보통교부세 제도의 연구동향 및 정책변화

최진섭 한국지방세연구원 2019 한국지방세연구원 기획보고서 Vol.2018 No.6

□ 연구목적 ○ 지방교부세는 중앙정부가 지자체에 교부하는 재원으로서, 그 종류에는 보통교부세, 특별교부세, 부동산교부세, 소방안전교부세가 있음 - 보통교부세는 지방교부세에서 가장 높은 비중을 차지하고 있고, 또한 지자체 세입의 상당부분을 차지하고 있음 ○ 보통교부세(지방교부세)의 목적 및 기능은 지자체의 재정을 조정하여 재정력을 형평화하고 지자체의 필요 재원을 보장하는 데에 있음 - 이를 위해 보통교부세 교부액은 지자체별 기준재정수요액과 기준재정수입액의 차액으로 산출되는 재정부족액을 기초로 결정됨 ○ 보통교부세 제도는 1960년대 초 일본의 제도를 모방하여 도입되어 오늘날에 이르고 있으며, 제도에 관한 상당량의 연구가 축적되어 있음 ○ 본 연구의 목적은 보통교부세 제도의 연구동향 및 정책변화를 검토하고 정리하는 데에 있음 - 먼저 연구는 보통교부세 제도의 현황을 파악하고 연혁을 소개함 - 다음으로, 최근까지 보통교부세 관련 연구를 선별하여 소개하고 시사점을 도출함 · 보통교부세를 중점적으로 다루거나, 지방재정조정제도의 큰 틀 안에서 보통교부세를 비중 있게 다룬 연구를 대상으로 검토를 수행함 · 보통교부세는 지방교부세 재원의 대부분을 차지하므로, 보통교부세 대상 연구와 함께 지방교부세를 대상으로 한 연구까지 포괄하여 조사함 □ 주요내용 ○ 보통교부세는 중앙정부가 자치구를 제외한 지자체에 교부하는 일반재원이며, 지자체 고유재원의 성격을 갖고 있음 - 2018년 현재 보통교부세의 재원은 목적세, 종합부동산세, 담배에 부과하는 개별소비세의 20%를 제외한 내국세 총액과 정산액의 18.67%임 ○ 통계를 보면, 2008년~2016년 기간 동안 지방재정수입 대비 지방교부세의 비중은 약간 하락하는 추세를 보이고 있으며, 2016년 지방교부세 비중은 18.7%임 - 2016년 지방재정수입 대비 보통교부세의 비중은 17.3%임 ○ 보통교부세는 기준재정수입액과 기준재정수요액의 차액을 기준으로 산정됨 - 기본적인 산식은 다음과 같음 보통교부세=(기준재정수요액-기준재정수입액)×조정률 · 교부액이 지자체의 재정부족액(즉 기준재정수요액과 기준재정수입액의 차액)을 기준으로 산정된다는 측면에서, 보통교부세 제도는 지방정부 재정부족액을 형평화하는 기능을 한다고 볼 수 있음 - 기준재정수요액은 기초수요액과 보정수요액의 합계에 자체노력을 가감하여 산정됨 기준재정수요액=기초수요액+보정수요액+수요자체노력가감 · 기초수요액은 지자체의 기초적인 재정수요액이고, 보정수요액은 지자체의 특수상황을 반영한 재정수요액이며, 수요 자체노력은 지자체의 세출절감을 촉진하고자 자체노력 정도를 가감하는 액수임 - 기준재정수입액은 기초수입액, 보정수입액, 수입 자체노력분을 합산하여 산정됨 기준재정수입액=기초수입액+보정수입액+수입자체노력가감 · 기초수입액과 보정수입액은 지방세 수입, 경상적 세외수입의 일부 등의 추계액 또는 징수액의 3년 평균 등으로 구성되어 있으며, 재정수입의 80%만을 반영하여 산정됨 · 수입 자체노력은 지자체 자체 수입증대 노력을 촉진하기 위해 기준재정수입액에 가감함 ○ 보통교부세 제도는 년대 초 1960 국가재건최고회의 시절 지방교부세법 제정으로 도입되었고, 여러 정책변화를 거쳐 오늘날에 이르고 있음 - 보통교부세가 도입되기 전(1959년~1961년), 지방재정조정교부금의 일부인 보통교부금은 오늘날 보통교부세의 초기 형태라 할 수 있음 - 5·16 군사정변으로 탄생한 국가재건최고회의 시절부터 전두환 정권 초반까지의 기간 동안 (1962년~1982년), 보통교부세가 도입되고 정착되었음 - 박정희 정권 시절인 1972년 「경제안정과 성장에 관한 긴급명령」에 의해 보통교부세 법정세율이 효력을 상실함 - 전두환 정권 시절인 1982년 지방교부세 법정세율이 부활하였으나, 지방교부세법 개정에 따라 보통교부세 재원은 예전보다 감소함 - 2000년~2006년 기간 동안 여러 차례의 법 개정을 거치면서, 지방교부세 법정세율이 13.27%에서 19.24%까지 확대되었으며, 보통교부세의 재원이 지방교부세의 10/11에서 분권교부세를 제외한 지방교부세의 96/100으로 확대됨 - 분권교부세가 2015년에 보통교부세에 흡수됨 - 그러나 2015년 지방교부세법 개정으로 소방안전교부세가 도입됨에 따라, 소방안전교부세의 재원이 지방교부세 재원에서 제외됨 ○ 본 연구는 보통교부세 관련 문헌을 다음 네 가지 유형으로 분류함: 1) 보통교부세의 재정형평화 효과, 2) 보통교부세의 재정·경제적 영향, 3) 보통교부세 산정방식 및 제도의 개선, 4) 한국과 일본의 지방교부세 제도를 비교한 연구 - 1988년부터 2018년까지 69개의 관련 논문 및 보고서를 선별하여 검토를 수행하고 그 결과를 정리함 ○ (재정형평화 효과) 먼저, 보통교부세의 재정형평화 효과에 관해서는 1980년대 후반부터 최근까지 다양한 논의가 진행되었음 - 초기 연구들을 살펴보면, 1인당 재원 기준으로 보통교부세가 지자체 간 재원 형평성을 대체로 개선한다는 결과를 제시하고 있으나, 그러한 효과가 1990년대 이후 약화함 · 예를 들어 박정수 는 지방교부세는 년 , (1997) 1990 이전 1인당 재정수입을 지역 간 형평화하는 효과가 있었지만, 그 효과가 점차 약화되어 1990년 이후에는 지방교부세가 재정 형평성을 오히려 악화시켰다는 결과를 제시함 - 1990년대 후반부터는 지방교부세의 재정형평화 분석 시 지자체별 공공재 공급비용을 반영하려는 시도가 나타났으며, 관련 연구의 다수가 지방교부세의 재정형평화 효과를 지지함 · 예를 들어, 김태일(1999)은 1인당 재원을 재정력의 기준으로 삼고 있는 문제점을 지적하며, 지자체의 공공재 공급비용을 반영하여 지방교부세의 재정형평화 효과를 분석함 · 공급비용을 반영한 1인당 재정력 변수를 이용해 분석한 결과, 지방교부세는 시군의 재정 형평성을 개선하는 것으로 나타남 - 주만수(2009b)를 기점으로 지방교부세의 재정형평화 효과를 격차완화 효과와 순위역전 효과로 분해하는 연구들이 등장함에 따라, 이 주제에 대한 이해가 깊어짐 · 해당연구는 Lerman and Yitzhaki(1984)의 방법론을 이용하여 지니계수의 차이가 두 공분산의 합으로 표현될 수 있음을 보이고, 이를 각각 격차완화 효과와 순위역전 효과로 해석함 · 실증분석 결과, 지방교부세는 시·군 재정력 지니계수를 감소시키지만, 이는 격차완화 효과로 인한 것이 아닌 지자체 간 재정력 순위역전 영향에서 대부분 기인한 것으로 나타남 ○ (재정·경제적 영향) 보통교부세가 재정지출 또는 수입에 미치는 영향, 자체노력에 미치는 영향, 지역소득에 미치는 영향을 분석한 연구들이 수행되었음 - 먼저 관련 문헌으로서, 지방교부세(또는 보통교부세)의 끈끈이 효과(flypaper effect)를 연구한 논문들이 존재함 · 끈끈이 효과란 무조건부 