참여정부 당정분리 개선방안에 관한 연구

김경록 연세대학교 행정대학원 2005 국내석사

참여정부는 초당적 국정운영과 정치개혁 선도 등을 표방하며 정치적으로는 당정분리를 정책적으로는 당정협의를 준수하고 있다. 그러나 여권 구심기능 약화에 따른 내부결속 이완과 정국부담 가중 등의 부작용이 나타나고 있어 보완이 필요한 상황이다. 문민정부 이후 국민의 정부와 참여정부를 거치면서 대통령과 국회의 관계는 자의반 타의반으로 커다란 변화를 겪고 있다. 과거 권위주의 시절 대통령의 일방적 우위로 특징져졌던 양자간 관계는 민주화 과정을 거치면서 상호 대등관계로 변화하고 있다. 게다가 소위 ‘분점정부’ 현상이 빈번하게 발생하면서 양자간 관계는 때로는 극한 대립과 그에 따른 국정 공백의 현상까지 보여왔다. 김욱, “대통령-의회 관계와 정당의 역할,” ??의정연구?? 제8권 제2호(2002), p. 6.이러한 문제를 보완한다는 취지 하에 노무현 대통령은 여당 출신 의원인 이해찬 총리를 임명하고 복수차관제 도입을 추진하면서까지 분권적 국정운영 실험을 모색하고 있다. 그럼에도 불구하고 여전히 많은 정치 전문가들은 우려를 표하고 있으며 새로운 발전 방향을 모색해야한다는 데 공감대가 형성되어 있다.이 논문에서 ‘당정분리’는 대통령의 여당에 대해 공천 등 정치적인 ‘당무 불관여’와 동시에 정책적인 ‘당정협의’를 동시에 내포한 용어라고 보는 것이 합당하다. 정부나 여당, 대통령이 당과 정부의 관계가 당정협의를 실행하고 있음에도 불구하고 당정분리를 표방하는 것은 과거 권위주의체제하에서 여당이 제왕적 총재인 대통령의 명에 의해 일사불란하게 움직였던 것에 대한 국민들의 거부감 때문이다. 당정협의는 과거 권위주의체제하에서도 이루어져 왔었다. 공화당 창당 주역들에 의해 도입되어 이어져왔다. 문민정부 이후 당정협의는 더욱 공고해졌으며 참여정부에서는 법률안과 주요 정책안이 당정협의 과정을 거치지 않고 대통령의 이름으로 국회에 상정되는 경우는 없다. 이와 같이 한국에서 정당의 민주화가 진행되는 과정에서 당정분리는 대통령의 중립적 국정운영과 대통령제 하에서 대통령을 배출한 여당의 책임정치라는 상반되는 의미를 동시에 담고 있는 것이다. 야당과의 건전한 관계정립까지 포함되어 있다는 점에서 ‘당정분리’는 매우 중의적인 용어임에 틀림없다.이 논문에서는 우선 당정관계의 역사적 추이 및 재정립 필요성을 검토해 볼 것이다. 역대정부는 당정일체체제에 따른 구조적인 병폐를 양산해 왔다. 5共까지는 정당이 정권보좌 역할에 충실했고, 6共이후 당정분리 요소가 일부 도입되었으나 당총재로서 대통령의 영향력이 유지되어 왔다. 대통령이 행정부와 당운영을 총괄함으로써 제왕적 대통령제?정경유착?파벌정치?수동적 정당문화 등 각종 폐해가 심화되었다.그리고, 참여정부 출범이후 당정관계 운영 실태를 살펴보고 문제점들을 제시할 것이다. 참여정부에 관심을 두고 논의하는 이유는 참여정부 출범을 계기로 새로운 당정문화 설립 여건이 성숙되었다고 평가할 수 있기 때문이다. 노무현 대통령은 당총재직을 포기하고 平당원 자격을 유지함으로써 정치권 자정 및 정치개혁을 선도할 수 있는 명분을 확보했다. 또한, 사회전반의 공개?투명화로 탈권위주의 분위기가 확산, 새로운 정당문화 및 당정관계 창출을 위한 국민적 동감대가 형성된 점이나 17대 총선 결과 분점정부 형태가 깨지고 여대야소 의회가 구성되고 의원 출신 장관과 총리를 임명하여 분권적 국정운영을 실험하고 있는 것도 특이할 만하다.참여정부는 당정분리를 통해 정당의 자율?자립성을 확대하고 대통령은 국정에 전념하는 정치적 토대 구축을 시도하려 하고 있다. 청와대는 초기에 여와 야를 대상으로 초당적 협력관계를 모색하였으나 여당 내 소외감과 야당의 정략적 공세 등으로 성과가 저조하게 나타났다. 행정부도 원활한 정책추진을 위해 여야를 대상으로 입법지원 등에 나서고 있으나 친여정서?대야채널 미흡 등으로 여당편중 성향이 드러난 것도 사실이다.이는 새로운 제도 도입에 따른 과도기적 문제점을 표출하고 있다고 분석 할 수 있다. 첫째, ‘여당 = 대통령당’이라는 관념이 고착되어 이러한 인식을 전환하는데 한계가 있었다는 점을 들 수 있다. 둘째, 여당과 대통령간 당정분리원칙 미정립으로 인해 여당인사들의 정권에 대한 소외감이 심화되고 정책?여론수렴 기능의 부실에서 국정추진력이 약화되었다는 점이다. 셋째, 여?야?정간 협조채널 부재, 청와대 ? 행정부의 지원 역할 미흡 등으로 참여정부 정국운영 부담이 가중되었다는 것이다. 넷째, 정치권내 대화?타협문화 부재 및 여당의 자율?자립성 한계 등의 제도?관행적 여건으로 당정분리 문화 정착이 지연되고 있다는 점도 과도기적인 문제점으로 지적할 수 있다.이러한 우리나라의 문제점을 보완하고 대안을 찾기 위해 미?프랑스 등 선진국의 당정 및 시사점을 검토해볼 것이다. 미국(삼권분립)?프랑스(이원집정부제)의 대통령은 평당원 자격으로 여당과 연결고리를 갖되 미국은 당운영에 실질적 권한이 없는 반면 프랑스는 당무에 적극 개입하는 차이점을 지니고 있다. 국정운영과 관련 미국은 삼권분립을 기초로 초당적 운영을, 프랑스는 다수당과의 권력분산을 통한 연정을 추진한다. 정당제도 측면에서 양국가 공히 재정적 자율성을 확보한 가운데 미국은 중앙당이 없는 원내중심 정당체제인 반면 프랑스는 중앙당 당대표(당무)와 원내총무(국회) 분리체제를 가동하고 있다. 이러한 사례에서 대통령?행정부의 정치 중립성 확보와 정당의 자율?자립성확대를 통한 정당문화 개선이 건전한 당정관계 설립의 전제조건임을 발견할 수 있을 것이다.마지막으로 우리나라에 적합한 당정관계 수립을 위한 보완방안을 마련해 보고자 했다. 여당과 야당에 대한 선별적인 관계정립과 당정분리에 대한 명확한 개념 정립 및 ‘대통령의 당무 불관여’ 및 ‘초당적인 국정운영 및 삼권분립’원칙 등 행동규범을 제시하며, 책임정치 구현 차원에서 여권 당적을 보유하되 당 재정?인사에는 관여하지 않고 정책중심의 공조는 강화하는 방안을 모색하고자 한다. 그리고 청와대?여당간 인적 교류 확대 등으로 여권공동체 의식을 제고하며 야당과는 정례?비정례 정책협의 강화 및 현안 발생시 야당지도부 대상 수시 정책설명회 개최 등으로 신뢰를 제고하고, 현재 국회에서 거부되어 이뤄지지 못하고 있으나 청와대 내부나 향후 부처에 야당출신의 비중있는 인물을 영입해 업무협조 내실화를 통해 교류를 강화하며 초당적 국정운영 의지를 과시할 필요가 있음을 알아본다.아울러 청와대 ? 행정부의 역할 재정비 및 정치적 중립성 확보가 필요하다. 이해찬 총리 취임 이후 시험하고 있는 대통령은 큰 틀을 국정방향 제시 및 국민 대상 정치에 주력하고 국무총리가 정치적 중립을 내세워 국정실무 주도하고, 청와대 정무기능을 국무총리실 중심으로 확대 개편하고 청와대 ? 행정부 ? 정치권과의 컨트롤 타워 기능도 강화하는 방안 등이 주요 대안이 될 것이다.또한, 국무총리가 여야대표와의 정례협의 창구를 개설하여 중립적 국정운영을 리드하고 행정 각 부처도 국회 상임위별 전담 조직을 가동하고 행정부 정보공개 확대 및 여야에 대한 정책 지원을 강화하는 등 행정부와 정치권과의 정책교류 활성화가 요구된다. 국회 크로스보팅?전원위원회 도입 및 행정부와 여야간 당정협의 활성화를 위한 법적?제도적 뒷받침을 강구하는 등 제도?관행적 여건도 개선할 필요가 있다.대통령제가 갖는 특수성은 의회와 행정부가 각각 일정한 임기를 갖고 선출되는 이원적 정통성을 지닌다는 점에 있다. 의회와 행정부가 그 기원으로부터 위임받는 정통성의 절차와 방식이 분리되는 이러한 제도적 장치는 결국 두 기제간의 권력분립을 의미하며 이는 양자간의 갈등구조의 개연성을 내포하고 있는 것이다. 따라서 의회와 행정부간의 적절한 견제와 균형은 대통령으로 대표되는 행정부의 독주를 조절할 수 있는 다양한 제도적 장치를 지원하는 중요한 원리로 인식된다. 곽진영, “국회-행정부-정당관계의 재정립: 분점정부 운영의 거버넌스,” ??의정연구?? 제9권 제2호(통권 제16호, 2003), pp. 161-162.특이한 점은 한국의 경우 대통령제를 정부구성의 기본원리로 삼고 있음에도 불구하고 당정협조가 비교적 활발히 이루어졌다는 점이다. 물론 과거에 쌍방향적이기보다는 일방적인 관계였다 할지라도 내각책임제를 채택한 국가들에서 볼 수 있는 당정관계가 이루어진 것은 특이하다.일반적으로 집권당과 행정부와의 관계는 권력구조와 밀접한 관련이 있다. 현재 우리나라에서 보이는 정례화?공식화된 당정협의 제도는 내각제 국가에서는 보편화되어 있으나 대통령제 국가에서는 찾아보기 어렵다. 한국의 경우에는 대통령제 권력구조를 채택하고 있음에도 불구하고, 더구나 다른 어느 국가보다도 대통령이 강한 권력을 행사해 왔음에도 불구하고 일반적으로 대통령제 국가에서는 잘 발견되지 않는 당정협의가 이루어지고 있다는 것은 특이할 만한 사항이다. 권찬호, “한국 당정협조제도에 관한 연구,” 중앙대학교 대학원 정치외교학과 박사학위 논문(1997), p. 4.미국과 달리 여야간 대화의 부재가 정치문화로 자리잡고 있으면서 분점정부의 형태가 자주 등장하는 우리나라에서 당정관계는 갈등과 혼선으로 어려움이 많은 만큼 이에 대한 논의는 향후 개헌론과도 밀접한 관계를 지닐 가능성도 농후하다.이 논문은 필자의 청와대와 국회 근무 경험을 바탕으로 하고 청와대와 정부, 국회 전?현직 인사들과의 인터뷰와 언론보도를 근거로 씌어진 것이다. 대안제시는 여권 입장에서 실천할 사항을 위주로 제안한다.

