토지재산권보장과 경제질서의 헌법적 구조 : 토지재산권관련 입법의 합헌성 제고방안을 중심으로 = The Constitutional Systems of Land Property Protection and Economic Order : With a Focus on the Measures to enhance the Constitutionality of Legislation governing Land Property Rights

국문 초록 (Abstract)

이 연구는 토지재산권보장을 대상으로 헌법이 헌법운용의 제도적 틀 속에서 법률 및 정책과 연동（連動）하여 어떻게 현실에서 생동감 있게 규범력을 발휘하는지를 살펴보기 위한 것이다.
토지재산권보장과 관련한 헌법운용의 메커니즘은 우리 헌법의 출 범 초기부터 자체 완결형 규율체계를 갖추고 있었다. 그 핵심은 재산권보장의 일반조항인 현행 헌법 제23조이다. 현행 헌법 제23조 제1항 제1문은 재산권보장의 원칙을 천명함으로써 재산권보장의 테 두리와 한계를 제시한다. 그 범위 내에서 제23조 제1항 제2문은 제 2항의 재산권의 사회적 구속성과 연계된 재산권에 관한 광범위한 입법형성의 재량을 입법권자에게 부여하고 있다. 그리고 이러한 재산권의 사회적 구속을 초과하는 공용침해에 대해서는 제23조 제3항 에 의하여 보상을 하여야 한다. 이러한 제23조에 근거한 재산권보 장은 헌법 제37조 제2항에 의하여 실정법적으로 뒷받침된다. 재산권의 본질적 내용 침해금지와 과잉금지의 원칙이 그것이다. 이에 더하여 우리 헌법은 헌법재판에 의하여 입법형성의 재량이 재산권 보장의 테두리와 한계 범위내에서 행사되도록 통제한다. 이러한 토지재산권보장과 관련한 헌법운용의 제도적 기본골격은 현재까지도 그대로 유지되어 오고 있다.
그러나 1960년대 이후 국정운영이 정부주도로 전환됨에 따라 신 속하고, 가시적이고, 종합적이고, 계획적이고, 체계적인 경제개발이 추진되었다. 그러한 상황에서의 헌법상 관심의 표적은 사적 재산권 보장의 객체인 토지가 아니라 이용과 개발의 대상인 국토였다. 동 일한 물적 기초를 두고 정책적 시각이 바뀐 것이다. 국토의 이용과 개발에 초점이 맞춰진 정책이 내세우는 정책적 가치는 효율성과 균 형성이다. 이에 따라 국토의 효율적이고 균형있는 개발을 위한 근 거가 헌법의 경제의 장（章）에 마련되고, 이를 근거로 하여 종합적인 국토개발계획이 수립되기 시작하였으며 국토개발과 관련한 다양한 법률이 제정되었다. 그야말로 헌법과 법률, 정책 간의 역동적인 연 동（連動）체제 가동이 본격화된 것이다. 이는 실질적으로는 토지재산 권에 대한 다양한 국가개입을 의미하는 것이었다. 이 시대의 토지 재산권과 관련한 헌법운용 메커니즘의 중심은 이제 더 이상 재산권 의 일반조항인 헌법 제23조가 아니었다. 무게의 중심이 현행 헌법 제120조 제2항과 제122조를 품고 있는 경제의 장（章）으로 옮겨 갔 다. 헌법 제120조 제2항은 국가는 국토의 균형있는 개발과 이용을 위하여 필요한 계획을 수립할 수 있음을 규정하고 있고, 헌법 제 122조는 국토의 효율적이고 균형있는 이용, 개발과 보전을 위하여 필요한 제한과 의무를 부여할 수 있음을 규정하고 있는 것이다.
1970년대 중반 이후의 상황은 이전과는 달리 이제는 토지문제가 개발과정에서의 필요한 용지를 어떻게 값싸게 확보하느냐의 문제에 그치지 않았다. 그보다는 토지투기에 어떻게 대응하느냐의 문제가 토지정책에 있어서 급선무였다. 그리하여 제기된 것이 토지공개념 논의이다. 토지공개념 논리로의 접근은 지금까지의 토지재산권의 사회적 구속성으로는 미흡하다는 인식에서 출발한다. 토지공개념의 광풍이 최고조에 달한 것은 「부동산 종합대책（이른바 8·10 조 치）」이 발표된 1988년 하반기라 할 수 있다. 이에 더하여 1989년 말에는 「택지소유상한에 관한 법률」, 「개발이익환수에 관한 법 률」 및 「토지초과이득세법」등 이른바 토지공개념 3법이 제정되 었다. 이와 같은 토지공개념의 광풍이 잦아든 것은 1990년대 말이 었다. 외환위기로 나타난 부동산시장의 붕괴를 수습하기 위하여 토 지수요를 억제하는 택지소유상한제와 토지초과이득세 등이 폐지된 것이다.
