역사적 제도주의의 경로의존성을 통해서 본 공공발주제도의 문제점과 개선방안 연구 = Problems and improvement of public procurement system through the path dependency of historical institutionalism

국문 초록 (Abstract)

이 연구의 목적은 공공발주 방식의 주요한 제도인 최저가 낙찰제도와 적격심사제의 경로의존성에서 나타난 문제점을 분석해서 기존의 공공조달 발주제도가 고착화된 원인을 찾아 그 해결책을 제시하는 것이다. 최저가 낙찰제의 대안으로 기술적 가치를 중시하기 위해 도입된 제도들이 제대로 활성화되지 못했던 이유는 무엇인가? 단순한 노력의 부족인가 정책적 지원의 미비 때문인가? 아니면 무언가 놓치고 있는 또 다른 문제가 있는 것은 아닌가? 이 연구는 바로 이러한 인식에서 출발하였다.
이 연구의 접근방법으로는 역사적 제도주의의 경로의존성 이론을 채택하였다. 공공발주 제도의 실태와 문제점에 분석은 문헌연구와 질적 연구라는 두 가지 방법으로 진행하였다. 이론적 배경으로 공공발주제도의 개관과 경로의존성의 의의, 선행연구를 고찰하였다. 기존의 공공조달 발주제도에 관한 연구를 살펴보면 제도 자체의 문제점에 대해서만 치중한 측면이 있다. 이 연구에서는 역사적 제도주의의 관점에서 현재의 제도가 정립되게 된 배경 요소, 정책의 변천 과정이나 정책의 고착성에 대한 연구를 수행하였다.
먼저 공공조달 발주현황과 문제점을 구체적이고 실증적으로 분석하였다. 적격심사제도의 구체적 문제점은 과다한 입찰자와 복수 예비가격제도 운용으로 인한 운찰제, 계약이행능력 평가의 변별력 저하, 실질 낙찰률 하락에 따른 수익성 악화를 들 수 있다. 최저가낙찰제의 문제점은 과당 경쟁으로 인한 저가, 덤핑 수주, 낙찰자의 변별력 부족으로 우수한 시공자가 탈락되고 부실공사로 인한 품질저하, 안전재해 증가, 잦은 설계변경으로 인한 사업비 증가, 시설물 유지관리비용 증가로 나타났다.
낙찰자 선정 방식을 비롯한 발주제도의 문제점에 대한 경로의존성을 제거하고 개선하기 위한 구체적인 방안을 수립하기 위해서 제도적 측면뿐만이 아니라 제도의 지속성을 유지하기 위한 보완 대책까지 동시에 접근하였다. 입법적 측면에서는 국가를 당사자로 하는 법률의 개정을 제안하였다. 법령의 운영과 집행 측면에서는 먼저 발주처의 사업관리 역량의 강화와 분쟁의 예방과 조기해결방안을 제안하였다. 제도의 지속성 유지를 위한 보완 대책으로는 공공시설물 사업비 생애평가 기관의 설립을 제안하였다.
제도가 성공적으로 운용되기 위해서는 제도의 내용을 잘 구성하는 것도 중요하지만 제도에 영향을 미치는 다양한 요인들을 확인하고, 이 요인들에 대해 어떻게 대응해야 하는 가에 대한 복합적 고려가 필요하다. 무엇보다 공공발주에서는 계약당사자가 상호 동등의 위치에서 계약내용을 확정한 후 이행하고, 그에 상응하는 적정대가를 지급한다는 대원칙이 정립이 필요하다. 뿐만 아니라 평가 결과에 대한 신뢰도를 높이는 것이 가치위주의 계약 제도를 성공시킬 수 있는 중요한 요소임도 인식해야 한다. 특히 객관적인 평가기준의 마련과 함께 공정한 평가를 시행하는 것도 제도의 구성 못지않게 중요하다. 이런 요인이 정착되지 못한다면 우리나라의 계약제도는 최저가와 불신이라는 잘못된 관행과 굴레를 벗어나기 어려울 것이다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The purpose of this study is to analyze the problems in the path dependency of the minimum bidding system and the qualification system, which are the main system of public ordering system, What is the reason why the systems introduced to emphasize technical value as an alternative to the minimum bidding system were not activated properly? Is it a lack of simple effort or lack of policy support? Or is there another problem that is missing something? This study started from this perception.
The approach of this study adopts the path dependency theory of historical institutionalism. The analysis of the actual situation and problems of the public ordering system was conducted in two ways: literature research and qualitative research. As a theoretical background, the overview of the public ordering system and the significance of the path dependency were examined. If we look at the existing public procurement system, we can focus on the problem itself. In this study, the background factors, policy changes, and policy adherence that established the current system from the perspective of historical institutionalism were studied.
First, we analyzed the present status and problems of public procurement order in detail and empirically. The specific problems of the qualifying examination system are deterioration of profitability due to excessive bidders and multiple reserve pricing system, deterioration of evaluation ability of contract execution ability, and deterioration of profitability due to decline of actual bidding rate. The problem with the lowest bidding system is that the superior contractor is eliminated due to low price, dumping orders and bidder's differentiation due to excessive competition, quality degradation due to bad construction, increase in safety disaster, increase in business cost due to frequent design change.
In order to establish concrete measures to eliminate and improve the path dependency on the problems of the ordering system including the successful bidder selection method, not only institutional aspects but also supplementary measures to maintain the sustainability of the system were approached at the same time. In the legislative aspect, it proposed amendments to the law that made the state party. In the aspect of improvement of the system operation, first, the project manager's capacity of business management is strengthened, and conflict prevention and proposal are suggested. As a supplementary measure to maintain the sustainability of the system, it proposed the establishment of a life evaluation facility for public facilities.
In order for the system to operate successfully, it is important to organize the contents of the system well, but it is necessary to consider the various factors that affect the system and how to respond to these factors. First of all, in the public order, it is necessary to establish the principle that the contracting parties should settle the contract at mutually equal positions and pay the corresponding price. In addition, it should be recognized that increasing the reliability of the evaluation results is an important factor in the success of the value-oriented contracting system. In particular, it is equally important to conduct fair evaluations together with the establishment of objective evaluation criteria. If these factors can not be settled, Korea's contract system will be hard to escape from the false practices and distrust of lowest prices and distrust.

