정보기관의 방첩정책과 방첩실패에 관한 연구 : 미국 FBI의 방첩활동을 중심으로 = A study on the counterintelligence policies and counterintelligence failures of the intelligence agencies : focusing on counterintelligence of the U.S. FBI

국문 초록 (Abstract)

이 연구는 방첩업무를 국가안보의 핵심 분야로 체계화하려는 일환으로 분석되었다. 이 연구의 목적은 미국 FBI의 방첩정책의 형성 및 발전 과정에서 발생한 방첩실패 사례의 분석을 통해 방첩의 가치와 기능을 이해하고 국가안보위협에 대한 대응책 마련 및 정책적 시사점을 제시하는 데 있다.
방첩실패는 외교실패나 시장실패와 개념이 다르다. 외교실패 또는 시장실패는 회복할 기회라도 있지만 국가안위와 직결되는 방첩실패는 회복이 불가능하다. 잘못된 가정 하에서 출발한 방첩정책은 방첩의 정체성과 문화에 나쁜 영향을 미치고, 결국 여러 가지 형태의 방첩실패를 유발해 왔다.
이 연구는 미국 FBI의 110년 역사에서 일관성, 지속성 및 경로의존성을 고려하여 약 80년을 분석 대상으로 삼았고, 크게 3기로 나누어 안보환경, 방첩정책, 방첩실패 등을 역사적 사실에 입각하여 분석했다. 제1기(FBI의 방첩형성)는 연방수사국(FBI)으로 출범한 1935년부터 후버 국장 사망 시까지 설정했다. 후버가 장기간 구축한 법집행 문화는 FBI의 조직문화와 정체성이 되었다. 제2기(FBI의 방첩침체)는 후버 국장 사망 이후부터 9/11테러 이전까지 설정했다. 정부와 의회는 FBI의 권한 남용을 막고 시민자유권의 침해를 최소화하기 위해 국내정보활동을 금지했다. 이후 방첩기능은 30년 가까이 위축되었다. 제3기(FBI의 방첩개혁)는 9/11테러 이후부터 자유법이 통과된 2015년까지 설정했다. 9/11 이후 미국은 애국법 및 정보개혁법을 제정하여 정보공동체의 시스템을 개혁하고 예산과 인원을 확충했다. 그러나 미국의 국토안보는 여전히 뉴테러리즘에서 자유롭지 못하다.
1940년대부터 1950년대 초반까지 스파이 동기는 이념(ideology)이 주류였다. 1950년대 중반 이후부터 9/11까지 스파이 동기는 돈(money)이었다. 간혹 조직불만이나 모국애로 미국을 배신한 자도 있었다. 9/11 이후에는 흑색공작원(illegals)과 내부자 위협(insider threats)이 특징이다.
FBI는 역사적으로 세 차례 방첩의 정치화, 즉 1차 적색공포(노동혁명과 무정부주의), 2차 적색공포(공산주의자의 연방정부 침투), 코인텔프로(사회주의자, 반정부 운동) 를 경험했다. FBI는 이들 도전에 대응하면서 시민자유를 침해하고 권력을 남용했다는 비난을 받았다. 정부는 의회와 언론의 비난을 피하기 위해 법무장관지침(1976)과 카터행정명령(1978)을 발표하여 FBI의 국내정보활동을 금지했다. 이 같은 국내환경은 국내정보 부재를 초래했고, 1980년대와 1990년대 스파이 양산으로 이어졌다.
정보기능과 법집행기능은 양립이 불가하다. 그 이유는 전자는 정보를 수집하여 적대세력을 무력화하는 것이고, 후자는 범죄증거를 수집하여 사법 조치하는 것이다. 9/11 이후 국내정보는 많은 논의에도 불구하고 합리성보다 정치적 편의성에 따라 아직도 법집행의 보조수단으로 인식되고 있다.
2004년 12월 의회는 정보개혁법을 통과시켰다. 이 법에 따라 국가정보장(DNI) 직위가 신설되고 국가정보(National Intelligence)의 개념은 “출처에 상관없이 미국 내외에서 수집된 모든 정보”로 규정되었다. 정보개혁을 위한 다양한 조치가 강화되었음에도 불구하고, 내부자 위협과 자생 테러가 지속적으로 발생한다는 것은 방첩개혁이 미진하다는 반증이다.