이제는 정부의 일방적인 국정운영의 시대가 지나고 정당을 중심 으로 한 의회민주주의를 기대하면서 토지재산권보장에 관한 헌법운용 메커니즘이 제대로 작동할 수 있도록 손을 볼 때이다. 그러나 국회중심의 입법형성의 시대에 있어서도 국회의 대표성과 관련된 문제, 진영논리에 따른 문제, 행정법의 특성과 관련된 문제, 헌법재판의 한계에 따른 문제 등의 도전요인들이 잠재되어 있다. 이에 대 응하기 위하여 입법형성시의 사전적 합헌성 심사체제 구축과 헌법 재판소 위헌법률심판의 실효성 제고방안을 제언한다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

For the purpose of guaranteeing land property rights, this study investigates how the Constitution exercises its regulatory power with vitality in implementing the connection between laws and policies within the institutional framework of constitutional management, rather than remaining confined to the legal provisions of constitutional codes.
Since its early days, the Constitution of South Korea has maintained an in-house system of norms in its complete form within its constitutional management mechanism governing land property rights. The essence lies in Article 23 of the current Constitution, which contains general provisions about the guarantee of property rights. In the current Constitution, under Article 23, Clause 1, Sentence 1, it stipulates the boundaries and limits of a guarantee of property rights by clarifying the principle of guaranteeing property rights. Within this scope, Article 23, Clause 1, Sentence 2 grants legislators extensive discretion for legislative formation, which is related to property rights and connected to the social constraint of property rights in Clause 2. Article 23, Clause 3 prescribes that one should be compensated for expropriation in excess of this social constraint of property rights. The guarantee of property rights, rooted in Article 23, is supported by Article 37, Clause 2 of the Constitution under positive law, providing the principle of injunction against infringement on the fundamental content of property rights and the principle of proportionality. In addition, the Constitution of South Korea uses its power in a way where discretion for constitutional formation is exercised within the boundaries and limits of a guarantee for property rights in constitutional trials. The basic institutional framework for constitutional management regarding this guarantee of land property rights has been maintained until the present day.
After the conversion of state administration to government initiatives since the 1960s, however, national land development was pushed forward in a fast, visible, comprehensive, and systematic way. In this situation, the target of constitutional interest was not land as the object of private property rights to guarantee, but national land for the object of use and development. There was a change in policy viewpoints over the same material, and two policy values that were advocated for on the use and development of national land were efficiency and balance. Accordingly, grounds for the efficient and balanced development of national land were added to the economy chapter of the Constitution, based on which the government began to form comprehensive development plans for national land and enacted various acts on national land development. Indeed, this signaled the full-blown operation of a dynamic linkage system among the Constitution, laws, and policies. This effectively meant various interventions in land property rights at the state level. During this period, Article 23 of the Constitution, which contains general provisions about property rights, no longer served as the center of the constitutional management mechanism related to land property rights. The center of gravity shifted to the economy chapter covering Article 120, Clause 2 and Article 122 of the current Constitution. Article 120, Clause 2 stipulates that the state can make necessary plans for the balanced development and use of national land. Article 122 stipulates that the state can impose restrictions and duties needed for the efficient and balanced use, development, and conservation of national land.
However, the situation has changed since the mid-1970s. Unlike the previous period, land issues no longer remained at the level of contemplating how to secure necessary lots in a development process. The urgent priority of land policies was a reaction to land speculation. This led to a discussion about the public concept of land ownership. An approach was made to the logic of the public concept of land ownership, based on the awareness that the old social constraint of land property rights was insufficient. The craze around the public concept of land ownership reached its peak during the second half of 1988 when the Comprehensive Real Estate Plan （August 10 Measure） was announced. This plan was followed by three acts on the public concept of land ownership enacted at the end of 1989: the Ceiling on the Ownership of Housing Sites Act, the Restitution of Development Gains Act, and the Land Excess-Profits Tax Act. The concern over the public concept of land ownership sank down in the late 1990s. The state abolished the Ceiling on the Ownership of Housing Sites Act and the Restitution of Development Gains Act, which worked to restrain land demand, trying to counter the collapse of the real estate market as a consequence of the foreign currency crisis.
