노무현정부의 정책결정과정과 관료정치에 관한 연구 : 외교안보정책과 경제정책비교

국문 초록 (Abstract)

논문요약

노무현 정부의 정책결정과정과
관료정치에 관한 연구
- 외교안보정책과 경제정책 비교-


본 논문은 정책은 정책참여자들간의 관료정치에 의해 결정되기 때문에 ‘국민의 선택에 의해 국정운영의 책임을 맡은 정치적 행정부가 정치적 통제부로 발전할 경우 정치적 행정부의 정책의지가 관철되기 쉽다’를 가설로 설정하고, 사례연구를 통해 이를 검증한다. 가설은 정치세력이 제기한 정책의제가 국가 정책으로 확정된 사례와 반대로 관료들의 선호정책이 관철된 사례를 선정하여 정책결정과정을 비교 분석함으로서 검증한다. 그리고 분석 결과로부터 정치세력의 의지가 정책결정과정에서 관철되는 조건과 구조를 모색한다. 이러한 작업은 국민들이 선거를 통해 정치적 행정부에게 국정운영의 책임을 위임했다는 점에서 정치적 행정부의 정책의지 관철은 민주주의의 기본 원리인 대표성, 책임성의 실제구현과도 관계가 있다.
국가 정책은 정책 참여자들간에 아무런 갈등없이 합리성에 기초한 최선의 대안이 선택되는 경우는 거의 없다. 국가정책은 국민에게 직․간접적인 영향을 미치기 때문에 민주주의 체제의 정책결정과정에는 서로 상이한 이해관계를 가진 사람들이 참여함에 따라 정책갈등은 필연적으로 발생한다. 따라서 정책의제가 정책으로 결정되기 위해서는 정책갈등 조정이 필요하게 되고, 정책조정은 정책과정에 참여하는 정책참여자들의 밀고 당기는 관료정치에 의해 해소된다. 이때 정책참여자는 공식적 참여자와 비공식 참여자로 분류된다. 공식적 참여자는 대통령, 정치적 행정부, 관료, 의회이며, 비공식 참여자는 정당, 이익집단, 언론 등이다. 정책갈등의 해소 방향은 이들 참여자들이 갖고 있는 관료정치권력의 크기에 의해 결정된다.
사례연구로 정치세력의 정책의지가 관철된 사례로 외교안보분야의 ‘협력적 자주 국방정책’ 및 ‘한미동맹 재조정’정책을, 관료 정책의지가 관철된 사례로 경제분야의 ‘출자총액제한제도’ 및 ‘금산법’을 선정하여 분석했다.
외교안보분야에서는 제도측면에서 국가안전보장회의 사무처(NSC)를 매개로 하여 정치적 행정부가 관료를 통제․관리할 수 있었고, 정책기획에서부터 집행, 평가까지 할 수 있는 정책 환경을 갖추어 정치적 통제부로 역할을 수행할 수 있었다. 그리고 행위자 측면에서도 노대통령과 정치적 행정부의 정책이념 및 정책목표가 확고하여 관료의 정책의지를 무력화 하는 전략을 적극 사용하면서 정책기조와 선호정책을 관철시켰다. 이에 반해 경제분야는 제도적으로 정치적 행정부가 경제관료를 정책결정과정에서 통제․관리할 수 없었고, 정치적 행정부 구성원의 인적 자원도 작았다. 또한 행위자측면에서 대통령은 경제민주주의보다 시장자유주의 정책지향성에 경도되었기 때문에 대통령의 정치적 지지는 정치적 행정부보다는 경제관료에게 많이 분포되었다. 결국 제도와 행위자 측면에서 대통령을 포함한 외교안보분야 정치적 행정부는 ‘정치적 통제부’로 발전할 수 있었기 때문에 정치적 행정부의 정책의지를 관철 시킬 수 있었다. 그러나 경제분야 정치적 행정부는 제도와 행위자 측면 모두 관료의 정책권력보다 약했기 때문에 경제관료 통제에 실패했다.
따라서 ‘국민의 선택에 의해 국정운영의 책임을 맡은 정치세력’이 정책기조와 선호정책을 관철시키기 위해서는 먼저, 대통령과 정치적 행정부가 정책이념이 확고해야 하며, 정치적 행정부가 정치적 통제부로 기능해야 한다.

목차 (Table of Contents)

• 목차
• 제1장 서론 1
• 제1절 문제제기 및 연구 목적 1
• 제2절 기존 연구 검토 12
• 1. 외국연구 검토 12
• 2. 국내 연구 검토 22
• 제3절 연구가설 및 연구방법 25
• 제4절 논문의 구성 32
• 제2장 이론적 배경과 분석 틀 34
• 제1절 관료정치와 정책갈등 및 조정 34
• 1. 정책결정과정으로서 관료정치 모형 34
• 2. 정책갈등과 해소전략 38
• 제2절 연구의 분석 틀 50
• 제3장 외교안보정책과 관료정치 60
• 제1절 정책변수 60
• 1. 정책환경 60
• 2. 정책결정구조와 참여자 66
• 제2절 경쟁정책과 정책화 과정 71
• 1. 정책기조와 정책과제 71
• 2. 자주국방 정책의 정책화 과정 76
• 제3절 정책결정과정에서의 관료정치 전개과정 83
• 1. 정책참여자의 정책지향점과 주요 쟁점 83
• 2. 관료정치 전개과정 및 전략 95
• 3. 관료정치결과 143
• 제4절 정책참여자들의 관료정치 전략과 특징 150
• 1. 관료정치 전략과 정책결정 권력과의 관계 150
• 2. 참여자별 정책인식과 관료정치 특징 155
• 제4장 경제정책과 관료정치 177
• 제1절 정책변수 177
• 1. 정책환경 177
• 2. 정책결정구조와 참여자 181
• 제2절 경쟁정책과 정책화 과정 189
• 1. 정책기조와 정책과제 189
• 2. 재벌개혁정책화 과정 193
• 제3절 정책결정과정에서의 관료정치 전개과정 200
• 1. 정책참여자의 정책지향점과 주요 쟁점 200
• 2. 관료정치 전개과정 및 전략 210
• 3. 관료정치 결과 250
• 제4절 정책참여자들의 관료정치 전략과 특징 263
• 1. 관료정치 전략과 정책결정 권력과의 관계 263
• 2. 참여자별 정책인식과 관료정치 특징 275
• 제5장 결론: 연구결과 종합비교와 분석의 함의 307
• 제1절 외교안보분야와 경제분야의 관료정치 비교 307
• 1. 정책결정제도 비교 307
• 2. 행위자 비교 313
• 제2절 분석의 함의 : 부정적 관료정치 통제조건들 320
• 참고자료 326
• ABSTRACT 370