보조금 증가가 지역소득 증가보다 정부지출을 더 크게 증가시키는 현상을 말함 · 대부분 관련 연구가 어떤 형태로든 지방교부세의 끈끈이 효과를 지지함(예: 임상수, 2016) - 몇몇 논문들은 보통교부세 자체노력 인센티브가 지방세 징수노력 등 지자체의 자체노력에 미치는 영향을 실증 분석하였지만, 결과가 서로 일치하지 않음 · 여기서 보통교부세 자체노력 인센티브란 기준재정수요액과 기준재정수입액 산정 시 반영되는 자체노력 가감액을 말함 - 윤석완(2011)은 지자체 수입 자체노력의 결과로 볼 수 있는 자체수입이 보통교부세의 변화에 어떻게 반응하는지를 분석함 · 실증분석 결과, 전기 대비 보통교부세 1% 증가는 시의 자체수입을 0.26% 감소시키고 군의 자체수입을 0.74% 감소시키는 것으로 추정됨 - 몇몇 연구들은 지자체의 자체재원 확충이 보통교부세 배분액에 미치는 영향을 실증적으로 분석함 · 이를 통해, 보통교부세 제도의 수입 자체노력 유인 정도를 간접적으로 유추할 수 있음 · 결과를 보면, 거의 모든 연구에서 자체재원 확충이 보통교부세 배분액을 감소시킴을 지지하고 있음 (예: 주만수, 2009a) - 문헌에는 보통교부세가 생산 및 소득에 미치는 영향에 관한 몇몇 연구가 존재함 · 보통교부세 등 중앙정부의 이전재원은 지역 간 재정을 형평화하여 국가균형발전을 이루기 위한 성격을 가지고 있으므로, 보통교부세가 지역 개발에 어떠한 영향을 미쳤는지에 대한 문제가 하나의 이슈일 수 있음 · 그러나 연구들은 보통교부세가 지역의 생산 및 소득에 영향을 미친다는 실증증거를 발견하지 못한 것으로 보임 (예: 이근재 외, 2009) ○ (산정방식 및 제도의 개선) 문헌에는 기준재정수요 및 기준재정수입 산정방식 개선, 수입 및 수요 자체노력 유인 등 보통교부세의 산정방식 및 제도의 개선을 논한 유형의 연구들이 있음 - 기준재정수요산정방식을 개선 관련 연구들 크게 산정방식을 단순화를 모색한 연구와 현행 틀 안에서 산정방식 개선을 모색한 연구로 구분됨 · 먼저, 기준재정수요액 산정방식을 단순화를 모색한 연구들은 측정항목 수의 축소와 인구 및 면적 중심의 측정단위 단순화 등을 논의함 · 예를 들어, 국중호(2010)는 일본의 신형교부세에 대해 논하며 우리나라 기준재정수요액을 인구와 면적 중심으로 간편하게 산정할 필요가 있다는 시사점을 제시함 · 또한, 현행 틀 안에서 기준재정수요액 산정방식 개선을 검토한 연구들은 측정단위 개선, 회귀 방정식의 예측력 개선 등을 위한 방안들을 제시함 - 기준재정수입 산정방식 개선과 관련된 연구들은 크게 기준재정수입액을 표준적 세입을 기준으로 산정해야 한다는 유형과 기준세율 변경을 논한 유형으로 구분될 수 있음 · 기준재정수입액을 표준적 세입 기준으로 산정하는 방안을 논의한 연구들은 과세표준에 표준세율을 곱하는 방식과 담세력 지표를 이용해 기준재정수입액을 산정하는 방안을 제시함 · 기준재정수입액 기준세율 산입률 과 관련된 연구들은 (산입률) 기준세율의 차등화와 인상방안에 대해 논함 - 수입 및 수요 자체노력과 관련한 보통교부세 산정방식 개편을 논의한 연구들은 보통교부세 배분액 산정방식을 재편하거나 현행 보통교부세 자체노력 유인제도를 개선하는 정책들을 제언함 · 예를 들어, 민기(2013)는 지자체의 수입 자체노력을 강화하기 위해 보통교부세의 선택적 법정률 제도를 도입할 것을 제언함 · 선택적 법정률 제도란 지자체의 선택에 의해 보통교부세 배분액을 보통교부세 재원 총액의 일정률로 고정할 수 있는 제도를 말함 · 법정률을 고정하는 제도는 지자체의 자체수입 증가가 보통교부세의 증가로 이어지는 경로를 본원적으로 제거함으로써 지자체의 자체노력 유인을 크게 강화할 수 있는 방안일 수 있음 · 또한, 몇몇 연구들은 자체노력 강화의 한 방안으로써, 보통교부세 자체노력 항목을 기준재정수요액과 기준재정수입액에서 분리하여 산정하는 방식을 논의함 (예: 배인명, 2010) - 두 논문이 재정형평성을 위한 낙후지역 보통교부세 배분 개선방안을 구체적으로 논함 (노기성·박완규, 2006; 조기현, 2012) · 예를 들어, 노기성·박완규(2006)은 지역균형수요를 보정하여 낙후지역에 더 많은 보통교부세가 배분되도록 하는 방안을 모색함 · 해당연구는 낙후지역을 위한 지역균형수요 보정방안으로 지역경제개발비 표준행정수요 회귀모형에 지역낙후도 지표를 설명변수로 추가하는 방안과 현 지역균형수요 지역개발비를 2배로 증액하는 방안 등을 제시함 - 문헌에는 지방교부세의 적정규모를 논한 유형의 연구가 존재함 · 예를 들어, 김필헌(2016)은 향후 재정자립도를 유지하면서 향후 지방재정 부담을 충족하기 위한 수준을 지방교부세의 적정규모로 봄 · 연구는 지방재정에 대한 합리적인 전망 하 2015년~2020년 사이 1.16%~2.86%의 지방교부세 법정세율 인상이 필요함을 제시함 ○ (한·일 지방교부세 제도 비교) 문헌에는 한국과 일본의 지방교부세 제도의 유사점과 차이점을 논한 연구가 존재함 - 예를 들어, 임성일(2018)은 한국과 일본의 지방교부세 제도를 1) 역사성과 기본성격, 2) 규모의 결정구조, 3) 제도의 기본구조와 산정 및 배분, 4) 제도 운영기법 및 정치경제적 영향 등의 4가지 측면을 중심으로 비교함 · 연구에 의하면, 한국의 지방교부세 제도가 일본의 것을 모방하여 도입되었으므로 두 제도는 유사한 면모가 있지만 시간이 흐르면서 서로 상이한 경로로 변화하고 있음 □ 시사점 ○ 보통교부세 문헌조사로부터 시사점은 다음과 같음 - 첫째, 문헌에는 보통교부세에 관한 연구가 상당량 축적되어 있음을 확인함 · 보통교부세의 재정형평화 효과에서 시작해서 자체노력, 지역 소득격차 등에 미치는 영향, 그리고 보통교부세 제도 개선방안 등 다양한 주제에 대한 많은 연구들이 수행되어 왔음 - 둘째, 보통교부세의 재정형평화 정도가 일부 과도할 수 있다는 연구결과가 제시되고 있음 · 보통교부세 또는 지방교부세 재정형평화 효과를 분해한 연구들에 의하면, 시·군에서 지방교부세에 의한 재정력 역전현상이 크게 발생하는 것으로 나타남 - 셋째, 관련 연구와 제도의 현황으로부터 유추해볼 때 보통교부세는 지자체의 자체재원 확충 노력을 저해할 수 있음 · 몇몇 연구들이 지자체 자체재원 확충이 보통교부세 교부액을 감소시킨다는 실증분석 결과를 제시하고 있음 · 또한, 윤석완(2011)의 연구는 보통교부세 교부액의 증가가 지자체 자체재원 수입을 감소시킨다는 더 직접적인 증거를 제시하고 있음 - 넷째, 기준재정수요액과 기준재정수입액 산정방식 개선에 관한 많은 연구가 이루어짐 - 다섯째, 보통교부세의 지자체 자체재원 확충 유인을 강화하기 위한 방안을 모색한 연구가 이루어짐 · 예를 들어, 민기(2013)는 지자체의 수입 자체노력을 강화하기 위해 제주특별자치도 보통교부세 방식의 지자체 선택적 법정률 제도를 도입할 필요성을 제시함 - 여섯째 우리나라와 일본 간 지방교부세 제도 상이점으로부터 제도 개선방안을 고민할 필요가 있음