병원행정에서 효과적 리더쉽에 관한 실증적 연구 : 연세대학교 의료원을 중심으로

김승문 연세대학교 행정대학원 2000 국내석사

현재 병원은 극심한 변화와 경쟁의 환경속에 있다. 세계화, 국제화, 무한경쟁, 기업에서는 제품과 서비스를 과잉공급하듯이 병원은 진료서비스의 경쟁 그리고 환자들의 다양한 욕구와 기대가 한껏 부풀어, 병원의 기자재 및 인력에 힘에 겨울 정도의 투자를 강요당하는 시점에 있다. 따라서 병원 내부 및 외부환경의 급격한 변화와 그 변화요구는 병원의 사활을 위한 특별조치를 해야 될 당위성을 절실히 느끼고 있다. 우리나라는 1980년대 들어와 복지문제에 대한 관심도가 높아지기 시작하였고, 특히 제6공화국의 출범이후 국민들의 복지욕구가 전례없이 표출됨으로써 의료복지시설의 서비스에 대한 관심도도 크게 높아져 병원조직관리의 개선을 통한 효율성 증진이 중요한 과제로 대두되고 있다. 우리나라의 의료기술은 최근 의료엔지니어링의 급격한 발달로 우리 의료계는 괄목할 만한 진전을 보이고 있다. 더욱이 복지국가를 지향하고 있는 오늘날 국민들이나 의료계의 관심있는 사람들은 국민의료의 전반적인 질과 양의 향상을 위해 여러 측면에서 계속적인 관심을 보이고 있다. 그 중 하나가 의료정책과 의료관리적인 측면이며, 한 걸음 더 나아가 양과 질에서 국민이 가장 관심을 가지는 것이 병원의 역할이다. 따라서 병원인은 물론 국민적 차원으로까지 병원행정에 대한 관심과 올바른 이해가 필요하다. 우리는 병원조직이 갖는 특성을 고려하여 병원조직내에서 조직원들이 생각하는 리더의 리더쉽행사에 관해 설문을 통하여 연구를 진행시켰다. 설문결과 우리는 앞으로 병원조직에서 리더가 효과적인 리더쉽을 행사하기 위해서는 다음과 같은 점들에 역점을 두어야 할 것을 제시했다. 첫째, 조직원이 업무를 수행하는데 있어서 가능하면 자율적으로 업무를 수행할 수 있도록 권한을 부여해야 한다는 것이다. 둘째, 조직원이 업무수행시 조직의 목표달성에 몰입할 수 있도록 조직의 비젼을 명확히 제시해주는 것이 매우 필요하다고 하겠다. 셋째, 조직원들에게 창의적인 사고와 혁신적인 업무수행을 유발할 수 있도록 리더는 역할을 다해야 할 것이다. 넷째, 리더는 조직의 부하직원들에 대한 개인적인 고충이나 능력을 가능한 명확히 파악하고 이에따라 업무를 조정·배분해야 한다. 다섯째, 병원조직의 리더는 조직원들의 이직의사를 정확하게 파악하여 이에 대처할 필요가 있다. 여섯째, 병원조직의 리더는 연령이 낮은 조직원들에 대한 배려에 보다 큰 관심을 가져야겠다. 일곱째, 조직의 관리자들을 대상으로 체계적인 리더쉽 교육과 훈련을 강화할 필요가 있다. 끝으로 현재의 리더와 근무한 연수가 많을수록 리더에 대한 반응이 부정적으로 나타남을 고려하여 함께 근무하는 연수가 길어질수록 이들과 공감할 수 있는 공감대형성에 많은 노력을 해야 할 것이다.

혐오시설 입지갈등에 관한 실증적 연구 : 부산시 북구 화명2지구 쓰레기 소각장 입지대상 지역을 중심으로

전길헌 연세대학교 행정대학원 2000 국내석사

현대 사회의 다양화 추세는 각 분야에서 다양한 갈등을 표출시키고 있다. 이러한 갈등은 어떠한 사회에서도 개인간, 집단간, 조직간에 필연적으로 발생한다. 이러한 갈등은 각자가 추구하는 목표와 가치관, 신념과 사고방식의 차이등 수많은 요인이 작용하여 발생한다. 집단간의 갈등은 행정이나 조직 현상에서 흔히 발생하는 가장 보편적인 갈등이다. 국가정책을 시행하는 과정에서도 정부와 자치단체간, 정부와 주민간, 자치단체와 주민간의 갈등이 일어나고 있다. 연구자는 최근에 반드시 해결해야만 하는 국가핵심과제로 등장하고 있는 환경혐오시설 입지선정을 둘러싸고 벌이는 자치단체와 지역 주민간의 갈등과 조정과정, 갈등의 해결과정을 부산시 북구 화명2지구의 쓰레기 소각장 입지대상지역을 중심으로 선택하여 고찰하는 것이다. 최근들어 우리나라에서도 혐오시설의 입지를 둘러싼 갈등이 점차 확대되고 있고, 이것은 자원의 낭비는 물론 막대한 사회적 비용을 낳고 있으며, 향후 이러한 갈등은 지속될 수 밖에없다. 그럼에도 불구하고 지금까지의 시설 입지선정 방식은 이러한 갈등을 적절히 해소하지 못하고 있기 때문에 현행 입지 방식의 전환이 필요하다. 이러한 관점에서 본 논문은 화명2지구 갈등사례를 통해 다음과 같은 문제점을 도출할 수 있었고 이를 근거로 하여 그해결 방안을 제시했다. 화명 2지구 쓰레기 소각장 입지선정 갈등과정에서 도출된 문제점은 첫째, 갈등의 한 축을 형성하고 있는 정책결정자들이 편익과 비용의 재분배 과정을 편협하게 기술합리적 정책결정이라고 정의하고 있으므로 정치적 타협까지 포함하는 포괄적인 과정이라는 것을 인식하지 못하고 있다. 이것은 결과적으로 입지갈등 현상을 합리적이고 가치중립적인 정책 대안을 가지고 해결하려고 해도 성공가능성을 확신할 수 없는 현실에서 장기간에 걸친 설득과 타협을 통한 주민의 동의를 바탕으로 이러한 문제를 해결하는 것이 중요함을 일깨워 준다. 둘째, 행정계획 단계에서 주민참여와 정보공개가 이루어지지 않았기 때문에 지역주민의 여론수렴이 제대로 될 수 없었다. 이는 여론 수렴과정을 거침으로써 집단 민원과 관련된 사항을 정책과정에서 미리 여과시킬 수 있었던 기회를 상실한 것이다. 주민의 입지 반대운동이 지역이기주의로 악화되지 않고 건전한 주민운동의 범주에 머무를 수 있도록 정책운용의 묘를 살려 이를 사전에 예방하는 정책대안의 개발을 적극적으로 추진할 필요가 있다. 셋째, 관계 공무원들이 지역주민의 반대운동을 문제를 해결하는데 있어서 한번쯤 겪어야할 요식 행위 정도로 가볍게 생각 하고있다는 것이다. 입지선정이 결정되면 당연히 지역주민의 반대 투쟁이 일어나게 된다고 생각한다. 또한 이러한 현상을 사전에 합리적으로 조정하여 문제의 확대를 방지하려는 노력을 기울이지 않고 이를 입지선정의 절차아닌절차로 인식하는 오류를 범하고 있다. 이것은 결국 협상과정에서 무성의한 자세로 임하게되고 주민의 반발을 일으켜 협상성공을 어렵게한다. 연구자가 화명·금곡 지역 주민설문조사에서 주민운동을 하면서 가장 힘들었던 점이 무엇인가의 질문에서 공무원의 무성의한 태도가 전체응답에서 차지하는 비율이 23.9%이었다. 이것은 역설적으로 지역 주민을 문제의 당사자로 인식하지 않고 단지 문제해결시 거쳐가는 걸림돌로 인식하는 현상임을 알 수 있다. 넷째, 이해 당사자들의 갈등을 조정해 줄 조정자가 없었다. 이에 대한 해결방안을 살펴보면 다음과 같다. 우선 행정절차법의 개정이 필요함을 알 수 있었다. 행정계획시부터 주민참여가 법적으로 보장될 수 있도록 행정계획의 확정 절차에 지역주민의 참여를 명문화 하면 주민의 입장에서는 공식적 참여를 보장받으므로써 행정의 민주화를 이루고 공무원 입장에서는 책임행정을 구현할 법적 근거를 확보하는 것이다. 둘째, 지방정부는 주민의 입장에서 개발손실과 이익을 조화시킬 수 있는 방안을 강구해야 한다. 셋째, 행정의 신뢰성 확보가 혐오시설 입지선정의 성·패에 중요한 변수임을 알수 있었다. 결론적으로 이상의 연구 결과는 설문조사를 통한 실증적 분석을 통해 이루어졌다. 따라서 완벽하지는 못해도 어느정도 실천적 함의를 포함하고 있다고 생각한다.