목차 (Table of Contents)

• 제 1장 서론 1
• 제 1절 연구의 배경 및 목적 1
• 제 2절 연구 범위와 방법 4
• 1. 연구 범위 4
• 2. 연구 방법 5
• 제 3절 선행연구 고찰 8
• 1. 공공조달 발주제도 연구 동향 8
• 2. 신제도주의와 경로의존성 연구 동향 9
• 3. 선행연구와의 차별점 10
• 제 4절 논문의 구성 11
• 제 2장 공공조달 발주제도 고찰 15
• 제 1절 이론적 배경 15
• 1. 공공조달 발주제도 개관 15
• 2. 신제도주의 이론 고찰 18
• 3. 경로의존성 이론 고찰 22
• 제 2절 계약의 종류 27
• 1. 확정계약, 개산계약 및 사후원가검토조건부계약 27
• 2. 총액계약과 단가계약 28
• 3. 장기계속계약과 계속비계약 29
• 4. 공동계약, 종합계약 30
• 5. 회계연도 개시 전의 계약 30
• 제 3절 계약 방법 결정 32
• 1. 일반경쟁계약 32
• 2. 제한경쟁계약 32
• 3. 지명경쟁계약 33
• 4. 수의계약 33
• 제 4절 경쟁입찰에서의 낙찰자 결정 방법 34
• 1. 적격심사 낙찰원칙 34
• 2. 최저가 낙찰에 의하는 경우 36
• 3. 종합심사낙찰제 38
• 제 5절 판례 분석 40
• 1. 낙찰자 결정기준에 관한 규정의 성질 40
• 2. 낙찰자 결정 무효의 해석 40
• 3. 입찰절차의 취소·무효 42
• 4. 시사점 42
• 제 6절 외국의 공공발주제도 44
• 1. 일본 44
• 2. 미국 48
• 3. 영국 52
• 4. 시사점 53
• 제 7절 소결 54
• 제 3장 공공조달 발주 제도의 현황과 문제점 57
• 제 1절 공공조달 발주 현황 57
• 1. 건설공사 수주 현황 57
• 2. 공공공사 계약실적 59
• 3. 입찰 결과 분석 61
• 제 2절 경로의존성 67
• 1. 적격심사제도와 최저가낙찰제의 제도 변천과정 67
• 2. 경로의존성 분석 73
• 제 3절 경로의존성을 통해서 본 적격심사제도와 최저가낙찰제의 문제점 79
• 1. 적격심사제도 79
• 2. 최저가낙찰제 84
• 3. 적격심사제도와 최저가낙찰제의 문제점 질적 연구 89
• 제 4절 소결 100
• 제 4장 개선 방안 102
• 제 1절 경로의존성(제1,4요인) 개선 102
• 1. 발주처 사업관리 역량 강화 102
• 2. 최고가치 낙찰제도의 정착 104
• 제 2절 경로의존성(제2,3요인) 개선 115
• 1. 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 개정 115
• 2. 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 개정 120
• 3. 공사대금 지불 방식의 다변화 125
• 4. 건설 클레임·분쟁의 조속한 해결 127
• 제 3절 제도의 지속 가능성을 위한 보완 대책 138
• 1. 공공시설물 평가 기관 설립 138
• 2. 감사원 감사 방향의 다변화 149
• 제 4절 소결 154
• 제 5장 결론 156
• 제 1절 연구결과의 요약 156
• 제 2절 후속연구를 위한 제언 159

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