「지방교육재정교부금법」 50년의 쟁점과 과제

송기창(Song, Ki Chang) 대한교육법학회 2021 敎育 法學 硏究 Vol.33 No.3

이 연구는 ｢지방교육재정교부금법｣ 50년의 역사를 회고하고, 쟁점을 정리한 후, 개정방향을 제안할 목적으로 수행되었으며, 궁극적으로는 교부금법 개정을 통해 교육자치의 활성화와 교육의 질적 개선을 효율적으로 지원하는 지방교육재정체제를 확립하는 데 목적이 있다. 연구결과로, 교부금법 제1조를 개정하여 사립학교를 지원 대상으로 명시하고, 교부금 재원의 지방세 전환에 따른 교부율 보정을 법제화하며, 내국세 및 교육세 교부금 정산규정을 정비하고, 교부금의 총액배분 취지를 명확히 규정하며, 교부금으로 국가시책사업을 시행할 수 없도록 차단하고, 특별교부금 비율을 2%로 하향조정하며, 지방자치단체 일반회계로부터 지원받은 재원에 대한 예산편성 협의조항을 조정하는 등 교부금법 개정방향을 제안하였다. 아울러 교부금법 제11조를 분리하여 ｢국가와 지방자치단체 등의 교육비 부담에 관한 법률｣(가칭)을 제정할 필요가 있음을 밝혔다. This study was conducted to summarize the 50-year history of the Local Education Subsidy Act(LES Act), extract issues, and propose a direction for revision, and ultimately establish a local education finance system that efficiently supports the revitalization of educational autonomy and the improvement of quality of education. As a result of the study, I proposed the following revision directions. Article 1 of LES Act should be amended to specify private schools as education institutes for support, and when part of the grant funds are converted to local taxes, it shall be legislated to compensate for the grant rate equivalent to the grant deficit. It proposed the revision of the LES Act, including reorganizing settlement regulations for domestic tax grant and education tax grant, clearly stipulating the purpose of distributing the total amount of grants, blocking to implement the national policy projects by general grant, lowering the ratio of special grants from 3% to 2%. In addition, it is suggested that it is necessary to separate Article 11 from the LES Act and to enact the Act on the Burden of Education Expenses for the State and Local Governments(tentative name).