디지털 知識基盤社會와 政府 役割 모색

조현봉 延世大學校 行政大學院 2002 국내석사

21세기의 시작은 우리에게 두 가지 큰 것을 가져다 주었다. 하나는 새로운 천년의 시작이고 또 하나는 디지털 혁명이다. 우리에게 천년의 단위가 바뀌는 때에 중요하게 다가오고 있는 것이 디지털 혁명이다. 20세기 중반 이후 계속되어온 컴퓨터와 정보통신기술의 발전이 90년대 후반 인터넷의 등장과 함께 우리를 디지털 혁명의 속으로 밀어 넣고 있다. 이러한 가운데 18세기 산업혁명 이후 계속되어 온 산업사회의 기준과 패러다임이 무너지고 지식사회, 후기산업사회 등으로 표현되는 새로운 지식정보사회에서의 패러다임이 요구되고 있다. 즉 산업사회가 농경사회에서의 정치, 경제, 사회, 문화 등의 모든 부문을 새롭게 창출하여 새로운 가치 체계와 사회시스템을 구성하였듯이, 현대 지식정보사회에서도 행정, 기업, 경제, 법규범, 정치, 문화, 교육, 기술 등 실로 다양한 분야에서 사회 전반에 걸쳐 지식사회라는 환경에 적합한 사회시스템과 패러다임이 요구되고 있는 것이다. 지식사회(Knowledge Society)란 무엇인가? 무형의 자산인 지식의 보유여부에 의해 개인과 조직과 기업의 가치가 결정되는 사회, 그래서 새로운 지식의 습득을 위해 끊임없는 변화와 변신을 요구하는 사회라고 전문가들은 규정하고 있다. 문명사적으로 큰 의미를 가지는 지식 정보화 사회에서는 자본·노동·천연자원과 같은 물질적 요소보다는 지식의 축적과 축적된 지식의 활용이 더욱 중요시되고 있다. 이러한 흐름은 지식이 국가 경쟁력의 강화와 기업의 부가가치 창출의 핵심 원천으로 부상하고 있음을 의미한다. 오늘날의 국가발전은 신지식이 급속도로 확산, 변형됨으로써 그 내용과 모습이 시시각각으로 새로워지는 동태적 성격을 띠고 있는 것이다. 이러한 지식기반 중심사회의 흐름을 인식하지 못하는 국가들은 시대적 발전에 뒤떨어질 수밖에 없고 새로운 위기에 직면하게 될 가능성이 높다. 그리고 지식 기반 사회로의 전환이 빠른 국가와 그렇지 못한 국가 사이의 발전 속도와 생산성의 격차가 커질 것이고, 나아가 21세기 국가 경쟁력의 격차도 급속히 확대될 것임은 명약관화하다. 시대와 장소를 불문하고 앎과 모름의 차이는 어떠한 형식으로든 아는 주체와 모르는 주체 간의 격차를 만들어 왔다. 그렇다면 이제 와서 새삼스럽게 지식을 강조하는 이유는 무엇일까. 우리 역사 속에서 새로운 기술이 나타날 때마다 그와 관련된 지식이 사회의 구조와 패러다임을 바꾸는 것을 많이 봐왔다. 인쇄술의 발달이 그러했고, 전기의 발견이 그러했다. 본 논문은 모두가 똑같이 가진 지식을 어떻게 활용하여 사회나 조직에 도움이 되는 지식으로 발전시킬 것인가, 즉 지식의 활용과 새로운 지식의 창조와 관련된 지식사회의 흐름과 미래 지식사회의 국가 실현을 위한 정부의 정책방향을 제시하고자 하였다. 또한 지식이 개인, 조직, 전략, 경제의 측면에서 가지는 의미와 지식이 어떻게 활용되고 그로 인해 발생한 효과는 어떠한가. 지식을 어떻게 부가가치와 연결시킬 수 있는지 그 방법론을 통해 변화하는 사회에 대처하기 위해서 우리 정부와 사회구성원은 어떠한 노력을 해야할 것인가. 또한 지식 중심 사회로의 이동이 무엇을 의미하는지 연구하고 변화하는 사회를 제대로 볼 수 있는 혜안을 제공하고 또한 변화의 주체가 되어 사회를 지식중심사회로의 변화를 유도해야 하는 책임과 의무가 우리에게 있는 것이다. 그리고 주요국가들의 추진전략, 추진체계들을 연구하여 봄으로써 우리나라의 정부 정책에 시사점을 도출해 보고자 시도하였다. 또한 본 논문은 현재 지식산업 지식기반사회 정책이 민간주도의 흐름에 보고만 있을 것이 아니라 민간이 할 수 없는 부분과 정부가 지식기반 사회의 베이스를 주도적으로 설정하고 추진해 나야가 할 부분 등을 정책적 관점에서 연구하고자 노력하였다. 즉 지식 기반 사회는 새로운 흐름임을 직시하고 이에 대비하는 장기적인 비전을 확립하고 지속적이며 일관되게 정책을 추진해 나가야 하며, 인재양성과 평생 학습 차원의 교육 체계가 확립되어야 한다. 정보인프라 구축을 위한 과감하고도 지속적인 투자가 요구되며, 지식기반사회로의 이행에는 모든 국민과 사회 모든 계층의 노력이 요구되지만, 특히 초기단계에는 정부의 강력한 의지와 실천이 요구된다고 하겠다. 그리고 온라인 환경 조성과 인터넷과 전자상거래의 활성화와 그와 관련된 정책들을 제도적으로 방안을 모색해야 하며, 지식정보의 생산에 대한 연구개발 투자 정책과 국가의 지식기반 정책의 체계확립이 요청되며, 지식기반구축이 민간기업 주도로 이루어지는 데에는 한계가 있기 때문에 정부의 역할은 여전히 중요하다. 우리 정부는 국가 발전을 위한 위기의식을 느끼고 새로운 미래사회의 도전과 응전에 슬기롭게 대처해 나가야 할 책무을 가지고 있음에 본 논문은 정부의 지식기반 정책을 제고해야 한다는 점을 지적하였다. The beginning of 21st century brought us two big things. One is the opening of new millenium and the other is the digital revolution. At the arrival of new millenium, digital revolution is getting more important than ever. Along with the arrival of the internet era in later 1990s, the development of computer and information technology keeps puting us into the digital revolution which has been under way since the later part of 20th century. Meanwhile, with the standards and paradigm of industrial society that have prevailed the world since 18th century collapsed, a new paradigm which is suitable for a new paradigm in the knowledge society and the post industrial society. As the industrial society overthrew the previous standards and paradigm in politics, economy, society and culture of agricultural society, more suitable social system and paradigm for the current knowledge and information society is required in various fields such as administration, enterprises, economy, legal system, politics, culture, education, technology, etc. What is the knowledge society? Experts define that it is the society where values of individual, organization and corporations is determined and the place where endless changes and innovations are needed to acquire new knowledge. In the knowledge and information society that is so important in the history of civilization, application of knowledge is considered much more important than such materialistic factors as capital, labor force and natural resources. This trend means that knowledge has become the core source of strengthening of national competitiveness and value. Today's advancement of nations has a dynamic character which is continuously changing and reforming in the wake of spreading and transforming of new knowledge. So it is very possible for a nation which can't read the trend of new society to get far behind the historical advancement and face new crisis. And it is very clear that the gap of the developmental speed and productivity between a nation which quickly moves to the knowledge society and a country which doesn't will increasingly swell. It is also clear that the gap of national competitiveness in the 21st century will increase. Regardless of time and place, whether one has knowledge or not has made big differences. Why, then, does knowledge have to be now stressed ? We have witnessed that the structure and paradigm of society were changed by relevant knowledge whenever a new technology came to our history. Such was the invention of typography and the discovery of electricity. This thesis is to find a way on how we can develop all the equal knowledge into the one that helps its society and organization by suggesting an appropriate line of government policy to realize the future-oriented knowledge society in our nation. It is also to know of what knowledge means for individual, organization, strategy and economy, of how the knowledge is applied, of what is the effect, of how we can transform it into added value and of what efforts should be done by the government and members of society to cope with the ever-changing society. It is our responsibility and duty to study on what is the meaning of moving toward the knowledge base society, to provide insights over society and to lead the whole society into the knowledge society as a subject of change. This thesis tries not only to come up with a proper governmental policy line by studying various strategy and systems of major countries, but to grasp on what cannot be done by nongovernmental sector and what is required for the government to set up criteria toward the knowledge base society in terms of policy. In short, the knowledge base society should set up long-term visions and make consistent and sustaining policies after grasping the new trend of society. It should also establish adequate systems which aim at lifelong education to cultivate men of ability. Naturally, resolute and continuous investment as well as endless efforts toward the knowledge base society of all the people from various classes in society is required. Especially, at earlier stage, strong determination of the government is desperately needed. And systematical solution over relevant policies should be found out to activate the internet and e-commerce as well as the on-line environment. Continuous drives for R&D investment and establishment of governmental policy toward knowledge base society are also necessary. Role of government still remains important to set up private capital-led base for the knowledge society. This thesis points out that the existing policy over the knowledge base of our government should be elevated because it is the responsibility of the government to feel sense of crisis and wisely cope with challenges in the future society.

