood of improper payments occurring. First, in terms of management by ministries and local governments, the expertise of the person in charge of the subsidy program, the number of subsidy programs managed by the person in charge, and whether or not the management was continuous and stable were important characteristics. Second, in terms of the structure of the subsidy program, the validity of the subsidy program, the complexity of the delivery system, were found to be important. Lastly, in the selection of subsidy program providers, the sufficiency of the verification of the qualifications of them, the sufficiency of market competitiveness, and the appropriateness of provider selection process were identified as important characteristics. Using a checklist consisting of these nine characteristics, the risk of fraudulent supply and demand was evaluated, and government subsidy programs were classified into high risk, medium risk, and low risk, with a differentiated management plan suggested for each risk level. For programs classified as high-risk, after selecting a subsidy program providers, additional training for cases of improper payments and prevention, mandatory detailed inspection of performance reports, and regular randomly selected audits are required. In order to institutionalize this plan, the revision of related provisions, such as the Subsidy Act and its Enforcement Decree, and guidelines for the integrated management of subsidies were presented. In addition, this study proposed a mid- to long-term improvement plan, and it was proposed to unify the improper payment management system, which is currently divided among various ministries, into one dedicated organization.

AlN 기반 RRAM의 펄스 전압 변화를 이용한 컨덕턴스 변화의 linearity 향상

권오성(Osung Kwon),김성준(Sungjun Kim) 대한전자공학회 2021 대한전자공학회 학술대회 Vol.2021 No.6

Study of the Proton Exchange Membrane Fuel Cell using an Electrochemical Impedance Analysis

Osung Kwon(권오성),A. K. Sahu,Sang C. Lee(이상철),D. H. Lee(이동하) 한국태양에너지학회 2013 한국태양에너지학회 학술대회논문집 Vol.2013 No.4

Proton exchange membrane fuel cell (PEMFC) is a complicated electrochemical system. Performance of fuel cell depends on many factors of internal phenomena such as oxygen reduction reaction (ORR), ionic transport, and water diffusion. The responses by some properties or processes take place at different frequency range because the time scales of each reaction are different. The best way to observing the factors are measured based on the frequency change of fuel cell under wide frequency range without disturbing fuel cell operation. In this study, the non-invasive diagnostic technique is established using an electrochemical impedance spectroscopy (EIS). The frequency response of a single cell is measured by the EIS technique. In the result of frequency response, Nyquist and Bode plot are earned. By using Nyquist and Bode plot, equivalent circuit model is going to built for accurately analyzing activities of each factors in the homemade single cell in the DGIST.

지방교육재정교부금제도의 개선방안

권오성 ( Kwon Osung ),최순영 ( Choi Soonyoung ),소가영 ( So Gayoung ),조임곤 한국행정연구원 2023 기본연구과제 Vol.2023 No.0

Understanding of the Hydrate Mechanism of Proton Exchange Membrane

Kwon Osung(권오성),Lee SangCheol(이상철),Lee Dong-Ha(이동하) 한국태양에너지학회 2014 한국태양에너지학회 학술대회논문집 Vol.2014 No.3

Current Sensing Atomic Force Microscopy를 이용한 PEM의 수화 현상에 따른 모폴로지 변화 연구

권오성(Kwon Osung),이상철(Lee Sangcheol),손병락(Son ByungRak),이동하(Lee Dong-Ha) 한국태양에너지학회 2014 한국태양에너지학회 논문집 Vol.34 No.4

A proton exchange membrane is a core component in the proton exchange membrane fuel cell because the role of proton exchange membrane (PEM) is supplying proton conductivity to fuel cell, a gas separator, and insulating between an anode and cathode. Among various role of PEM, supplying proton conductivity is the most important and the proton conductivity is strongly related the structural evolution of PEM by hydration. Thus a lot of studies have done by past few decade based on small angle X-ray scattering and wide angle X-ray scattering for understanding morphological structure of the PEM. Resulting from these studies, several morphological models of hydrated PEM are proposed. Current sensing atomic force microscopy (CSAFM) can map morphology and conductance on the membrane simultaneously. It can be the best tool for studying heterogenous structured materials such as PEM. In this study, the hydration of the membrane is examined by using CSAFM. Conductance and morphological images are simultaneously mapped under different relative humidity. The conductance images, which are mapped from different relative humidity, are analyzed by statistical methode for understanding ionic channel variation in PEM.

Methmatical Study of PEMFC and Battery Active Hybrid System

Kwon Osung(권오성),Lee SangCheol(이상철),Sobi Thomas(소비 토마스),Lee Dong-Ha(이동하) 한국태양에너지학회 2014 한국태양에너지학회 학술대회논문집 Vol.2014 No.3