지방교육재정교부금 배분구조의 혁신방안

김병주(Kim Byoung-Joo),박정수(Park Jhung-Soo) 한국교육재정경제학회 2006 敎育財政 經濟硏究 Vol.15 No.1

  이 논문은 지방교육재정교부금 배분제도의 현황과 문제 분석에 터하여 지방교육재정교부금 배분구조의 혁신방안을 제안하는 데 목적을 두었다. 이를 위해 먼저 지방교육재정교부금 배분제도의 현황을 살펴보고, 동 제도에 의한 시도별 지방교육재정 배분의 현황 및 문제점을 살펴보았다.<BR>  여기서는 지방교육재정교부금 배분구조의 혁신방안을 지방교부세와 지방교육재정교부금의 연계방안, 지방자치단체의 책무성 강화방안, 포뮬러펀딩에 의한 교육재정배분제도 도입방안 등 크게 세가지로 나누어 제시하였다.<BR>  지방교육재정교부금은 투명하고 예측가능한 형태로 지역간 형평화 기능을 수행하고, 국고보조금사업을 통해서 교육부가 국가시책을 펴면서 지역간 조정과 통제를 할 수 있어야 한다. 교부금의 지역별 배분에 있어 보다 투명단순한 기준을 설정함으로써 교부금보의 예측가능성과 안정성을 높이고 지역간 형평화 기능이 제고되어야 한다.   The purpose of this study was to suggest innovation of distribution structure of local educational grant. To accomplish this purpose, present state and problems of educational grant distribution system were analyzed and studied.<BR>  Based on the analysis of present conditions and problems of educational grant distribution system, three suggestions about local educational grant distribution system were proposed.<BR>  First, connection between local educational grant and public local grant should be enhanced.<BR>  Second, responsibility of local government to local education should be extended.<BR>  Third, new distribution system of local educational grant based on formula funding should be introduced.

지방교육재정교부금법의 국가 재원 확보 변천과정과 쟁점 분석

우명숙 한국교육재정경제학회 2022 敎育財政 經濟硏究 Vol.31 No.2

최근 학령인구가 감소함에 따라 지방교육재정의 적정한 규모를 둘러싸고 논란이 많다. 본 연구는 지방교육재정교부금에 대한 국가의 재원 확보를 중심으로 교부금법의 변천과정과 그 과정에서의 쟁점을 충족성과 안정성 측면에서 분석했다. 본 연구를 위해 지방교육재정교부금법의 제·개정과 관련한 자료로 국회회의록, 정부 자료, 관련 선행연구를 수집해 분석했다. 분석 결과, 첫째 지방교육재정교부금법은 중학교 의무교육을 완성하고, 유아교육과 고등학교의 무상교육을 도입하기 위한 재원 확보 방법을 규정했다는 측면에서 교육재정의 충족성과 안정성을 확보해왔다는 점을 알 수 있었다. 다만 유아교육과 고등학교 무상교육의 재원을 확보하는 방안이 모두 한시적이라는 점에서 향후 교부금법에 재정의 확보방안을 규정해 안정성을 기해야 한다. 둘째, 지방교육재정의 수요에 대한 분석을 통해 충족성과 안정성 측면에서 교부금의 적정규모에 대해 탐색할 필요가 높다. 학생수 급감으로 인한 환경 변화와 교부금 규모의 적정성을 둘러싸고 지방교육재정교부금에 대해 논란을 거듭하고 있다. 예산당국은 오랫동안 학생수 감소로 교부금을 삭감해야 한다고 주장해 왔으며, 최근에는 내국세 감소분을 보전하지 않음으로써 교부금을 실제 삭감했다. 셋째, 교부금의 종류와 재원 확보 방법 등 교부금제도의 개편을 모색해야 한다. 보수교부금 도입 등 다양한 방안에 대해 논의할 필요가 있다. 지방교육재정의 수요와 연계하는 교부금제도 개편 방안을 만들어야 한다.

