용도지역 변경의 정합성 연구 - 서울시 제3종 일반주거지역을 중심으로

국문 초록 (Abstract)

본 연구는 토지이용의 효율성과 공공성을 달성하기 위하여 진행된 용도지역의 변경의 정합성 검토를 목적으로 하였다. 용도지역의 변경은 주로 도시에서 재건축·재개발 등의 정비사업 수단, 공공성을 목적으로하는 도시개발사업 등의 형태로 나타나고 있다. 특히, 정비사업의 경우 사업성 확충의 목적으로 용도지역 상향을 공공에 요청하고 있는 실정이다. 용도지역의 변경은 도시의 공간적 구조 및 주변지역 지가 등에 영향을 줄 수 있기 때문에 신중한 접근이 필요하다. 이러한 인식하에 본 연구에서는 서울시 주거지역 중 제3종 일반주거지역으로 변경된 지역의 정합성을 살펴보기위하여 변경 대상지와 주변지역간의 정합성을 분석한후 이를 고려한 용도지역 변경의 실태를 분석하고자 하였다.
먼저 용도지역의 개념 및 특징, 관련 법·제도의 실태를 검토하고 용도지역의 관리와 조정이 어떻게 나타나고 있는지 파악하였다. 용도지역은 제도적 경직성과 용도지역간의 규제의 차이가 명확하지 않다는 점, 지역적 특성이 반영되기 어렵다는 점 등의 문제점을 가지고 있으며, 이를 해결하기 위하여 종 세분화와 지구단위계획, 인센티브제도 등으로 보완하고 있으다. 그러나, 관련 근거가 명확하지 못하고 용도지역 상향의 경우 투기의 수단으로 나타나고 있다는 문제점이 있었다. 이와 같은 문제점들의 실태파악을 위해 정책·제도의 목적성을 실제 토지이용에서 얼마나 실현했는가의 검토를 고려해 볼 필요성이 제기된다.
다음으로는 서울시를 중심으로 2012년부터 2017년사이 제3종 일반주거지역으로 변경된 지역을 연구 대상지역으로 선정하였다. 분석 대상지는 총 71개의 중 소규모 지구와 공공이 주도하는 도시개발사업지구를 제외한 46개지구를 연구대상지로 선정하였다.
제3종 일반주거지역으로 변경된 지역의 정합성을 검토하기 위하여 5개의 대분류항목으로 분석항목을 설정하였다. 중심지체계와의 정합성, 도로 및 교통여건 정합성, 지형지세정합성, 주변지역 용도지역과의 정합성, 주변지역 토지이용 특성과의 정합성으로 구성된 5개 대분류항목은 GIS구적, 서울시 생활권계획, 세움터 자료등을 활용하였으며 각 항목의 세부항목을 추가 설정하여 분석하였다.
분석의 평가기준은 절대적 기준과 상대적 기준을 중심으로 검토하였으며 구축된 특성은 ‘0~3’의 4단계 점수로 구분하는 등 가중치 적용을 활용하였다.
중심지 체계와의 정합성은 도심, 광역, 지역, 지구중심의 하위항목으로 구성된다. 서울시는 최근 3도심, 7광역 중심, 12지역 중심, 53개의 지구중심을 추가로 설정한 중심지 체계를 완성시켰다. 이는 지역간의 균형발전을 위하여 중심지별 발전방향과 관리방안을 제시하기 위함이였다. 따라서 향후 서울시의 용도지역 변경과 밀접한 연관이 있다고 판단, 기준 지표로 설정하게 되었다. 분석 결과 도심에서는 29개지구(63.0%), 광역중심에서는 36개지구(78.3%), 지역중심에서는 37개지구(80.4%), 지구중심에서는 35개지구(76.1%)가 생활권계획에 따른 기준과 부적절하거나 검토대상으로 나타났다.
