권위주의 체제 권력 승계 안정성 유지 요인 : 투르크메니스탄과 카자흐스탄 비교를 중심으로 = Stability of Power Succession in Authoritarian Regimes:A Comparative Study of Turkmenistan and Kazakhstan|RISS 상세보기

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This study analyzes the stability of authoritarian regimes during the power succession. The main research question is ‘How was Turkmenistan able to maintain stability during its power succession, in contrast to Kazakhstan, which failed to do so?’ Based on the question, this study aims to explain the factors that contribute to either stability or instability during leadership transitions in authoritarian regimes. Turkmenistan and Kazakhstan have cultural, economic, and political aspects in common, moreover, they share considerable similarities in the power transition process. However, the consequences of these transitions were markedly different. In Turkmenistan, the hereditary succession from Gurbanguly to Serdar was followed by a period of continued leadership stability, with no reports of official resistance against either the former or current president. In contrast, Kazakhstan experienced nationwide anti-government protest following the power succession from Nazarbaev to Tokaev, entering a phase of political instability. Then, why did these two countries, which share similar characteristics, experience such different outcomes in their leadership transitions?
To answer the aforementioned question, this study conducts an analysis based on four major considerations. First, taking into account the specific differences in regime type between Turkmenistan and Kazakhstan. While both states are broadly categorized as authoritarian regimes, Turkmenistan is more accurately characterized as a personalist authoritarian regime, whereas Kazakhstan corresponds to an electoral authoritarian regime. Second, the comparison is focused mainly on three levels, which are the leaders, the elites, and the citizens. Specifically, the analysis examines the power concentration by the leader, elite cohesion, and civic activism. Third, this study aims to construct a comprehensive narrative of power succession by integrating these three levels. Fourth, in order to conduct a comprehensive analysis across the three levels, this study synthesized and applied various theories, with particular emphasis on adopting the power interaction approach as the primary analytical framework.
This approach stems from an effort to address the limitations of existing studies. Prior research tends to assume both Turkmenistan and Kazakhstan as uniform authoritarian regimes, thereby overlooking the distinct outcomes of power succession each country experienced. Moreover, the analytical focus has largely been confined to either the leader or the elites, treating them as separate units of analysis, which has resulted in fragmented explanations. In addition, contradictory arguments have been made about the same case, a tendency that is particularly evident when leaders and elites are analyzed solely through institutional lenses within the framework of a single theory. In response, this study aims to overcome such limitations by incorporating the four aforementioned considerations into its analysis.
The comparative analysis reveals that Turkmenistan was able to carry out a stable hereditary succession due to the interaction of three key factors: a leader who monopolize the power, a highly cohesive elite, and a citizen with severely limited political activism. The fact that hereditary succession was successfully enforced in Turkmenistan means that Gurbanguly had consolidated overwhelming power within the regime. His monopolization of authority was made possible by the absence of counterbalancing forces, the extensive control over the whole society, and an environment largely insulated from external forces. These conditions effectively precluded the risk of criticism or constraints from other political actors during the succession process, thereby enabling a smooth and uncontested transfer of power. After the transition, Gurbanguly and Serdar established a tandem leadership structure. Despite the split of power, the regime did not descend into instability, primarily because the two were father and son. The familial continuity between the predecessor and successor provided a source of regime stability across all three levels: leader, elite, and citizen. First, from the perspective of the leader, the successor inherited the predecessor’s political base intact, enabling him to exercise broad and stable influence from the early stages of his rule. Additionally, Gurbanguly acted as Serdar’s political patron, ensuring the consolidation of the new regime while simultaneously reinforcing his own authority. As a result, power became increasingly concentrated within the Berdimuhamedov family, creating a structure in which the stability of the ruling family is directly linked to the stability of the regime. Second, from the perspective of the elite, the composition of the ruling coalition remained consistent across both leaderships, preventing the formation of internal factions. Elites remained unified around the Berdimuhamedov family, thereby preserving internal cohesion. Third, from the perspective of the citizen, the preexisting political passivity persisted, and opportunities for meaningful political participation remained extremely limited. Throughout the entire succession process, there was no room for citizens to exert substantive influence. Consequently, Turkmenistan was able to complete a stable hereditary succession.
In contrast, Kazakhstan experienced an unstable power succession due to the interaction of three key factors: a leader who partly monopolizes the power, a fragmented elite, and a citizen with partly tolerated political activism. Nazarbaev chose a conventional succession over a hereditary succession. This decision indicates that Nazarbaev lacked the degree of control necessary to enforce dynastic power transition. This limitation stemmed from the presence of counterbalancing forces, partial control over society, and an environment interconnected with external forces. Consequently, power was transferred to Toqaev, and a tandem leadership structure emerged. However, unlike in Turkmenistan, the tandem in Kazakhstan became a source of regime instability. A key factor was that Nazarbaev and Toqaev were not related by blood. This discontinuity between the predecessor and successor triggered instability across all three levels: leader, elite, and citizen. First, from the perspective of the leader, although the successor inherited the predecessor’s political base, the continued influence exerted by Nazarbaev hindered Toqaev’s ability to exercise independent authority. As a result, the successor initiated measures to build an autonomous power base, which in turn deepened the rift between the two leaders. Second, from the perspective of the elite, the difference between the composition of the former and the new ruling coalitions led to the formation of internal factions. This heightened the potential for elite conflict. Moreover, elites aligned themselves with their own leader and maintained autonomy from the opposing leader and faction. Added to this the presence of opposition elites grounded in a restricted political pluralism forms a limited but functional check on the leadership. Third, from the perspective of a citizen, public dissatisfaction toward the regime that continued to tolerate Nazarbaev’s dominance even after his retirement culminated in mass protests. These collective actions were organized autonomously by an active civil society drawing upon previous experiences and legacies of protest. The internet functioned as an alternative space for political discourse and information dissemination, enabling large-scale political mobilization. This situation further deteriorated when divided elite factions intervened in the citizen-led protest. The Nazarbaev faction attempted to use the protests to constrain Toqaev’s faction and restore its own influence, while the Toqaev’s allies leveraged the unrest as a pretext to purge Narzarbaev’s allies. Consequently, the simultaneous and interdependent actions of leaders, elites, and citizens collectively contributed to a moment of regime instability.
Based on the comparative analysis, the following implications can be drawn regarding the leadership succession in authoritarian regimes. First, given the interactive nature of power, citizens with a certain level of political activism may exert meaningful influence as political actors during a transfer of power, provided that conducive conditions are in place. Second, democratic institutions, as they help create the conditions necessary for citizen mobilization, may increase the likelihood of regime instability during succession periods. Third, hereditary succession can be a reasonable choice for a stable power transition. These findings partly diverge from existing research. However, precisely for this reason, they offer new insights into the power succession in authoritarian regimes.