지방자치단체간 분쟁조정 및 협력증진을 위한 광역행정수행체계 발전방안 연구

허해구 연세대학교 행정대학원 2000 국내석사

'95. 6월 민선지방자치가 실시됨에 따라 우리나라의 지방자치는 과거의 중앙집권적인 획일적인 체제에서 벗어나 지방의 자율성에 기초하는 진정한 풀뿌리 민주주의를 맞이하게 되었고 새천년의 다양하고도 폭증하는 광역행정수요를 지방자치단체가 전면에서 대처해야 하는 역할변화를 맞게 되었다. 이와 함께 지방자치의 본격화는 지방자치단체의 주체성과 발언권의 증가로 국가정책의 일방적인 실시가 어려워지고 지역주민의 과다한 참여와 집단이기주의가 나타나 갈등분쟁이 빈발하는 등 공익과 지역복지가 조화가 제대로 이루어지지 못하는 부작용도 나타나게 되었다. 그러나 현재 우리나라의 지방행정은 급변하는 광역행정환경에 대비하는 근본적인 대응체제를 마련하지 못한 채 기존의 행정방식과 행태에 의거, 응급처방에만 급급한 실정으로 새로운 광역행정수요와 민선 이후 빈발하는 갈등분쟁에 효율적으로 대처하기 위해서는 기존의 행정구역을 초월한 생활권·영향권을 대상으로 새로운 방식의 광역행정을 실시할 필요가 있다. 이러한 인식하에, 본 연구는 먼저 광역행정의 실체파악을 위한 이론적 고찰로 광역행정의 개념과 필요성, 관련 이론들을 살펴보고 외국의 지방자치 선진국가들에서 실시하고 있는 광역행정제도들에서 우리나라에 유용하게 활용할 수 있는 제도가 있는가를 찾아보았으며, 우리나라 광역행정 현실을 파악하기위해 행정협의회, 분쟁조정위원회 등 광역행정수행제도와 우리나라의 대표적 광역행정현상이라고 할 수 있는 갈등·분쟁현황을 조사하여 그 문제점을 환경관리체계 측면, 제도운영 측면, 새로운 광역제도의 도입측면 등 3가지 측면에서 분석하고 현실적 개선방안을 모색해보려고 했다. 그리고 이러한 제도적 개선방안을 현실속에 도입하기 위한 정책적 대안으로 관련법규에 흩어져있는 기존의 광역행정제도와 우리나라 광역행정환경에 효율적으로 작용할 수 있는 새로운 제도를 총괄하여 가칭 『광역행정수행기본법』의 초안을 제시함으로써 우리나라 광역행정을 뒷받침하기 위한 거시적 광역행정체제를 수립하고자 하였다. 『광역행정수행기본법』초안의 주요내용으로는, 본 법이 광역행정사무를 수행함에 있어서 다른 법률에 우선하여 적용될 수 있도록 특별법적인 성격을 명확히 하였으며 동태적인 성격을 띤 광역행정사무를 효율적으로 처리하기 위하여 법률의 규정에 반하지 아니하는 범위 내에서 서면으로 공법상 협약을 체결할 수 있도록 하여 다양한 분야에서 다양한 방식의 융통성있는 광역행정이 가능하도록 하였다. 그리고 기존 행정협의회의 기능을 다양화, 활성화시키기 위하여 상설기구화, 참여범위의 확대 등 새로운 기능을 보강하고, 중앙분쟁조정위원회에 직권상정제와 의결권능을 부여하고 위원회 구성방법을 개선하였으며 중앙-지방간 분쟁조정을 위한 새로운 제도로서 행정협의조정위원회를 설치하여 분쟁조정기능을 강화(동 내용은 '99.8.31 지방자치법 개정안에 반영)하였다. 또한 광역적 범위에 걸친 업무를 효율적으로 처리하고 있는 외국의 광역행정제도인 광역연합체, 광역특별구, 지방공사개발단 등과 같은 특별지방자치단체 방식을 전향적으로 도입하여 각 지방자치단체가 필요에 따라 적절히 활용할 수 있도록 제도적 기초를 마련하고자 하였다. 그리고 광범한 영역에 걸쳐 이루어지고 있는 광역행정의 거시적 조정과 효율적인 지도·지원을 위하여 행정자치부장관 및 시도지사에게 광역행정에 대한 지도·감독 및 보고에 관한 권한을 부여하고 광역행정의 중요성을 감안하여 광역협력사업에 대한 우선적 지원과 재정적 인센티브를 줄 수 있는 근거를 마련하였다. 광역행정은 본래 기존의 지역적 영역과 폐쇄적 운영의 틀을 벗어나 새로운 행정방식과 사고를 받아들이는 것을 기본으로 하고 있기 때문에 이를 받아들일 수 있는 의지가 선행되지 않으면 어떠한 제도가 마련되어도 큰 효과를 거두기 힘들다. 따라서 광역행정개선방안을 마련하기에 앞서 지방행정 담당주체들의 열린 마음과 인식변화를 다시 한번 촉구해 보며 본 연구가 우리나라 광역행정의 토대를 굳건히 다지고 새로운 발전방향을 모색하는 단초가 되었으면 하는 마음 간절하다.

