조선후기 목민서 편찬과 수령정치론 연구

국문 초록 (Abstract)

본 고는 조선후기 편찬된 목민서 분석을 통해 당시 목민서의 편찬 양상과 목민서에 드러난 수령정치론을 규명하는 것에 목적을 두었다. 이를 위해 두 가지 측면에서 연구를 진행했다. 하나는 조선후기 목민서의 편찬과정과 양상을 추적하는 것이고, 다른 하나는 이를 토대로 각각의 목민서들이 구상한 수령정치론의 내용과 목표를 해명하는 것이다.
목민서는 수령의 행동 지침과 군현운영에서 다루어야 할 책무를 정리한 서적이다. 이러한 특징 때문에 집권국가를 목표로 한 조선은 이른시기부터 목민서를 활용하였다. 조선 초에는 중국의 牧民心鑑과 政經이 활용되었고 政經을 토대로 조선 초기 목민서가 편찬되었다. 목민서의 양적·질적 팽창은 18세기에 두드러져 다양한 종류의 목민서가 만들어졌다. 조선후기 대표적인 목민서는 牧民攷 계통의 서적과 先覺 계통의 서적으로 나눌 수 있다. 牧民攷는 다양한 異本이 만들어진 서적으로 소론계 관인들이 강조했던 수령정치 방안과 현실적 대응이 서적 내용의 주축이었다. 先覺은 牧民心鑑과 李元翼의 글을 인용하고 저자의 수령정치 방향이 추가된 서적으로 이 역시 다양한 異本이 남아있다. 先覺은 牧民攷를 일정하게 참조하고 비판하면서 구상을 구체화하였고 마지막 부분에서 守令七事를 강조하였다.
이러한 목민서 구성과는 다르게 법전의 6典으로 구성된 목민서가 편찬되었다. 洪良浩의 牧民大方과 丁若鏞의 牧民心書가 그것이다. 洪良浩는 법에 근거한 지방통치가 구현되어야 한다고 보고 그 수단으로 周禮의 6典을 강조하였다. 丁若鏞의 牧民心書도 6典으로 구성되어 통치 규모를 체계화하였고 6典 항목 외에도 6개의 항목을 추가하여 수령정치의 확장을 모색하였다.
목민서 편찬이 다양하게 진행된 만큼 각각의 목민서가 제시하는 수령정치론도 분화되었다. 수령은 조선의 법과 제도, 향촌 사회에서 작동하던 관례, 그리고 자신의 통치방향을 조율하여 다스렸다. 따라서 목민서에서도 이를 염두하여 향촌조직의 성격을 어떻게 규정하여 정치질서를 만들 것인지, 군현운영을 어떤 방식으로 시행할 것인지 등 각각의 목민서가 상정하는 방안에 따라 차이가 드러났다.
먼저 牧民攷는 조선후기 강화된 수령권을 토대로 향촌사회에서 수령 중심의 위계질서를 구축하고 수령의 적극적인 變通을 모색하였다. 이에 수령은 향소 선발에 개입하고 향소의 官司化를 도모하였으며, 향리를 통제하기 위한 여러 방안을 마련하였다. 이러한 정치질서를 바탕으로 수령에게 권력을 집중시켜 수령이 향촌사회에 강하게 개입하는 방식을 지향하였다. 따라서 수령의 형벌사용을 통한 새로운 제도 시행을 도모하였고, 향촌사회 전례와 관행을 극복하고 당시 부세제도 폐단을 적극적으로 시정하고자 하였다.
반면에 牧民攷식 수령정치론과는 다른 대안이 제시되었다. 先覺은 수령-향소와의 관계가 상보적인 관계가 되어야 한다고 보았으며 鄕戰을 방지하기 위한 수령의 역할을 강조하였다. 향리를 다스릴 때에도 교화로서 대하고 奸吏를 활용하는 방식을 채택하였다. 先覺은 牧民攷 방식과 같은 수령에 의한 일방적이고 급격한 변화를 지양하였다. 그 대신 향촌사회 안정에 초점을 맞추면서 전례를 중시하고, 향촌사회 사정을 고려하여 협조를 기대하였다.
安鼎福의 臨官政要에서도 牧民攷와 차별이 드러난다. 臨官政要는 안정복의 지향과 현실방안이 절충된 목민서다. 안정복은 고전을 활용하여 鄕社法을 기획하였고 이를 통한 향촌체제 개편을 구상하였다. 공권력이 향촌 곳곳에 미치게 하면서도 鄕長에게 일정한 권한과 역할을 위임하고자 하였다. 이러한 구상과 더불어 안정복은 현실 문제를 해결할 방안도 다루어 향소를 우대하여 수령의 중요한 통치 파트너로서 역할 하기를 기대하였다. 향리 문제 역시 향리가 일으키는 폐단을 방지하는 것을 넘어 향리를 교육시키고자 하였다. 안정복은 이와 같은 정치질서를 형성한 후 수령이 부세운영에서 국법의 준수를 지향하였고 이 과정에서 향소의 역할을 강조하였다.
수령정치론의 분화와 다양함은 丁若鏞의 牧民心書에 와서 한 단계 진화하였다. 丁若鏞은 牧民心書에서 군현제 구조의 변화를 모색하였다. 군현제에 봉건 논리를 적용하여 제후적 수령상을 꾀하였다. 수령이 제후와 같은 역할을 하기 위해서는 권한을 침해받지 않고 보장받기를 기대하였다. 수령의 권한을 저해하는 요소로 감사제를 지적하였다. 이에 고적제 개편과 수령이 국왕에게 바로 의견을 제시할 수 있는 권한을 보장하여 감사의 영향력을 축소하고 감사-수령 위계질서를 해체하여 수령이 제후로서 역할 하기를 기대하였다. 제후의 위상에 맞는 수령정치를 기대하며 守令七事의 한계를 지적하였고 周禮를 활용하여 수령정치의 확장을 모색하였다. 또한 제후적 수령을 보좌할 향소와 향리 조직을 재편하였다. 향소에 품계를 부여하고 향소와 향리를 고적제에 편입시켰으며 향소에 사족을 포섭하고 향리의 수를 정액화하였다. 이를 기획한 만큼 수령의 군현 운영 방식도 牧民攷나 先覺의 방식과는 차별화되었다. 수령의 적극성을 긍정하며 당시 향촌사회에서 자율적으로 시행하고 있는 좋은 방안을 수령이 채택하여 민이 편한 방식을 취하라고 하였다. 公議를 통해 만들어진 좋은 제도를 수령이 확대하고자 하였으며 향촌사회의 자발적 행동을 독려하여 공권력이 미치지 못하는 영역까지 민의 삶이 안정되기를 기대하였다.
수령은 관료이자 수장으로서 군현 정치의 주체였다. 국가의 집권과정 속에서 군현제의 최말단인 수령과 향촌 사회가 갖는 자율성 사이에는 긴장이 존재하였다. 국가권력을 대리한 수령이 사회를 어떻게 다스릴 것인지를 두고 각각의 목민서는 자신만의 정치방식을 찾고 있었다. 따라서 목민서는 지침서에 불과해 보여도 이를 넘어서는 정치적 사유의 영역을 담고 있었다. 각각의 목민서는 수령의 정치란 무엇인지 그리고 수령이 어떻게 해야 하는지를 고민하였고 이를 구체적인 군현 현장에서 실천하고자 하였다. 그 과정에서 조선후기 목민서는 서로를 인용하고 비판하면서 군현을 다스리는 방략을 모색하였고 수령을 위한 지식체계가 형성·분화되었다.