도로 및 교통여건 정합성은 간선도로와의 거리, 진입도로폭원, 지하철역거리의 하위항목으로 구성된다. 제3종 일반주거지역은 주거지역내에서도 상위의 용도지역으로서 중·고밀의 개발 형태를 보인다. 따라서 관련 대상지의 교통여건을 파악하는 것은 정합성 판단의 중요 기준이라 할 수 있다. 분석결과 간선도로와의 접근성은 27개지구(56.5%), 대상지 진입도로폭원은 18개지구(39.1%), 지하철역거리는 29개지구(63.0%)가 교통여건에 따른 기준과 부적절하거나 검토대상으로 나타났다.
지형지세 정합성은 지구내 평균경사도, 지구내 최고·최저 표고 경사도, 지구외 최고·최저 표고 경사도, 지구내 최고, 지구외 최저 표고 경사도, 지구내 최저, 지구외 최고 표고 경사도의 하위항목으로 구성된다. 기존의 주거지역 개발기준은 단순히 평균 경사도와 표고를 기준으로 지정이 되고 있었다. 하지만 본 연구의 대상지는 기성시가지라는 점을 감안하여 대상지 내외부와의 경사도를 함께 고려하여 판단하고자 하였다. 분석결과 지구내 평균경사도는 11개지구(23.9%), 지구내 최고·최저 표고 경사도는 17개지구(37.0%), 지구외 최고·최저 표고 경사도는 27개지구(58.7%), 지구내 최고, 지구외 최저 표고 경사도는 20개지구(43.5%), 지구내 최저, 지구외 최고 표고 경사도는 24개지구(52.2%)가 지형지세 기준과 부적절하거나 검토대상으로 나타났다.
주변지역의 용도지역의 정합성은 인접지역 중·저밀도 용도지역 비율과 북측지역 중·저밀도 용도지역 비율의 하위항목으로 구성된다. 인접지역의 용도지역 비율을 검토하는 것은 당해 용도지역이 점적·개별적으로 개발되었는지와 개발밀도로 인한 경관 저해를 판단할 수 있는 중요한 기준점이 된다. 분석의 결과 인접지역 중·저밀도 용도지역 비율은 38개지구(82.6%), 북측지역 중·저밀도 용도지역 비율은 35개지구(76.1%)가 주변지역 용도지역 기준에 부적절하거나 검토대상으로 나타났다.
주변지역의 토지이용 특성과의 정합성은 주변지역 평균층수, 주변지역 최고층수, 주변지역 평균 용적률, 주변지역 주거기능 비율의 하위 항목으로 구성된다. 해당 기준들은 개발밀도와 직접적으로 연관된 지표로서 경관 및 거주환경의 적정성을 판단하는 중요한 기준이된다. 분석의 결과 주변지역 평균층수는 46개지구(100%), 주변지역 최고층수는 19개지구(41.3%), 주변지역 평균 용적률은 45개지구(97.8%), 주변지역 주거기능 비율은 44개지구(95.7%)가 주변지역 토지이용 특성 기준에 부적절하거나 검토대상으로 나타났다.
분석을 종합하면 분석 대상지의 50%가 상대적, 절대적 기준에 충족하지 못한 것으로 나타났다. 이는 법·제도적 측면에서 최소한의 기준만을 맞춰서 단편적인 변경이 나타났고 효율적이고 공공성있는 토지이용이 구현되지 못했다는 한계가있다. 따라서, 향후 용도지역 변경과 관련하여 절대적 기준을통해 토지이용에서 최소한의 공익성을 보전하고, 상대기준을 통한 지역특성 반영으로 합리적이고 효율적인 관리방안을 모색하여야 한다.