결론적으로, 이 연구에서는 방첩실패 최소화를 위한 정책적 시사점을 다음과 같이 제시하고 있다. 첫째, 정책결정자(입법부, 행정부, 사법부)는 정책결정에 앞서‘국가안보 vs 시민자유’의 합리적 지향점을 고려해야 한다. 둘째, 부실한 가정 하에서 수립된 방첩정책은 부실한 결과를 낳는다. 셋째, 방첩기관은 방첩의 정치화를 경계하고 시민자유를 보호해야 한다. 넷째, 국내정보의 부재는 방첩실패의 중요한 원인을 제공한다. 끝으로 국민신뢰와 지지를 얻을 수 있는 홍보활동이 필요하다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This study is written as an effort to establish counterintelligence(CI) tasks as a main area of national security. The purpose of this study is to suggest policy implication for systematizing the functions of CI and resolving the national security threats by examining CI failure cases in the formation and development of the CI policies of the U.S. FBI.
The result of the CI failures is inherently different from that of diplomatic or market failure. Diplomatic or market failure has a chance to overcome afterward, but the CI failure, which is directly linked to national security, has no chance to recover. CI policies, which started under false assumptions, make negative effects on the identity and culture of CI, and eventually lead to various causes of CI failures.
This study was conducted in review of cases for eight decades out of 110years of FBI history in light of consistency, persistence and path-dependency. This study focused on three major variables- security environment, CI policy, and CI failure- of three respective historical phases.
The first phase(FBI's CI Formation) was set up from 1935, when FBI was established, to the death of FBI Director Edgar Hoover. In this phase, Hoover's long-established law enforcement culture has become an FBI's organizational culture and identity. The second phase(FBI's CI Recession) was set up from Hoover's death to the 9/11 terrorist attacks. The government and Congress have banned FBI's domestic intelligence activities to prevent FBI's abuse of power and minimize violations of civil rights. As a result, CI function has been shrinking for nearly 30 years. The third phase(FBI's CI Reformation) was set up from the 9/11 attacks to the passage of the Freedom of 2015. The U.S. has enacted the Patriot Act of 2001 after 9/11 and the Intelligence Reform Act of 2004(IRTPA), and improved the Intelligence Community System, and increased the budget and personnel. U.S. homeland security, however, has still been not free from New Terrorism.
The motivation for spying against the U.S. was mostly ideology in the 1940s and in the early 1950s. It was, however, money from the mid-1950s to the 9/11 Attacks. There were also a few who betrayed the U.S. with disgruntlement and altruism. After 9/11, the spy aspect was characterized by illegal agents and insider threats.
The FBI has experienced three times the politicization of CI in history: the First Red Scare(Labor Revolution, Anarchism), the Second Red Scare(communist's infiltration in the U.S. federal government), and COINTELPRO(socialist and anti-government movements).
In response to these challenges, the FBI had been accused of violating civil liberties and abusing power. To avoid criticism from Congress and the media, the Attorney General's Guideline(1976) and the Carter's Executive Order(1978) banned the FBI's domestic intelligence activities. These policies caused the absence of domestic intelligence, and eventually spawned many spies in the 1980s and 1990s.
The intelligence function is incompatible with the law enforcement function. The reason is that the former collects information and neutralizes the adversaries, while the latter collects criminal evidence and takes legal action. Since 9/11, there has been discussed about the operating agency of domestic intelligence function, but it is still recognized as an auxiliary means of law enforcement, according to political convenience rather than rationality.
In December 2004, Congress passed IRTPA and created the new position of the DNI. In addition, the term ‘National Intelligence’was defined as “all information regardless of the source, including information gathered within and outside the United States.”Despite this efforts to take various steps for information reform, insider threats and Lone Wolves have been constantly occurring in America. It is the wide evidence that CI reforms are by no means perfect.