지방교부세의 경제적 효과에 관한 연구

임상수 한국정책개발학회 2019 정책개발연구 Vol.19 No.2

This study is trying to analyze the economic effects of the general grants in terms of efficiency and equity. For the purpose of efficiency analysis, production inducement effect and value added inducement effect are calculated. This economic ripple effects are examined through the inducement and inflow effects of the local governments concerned. As a result, although the amount of general grant tax in Seoul is small, the inflow effect from other regions is large. In addition, the efficiency of general grants is also lower in non-capital areas, given that the inducement effect of general grants is lower in non-capital areas. Next, as a result of analyzing the effect of the general grants on the equity of local governments, they worsened the equity of per capita self-revenue while improving the equity of self-revenue per area in the city. In gun regions, the general grants have worsened the equity of self-revenue per capita and area, while in autonomous districts, they have improved the equity of self-revenue per capita and area. In addition, the analysis by calculating the normalization index and standardization index of self-revenue per capita and area showed that the number of municipalities whose self-revenue per capita and area increased is more than the number of municipalities whose self-revenue per capita and area decreased. On the other hand, in the case of autonomous districts, it was the opposite result. The above analysis shows that a prudent approach is needed in setting policies related to reducing the general grants, given that a large part of the economic induced effect of the general grants in the non-capital region is flowing into the metropolitan area, and the general grants mitigate the tax revenue bias towards the metropolitan area. 본 연구는 지방교부세의 경제적 효과를 효율성과 형평성 측면에서 살펴본다. 효율성 분석을 위해 생산유발효과와 부가가치유발효과를 산출한다. 이와 같은 지방교부세의 경제적 파급효과는 해당 지방자치단체의 지방교부세 증가에 따른 유발효과와 유입효과를 통해 살펴본다. 분석결과, 비록 서울의 지방교부세 교부액이 작지만 타지역으로부터의 유입효과가 큰 것으로 나타났다. 또한 유발효과 역시 비수도권 도에 비해 특광역시가 크다는 점에서 지방교부세의 다음으로 지방교부세의 형평성을 분석한 결과, 시의 1인당 자체세입 형평성은 악화되는 반면 면적당 자체세입 형평성은 개선되는 것으로 나타났다. 군의 1인당 자체세입과 면적당 자체세입은 모두 형평성이 악화된 반면, 자치구는 모두 개선되는 것으로 나타났다. 이와 함께 개별 자치단체별 개선 정도를 분석하기 위해 정규화 지수와 표준화 지수를 산출하여 분석한 결과, 시와 군은 자주재원 교부세 교부 후 1인당 자체세입과 면적당 자체세입 모두 개선된 자치단체의 수가 개선되지 않은 자치단체의 수보다 많은 것으로 나타났다. 반면, 자치구의 경우에는 자주재원 교부세 교부 후 1인당 자체세입과 면적당 자체세입 모두 개선된 자치단체의 수가 개선되지 않은 자치단체의 수보다 적은 것으로 나타났다. 이와 같은 분석 결과는 비수도권 도에서 유발되는 지방교부세의 경제적 파급효과의 상당부분이 수도권으로 유입되고 있고, 지방교부세가 세수의 수도권 편중을 완화시킨다는 점에서 향후 정부가 지방교부세 축소와 관련된 정책을 설정하는데 있어 신중한 접근이 필요하다는 것을 보여준다.

보통교부금과 학생수의 추이와 관계 분석: 제주교육청의 법정 교부율에 대한 함의

고경무(Kyung Moo Ko),우명숙(Myung Suk Woo ) 한국지방교육경영학회 2023 지방교육경영 Vol.26 No.1

본 연구는 2013-21년 동안 보통교부금과 보통교부금의 산정 기준이 되는 측정단위인 학생수, 학교수, 학급수, 교원수 등의 증가 추이를 전체 교육청을 대상으로 분석하고, 제주와 세종을 제외한 15개 시도교육청의 보통교부금과 학생수, 학급당 학생수, 학교당 학생수와의 관계를 분석했다. 분석결과를 근거로 제주특별자치도교육청의 보통교부금 법정 교부율이 교육재정을 확보하는 방식으로 적정한지에 대해 논의했다. 분석 결과, 첫째, 2013-21년 동안 보통교부금의 산정을 위한 주요 측정단위인 학생수, 학급수, 학교수, 교원수의 증가나 비중이 높아진 것을 고려하면 2007년 이후 적용된 제주의 보통교부금 법정교부율은 상향시켜야 할 것으로 보인다. 둘째, 보통교부금과 학생수, 학급당 학생수, 학교당 학생수의 관계를 고정효과모형으로 추정한 결과, 학급당 학생수가 감소할수록 학교당 학생수가 증가할수록 보통교부금은 유의미한 수준으로 증가하는 것으로 나타났다. 제주교육청의 학급당 학생수 감소율이 전국 평균에 비해 낮은데 이는 부족한 교육재정에 기인한 것으로 보이며 보통교부금을 증가시킬 필요가 높아 보인다. 학교당 학생수 감소율이 전국 평균에 비해 낮게 나타나 이로 인한 보통교부금 감소 영향은 상대적으로 작을 것으로 보인다. 분석결과에 기초할 때 제주의 보통교부금 법정교부율 1.57%를 재고해야 하며, 상향시킬 필요성에 대해 논의해야 한다는 것을 보여준다. During 2013-21, this study analyzed the trend of increase and decrease in the number of students, schools, classes, and teachers, which are measurement units for calculating General Grant for Local Education, and the relationship between General Grant and the number of students. Based on the analysis results, it was discussed whether the statutory rate of General Grant for Local Education ordinary subsidies of the Jeju Office of Education was appropriate. As a result of the analysis, first, Jeju's General Grant remained at 1.57% of the total amount of General Grant in most cases with some exceptions. Considering the increase of the number or proportion of students, classes, schools, and teachers, which are major measurement units for calculating General Grants, the statutory grant rate in Jeju, which has been fixed at 1.57% since 2007, should be raised. Second, as a result of estimating the relationship between General Grants and the number of students, students per class, and students per school with a fixed effect model, students per class and students per school had a significant effect on the size of General Grants. As the number of students per class decreased and students per school increased, the average General Grants increased. The decrease rate of the number of students per class in the Jeju Office of Education is lower than the national average, which seems to be due to insufficient educational finances. It might be necessary to increase General Grants of the Jeju Office of Education. As the rate of decrease in the number of students per school was lower than the national average, the effect of this decrease in General Grants is expected to be relatively small. Based on the research results, there is a high need to raise the statutory General Grant rate of Jeju Office of Education.

