국방정책 결정과정에서 정책선도자 참여 유형과 역할에 관한 연구 : 한국군 군구조 정책을 중심으로=

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This study analyzes South Korea’s defense policy-making process with a focus on the force structure policy to draw policy implications by presenting the participation types and roles of the policy entrepreneurs who lead the process.
In this study, the defense policy-making processes implemented by four former administrations—Roh Moo-hyun, Lee Myung-bak, Park Geun-hye, and Moon Jae-in—are examined on the legal basis of the National Defense Reform Act, which was first enacted during the Roh Moo-hyun government.
The time span of the study covers four governments from the Roh Moo-hyun to the Moon Jae-in administrations and their policy agendas, such as establishing presidential campaign pledges regarding defense and selecting national tasks for the presidential transition committee formed after the presidential election. It also covers the establishment of the National Security Strategy led by the Cheongwadae and the Defense Reform Plan led by the Ministry of National Defense after a new government took office.
This study sets three research objectives. First, it applies Allison's rational actor model to analyze the correlation between policymaking actors and shared policy goals according to the basic constructs of the model. Based on the analysis of the defense policy-making process of previous governments, the president, as the leader, exercised personnel power to form an administration with their supporters and turn their policy preferences into defense policy. The Cheongwadae and Ministry of National Defense acted as a single policy-making body to set policy goals based on changes in the defense environment. Through the sharing and diffusion of these policy goals, the president's preferred force structure policy alternatives were reflected consistently in defense policy, demonstrating a high degree of correlation. The second objective of this study is to identify the policy entrepreneurs who play the most significant role in the defense policy-making process and to analyze the types of participation using BIG KINDS, a news big data analysis service operated by the Korea Press Foundation. According to the analysis of the participation of the four former presidents, who are the policy entrepreneurs of the defense policy-making process, the liberal presidents Roh Moo-hyun and Moon Jae-in are classified as "creative policy entrepreneurs" because they pursued radical changes in the force structure policy based on their high policy knowledge and expertise. The conservative presidents Lee Myung-bak and Park Geun-hye are similar in that they pursued gradual supplementation and development of the force structure policy, but Lee is classified as a “restorative policy entrepreneur” since he pursued the force structure policy from the perspective of streamlining defense management. He could lead confidently based on his high policy knowledge and expertise in the field of management. On the other hand, Park is classified as a “conservative policy entrepreneur” because she pursued the force structure policy using supporters from the military and bureaucracy to compensate for her lack of policy expertise.
The last study objective is to analyze the role of presidents as policy entrepreneurs in the defense policy-making process. Previous presidents took the initiative in raising policy issues with the force structure policy in light of the changing defense environment South Korea faced at the time. They played an active policy broker role by fully taking advantage of their supporters to form networks and making efforts to gain public support for controversial choices so that their preferred force structure policy alternatives could become defense policy.
This study offers three contributions. First, for the first time in this field, this study analyzes the defense policy-making process of previous governments from the beginning of policy agenda setting, such as making presidential campaign promises and the selection of national tasks by the presidential transition committee, to policy-making activities, such as the establishment of the National Security Strategy led by the Cheongwadae and the establishment of the Defense Reform Plan led by the Ministry of National Defense, after the inauguration of a new government. Second, it examines the policy entrepreneurs of previous governments and empirically analyzes them using the BIG KINDS news analysis service, which is widely used as a scientific statistical technique based on big data. Last, this study objectively analyzes policy entrepreneurs by actively utilizing various primary data such as speeches and autobiographies of former presidents.