키워드: 용도지역, 정합성, 토지이용, 개발밀도

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The purpose of the present study is to review conformity in the change of usage area implemented to achieve efficiency and publicness of the land use. Change of usage area is being shown primarily in the form of maintenance project means such as reconstruction, redevelopment, etc. in a city and urban development project, etc. aimed at publicness. In particular, in the case of maintenance project, upturn of the usage area for the purpose of business expansion is being requested to public. Since the change of usage area can affect spacial structure of the city and land prices of the surrounding region, a careful approach is needed. Under such recognition, to consider conformity of the region changed to a general residential area of the 3rd type among residential areas of Seoul, reality of the change in usage area considering the conformity between the change subject place and the surrounding area was to be analyzed after analysis thereof.
Concept and feature of the usage area, reality of the related laws and institutions were reviewed first, and it was identified how management and adjustment of the usage area was displayed. The usage area has problems of institutional rigidity and unclear differences in regulations among usage areas, and of difficulty in reflection of regional characteristics, etc. To solve such problems, supplementation is being implemented by type segmentation and district unit plan, incentive institution, etc. However, there were problems that the related basis was not clear and upturn of the usage area was shown to be a means of speculation. To identify reality of such problems, the need to consider a review is raised as to how much the purpose of policies and institutions was realized 이in actual land use.
Then, the area that had been changed to a general residential area of 3rd type between 2012 and 2017 with Seoul at the center was selected as the study subject area. The subject places for analysis consist of 46areas in total including 71 areas. Among them, a total of 5 districts including 46 districts with small-scale districts and urban development project districts led by public excluded have been selected as the study subject places.
To review conformity of the areas changed to the general residential area of the 3rd type, 5 category items have been set as the analysis items. For the 5 category items consisting of conformity with the center place system, conformity in road and traffic circumstances, conformity in topography terrain, conformity with the usage area in the surrounding area, and conformity with land use characteristics of surrounding area, GIS mensuration, Seoul life circle plan, Seumteo data, etc. were utilized and analysis was carried out with detailed items for each item being additionally set.
For evaluation criteria of the analysis, review was conducted with focus on absolute criteria and relative criteria, and weighted value application such as classification into 4-stage scores of ‘0~3’, etc. was utilized for the constructed characteristics.
Conformity with the center place system consists of sublevel items with focus on downtown, wide area, area, and district. The city of Seoul has recently completed a center place system with additional setting of 3 downtowns, 7 wide area centers, 12 area centers, and 53 district centers. This was aimed at presentation of development directions and management measures per center place for balanced development among areas. Therefore, it was considered to be closely associated with the change in usage areas of Seoul in the future, and came to be set as a reference indicator. According to the analysis results, 29 districts (63.0%) for downtown, 36 districts (78.3%), for wide area center, 35 districts (76.1%) for area center, 35 districts (76.1%) for district center were shown to be inappropriate compared with the reference according to the life circle plan or to be a review subject.
Conformity with road and traffic circumstances consists of sublevel items of distance from main roads, width of access road, and distance from subway station. The general residential area of the 3rd type is an upper-level usage area even in residential areas, showing development form of middle to high density. Therefore, identification of traffic circumstances for the related subject place may be considered as an important criterion for determination of conformity. According to the analysis results, 27 districts (56.5%) for the accessibility to main roads, 18 districts (39.1%) for the width of access road to subject place, and 29 districts (63.0%) for the distance from subway station were shown to be inappropriate compared with the reference according to traffic circumstances or to be a review subject.
The conformity in topographical terrain consists of sublevel items of average slope within the district, maximum and minimum elevation slope outside the district, maximum and minimum elevation slope within the district, maximum elevation slope within the district, minimum elevation slope outside the district, minimum elevation slope within the district, and maximum elevation slope outside the district. The existing development reference for residential area has been designated simply based on the average slope and elevation. However, by considering that the subject places of the present study are an old town, the slope from inside and outside of the subject place was to be considered together for determination. According to the analysis results, 11 districts (23.9%) for the average slope within the district, 17 districts (37.0%) for the maximum & minimum elevation slope within the district, 27 districts (58.7%) for the maximum elevation slope within the district and the minimum elevation slope outside the district, and 20 districts (43.58%) for the minimum elevation slope within the district and the maximum elevation slope outside the district were shown to be inappropriate compared with topographical terrain or to be a review subject.
Conformity of the usage area of surrounding areas consist of sublevel items of the usage area ratio with medium to low density in the adjacent area and the usage area ratio with medium to low density in the northern area. Review of usage area ratio for the adjacent area becomes an important reference point allowing determination of whether the relevant usage area has been developed gradually and individually as well as scenery impairment due to the development density. According to the analysis results, 38 districts (82.6%) for the usage area ratio with medium to low density for the adjacent area, and 35 districts (76.1%) for the usage area ratio with medium to low density in the northern area were shown to be inappropriate compared with the usage area reference for the surrounding area or to be a review subject.
Conformity with the land use characteristics of the surrounding area consists of sublevel items of average number of stories of the surrounding area, number of the highest story of the surrounding area, average floor area ratio of the surrounding area, and residential function of the surrounding area. The relevant references are indicators directly associated with development density, and become important references for determination of propriety of the scenery and the residential environment. According to the analysis results, 46 districts (100%) for the average number of stories of the surrounding area, 19 districts (41.3%) for the number of the highest stories of the surrounding area, 45 district (97.8%) for the average floor area ratio of the surrounding area, and 44 districts (95.7%) for the residential function ratio of the surrounding area were shown to be inappropriate compared with the land use characteristics of the surrounding area or to be a review subject.
Combining the analysis, 50% of the analysis subject places were shown to have failed to meet relative and absolute criteria. Here, fragmentary changes were displayed according to the minimum criteria in legal and institutional aspects, having a limitation that efficient land use with publicness failed to be realized. Consequently, in relation to the future changes in usage area, the minimum public interests should be preserved in the land use through absolute criteria, and rational as well as efficient management measures should be sought by reflection of regional characteristics through relative criteria.

Keyword: Usage area, conformity, land use, development density