Now the old era of the state's one-sided government administration is the expected parliamentary democracy centered on political parties. It is time to overhaul the constitutional management mechanism that regulates land property rights for its proper operation. However, the age of parliament-centered legislative formation contains latent challenging factors, such as the issues regarding the representation of the National Assembly, partisan logic, the characteristics of administrative laws, and the limitations of constitutional trials. The study suggests plans to establish a proactive screening system for constitutionality during legislative formation and enhance the effectiveness of adjudication on the constitutionality of statutes at the Constitutional Court level to deal with these issues.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서 론· 1
• 제1절 연구의 목적 및 배경 1
• 제2절 연구의 범위와 방법 3
• 1. 연구의 범위 3
• 2. 연구의 방법 4
• 제2장 헌법상 재산권의 규율체계· 7
• 제1절 재산권보장의 역사성과 기본적 의의 7
• 1. 재산권 보장의 역사적 변천 7
• 2. 우리 헌법상 재산권보장의 의의· 12
• 3. 재산권보장의 법적 성격 15
• 4. 재산권보장의 내용과 방법 19
• 제2절 헌법상 재산권보장의 규범구조 23
• 1. 재산권 규정의 구성 23
• 2. 구성요소 간의 관계 25
• 제3절 재산권의 제한과 그 한계 34
• 1. 재산권의 제한 34
• 2. 재산권 제한의 한계 43
• 제3장 헌법상 경제질서의 규율체계· 58
• 제1절 경제질서의 역사성과 의의 58
• 1. 경제질서의 역사성 58
• 2. 경제질서의 의의 60
• 제2절 헌법상 경제질서조항의 변천 추이 64
• 1. 제헌헌법（1948） 65
• 2. 제2차 개정현법（1954） 68
• 3. 제5차 개정헌법（1962） 72
• 4. 제7차 개정헌법（1972） 75
• 5. 제8차 개정헌법（1980） 78
• 6. 제9차 개정헌법（1987） 81
• 제3절 헌법상 경제질서조항 변천의 종합평가 및 기본원칙· 87
• 1. 헌법상 경제질서조항 변천의 종합평가· 87
• 2. 헌법상 경제질서의 기본원칙· 92
• 제4장 토지재산권보장과 경제질서의 관계 100
• 제1절 토지재산권의 특수성 및 규범구조 100
• 1. 토지재산권의 특수성· 100
• 2. 헌법상 토지재산권의 규범구조 104
• 3. 토지재산권관련 주요 쟁점 106
• 제2절 토지재산권보장과 경제질서 간의 중첩적 관계 114
• 1. 헌법이 토지를 보는 이중적 시각 114
• 2. 토지재산권보장과 경제질서 관계의 중첩성 116
• 3. 국토의 이용·개발 규율체계의 변천 118
• 제3절 토지재산권에 대한 경제정책적 개입 127
• 1. 토지소유에 대한 개입 : 보유세（재산세 및 종합부동산세） · 127
• 2. 토지이용에 대한 개입 : 토지이용계획·토지의 용도 관리 128
• 3. 토지개발에 대한 개입 : 개발제한구역 131
• 4. 토지처분에 대한 개입 : 토지거래허가제 136
• 5. 토지수익에 대한 개입 : 양도소득세 138
• 제5장 토지재산권보장과 경제질서의 조화로운 모색을 위한 제언 : 토지재산권관련 입법에 대한 규범통제를 중심으로 143
• 제1절 토지재산권관련 입법의 사전적（事前的） 통제· 143
• 1. 토지재산권에 관한 입법형성의 자유 및 한계 143
• 2. 사전적 통제의 필요성 및 외국의 사례 147
• 3. 입법형성시의 사전 합헌성 심사체제 구축 152
• 제2절 토지재산권관련 입법의 사후적（事後的） 통제（1） 153
• 1. 헌법재판에 의한 규범통제의 의의 및 한계 153
• 2. 토지재산권 제한 입법의 위헌심사· 158
• 제3절 토지재산권관련 입법의 사후적 통제（2） : 토지재산권관련 입법의 위헌심사 현상（現狀） 172
• 1. 토지재산권행사 제한 법률의 위헌심사기준 적용사례 172
• 2. 재산권행사 제한 법률의 위헌심사 결정례 분석 180
• 제4절 토지재산권관련 입법의 합헌성（合憲性） 제고를 위한 원칙· 190
• 1. 합헌성 제고를 위한 심사기준 190
• 2. 비례원칙 심사시의 요소기준 적용원칙 190
• 제6장 결 론 195
• 참고문헌 199
• ABSTRACT 216
• 《부록》해방 이후 경제상황의 변동과 헌법의 대응 221