지방통치체제(Local Governance)에서 단체장의 리더십 제고방안 연구

이제학 연세대학교 행정대학원 2003 국내석사

리더십-조직목표 달성을 위해 부하들의 자발적 노력을 유도하는 힘-에 대한 연구와 논의는 리더십을 활용하는 목적과 적용하는 환경에 따라 다양하게 규정되어 왔다. 또한 리더십에 대한 연구 방법으로는 어느 측면을 강조하느냐에 따라 특성론적 접근, 행태론적 접근, 상황론적 접근, 접근방법의 통합으로 나뉘어진다. 그리고 리더십 연구의 권위자로 일컬어지는 Bass는 전통적인 리더십으로 거래적 리더십을 새로운 리더십 흐름으로 카리스마적 리더십과 변환적 리더십으로 범주화하고 있다. 본 논문에서 리더십의 제고방안으로 채택하고 있는 변환적 리더십이란 리더가 강한 개인적 카리스마를 갖고, 부하들을 지적으로 자극하며, 부하들을 인간적으로 대해줌으로써 부하직원들이 자신의 이해관계를 집단의 이해관계와 동일시하게 하여, 궁극에는 예정했던 목표 이상을 달성하게 하는 일련의 능력을 일컫는다. 이러한 최근의 리더십 이론의 가장 두드러진 특징은 기존의 리더십이론이 리더 중심이거나 리더-부하의 관계에서 리더의 역할에 초점을 두었던 것에서 부하에 초점을 두는 것으로 관점이 변했다는 것이다. 또한 본 논문에서 대상으로 하고 있는 지방자치단체장의 리더십은 과거와는 다른 새로운 환경에 처해있다는 것이다. 세계화와 신자유주의의 확산은 국가와 공공부문의 역할을 축소시키고, 시장 및 시민사회, 국제체제와의 관계를 재정립하는 거버넌스(새로운 통치체제)를 등장시키게 된 것이다. 특히 인터넷을 비롯한 정보통신기술의 혁명은 사람들의 삶 자체를 바꾸어 놓고 있다. 정치, 경제, 사회, 문화 전체를 송두리째 바꾸어 놓고 있는 기존 정부의 역할이나 기능 그리고 지배양식에도 영향을 주고 있는 것이다. 이러한 거버넌스의 등장은 필연적으로 행정의 패러다임의 변화로 귀결되어 과거 권위적이고 명령하달식의 일방적 행정체계에서 쌍방향의 대민서비스를 중심으로 하는 행정으로 바뀌고 있는 것이다. 그리고 본 논문에서 다루고자 하는 지방통치체제(Local Governance)는 단순한 시민참여개념보다 급진적이고 적극적인 개념으로서 국가기관인 행정기관, 자본영역인 기업, 시민사회구성원인 시민집단간의 '관계'에 근거하여 공사간의 구분 없이 협력과 참여라는 파트너십을 통하여 지역의 공공문제를 해결해나가는 방식을 지칭한다. 즉 지방통치체제의 특징은 지방정부를 중심으로 한 제도적이고 공식적인 관계보다는 행정기관, 기업, 시민집단간에 있어 각자의 전략적 목표와 이해관계를 비공식적인 네트워킹을 통해 반영, 조정, 통합해나가는 데 있다. 따라서 지방정치나 지방자치를 지방정부 주도로 일방적으로 운영해나가는 방식과는 상당한 차별성을 보이는 것이다. 또한 지방자치의 3대 정책영역인 지방정치, 지방경영, 정부간 관계 부문에서 개혁과 변화를 활성화시키고, 이를 촉진시키는 촉매역할로서 단체장의 리더십은 무엇보다도 중요하다고 볼 수 있다. 이것은 여론조사에서도 나타나고 있는 사실이다. 그런데 이처럼 중요한 지방자치단체장이 리더십을 발휘하는데 있어서 제약조건이 있다. 그것은 다름 아닌 국민의 정부 출범이후 지방자치단체장이 4명중 1명 꼴로 뇌물수수 등 각종 비리혐의로 재판에 회부되었으며, 단체장들의 독선·전횡으로 지역 주민들의 단체장에 대한 신뢰가 땅에 떨어졌다는 것이다. 이러한 신뢰도의 저하로 인해서 지자체장에 대한 임명제로의 전환이 얘기되고 있는 실정이다. "지방자치제도 개선(案)"에 대한 국민의견조사(새시대전략연구소)에서는 자치행정의 책임성 확보 방안으로 주민소환제 및 주민투표제가 압도적으로 높게 나오고 있다. 이러한 것에 대한 제도개선방안이 마련되어야 할 것이다. 아울러 본 논문에서는 이처럼 어려운 제약 조건을 극복하고 지방통치체제에서 지방자치단체장들이 올바르게 리더십을 발휘하기 위해서는 어떠한 자질과 조건들이 충족되어야 할 것인지를 변환적 리더십이론의 권위자라 할 수 있는 Bass와 Burns의 변환적 리더십 조건 12가지와 우리나라 변환적 행정가 연구의 대표라 할 수 있는 이종범교수의 연구를 토대로 하여 12가지로 제시했다. 그것은 첫째, 비전제시능력이다. 즉 단체장의 리더십가운데 가장 중요한 리더십은 그 지역사회의 다양한 이해와 목소리에도 불구하고 주민 전체의 공공이익을 대변할 수 있는 미래의 비전을 제시하고 그 비전을 달성하기 위해서 주민을 설득하고 동원하는 일이다. 둘째, 전문지식과 소양이다. 최고만이 살아남을 수 있는 시대다. 과거의 행정관료적인 습성을 그대로 유지한 채 정보화시대에 뒤떨어지는 마인드와 전문성은 지역의 발전을 기대할 수 없다. 작은 것이라도 다른 자치단체와 차별화 할 수 있는 것을 가지는 것은 자치단체장의 전문적인 지식으로부터 나올 수 있는 것이다. 셋째, 경영학적 마인드다. 최근에 지방자치단체들은 그 지역의 실정에 맞는 지역문화축제 등 경영마인드를 활용하는 사업을 추진하고 있는데 조직의 우두머리인 지방자치단체장은 지방행정관청을 일류기업과 가까울 정도로 이끌어 나가겠다는 마인드를 가지고 지방정부를 이끌어나가야 한다. 넷째, 소명의식과 반전통적 행동이다. 지자체장은 지역의 주민이 원하고 지역의 문제를 해결하는데 도움이 되는 사업을 추진하는데 있어 지역의 이익집단이나 정치적인 결정에 의한 압력에 흔들리지 않는 강인함을 가져야 하고 이를 위해서는 지역을 책임지고 이끌겠다는 소명의식을 가져야 한다. 그리고 변환적 리더들은 기존의 목표성취방법과는 다른 예외적인 방법을 통해 비전을 성취해 나가고, 기존의 규범과는 상반되는 규범이나 관리전략을 사용한다. 따라서 그들의 행동은 그 만큼 반권위적이고 반문화적이라고 할 수 있다. 다섯째, 정책결정팀의 구축이다. 이것은 조직력이요 일단 구성된 조직을 장악하는 능력을 말한다. 많은 경우에 장기적 비전은 비전대로 따로 있고 정책이나 프로그램은 또 그대로 따로 작성되는 수가 있는데 원래 비전이란 추상적인 문건이기 때문에 그것을 그대로 놔두면 저절로 정책이나 프로그램으로 둔갑하는 것이 아니다. 따라서 이러한 추상적인 비전을 구체적인 정책과 프로그램으로 탈바꿈하는 노력과 작업이 절대로 필요하다. 여섯째, 조직관리능력이다. 자치단체장이 리더십을 발휘하는데 중요한 한가지가 집행부의 내부관리를 잘하는 일인데, 이것은 마치 개인이 자기 집안살림을 잘하는 일과 유사하다. 지방자치단체의 예산이 중앙정부의 60%에 육박하고 그 인원 역시 중앙정부보다도 더 빨리 증가하는 추세여서 오늘날과 같이 지방자치단체의 관리 및 경영의 문제가 그 어느 때보다도 더 중요하게 되었다. 일곱째, 합의 도출과 조정 및 지지획득 능력이다. 합의 도출 및 조정 능력은 양자관계 이상의 관계를 전제로 하며 아래로부터 만들어지는 다양한 의견들을 존중하고 바람직한 방향으로 의견을 조율해 나가는 능력이다. 그리고 지지획득의 원천은 두 가지로 먼저 최고 통치권자를 비롯한 권력집단의 후원이며, 다른 하나는 업무처리과정에서 직·간접적으로 접촉하게 되는 동료와 고객의 지지라고 할 수 있다. 여덟 번째, 지방행정 전달체계의 정비다. 기존의 중앙집권적이고 획일적인 지방행정의 전달체계는 수요자 중심의 서비스가 아니라 공급자 중심의 서비스였다. 기존의 낡고 비능률적인 지방행정전달체계를 수요자 중심의 전달체계로 새롭게 정비하는 것이 중요한 도전이다. 아홉번째, 원만한 대외협력관계이다. 지자체장은 그를 당선시킨 주민뿐만 아니라 자신을 제도적으로 비판하고 감시하기 위해 있는 지방의회와 지방언론과도 원만한 관계를 가져야 하는데 그러기 위해서는 자신이 지켜야할 도덕적·윤리적 기준이 그를 비판하는 세력보다도 훨씬 엄격할 때에만 가능하다. 열 번째, 열 한번째, 사회적, 정치·행정적 네트워크의 구축이다. 시대가 바뀌어 지자체장의 권위와 명령으로 지시하는 시대는 지났다. 조직의 명령에 따라 움직이지 않는다. 사회적인 각종 네트워크의 구축을 통한 설득과 조정이 관건이다. 마지막으로 단체장직의 정확한 인수인계다. 행정의 공동화 현상을 막고 행정의 안정성이 훼손 또는 정책의 표류가 일어나는 것을 방지하기 위한 방안이 마련되어야 한다.

