국가최고감사기구 및 제도의 비교연구 : 독립성과 전문성을 중심으로

국문 초록 (Abstract)

<국문 초록>
지금까지 국가최고감사기구가 반독립적인 정부기관으로서 대통령 또는 내각을 중심으로 한 집행부 권력을 견제한다는데 이론의 여지는 없었다. 그리고 대다수 학자는 국가최고감사기구가 그 역할을 충실히 수행하기 위하여 반드시 독립성과 전문성을 확보하여야 한다고 주장한다. 그렇지만 현대사회에서 국가최고감사기구가 권력에 대한 민주적 통제의 한 축으로서 역할을 하게 된 연원을 분석하고 민주주의 제도운영과 국가최고감사기구의 역할과 기능을 연관 지어 연구한 사례는 많지 않았다. 또한 독립성과 전문성 관점에서 국가최고감사기구 및 제도를 비교･분석한 사례도 거의 찾아볼 수 없었다.
이에 따라 본 연구는 민주주의 정부형태의 전형이라고 할 수 있는 의원내각제나 대통령제를 채택하여 안정적으로 운영하는 서구 4개 국가와 이웃 나라인 일본을 연구대상으로 선정하여 그 나라의 최고감사기구 운영현황을 독립성과 전문성의 관점에서 살펴보았다. 이를 위해 최고감사기구를 두 개의 가치가 동시에 약한 case(Ⅰ유형), 독립성만 강한 case(Ⅱ유형), 전문성만 강한 case(Ⅲ유형), 두 가지 다 강한 case(Ⅳ유형) 등 4개 유형으로 예시하고 각 국가의 정부형태, 정치･행정제도, 정치문화와 최고감사기구의 형태･지위･임무･권한을 비교･분석하여 유형별로 분류하였다.
그 결과 집행부의 권력이 비정상적으로 강력하거나, 민주적 정당성을 갖지 못한 관료와 비공식적인 파벌이 권력을 분점하여 수평적 책임성(horizontal accountability)에 문제가 있는 국가의 최고감사기구는 독립성과 전문성이 미약하였다. 반면, 엄격한 권력분립에 따라 견제와 균형의 원리가 정상적으로 작동하고 의회가 집행부 견제 활동을 활발하게 하는 대통령제 국가의 최고감사기구는 전문성과 독립성이 강한 경향을 드러냈다.
한편, 의회와 내각의 권력이 융합된 의원내각제 국가의 최고감사기구는 의회와 대등한 협력관계를 유지하지 못하고 의회의 감독을 받는 종속적인 관계를 맺어 독립성이 약하나 오랜 전통에 의해 회계감사에 대한 전문성을 유지하고 있었다. 마지막으로 행정 우위의 전통이 확립되어 행정부의 자율성을 중시하는 국가의 최고감사기구는 행정부와 엄격히 거리를 두고 있으므로 독립성은 강하나 감사의 범위를 제한받고 있어 전문성 향상에는 한계를 보였다.
이상 각국의 최고감사기구를 비교･분석한 결과를 통해 얻을 수 있는 함의는 독립성이 강화되면 전문성도 동시에 강화되고, 반대로 독립성이 약화되면 전문성도 동시에 약화되는 상관관계가 존재한다는 것이다. 물론 둘 중 하나만 강한 case도 있으나 일시적 현상일 뿐이고 종국에는 두 가지 핵심 가치는 같은 방향으로 향한다고 할 수 있다.
주제어: 최고감사기구, 감사원, 독립성, 전문성, 민주적 책임성, 정치적 중립성