국문 초록 (Abstract)

본 연구는 군구조 정책을 중심으로 국방정책 결정과정을 분석하고, 국방정책 결정과정을 주도한 정책선도자의 참여 유형과 역할을 제시함으로써 정책적 함의를 도출하고자 하였다.
이를 구현하기 위한 연구 대상으로 역대 정부의 사례 중에서 노무현 정부에서 최초로 제정된 ｢국방개혁에 관한 법률｣을 법적 근거로 하여 노무현, 이명박, 박근혜, 문재인 정부 등 4개 정부에서 추진했던 국방정책 결정과정 사례를 선정하였다.
연구 대상의 시간적 범위는 노무현 정부로부터 문재인 정부까지 4개 정부를 대상으로 국방 분야에서 대통령 선거 공약 수립과 대통령 선거 후 구성되는 대통령직인수위원회의 국정과제 선정 등 정책의제설정으로부터 새 정부 출범 이후 청와대가 주도하는 국가안보전략서 수립과 국방부가 주도하는 국방개혁기본계획 수립까지로 하였다.
본 연구에서는 세 가지의 연구 문제를 설정하여 분석하였다. 첫 번째 연구 문제는 앨리슨의 합리적 행위자 모형을 적용하여 모형의 기본 구성개념 중에서 정책결정 주체와 정책목표의 공유 측면에서 국방정책 결정과정에서의 상관관계를 분석하였다. 역대 정부의 국방정책 결정과정을 분석한 결과, 대통령은 최고 통치자로서 인사권을 행사하여 자신의 정책 선호를 국방정책으로 정책화하기 위해 자신의 지지 세력으로 행정부를 구성하고, 청와대와 국방부가 단일한 정책결정의 주체로서 국방환경의 변화를 고려하여 정책목표를 설정하였다. 이러한 정책목표의 공유와 확산을 통해 대통령이 선호하는 군구조 정책대안들을 일관성있게 국방정책으로 반영하는 등 공통적으로 높은 상관관계를 보였다. 두 번째 연구 문제는 한국언론진흥재단에서 운영하는 뉴스 빅데이터 분석 서비스인 빅카인즈를 활용하여 국방정책 결정과정에서 가장 중요한 역할을 한 정책선도자를 도출하고 참여 유형을 분석하였다. 4개 정부에서 국방정책 결정과정의 정책선도자로 제시된 대통령의 참여 유형을 분석해 본 결과, 진보 성향인 노무현·문재인 대통령은 높은 정책적 식견과 전문성을 가지고 군구조 정책에 대한 급진적인 변화를 추구하여 ‘창조적 정책선도자’로 분류하였다. 보수 성향의 이명박·박근혜 대통령은 군구조 정책에 대하여 점진적인 보완과 발전을 추구하였다는 점에서 유사하였으나, 이명박 대통령은 자신의 강점인 경영 분야에 대한 높은 정책적 식견과 전문성을 가지고 본인이 자신있게 주도해 나갈 수 있는 국방경영의 효율화 관점에서 군구조 정책을 추진하여 ‘회복적 정책선도자’로 분류하였으며, 박근혜 대통령은 자신의 부족한 정책적 전문성을 보완하고자 군인과 관료 출신의지지 세력들을 통해 군구조 정책을 추진하여 ‘보수적 정책선도자’로 분류하였다. 세 번째 연구 문제는 국방정책 결정과정에서 정책선도자인 대통령의 역할을 분석하였다. 역대 정부의 대통령들은 공통적으로 당시 한국이 직면하고 있었던 국방환경의 변화를 고려하여 군구조 정책에 관한 정책 이슈들을 주도적으로 주창하였다. 대통령은 자신이 선호하는 군구조 정책대안들이 국방정책으로 정책화되도록 자신의 지지 세력들을 최대한 활용하여 네트워크를 형성하고, 논쟁이 되었던 과제들에 대하여 국민적 지지를 획득하는 노력들을 경주하는 등 적극적인 정책중개 역할을 담당하였다.
본 연구의 성과는 세 가지로 종합해 볼 수 있다. 첫 번째 연구 성과는 기존 연구의 한계에서 벗어나 관련 연구로서는 처음으로 역대 정부별 국방정책 결정과정의 첫 출발점인 대통령 선거 공약의 수립과 대통령직인수위원회의 국정과제 선정 등 정책의제설정으로부터 새 정부 출범 이후 청와대가 주도하는 국가안보전략 수립과 국방부가 주도하는 국방개혁기본계획 수립 등 정책결정활동까지 분석하여 제시하였다는 점이다. 두 번째 연구 성과는 역대 정부의 정책선도자를 분석하면서 최근 학술연구에서 빅데이터 기반의 과학적 통계기법으로 많이 활용되고 있는 빅카인즈 뉴스분석 서비스를 활용하여 실증적으로 분석하였다는 점이다. 세 번째 연구 성과는 역대 대통령들의 연설문과 자서전 등 다양한 1차 자료들을 적극적으로 활용하여 정책선도자를 객관적으로 분석하였다는 점이다.