公共福祉서비스의 滿足度에 관한 硏究 : 생활보호 대상자를 중심으로

김철희 연세대학교 행정대학원 2000 국내석사

본 연구는 우리 나라의 공공부조 전달체계의 일선에서 활동하고 있는 생활보호담당자인 사회복지전담공무원의 복지서비스의 만족도 및 관계에 대해 살펴본 것으로 향후 전문인력의 활용에 관한 기초자료를 제공하는 것을 목적으로 하고 있다. 이러한 목적 하에 연구문제는 다음과 같다. 첫째, 복지전담공무원의 행정서비스에 대한 만족도는 보호종류에 따라 어떠한 차이가 나는가? 둘째, 복지전담 공무원과의 관계 적절성에 따라 생활보호자의 행정서비스 만족도는 어떠한 차이가 나는가? 셋째, 책정 후 경과기간에 따라 만족도는 어떤 차이가 나타나는가? 넷째, 공공부조 서비스 만족도에 따른 효과성은 어떠한 차이가 나는가? 본 연구는 성남시 중원구의 6개 동에 거주하고 있는 생활보호대상자를 대상으로 설문지를 이용한 면접조사를 통하여 자료를 수집하였다. 설문지는 응답자의 인구사회학적 배경을 묻는 것과 생활보호실태에 관한 사항, 사회복지전담 공무원과의 관계 및 복지서비스에 대한 만족도를 묻는 질문들로 구성되었다. 자료의 분석은 SPSS/PC+를 이용하여 빈도분석, 백분율, 교차분석, 아노바 분석을 실시하였다. 본 연구의 조사결과는 다음과 같다. 첫째, 생활보호구분(종류)에 따른 복지행정서비스의 만족도 차이분석에서는 통계적으로 유의한 것으로 나타났으나, 대체적으로 약간 만족하고 있는 것으로 나타났다. 둘째, 복지전담공무원과의 관계에 따라 복지행정서비스의 만족도 차이를 검증한 결과 생활보호대상자가 느끼는 관계정도가 높을수록 복지행정서비스에 대한 만족도가 높다는 것을 알 수 있었다. 셋째, 생활보호 경과기간에 따른 만족도 차이에서는 사회복지전담 공무원에 대한 만족도에는 통계적으로 유의미하지 않은 대체적으로 만족스러운 것으로 나타났고, 정부의 생활보호사업에 대한 만족도는 통계적으로 유의미한 것으로 나타났는데, 경과기간이 길수록 만족하는 정도가 더 높은 것으로 나타났다. 넷째, 만족도가 효과성에 어떠한 영향을 미치는지를 분석한 결과 행정서비스의 만족도가 높을수록 생활보호대상자에게 더 많은 자립, 자활의지를 부여하는 것으로 나타났다. 이상의 조사결과에서 나타난 바와 같이 사회복지 전담공무원과 생활보호자간의 관계가 좋을수록 복지서비스에 대한 만족도가 높다는 것이 통계적으로 입증되었으므로, 이러한 전문적 관계설정 및 자질을 충분히 발휘될 수 있도록 업무부담을 줄여주기 위하여 사회복지전담공무원을 지속적으로 확대 배치하는 것이 무엇보다 가장 시급하다 하겠다. 그리고, 생활보호대상자를 위한 정책방향에 있어서는 장기적이고 미래지향적인 정책을 결정하고, 생활보호대상자의 욕구를 조사·측정하여 이에 따른 정책결정은 물론이고 복지서비스가 이루어질 수 있어야 한다. This study reviews the satisfaction level and relationship with social welfare officials who are in charge of livelihood protection services at the forefront of the public welfare delivery system, with aim to provide basic data on utilization of professional personnel in the future. For this purpose, the following questions of the study have been raised:- Firstly, are there any differences in the satisfaction level with welfare administration services provided by welfare officials, depending on different types of livelihood assistance? Secondly, are there any differences in the satisfaction level with welfare administration services felt by the beneficiaries of livelihood protection services, depending on their relationship with welfare officials? Thirdly, are there any differences in the satisfaction level over the period in which the provision of livelihood protection services was decided? Fourth, are there any differences in the effectiveness in accordance to the satisfaction with public assistance? The study is based on the collected data from interview surveys and questionnaires, targeting those beneficiaries of livelihood protection services in the 6 areas of the Joongwon District in Sungnam City. The questionnaire consists of the questions on the demographic and social backgrounds, status of livelihood protection, relationship with social welfare officials and satisfaction with welfare services. The data analysis has been made by using frequency, percentage, cross-tabulation, and anova test through SPSS/PC+. The results of the study are summarized as follows:- Firstly, the satisfaction level with welfare administration services has been proved to be significant, depending on types of livelihood assistance, but the degree is very slight. Secondly, the results about the satisfaction with welfare administration services in accordance with the relationship with welfare officials showed that the closer the relationship between the beneficiaries of livelihood protection services and the welfare officials becomes, the higher their satisfaction with welfare administration services reaches. Thirdly, the results about the satisfaction over the period since the provision of livelihood protection services was decided showed that the satisfaction with welfare officials has been generally positive, but proved not significant; the satisfaction with the government's livelihood protection programmes has been proved to be significant and improved over the period. Fourth, the results about the effectiveness influenced by the satisfaction showed that the higher the satisfaction with welfare administration services gets, the more incentives for self-reliance and rehabilitation are felt by the beneficiaries of livelihood protection services. The above results proved that the closer the relationship between social welfare officials and the beneficiaries of livelihood protection services, the satisfaction increases with welfare administration services. Accordingly, the results imply that more social welfare officials should be employed in the field to reduce their workload on a sustainable basis so that they would extend their professional relationship and demonstrate their capabilities. Moreover, the policies for the beneficiaries of livelihood protection services should be approached in a long-term and future-oriented manner, and by assessing the needs of the beneficiaries of livelihood protection services, more appropriate policies and practices should be developed.