목차 (Table of Contents)

• 국문요약
• I. 머리말
• II. 조선후기 牧民書의 편찬과정
• : ‘守令七事’ 중심에서 六典으로 전환
• 1. 조선후기 牧民書 편찬과 ‘守令七事’
• 1) 조선 초 중국의 官箴書 수용과 牧民書 편찬
• 2) 牧民攷 계열의 현실인식과 편찬의 확대
• 3) 先覺 계열의 현실인식과 守令七事 재강조
• 2. 목민서의 6典 전환과 수령 인식
• 1) 牧民大方과 6典 목민서 등장
• 2) 牧民心書의 6典 체제 확장과 周禮
• III. 18세기 전반 牧民攷 계열의 수령정치
• : 수령권 강화와 향촌 통제
• 1. 향소·향리 폐단의 현실적 대응과 수령 중심의 위계질서 구축
• 1) 수령의 향소 선발과 향소의 官司化
• 2) 향리 단속과 처벌의 강화
• 2. 국법의 이행과 수령의 변통
• 1) 관 주도 향촌 통제 강화와 국법의 강제 집행
• 2) 총액제 운영과 수령의 변통
• Ⅳ. 18세기 후반 목민서의 다양화와 수령정치의 새로운 모색
• : 先覺·臨官政要
• 1. 先覺 계열의 상보적 향촌 운영과 향촌 사회 前例 중시
• 1) 수령-향소 상보적 향촌질서 지향과 鄕戰 방지
• 2) 수령의 前例 중시와 점진적 변화추구
• 2. 臨官政要의 편찬과 수령정치론의 재모색
• 1) 鄕社法 기획과 수령의 洞約 실시
• 2) 수령의 향소 우대와 향리 관리
• 3) 부세 운영의 국법 중시
• Ⅴ. 19세기 전반 牧民心書의 6전체제와 제후적 수령정치론
• 1. 牧民心書의 제후적 수령상과 수령정치의 확대
• 1) 봉건제 援用과 감사제 운영 비판
• 2) 수령정치의 확장과 󰡔周禮󰡕의 부각
• 2. 향촌 조직 관료화와 수령정치 보좌
• 1) 향소의 품계 부여와 ‘士’ 역할 기대
• 2) 향리의 정액화와 考功 시행
• 3. 鄕中公議의 보장과 향촌 사회의 자율 중시
• 1) 公議 수렴과 공동납
• 2) 국법의 보완과 향촌 사회 자발적 행동 독려
• Ⅵ. 맺음말
• 참고문헌
• 부록
• ABSTRACT

참고문헌 (Reference)

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