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Until today, there have been no arguments about the fact that the
nation's supreme audit institution (SAI), as a semi-independent
government body, checks the power of the executive branch, which is
centered on the president or cabinet. The majority of scholars are of
the opinion that the SAI must maintain independence and expertise in
order to fulfill its responsibilities faithfully and with integrity. However,
there haven't been many studies that look at the relationship between
democratic institutional operation and the role and function of the
nation's supreme audit institution in modern society or that analyze
the source of the supreme audit institution acting as an axis of
democratic control over power. Furthermore, there were hardly any
cases in which the nation's supreme audit institutions and systems
were compared and analyzed in terms of independence and
competency.
This study therefore analyzed the current state of operation of the
supreme audit institution from the perspectives of independence and
expertise in four Western countries and Japan, a neighboring country,
all of which have chosen and stably run the parliamentary cabinet
system or the presidential system, the typical form of democratic
governance. To achieve this objective, the supreme audit institution
was divided into four types: cases in which both values were weak
(Type I), cases in which only independence was strong (Type II), cases
in which only expertise was strong (Type III), and cases in which both
values were strong (Type IV). And, further, the SAI was classified by
comparing and analyzing the government type, political and
administrative system, political culture, and the form, position,
mission, and authority of the supreme audit institution.
As a consequence, it was determined that in nations with an
abnormally overpowering executive branch or problems with horizontal
accountability due to bureaucrats or informal factions lacking
democratic legitimacy, the SAI was assessed to be lacking in
independence and expertise. On the other hand, the SAI in the
presidential system, where the notion of checks and balances
functions normally based on the strict division of powers, and where
the parliament actively checks the executive, has shown high levels of
competence and independence.
In contrast, the SAI in the parliamentary cabinet system, in which the
powers of the cabinet and parliament were merged, did not maintain
an equal cooperative relationship with the parliament, but rather
formed a submissive relationship that was supervised by the
parliament, resulting in a lack of independence. However, as a result
of the lengthy history that has been followed, the expertise in
accounting auditing has been maintained. Lastly, in a country with a
long-standing tradition of administrative dominance, where the
independence of the executive branch is held in high esteem, the SAI
was kept well apart from the administration to ensure its
independence, but its mandate was constrained, resulting in a modest
enhancement of competence.
The conclusion that can be drawn from the comparison and analysis
of the SAI in each country is that when independence is strengthened,
expertise is enhanced concurrently, and when independence is
weakened, expertise is undermined correspondingly. There are times
when only one of the two core values stands out, but this is only
temporary, so it's safe to say that both core values are moving in the
same direction.

목차 (Table of Contents)

• <차 례>
• <제목 차례> ⅲ
• <표 차례> ⅴ
• <그림 차례> ⅴ
• <국문 요약> ⅵ
• 제1장 서 론 1
• 1. 문제의 제기 1
• 제2장 연구의 설계 5
• 제1절 선행연구의 검토 5
• 제2절 분석의 관점 8
• 1. 최고감사기구의 독립성 8
• 2. 최고감사기구의 전문성 11
• 3. 최고감사기구의 유형분류 16
• 제3절 연구의 범위 및 대상 24
• 제3장 주요 국가 최고감사기구의 운영현황 27
• 제1절 일본의 회계검사원 27
• 1. 일본의 정치제도 27
• 2. 일본 회계검사원의 운영현황 28
• 제2절 프랑스 회계법원 37
• 1. 프랑스의 정치제도 37
• 2. 프랑스 회계법원의 운영현황 39
• 제3절 독일연방회계검사원 46
• 1. 독일의 정치제도 46
• 2. 독일 연방회계검사원의 운영현황 48
• 제4절 영국 NAO 54
• 1. 영국의 정치제도 54
• 2. 영국 NAO의 운영현황 56
• 제5절 미국 GAO 61
• 1. 미국의 정치제도 61
• 2. 미국 GAO의 운영현황 63
• 제5절 한국 감사원 71
• 1. 한국의 정치제도 71
• 2. 한국 감사원의 운영현황 73
• 제4장 각국 최고감사기구의 독립성･전문성 분석 79
• 제1절 일본 회계검사원의 독립성･전문성 분석 79
• 제2절 프랑 스회계법원의 독립성･전문성 분석 81
• 제3절 독일 연방회계검사원의 독립성･전문성 분석 82
• 제4절 영국 NAO의 독립성･전문성 분석 83
• 제5절 미국 GAO의 독립성･전문성 분석 84
• 제6절 한국 감사원과 각국 최고감사기구의 독립성･전문성 비교분석 86
• 1. 수장의 임면 방법 86
• 2. 인사제도 88
• 3. 조직내 의사결정구조 90
• 4. 예산편성 92
• 5. 채용제도 93
• 6. 교육훈련 및 경력관리 95
• 7. 감사결과보고 및 감사성과평가 98
• 제5장 결론 101
• 참고문헌 104
• Abstract 112