In conclusion, this study suggests some policy implications for minimizing CI failures. First, decision makers(legislative, executive, and judiciary) should decide a reasonable balance point of “National Security vs Civil Liberties”prior to a policy decision. Second, the policy of CI, which was enacted under poor assumptions, produces poor results. Third, CI agency should take strict precautions against the politicization of CI and protect Civil Liberties. Fourth, the absence of domestic intelligence provide an important cause of CI failures. Finally, public relations activities are essential to gain national trust and support.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서론 1
• 제1절 연구 배경 및 목적 1
• 제2절 연구 대상 및 범위 3
• 제3절 연구방법 5
• 제4절 선행연구 검토 7
• 1. 방첩정책에 대한 선행연구 8
• 2. 방첩실패에 대한 선행연구 10
• 3. 연방수사국(FBI)의 방첩활동에 대한 선행연구 11
• 4. 선행연구에서 나타난 문제점 12
• 제2장 이론적 논의 및 분석틀 14
• 제1절 방첩이론과 방첩정책 14
• 1. 방첩의 개념, 범위 및 유형 14
• 2. 정책의 개념, 구성요소 및 유형 22
• 3. 방첩정책의 개념 및 범위 26
• 제2절 정보실패와 방첩실패 29
• 1. 정보실패의 개념, 유형 및 요인 29
• 2. 방첩실패의 개념, 유형 및 요인 32
• 3. 정보실패와 방첩실패의 차이점 39
• 제3절 분석틀 : 방첩정책과 방첩실패의 메커니즘 41
• 1. 방첩정책의 투입과정 42
• 2. 방첩정책의 형성과정 43
• 3. 방첩정책의 산출 47
• 4. 방첩정책의 결과 47
• 제3장 미국 FBI의 방첩 기능과 법집행 기능 51
• 제1절 FBI의 정체성과 리더십 실태 52
• 1. FBI의 정체성과 조직문화 52
• 2. 법무장관의 테러인식 54
• 3. 국내정보 부재 및 FBI의 테러인식 55
• 4. 대테러센터의 정보공유 및 방첩마인드 57
• 제2절 FBI의 방첩정보 활동과 범죄수사 활동 58
• 1. 방첩정보관과 범죄수사관의 차이 59
• 2. 방첩문화와 수사문화의 공존 가능성 61
• 3. 문화적 차별성과 적응성 63
• 4. 비전통적 안보위협에 대한 대응책 64
• 제3절 방첩활동의 이중성 논의 65
• 1. 안보목적의 방첩활동 65
• 2. 수사목적의 방첩활동 66
• 3. 활동영역의 가외성 68
• 제4절 소결론 69
• 제4장 미국 FBI의 방첩 형성기(1935-1972) 71
• 제1절 안보환경과 FBI 방첩업무 태동 72
• 1. 법무부 수사국과 FBI 후버 국장 72
• 2. 독일 스파이활동과 FBI 방첩공작 76
• 3. 1960년대 미국 정보공동체의 국내정보 활동 79
• 제2절 방첩정책: 국내보안 활동 86
• 1. 간첩법, 선동금지법, 외국인법 86
• 2. 부처 정보위원회(IIC), 외국대리인등록법(FARA) 89
• 3. 대통령 지침, 국내정보활동 근거법 92
• 4. FBI와 CIA의 업무분장 94
• 제3절 방첩실패: 차단실패 96
• 1. 방첩의 정치화: 시민권 침해 96
• 2. 미국 행정부 내 소련스파이: 소련정보기관의 침투 101
• 3. 1950년대-1960년대 미국을 배신한 주요 스파이 107
• 제4절 소결론 109
• 제5장 미국 FBI의 방첩 침체기(1973-2000) 111
• 제1절 국내외 안보환경 112
• 1. 국내 방첩환경 112
• 2. FBI의 국내정보역량, 대통령 및 의회의 정보통제 115
• 3. 국내외 폭탄테러 사건 117
• 4. 냉전종식과 안보개념의 변화 118
• 제2절 방첩정책: 국내정보활동 금지 119
• 1. 대통령 행정명령 및 지침 120
• 2. 케이츠(Keith) 사건과 외국정보감시법(FISA) 121
• 3. 경제스파이법(EEA) 124
• 4. 법무장관 지침: 국내정보활동 및 정보공유 금지 124
• 제3절 방첩실패: 견제실패 128
• 1. 1970년대 미국에 영향을 미친 스파이 128
• 2. 1980년대 미국에 영향을 미친 스파이: 방첩스캔들 130
• 제4절 소결론 141
• 제6장 미국 FBI의 방첩 개혁기(2001-2015) 143
• 제1절 9/11테러와 방첩개혁 143
• 1. FBI 조직문화 143
• 2. 국내정보 기능의 소관 기관에 대한 논의 147
• 3. FBI 업무 우선순위, 보안강화 및 조직개편 153
• 4. FBI 정보공유 마인드 및 지부정보단(FIGs) 156
• 제2절 방첩정책: 국내정보활동 재개 158
• 1. 애국법(Patriot Act)과 자유법(Freedom Act) 159
• 2. 방첩강화법(CIEA) 161
• 3. 정보개혁 및 테러방지법(IRTPA) 161
• 4. 법무장관 지침 : 정보공유 허용 163
• 5. 국가방첩전략(NCIS) 166
• 제3절 방첩실패: 탐지실패 169
• 1. 흑색공작원(illegals) 170
• 2. 내부자 위협(insider threats) 172
• 제4절 소결론 176
• 제7장 결론 : 요약 및 시사점 178
• 제1절 연구내용의 요약 178
• 제2절 연구결과의 시사점 183
• 1. 이론적 시사점 183
• 2. 정책적 시사점 185
• 3. 연구 한계 및 향후 과제 186
• 참고문헌 187
• ABSTRACT 203

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