지방교부세 법정률 인상 필요성 및 적정 법정률 도출

박혜림,김경민 한국지방세연구원 2021 한국지방세연구원 정책연구보고서 Vol.2021 No.29

□ 연구목적 ○본 연구는 교부세 법정률(19.24%)의 97%를 구성하는 보통교부세의 연구를 중심으로, 보통교부세의 산정내역과 지방재정 현황 분석, 해외사례 연구를 통해 보통교부세 규모 확대의 필요성을 제시하고 보통교부세 필요 규모 및 필요 법정률을 모색함 □ 주요내용 ○교부세의 연혁 및 보통교부세의 기준이 되는 재정부족액 및 보통교부세 배분 현황 - (법정률) 교부세 법정률은 2006년 이후 내국세의 19.24%로 동결됨 · 교부세의 법정률은 2005년 내국세총액의 15.0%에서 19.13%로 상향조정, 2006년 19.24%로 소폭 상향조정 후 현재까지 법정률 동결 · 그 후 법정률 동결에 따른 재원부족과 사회복지정책에 따른 수요액 증가로 지방의 재정부담이 가중되자, 2014년 특별교부세를 정률분의 3%로 하향 조정하고 보통교부세는 정률분의 97%로 확대 - (재정부족액) 재정부족액의 규모는 꾸준히 증가하였는데, 이는 기준재정수요액의 기여도가 기준재정수입액의 기여도보다 항상 컸기 때문 · 기준재정수요액이 증가한 이유는 수요액의 구성항목 중 보정수요의 확대뿐만이 아니라 기초 수요가 꾸준히 증가하였기 때문 · 이는 자치단체가 표준적인 행정서비스를 수행하는데 필요한 재원이 확대된다는 것을 의미하며 이러한 행정수요가 기준재정수입액으로 충당되지 않아 지방재정의 어려움이 가중됨 - (보통교부세 배분) 불교부단체는 전체 174개 자치단체 중 4개 단체로 과거에 비해 불교부단체의 수가 감소되었으며 최근 기초자치단체에서 보통교부세 산정액이 감소하고 있음 · 보통교부세 산정액에서 광역시(세종특별자치시 포함)의 비중은 2021년 11.9%로 높아진 반면, 군의 비중은 지속적으로 감소하여 32.7%의 비중을 보임 · 또한 기초자치단체에서 교부세 규모가 감소된 것은 자치단체간의 재정력 격차조정을 통해 형평화 기능을 달성하는 보통교부세의 역할이 약화되었음을 의미 ○지방재정 운영 현황을 분석 - (예산) 당초예산기준 중앙정부, 자치단체, 지방교육에서 자치단체의 예산비중은 2011년 33.5%에서 2021년 35.0%로 비중이 증가하고 있지만, 시ㆍ도간의 예산불균형은 심화됨 · 예산변이계수는 2013년 최종예산 기준 0.77의 최저점(불균형이 가장 개선)이후 지속적으로 상승하여 2020년 최종예산 기준 0.87로 불균형이 심화된 것으로 나타남 - (지방세) 지방세의 최근 5년간 연평균 성장률은 7.9%로 꾸준히 증가하고 있으며 국세의 지방세 이양으로 인해 2019년 지방세 비중은 23.6%를 차지하는 등 지방세 비중이 확대되었지만 지방세의 수도권 비중이 높아져 수도권과 비수도권의 세수 불균형이 존재 - (재정수입 구성) 2021년 당초예산 기준 총 재정수입 중 지방세의 비중이 40.8%로 가장 높고 보조금(26.2%)과 지방교부세(21.5%) 순 · 2009~2018년 기간 동안 지방세 다음으로 지방교부세의 비중이 높았으나, 2019년 이후 보조금의 비중이 더 높아지면서 자주재원보다 예산운용의 경직성을 가진 보조금의 비중이 높아졌음 · 2014년의 보조금의 비중과 비교해 보았을 때, 17개 모든 시ㆍ도에서 보조금의 비중이 증가한 것으로 나타남 - (재정자주도) 재정자주도는 2020년 결산기준 68.1%로 2018년 77.9% 고점대비 9.8%p 급감하며 70% 선 밑으로 하락함 - (세출) 지방자치단체의 총지출 중에서 사회복지 부문이 차지하는 지출은 해마다 증가하여 2019년 결산 기준 28.6%가 사회복지지출에 사용됨 · 2008년 사회복지지출은 총지출의 17.9%를 차지하였으나 그 비중은 해마다 증가하여 2019년 결산기준 사회복지지출은 70조 원을 넘어 28.6%로 비중이 확대됨 ○독일과 일본의 해외사례를 검토 - (독일) 주정부 간 수평조정은 일부 축소되거나 폐지되고 대신 연방정부와 주정부간의 수직조정이 확대되는 방향으로 개편됨 · 2020년 새로운 지방재정조정제도 개편에 따르면 주정부 간의 수평적 형평화제도는 헌법소원 제기로 폐지되었는데 이는 여유 주정부가 부족 주정부에게 직접적으로 지원하는 제도가 없어졌다는 것으로 한국 교부세의 수평적 재정형평화 방식와는 다름을 유의할 필요가 있음 · 공동세 제도가 폐지됨에 따라 주정부 간의 재정력 격차를 조정하기 위해 연방정부의 수직적 재정형평화 기능을 확대하여 일반보충교부금 규모를 증가시킴 - (일본) 재정부족액 100%를 지원하여 지방교부세 재원이 부족할 시에 총 2단계로 대처하여 부족분 100%를 지원해줌 ○보통교부세의 인상필요성 및 필요규모/법정률 산정 - (인상필요성) 앞에서 논의되었던 보통교부세 산정과 지방재정 운영현황, 해외사례 검토에 더하여 인구수에 따른 규모의 경제, 보통교부세의 재정력 격차 조정효과를 분석해봄 - (인구수에 따른 규모의 경제) 인구수가 