지방자치단체 감사의 합리화 방안에 관한 연구

정종문 연세대학교 행정대학원 2006 국내석사

우리나라의 감사체계는 선진국의 추세에 비추어 아직까지 후진성을 탈피하지 못하고 있는 상태로서 자체감사기구의 경우 독립성과 전문성의 취약으로 내부통제기능을 제대로 수행하지 못하고 있다. 또한 특정 기관 또는 업무에는 감사활동이 중복적으로 이루어지는 반면에 다른 분야에는 감사의 사각이 발생하고 있으며, 최근에는 지방행정의 자율성 강화와 더불어 일부 기초자치단체에서 광역자치단체의 감사를 물리적으로 거부하는 사태가 발생하는 등 각 감사기구간의 감사활동을 조정할 수 있는 제도적 장치의 부재로 인하여 감사자원이 비효율적으로 운영되고 있다. 아울러 감사기구의 임무, 조직, 감사운영 기준 및 절차 등도 표준화되어 있지 않아 각 감사기관의 감사운영이 각양각색으로 전개되고 있는 실정이다.한편 대부분의 OECD 국가에서는 공공부문관리에 있어 생산성과 책임성의 강화를 요구하는 정부개혁이 지속적으로 이루어지고 있다. 이러한 공공관리의 개혁은 필연적으로 재정의 집행과 사업 등의 추진과정 및 결과에 대한 성과의 측정과 평가의 중요성을 강조하고 있다. 그러나 우리나라의 감사 등 평가체계는 아직까지도 회계 및 재정의 책임성 등 합법성감사에 치중하여 그 기능과 실효성이 미흡하고, 중복 및 과다 감사의 논란 등 많은 문제점을 않고 있다. 특히 지방자치단체에 대한 감사는 국회의 국정감사, 감사원감사, 중앙부처의 감사, 지방의회의 행정사무감사, 자체감사 등 여러 기관에 의하여 중복하여 실시되고 있음에도 그 실효성과 책임성의 확보가 기대에 미치지 못하고 있는 실정이다.이에 본 연구는 이상과 같은 점들을 고려하여 현실적으로 실현 가능한 방향에서 지방자치단체 감사제도의 문제점과 역기능을 개선함으로써 분권화시대에 맞게 지방자치단체 행정의 효율성과 투명성을 제고하고, 국가의 주요 정책과 지방의 시책 사업 등에 대한 책임성 확보를 위한 지방자치단체 감사의 합리화 방안을 제시하는데 그 목적을 두었다.연구의 범위로는 현행 감사제도와 정부에서 입법을 추진하고 있는 ‘공공기관의 감사에 관한 법률안’, 그리고 피감사기관의 수감실태에 대해서는 서울특별시와 그 관내 자치구를 제외한 우리나라의 광역과 기초지방자치단체 모두를 대상으로 하였으며, 감사기관별 감사운영 실태는 국회의 국정감사, 감사원감사, 정부합동감사, 광역시·도의 기초자치단체에 대한 감사, 지방의회의 행정사무감사 및 조사, 자치단체 자체감사를 대상으로 하였다. 그리고 감사의 종류로는 종합감사와 부분감사, 특정감사, 기강감사, 기타 지방자치단체에서 감사와 유사하게 인식하는 중앙정부 등의 각종 지도·확인·점검·평가 등을 포함한 감사유사활동을 대상으로 하였다.또한 기존의 논문들은 대부분 감사인력의 전문성 제고, 외부감사체계의 개선, 자체감사기구의 개편 등을 주된 개선방안으로 제시하였지만 본 연구에서는 지방행정업무의 특수성을 존중하되 행정원리의 보편성 및 감사의 일반원칙에 초점을 두어 감사정향의 전환, 감사사무의 범위 및 준거의 개선, 중복감사의 개선, 자체감사의 실효성 강화 등 21세기 지방분권시대의 행정환경과 여건에 맞는 방안을 제시하고자 노력하였다.개선방안에 대하여 좀더 구체적으로 살펴보면 우리나라는 먼저 감사정향의 전환이 필요하다. 즉 세계의 여러 나라들은 21세기 들어 고객지향, 성과지향, 시장원리를 지향하는 행정시스템으로 전환하고, 정부정책의 효과성을 강조하는 공공서비스공급 사업자로서의 정부역할을 강조하고 있다. 이에 따라 정부책임의 개념도 합법성의 책임과 더불어 성과달성과 능력강화의 책임이 더욱 중요시 되고 있다. 또한 지방자치단체의 행정시스템도 조직지향에서 고객지향으로, 행위규제에서 정보제공으로, 절차중시에서 성과중시로 이행하는 새로운 행정시스템으로 변화되고 있다. 따라서 현재까지의 감사는 세출이나 사업집행이 정해진 규정의 범위내에서 수행되었는가에 초점을 두는 합법성감사가 대부분 이었다면, 이제는 행정의 생산성과 효과성에 초점을 두는 성과감사로 전환 하여야 한다.둘째 감사사무의 범위 특히 자치 사무의 범위와 합목적적 감사 행위에 대한 엄격한 해석과 조정이 필요하다. 지방자치단체에 대한 국가 또는 상급지방자치단체의 감사권 행사에도 일정한 한계를 도출할 수 있을 것인바, 이러한 감사의 한계로서는 법령, 비례원칙, 헌법상 자치권 보장의 취지, 지방자치단체의 자기책임성 등에서 그 논리적 근거를 찾을 수 있을 것이다. 또한 국가감독과 관련하여 가장 문제되는 것은 감독의 기준이다. 국가가 지방자치단체의 합목적성의 판단에 간섭하는 것은 지방자치단체의 자기책임성을 본질적으로 침해하는 것이다. 지방자치단체의 자치사무에 관한한 국가감독은 엄격히 합법성의 통제인 법적감독에 한정되며 감독의 준은 법률이라고 볼 수 있다.셋째 과다 및 중복감사의 문제는 중첩적 감사구조 및 관행아래 지속적으로 제기 되어온 과제로서 정부에서 입법을 추진하고 있는 ‘공공기관의 감사에 관한 법률안’에서는 이문제의 해결을 위하여 이미 다른 감사기구에서 감사한 사항 등에 대하여는 원칙적으로 재 감사를 금지하는 중복외부감사금지 원칙을 도입하고, 또한 감사중복의 조정을 위해 감사활동조정협의회를 두도록 하였다. 그리고 지도·감독 등의 감사유사활동은 원칙적으로 비방문 서면으로 실시하도록 하고, 현지방문이 불가피할 경우에는 감사기구의 장 및 행정자치부 장관과 방문 목적·일정 등에 대하여 사전협의를 한 후 방문하도록 하여 감사유사활동에 대한 통제장치를 마련하였다. 따라서 이 법률안의 입법추진으로 감사 주체의 다양성으로 인한 과다 및 중복감사 문제는 어느 정도 해소 될 수 있으리라 예견되나 크게 완화될 것인지에 대해서는 일부 논란이 있다. 이러한 문제의 보완을 위하여 합동·대행감사의 활성화, 책임감사제의 확립, 감사기관간의 연계강화 등과 같은 방안을 병행하여 추진 할 수 있도록 개선안으로 제시하였으며, 앞으로 과다 및 중복감사의 문제는 상당부분 해소될 수 있을 것으로 기대한다.마지막으로 지방자치단체 자체감사의 실효성을 강화하여 감사가 공정하고 효율적으로 이루어 지기위해서는 단체장이 감사 부서에 대한 많은 관심을 갖고 감사활동 자체를 강조하거나 감사부서 공무원에 대한 인사상의 특전뿐만 아니라 위상을 비롯한 전반적인 활동이 활성화 되도록 자체감사에 대한 전폭적인 지원을 하여야 한다고 제안한다. 반면 민선단체장 체제 출범이후 자체 감사권을 남용하거나 무력화시키는 등 자체감사의 공정성과 형평성에 대해 논란이 있어 왔음을 감안할 때 자체감사기구에 대한 통제시스템의 구축도 절실한 실정이다. 특히 인사와 예산운영 등 막강한 권한을 가진 민선자치단체장을 지방공무원법에 따라 징계처분 할 수 없다는 것은 현행 감사제도가 안고 있는 한계로써 여기서 파생되는 어려움 또한 적지 않다. 위법 부당한 행위를 하도록 지시하거나 정책결정 오류로 많은 문제점을 야기 시켰다 하더라도 지시를 받고 업무를 집행한 공무원만 처벌받는 불합리한 사례가 발생할 수 있기 때문이다. 이러한 문제점을 해소하기 위해서는 민선단체장이 권한에 상응하는 책임의식을 가질 수 있도록 국민소환제 등 제도적 보완이 반드시 이루어져야 할 것이다.끝으로 “공공기관의 감사에 관한 법률안”의 입법추진 등 우리나라의 감사제도를 획기적으로 개선하기 위한 작업이 정부에서 이루어지고 있음을 다행으로 생각하면서, 이번기회에 지방분권에 부응하는 자율과 책임을 견지하고, 행정낭비를 최소화하며, 독립성과 전문성이 갖추어진 감사를 실현할 수 있는 미래지향적인 감사제도의 혁신이 있기를 기대한다.