목차 (Table of Contents)

• 제 1 장 서 론 1
• 제 1 절 연구의 목적 1
• 제 2 절 연구 범위와 방법 7
• 제 2 장 국방정책 결정과정에서 정책선도자의 참여 유형과 역할 10
• 제 1 절 국방정책 결정과정 10
• 1. 국방정책의 개념 10
• 2. 국방정책과 군구조 정책의 관계 11
• 3. 국방정책 결정모델 16
• 4. 국방정책 결정과정 23
• 5. 국방정책 결정과정에서 정책선도자에 관한 이론적 논의 38
• 제 2 절 정책선도자의 참여 유형과 역할 44
• 1. 정책선도자의 참여 유형 44
• 2. 정책선도자의 역할 49
• 3. 정책선도자의 참여 유형과 역할 분석 54
• 제 3 장 역대 정부별 국방정책 결정과정 분석 58
• 제 1 절 노무현 정부 58
• 1. 국방환경의 변화와 도전 58
• 2. 대선 공약 수립 65
• 3. 국정과제 선정 69
• 4. 국가안보전략 수립 76
• 5. 국방개혁기본계획 수립 82
• 6. 노무현 정부의 국방정책 결정과정 상관관계 분석 93
• 제 2 절 이명박 정부 97
• 1. 국방환경의 변화와 도전 97
• 2. 대선 공약 수립 104
• 3. 국정과제 선정 108
• 4. 국가안보전략 수립 116
• 5. 국방개혁기본계획 수립 120
• 6. 이명박 정부의 국방정책 결정과정 상관관계 분석 129
• 제 3 절 박근혜 정부 132
• 1. 국방환경의 변화와 도전 132
• 2. 대선 공약 수립 138
• 3. 국정과제 선정 143
• 4. 국가안보전략 수립 154
• 5. 국방개혁기본계획 수립 161
• 6. 박근혜 정부의 국방정책 결정과정 상관관계 분석 169
• 제 4 절 문재인 정부 173
• 1. 국방환경의 변화와 도전 173
• 2. 대선 공약 수립 179
• 3. 국정과제 선정 187
• 4. 국가안보전략 수립 196
• 5. 국방개혁기본계획 수립 202
• 6. 문재인 정부의 국방정책 결정과정 상관관계 분석 212
• 제 5 절 소 결 론 215
• 제 4 장 역대 정부별 정책선도자의 참여 유형과 역할 219
• 제 1 절 노무현 정부 219
• 1. 정책선도자 219
• 2. 정책선도자의 참여 유형 222
• 3. 정책선도자의 역할 227
• 제 2 절 이명박 정부 230
• 1. 정책선도자 230
• 2. 정책선도자의 참여 유형 233
• 3. 정책선도자의 역할 239
• 제 3 절 박근혜 정부 243
• 1. 정책선도자 243
• 2. 정책선도자의 참여 유형 246
• 3. 정책선도자의 역할 250
• 제 4 절 문재인 정부 254
• 1. 정책선도자 254
• 2. 정책선도자의 참여 유형 257
• 3. 정책선도자의 역할 262
• 제 5 절 소 결 론 266
• 제 5 장 국방정책 결정과정 종합평가 270
• 제 1 절 국방정책 결정과정 상관관계 분석 270
• 제 2 절 정책선도자의 참여 유형과 역할 분석 275
• 제 6 장 결 론 278
• 참고문헌 282
• Abstract 301