적은 기초자치단체일수록 일인당자체수입은 미약하게 증가하거나 증가하지 않은 반면, 일인당 총지출은 급격하게 상승하여 인구수가 적은 자치단체는 중앙정부로부터 이전재원을 받지 않고서는 자체적으로 재원을 충당하기가 불가능함 · 이는 동종 자치단체 간에도 인구분포의 차이가 많아 자치단체 간의 재정불균형 심화 및 갈등을 유발할 수 있음 · 따라서, 수도권-비수도권, 광역-기초 간의 재정 균형 강화뿐만이 아닌 인구수가 적은 자치단체-인구수가 많은 자치단체 간의 재정 균형을 강화하고 재원보장을 해주기 위해서는 자주재원인 교부세를 확충해야 할 필요성이 인정됨 - (보통교부세 재정력 격차 조정효과) 보통교부세 배분후에 자치단체 간 재정력 격차가 확연히 줄어들음을 보여, 보통교부세가 재원보장과 동시에 격차를 완화하는 역할을 수행함 · 다만, 2006년 지방교부세 법정률 동결 이후 재정부족액의 규모 자체가 증가함에 따라 교부 세 배분 후에도 잔여 재정부족액(재정부족액-보통교부세)의 편차는 예전에 비해 큰 수준으로 남아있게 됨 - (필요규모 ①) 지방자치단체의 재원보장을 위해서는 적어도 과거 평균 재원충족률(조정률)을 필요 법정률의 기준으로 산정해 볼 수 있음 · 최근 10년간의 평균 조정률인 87.5%를 기준으로 2021년 당초예산 기준 가상의 보통교부세를 산정하여 보았을 때, 2021년 조정률 73.9%에 기반한 잔여 재정부족액에 비해 자치단체 간 재정력 격차가 많이 줄어들었음을 확인할 수 있음 · 조정률 87.5%를 적용한 후의 시의 잔여 재정부족액의 표준편차는 215.3, 군의 표준편차는 78.6으로 실제 2021년 배분 후 표준편차의 48% 수준으로 전체적으로 재원보장이 이루어지면서 그에 따라 자치단체 간의 재정불균형이 완화되었음을 보여줌 · 2021년 기준으로 87.5%의 조정률을 위해서는 50조 8,203억 원의 보통교부세(제주특별자치도 3%, 분권교부세 보전분 제외)가 필요하고 이에 따른 필요 법정률은 22.72%로 산출됨 - (필요규모 ②) 사회복지비 확대에 따른 연평균 지방부담분을 추계하여 지방재정수입의 보수적ㆍ낙관적 예측에 따른 필요 법정률을 도출 · 저출산ㆍ고령화의 가속화로 지방재정의 세입은 감소될 것으로 전망되는 한편, 사회복지비 관련 지출부담은 가중될 것으로 보여 지방재정 운용의 어려움이 예상됨 · 사회복지 정책사업 중에서 자체사업과 보조사업의 최근 5년간 연평균 증감률을 토대로 2021~2025년 사회복지지출을 추계하였을 때 사회복지부문에 필요한 지방부담분은 연평균 7조 2,663억 원이 소요될 것으로 예상됨 · (지방재정수입의 보수적 예측) 행정안전부의 중기지방재정계획상의 지방재정수입 증가분과 비교하여 본 결과 연평균 5조 6,860억 원의 재원이 부족하게 되어 이 부족액을 보통교부세로 충당하기 위해서는 내국세의 법정률을 21.69%로 인상하여야 함 · (지방재정수입의 낙관적 예측) 최근 5년간 지방재정수입의 연평균 증감률을 토대로 낙관적으로 수입을 추계하여도 연평균 3조 3,181억 원의 재원이 부족하여 내국세의 법정률 20.67%가 필요 □ 정책제언 ○지방의 재정부족액은 증가하는 반면 교부세 산정액은 그에 미치지 못해 교부세의 재원보장기능이 약화되고 있고, 지역간 재정부족액의 격차 또한 커짐 ○바람직한 지방재정분권을 위해서는 지방자치단체의 세출을 자체세입으로 조달하는 형태가 가장 이상적이라고 할 수 있으나 수도권에 경제활동이 집중되어 있는 우리나라의 경우, 지방세 확충을 통해 자체재원을 조달할 시에 지역간 세수불균형 문제가 초래될 수 있음 ○지방소비세율 인상에 따른 내국세 감소, 자치경찰제 시행, 사회복지 수요의 증대, 자치단체의 재정력 격차 확대 등의 현안을 고려해 볼 때, 지방자치단체의 재원을 확충하고, 재정운용의 자율성을 보장해주면서 자치단체 간의 재정력 격차를 줄일 수 있는 일반재원인 교부세의 규모를 확대할 필요가 있음 ○또한, 교통ㆍ에너지ㆍ환경세가 1994년 도입 이래 27년째 일몰연장을 하고 있어 뚜렷한 과세의 목적이 제시되지 않는다는 지적이 있는 가운데, 교통ㆍ에너지ㆍ환경세의 최근 5년 평균액인 14조 9,615억 원이 내국세로 편입되면 지방교부세 정률분을 2조 8,786억 원 추가로 확보할 수 있으므로 재원의 추가 확보방안에 대해서도 검토할 필요가 있음 ○마지막으로, 기본적으로 이전재원의 성격을 가지는 보통교부세의 확대는 연성예산제약의 문제를 가져올 수 있으므로 이를 방지ㆍ해소하기 위한 자체노력 유인제도의 확대 등 제도적 장치가 필요함 - 세입예산이 세출결산을 일반적으로 제약하는 것에 비해, 연성예산제약(soft budget constraint)은 예산이 지출의 제약조건이 되지 못하는 것을 의미하며1), 중앙정부의 과도한 재정형평화 및 재정지원제도로 인하여 발생할 가능성이 높음 - 이전재원의 과도화로 인한 도덕적 해이 및 낭비적 예산지출을 방지하기 위해서는 연성 예산제약을 해소하기 위한 적극적인 제도적 장치가 필요함