民間委託을 통한 地方行政의 效率性 提高에 관한 硏究

김기운 연세대학교 행정대학원 2001 국내석사

지방자치 실시이래 각 지방자치단체에서는 나름대로의 발전전략을 모색하여 왔다. 이러한 전략의 하나로 지방공공부문의 구조조정 및 행정개혁 차원에서 각종 시설·장비 관리 및 일반사무분야에서 지역실정에 맞게 민간위탁을 추진하고 있다. 민간위탁은 행정사무를 민간에게 완전히 이행하지 아니하고 행정기관이 그에 관한 권한을 여전히 보유하고 있으면서, 민간으로 하여금 자기명의와 책임 하에서 해당 행정사무를 처리하게 함으로써, 정부와 민간이 행정사무의 처리에 관하여 공동으로 책임지고 긴밀하게 협조하는 공공서비스 제공방식의 대안중 하나이다. 작은 정부의 지향과 정부의 효율성 증대의 수단으로서 외국뿐만 아니라 우리 나라에서 추진하고 있는 정책이 바로 민간위탁이다. 이는 공공서비스 제공 분야에서 정부의 역할을 감소시키고, 민간의 역할을 증대시키는 정책이다. 그러나 전국적으로 행정기능의 민간위탁이 확대되고 있는 실정이나 민간위탁의 결과 긍정적인 효과를 가져오기도 하지만, 부작용도 발생하고 있다. 본 연구는 지방자치단체가 공공서비스의 민간위탁을 추진해야 할 외부적 압력을 강하게 받고 있고, 이에 부응하여 구조조정의 한 방법으로 민간위탁을 적극 도입할 것을 천명하고 있음에도 불구하고 기대한 만큼 민간위탁이 이루어지지 못하고 있을 뿐만 아니라 이미 민간위탁을 도입하고 있는 부분도 그 성과가 크지 못하다는 데 문제를 제기하고 해결책을 구하려는 측면에서 시도되었다. 이에 따라 민간위탁에 대한 전반적인 현황, 민간위탁의 주요 영역, 사업자선정의 과정, 계약조건, 운영실적, 부작용 등을 종합적으로 검토함과 동시에 몇몇 사례를 통하여 문제점을 도출하고 개선방안을 제시하는데 목적을 두었다. 현재 지방자치단체에 이루어지고 있는 민간위탁은 크게 다음과 같은 문제점 등이 나타나고 있다. (1) 지방자치단체의 민간위탁은 중앙정부와 달리 일반적인 민간위탁 준칙이 없이 개별조례에 근거한다. 이에 경쟁입찰을 요구하지 않고 명시적이고도 체계화된 내용을 담고 있지도 않다. 업무수행의 성과물이나 성과관리 차원의 지도·감독에 대한 규정의 내용이 미흡하다. (2) 지방자치단체에서는 민간위탁 목적이 관념적으로 존재할 뿐 현실적으로 이를 실현하기 위한 정교한 검토가 미흡하다. 현행 민간위탁 대상사업의 선정이 합리적이라고 만은 볼 수 없다. (3) 민간위탁의 기본정신을 충실히 반영하기 위해서는 민간기업 등의 경쟁이 이루어져야 하나 경쟁입찰을 명문화하지도 않았을 뿐만 아니라, 실제운영도 경쟁적이지 못하다. 많은 수탁업체가 경쟁적인 민간기관보다는 민간분야에서 사업분야별로 독점화된 사업자회나 또는 공사·공단의 신설을 통해 위탁된 경우가 상당하다. (4) 민간위탁의 효과를 평가하기는 어렵지만 현재로서는 예산상의 절감이 어느 정도 있고 서비스의 질 등의 효과도 긍정적인 평가를 할 수 있다. 하지만 경우에 따라서는 비용이 증가하는 경우도 있으며 위탁기관의 만족도가 낮은 경우도 있다. 예산절감 및 서비스 질의 효과가 적은 것은 수탁기관 선정과정에서 철저한 경쟁에 의한 것이 아닌 데서 기인한다. (5) 지도·감독 규정은 조례에 규명하고 있으나 실제 운영 면에서도 수탁업체가 직접 자기적으로 점검하여 보고하는 형태를 취하다 보니 지도·감독이 제대로 이루어지지 않는다. 현재 민간위탁의 지도·감독은 계약조건의 이행여부에 대한 적절한 지도·감독이 부족하며 성과관리가 미흡한 것으로 나타나고 있다. 이를 종합하여 볼 때, 우리 나라 민간위탁에는 법·제도적 체계, 관리운영 및 그 효과에서 미흡한 점이 많다고 볼 수 있다. 따라서 본 연구에서는 기존의 일반이론이나 발표된 논문에 제시된 지방자치단체 민간위탁의 개선방안을 토대로 하여 법·제도적 체계정비, 관리운영적 개선, 민간위탁 효과제고 측면으로 대별하여 활성화 방안을 제시하였다. 법·제도적 측면에서는 민간위탁 관련 법·제도를 정비하고, 지방자치단체 나름대로 서비스 분석을 거쳐 서비스 공급대안을 모색해야 하며 그 대안들 중의 하나로 민간위탁을 활용해야 한다. 이를 위해 민간위탁 결정모델에 의해 가능사업에 대하여 서비스 분석을 거쳐 민간위탁 대상사업과 방식을 결정해야 한다. 관리운영적 측면에서는 민간위탁 대상사업이나 수탁기관의 결정기준을 자치단체 특성에 따라 설정해야 하며, 대상사업에 따라서는 수탁기관의 부족문제에 대응하기 위한 공동위탁도 시도해야 한다. 민간위탁의 투명성을 확보하기 위해 민간위탁심의위원회를 설치·운영해야 한다. 이를 바탕으로 민간위탁의 효과를 제고하기 위해서 우선 경쟁체제를 확립해야 하고, 수탁업체와는 성과중심의 계약을 해야 하며, 이의 시행여부에 대한 지도·감독을 강화할 필요가 있다. Since a new system of local autonomy was reinstated throughout Korea in 1995, local governments have been widely engaged in developing a variety of strategies for improving their self- governance. In recent years, there has been a growing interest in the use of contracting out by all levels of government in Korea. Its use is increasing in virtually all local government of Korea under IMF as the evidence is fairly clear that contracting out can lead to efficiency gains, while increasing service quality levels. Contracting out is extended to all area, its use specially focused on the operations/maintenance of various facilities which is owned by local government. It is necessary for our to review issue in related to contracting out. This study is intended to figure out the problems related to the contracting out in the local government in Korea and to make a policy suggestion to solve current problems. Major policy recommendation suggested by this study are related to making a new framework for the contracting out in local government and to improve implementation of the contracting out in other to solve the it's problems. Especially, the focus of the research was given on the improvement of various methods of implementation in related to contracting out. To satisfy these research purposes, the followings are conducted. First of all, various theories and methods of contracting out has been surveyed. Secondly, this study analysed the law, process of contracting out in local governments and effects of various kinds it's(saving expense, quality of service, etc.). Thirdly, this study reviewed problems of contracting out which has been by local government. Finally, this study suggested general policy implications for solving it's problems. In other to improve of contracting out local government services, it needs to set the framework of contracting out, and also to apply various methods be able to increase the performance. Besides, it needs to be monitored the output and the quality of service provided by contractors. The results of the major findings of the done by this research can be summarized as fellow; (1) Lack of competitive bidding, matters of decision for the quality of output or/and performance criteria, instruction and supervision in law and regulation. (2) Lack of review methods to realize the contracting out of public utilities and business. (3) Actually, existing numberous of monopolistic enterprise because of not to be enough competition. (4) Occasionally , exiting effect s of expenditure increasement or reduce of quality of service in business contracted out. (5) Lack of instruction and supervision for contractors. Policy implications of this study can be summarized as fellows ; Above all, in other to reach goal of contracting out, it is important to improve contracting out system. To satisfy this objective, it is necessary not only to improve the methods of the contracting out(system in related of framework, law and regulation, management, instruction and supervision), but also to intensify performance management (expenditure saving, quality of service). Also, it is necessary to provide the social safety net to protect employee.

지방분권화에 따른 지방교육자치행정 재구조화 방안 연구

홍수영 연세대학교 행정대학원 2008 국내석사

우리에게 도래할 미래 사회는 정보화 사회, 지식 사회로 정보와 지식이 사회를 움직이는 원동력이 되는 사회이다. 따라서 새로운 과학기술, 새로운 지식, 그리고 새로운 문화의 창조력이야말로 다가오는 미래사회에 있어서 가장 결정적인 요소가 아닐 수 없다. 한 사회와 국가의 힘과 부, 개인의 삶의 수준은 기술, 정보, 지식, 문화 등 지적 자산의 수준에 의해 결정된다. 이러한 지적 자산은 본질적으로 국민의 학습능력과 창조력에 의존한다. 그리고 이러한 국민의 지적 능력을 개발하는 것이 바로 교육이다. 따라서 미래를 이끌어 나갈 수 있는 이러한 인재를 양성하기 위해서는 전국적으로 통일된 교육보다는 지역에 따라 다양화된 새로운 형태의 교육이 운영되어야 한다. 이를 실천할 수 있는 제도가 바로 지방교육자치이다.교육행정에 있어 교육의 자주성을 확보하고 정치적 중립성을 보장 받을 필요에서 비롯된 것이 바로 교육정책상의 교육자치제이다. 교육의 자주성을 보장하고 교육행정의 민주화를 실현하며 나아가 교육행정의 전문성과 특수성을 신장시키기 위한 교육자치제의 개념을 구체적으로 살펴볼 필요가 있다. 결국 지방교육자치란 교육행정에 있어서 지방분권주의를 기본원칙으로 하고 당해 지역의 교육·학예에 관한 사무의 자치권과 행정권을 가지고 의결기관으로서의 교육위원회와 의결된 교육정책의 집행기관으로서의 교육감제를 설치하고, 자주적인 재정권과 인사권을 확립하여 주민의 참여와 전문적인 경영으로 교육행정의 제도적인 조직을 통하여 교육의 자주성, 전문성 및 지방교육의 특수성을 보장하려는 제도이다. 그러나 교육자치제의 발전을 위해 제기되는 문제는 교육자치제의 본질이 무엇이냐 하는 것이다. 이러한 교육자치제의 본질을 밝히기 위해서는 그 의의를 살펴볼 필요가 있다. 이러한 측면에서 교육자치제의 의의는 교육활동의 특수성 내지 전문성에 대한 인식을 전제로 하여 교육행정의 조직과 운영 면에서 민주성, 자주성, 전문성 등을 보장하는데서 찾을 수 있다. 그러나 현실적인 측면에서 우리가 사용하는 교육자치제는 사실상 지방교육자치제를 의미하는 하는 경우가 많으며, 이에는 지방자치와 교육자치라는 두 가지 개념이 복합되어 있는 셈이다. 또한 교육자치의 개념에는 교육행정의 자주성을 보장하기 위한 일반행정으로 부터 분리·독립과 주민자치를 통한 중앙으로부터의 자치 등 두 가지 요소가 내포되어 있기 때문에 교육자치제의 핵심을 지방교육자치에 있다고 볼 수 있다.교육은 원칙적으로 창의성과 다양성을 생명으로 하는 고도의 지적인 활동이다. 모든 지역과 학교에서 교육이 똑같이 적용될 수 없고 또한 그래서도 안된다. 항상 자주적이고 창의적인 교육이 이루어지기 위해서는 외부나 중앙정부의 지나친 간섭이나 획일적인 통제은 배제되어야 한다. 왜냐하면 과도한 집권화가 교육행정의 능률성을 증대시킬 수 있을지는 모르나 교육의 획일주의와 경직성을 가져와 결국 교육활동의 자율성 신장과 자주성 보장 그리고 교육행정제도의 운영에 있어서의 자주성, 전문성, 효율성, 책무성 등을 조장할 수 없게 만들 수 있기 때문이다.따라서 지방교육자치단체와 더불어 궁극적으로는 단위학교가 중앙정부나 상급기관으로부터의 통제에서 벗어나 자율성을 보장받을 수 있을 때 창의적인 교육이 가능해 질 수 있다. 그러므로 교육에 있어 자율성 보장은 교육활동 그 자체의 성립 여부를 좌우하는 관건적인 요인이기 때문에 교육행정제도와 운영은 일반행정으로부터 분리·독립되어 자치적으로 관리·운영되어야 할 것이다.