지방교육재정교부금법의 운용성과와 개정방향

송기창(Song Ki-Chang) 한국교육재정경제학회 2006 敎育財政 經濟硏究 Vol.15 No.2

  이 연구는 2004년 말 개정되어 2005년부터 시행되고 있는 현행 지방교육재정교부금법의 구조를 분석한 후, 현행 교부금법을 몇 가지 준거에 비추어 운용성과를 평가하고, 교부금법의 개정방향을 모색하는 데 목적이 있다.<BR>  교부금 재원의 확충 및 안정성, 교부금 재원의 대응성 및 운용의 융통성, 교부금 배분의 형평성, 지방의 자율성 등을 준거로 하여 그 운용성과를 평가한 결과, 교부금 재원의 확충이 미흡했으며, 교부금 재원의 안정성이 약화되었고, 교부금재원의 대응성 및 운용의 융통성이 취약해졌으며, 교부금 배분의 형평성이 악화되었으나, 지방의 자율성이 확대되었음이 밝혀졌다.<BR>  이에, 교부금법 개정방향으로 내국세 교부율 인상, 봉급교부금 및 증액교부금 부활, 시ㆍ도 일반회계 전입금 및 보조금 확충, 교육세의 고등교육세 전환, 지방교육재정교부금관리특별회계 신설, 지방 유보재원 축소, 자구노력 유도장치 마련 등을 제시하였다.   The purposes of this study are to analyze the operational performance of "2005 Financial Grant Law for Local Education"(FGLLE) and to suggest directions for its revision.<BR>  The operational performance of FGLLE was analyzed by some criteria. The expansion of its financial resources was not enough, the stability of its financial resources weakened, the responsiveness and flexibility of its financial resources were debilitated, the equity of the allocation formula of the grant was made worse, and the autonomy of the local education authorities was expanded.<BR>  I suggest some directions for reasonable revision of 2005 FGLLE. First, the legal rate for the grant in total revenues of internal taxes should be increased for the expansion of the financial resources of the grant. Second, Grant for Teachers" Salaries and Additional Grant should be revived for the improvement of its responsiveness and flexibility. Third, transferred revenues from Local Government to Local Offices of Education are necessary to increase, because Local Governments have superior fiscal capacities and have responsibility to support local education. Fourth, we should consider to change National Education Tax into Higher Education Tax, to establish new Special Account for Management of Financial Grant for Local Education, to reduce the reservation of local financial revenues, and to equip the incentives for self-help of Local Offices of Education.

지방교육재정교부금 재원과 규모의 변화가 교부금 제도 개편에 주는 시사점 분석

송기창 한국교육재정경제학회 2022 敎育財政 經濟硏究 Vol.31 No.2

이 연구는 지방교육재정교부금 제도의 개편 방향을 모색하기 위한 시사점을 찾기 위하여, 지방교육재정교부금제도의 도입 배경을 탐색하고, 지방교육재원의 변화에 따른 재정 규모의 변화를 살펴보고, 현행 지방교육재정교부금제도의 근간을 이루는 2004년말 개정 「지방교육재정교부금법」이 지방교육재정 운용과 재원 규모에 어떠한 영향을 미쳤는지를 분석하였다. 분석 결과는 다음과 같다. 교원 인건비 증가율보다 내국세 증가율이 더 커서 봉급교부금을 내국세 교부금으로 대체한 것은 재정확충에 유리했으나, 출발선에서 반영된 봉급교부금액이 실수요와 격차가 커서 봉급교부금 추정액을 앞지르는 데 많은 시간이 필요했고, 2016년까지 인건비에 의한 운영비와 시설비 잠식이 크게 발생했다. 증액교부금의 폐지는 재원보전을 위한 정책수단을 폐지한 결과가 되어 내국세 교부금 결손이 발생했을 때 이를 지방교육채 발행과 BTL 사업 추진으로 해결할 수밖에 없었다. 또한, 2005년 이후 교육세 교부금은 목적세로서 교육재원 확충에 별다른 기여를 하지 못했다. 교부금 제도 개편에 주는 시사점은, 교부금 재원을 단순화한 것은 교부금의 안정성 확보에 문제를 야기했으므로 봉급교부금과 증액교부금의 부활을 통해 재원의 다원화가 필요하고, 교육세 교부금의 역할과 기능을 재정비할 필요가 있다는 것이다. 교부금제도 개편을 위한 제언은 다음과 같다. 첫째, 지방교육재정교부금 재원은 다원화 할 필요가 있다. 둘째, 국가의 교육정책은 원칙상 국고보조금으로 추진해야 한다. 셋째, 지방교육채는 시·도교육청의 필요에 의해서만 발행하고 상환하는 구조가 마련되어야 한다. 넷째, 「교육세법」은 「고등교육세법」으로 개편해야 한다. 다섯째, 인건비를 제외한 교부금은 내국세 연동방식에서 학급당 표준교육비 지원방식으로 전환하는 방안을 검토해야 한다.

고등교육재정교부금법 제정방안에 대한 논의

송기창(Song, Ki Chang) 한국교육재정경제학회 2010 敎育財政 經濟硏究 Vol.19 No.2

이 연구는 고등교육재정의 현황과 과제를 살펴본 후, 고등교육재정교부금제도 도입의 의의와 필요성을 설명하고, 고등교육재정교부금법 제정방안을 논의하고자 하였다.고등교육재정교부금법 제정의 필요성으로 고등교육재원의 안정적 확보, 고등교육의 최소수준 유지, 고등교육기관 세입의 등록금 의존도 감축, 고등교육재원의 효율적 배분 및 고등교육재정의 자율성 제고, 고등교육기관의구조조정과 자구노력 촉진, 사립대학에 대한 경상비 지원제도 도입 등을 제시하였다.고등교육재정교부금법 제정방안으로 교부금법의 목적, 재원, 교부금의 종류와 배분기준, 교부금 사업, 교부금 수급자격 등을 논의하였다. 교부금 재원은 고등교육세 신설 또는 국세 교육세의 고등교육세 전환을 통해 확보하는 방안과 내국세의 일정률로 확보하는 방안을 제시하였다. The purposes of is study are to examine the present conditions and problems of higher education finance, to explain the meanings and the necessities of enacting ｢Grant Law for Higher Education｣, and to discuss about enactment plan of the Law. The necessities of enacting ｢Grant Law for Higher Education｣ are as follows: the steady securing of higher education finance, the maintenance of the minimum standard of higher education, the reduction of level of dependence of tuition, the improvement of efficiency and autonomy of higher education finance, the promotion of restructuring the institute and saving themselves, the introduction of grant system of current expenses for private higher education institutes. At the discussion chapter about Enactment Plan of ｢Grant Law for Higher Education｣, I suggested on the aim of the Law, the resource and kinds of the grant, the criteria of allocation of the grant, the enterprise by the grant, and the qualification for subsidizing the grant. The proposed resource of the grant are two. The one is new establishment of higher education tax, the other is the fixed percentage of internal tax.