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국문 초록 (Abstract)

본 연구는 ‘권력 승계기 안정성 유지에 실패한 카자흐스탄과 비교했을 때, 투르크메니스탄은 어떻게 권력 승계기를 안정적으로 유지할 수 있었는가?’라는 질문에서 시작하여 궁극적으로는 ‘권위주의 체제 권력 승계기의 안정성 혹은 불안정성 유발 요인은 무엇인가?’를 설명하고자 한다. 투르크메니스탄과 카자흐스탄은 중앙아시아의 권위주의 국가로 문화, 경제, 정치적 측면에서 유사점을 공유할 뿐만 아니라 2019년과 2022년 비슷한 시기 각각 추진한 권력 승계에서도 공통점을 가진다. 그러나 양국의 권력 승계 결과는 상당히 대조적이다. 투르크메니스탄의 경우 구르반굴리에서 세르다르로의 권력 세습 이후 전‧현직 대통령에 대한 공식적인 저항이 보고되지 않은 채 리더십이 안정적으로 유지되고 있는 반면, 카자흐스탄의 경우 나자르바예프에서 토카예프로의 권력 이양 이후 전국적인 반정부 시위가 발생하면서 한차례 불안정한 국면을 마주했다. 그렇다면 유사한 배경을 공유하는 두 국가가 왜 상반된 권력 승계기를 경험했는가?
위의 질문에 답하기 위해 크게 네 가지 측면에 유념하여 분석을 수행하였다. 첫째, 투르크메니스탄과 카자흐스탄의 세부적인 체제 유형 차이를 고려했다. 두 국가 모두 권위주의 체제로 분류되지만 보다 세부적으로 구분하면 투르크메니스탄은 개인 권위주의 체제, 카자흐스탄은 선거 권위주의 체제에 해당한다. 둘째, 양국을 지도자, 엘리트, 시민 이렇게 세 가지 층위에서 비교하였다. 구체적으로는 지도자의 권력 장악 정도, 엘리트 통합 정도, 시민 활동성 정도를 살펴보았다. 셋째, 주요 변수들을 총체적으로 비교하여 권력 승계기의 네러티브를 밝히는데 집중하였다. 넷째, 세 층위의 총체적 분석을 위해 다양한 이론을 종합하여 활용했으며 특히 주요 분석틀로 권력 상호작용 접근법(power interaction approach)을 채택하였다. 이는 선행 연구의 한계를 보완하려는 시도에서 비롯되었다. 기존 문헌들은 투르크메니스탄과 카자흐스탄 모두를 단순히 권위주의 체제로 상정한 후 분석을 수행한다는 점에서 두 국가가 마주한 권력 승계 결과의 특이점을 간과한다. 또한 연구 대상 역시 지도자 혹은 엘리트에만 초점이 맞추어져 있으며 그 마저도 각각을 개별적으로 검토한다는 측면에서 단편적인 설명만을 제시한다. 뿐만 아니라 동일한 사례에 대해 상충된 주장을 제기하기도 하는데 특히 지도자와 엘리트를 제도와 연관 지어 단일 이론을 기반으로 분석할 때 이러한 경향이 두드러진다. 이에 본고는 앞의 네 가지 유의점을 통해 선행 연구의 한계를 보완한 분석을 시도하고자 했다.
비교 결과, 투르크메니스탄은 권력을 전면적으로 독점한 지도자와 고도로 통합된 엘리트 그리고 정치적 활동성이 극히 제한된 시민의 상호작용으로 인해 안정적인 혈연 세습이 가능하였다. 투르크메니스탄에서 혈연 세습이 강행되었다는 사실은 구르반굴리(2대 대통령)가 체제 내에서 압도적인 권력을 확보했음을 의미한다. 구르반굴리의 권력 독점은 견제 세력의 부재, 사회 전면에 대한 통제, 외부 세력으로부터 고립된 환경을 통해 이루어졌다. 이는 혈연 승계를 준비하는 과정에서 구르반굴리가 여타 정치 행위자에 의한 비난이나 제약에 직면할 위험을 사전에 차단해주었다. 승계 이후 구르반굴리와 세르다르(3대 대통령)는 양두 체제를 구축했다. 권력의 중심이 두 개로 나뉘었음에도 체제 불안정으로 이어지지 않은 데에는 이들이 부자 관계라는 점이 주요하게 작용했다. 전임자와 후임자 사이에 공유되는 연속성으로 인해 지도자, 엘리트, 시민의 세 층위에서 안정성이 확보되었다. 먼저 지도자 측면에서 후임자가 전임자로부터 정치 기반을 그대로 승계 받아 집권 초기부터 광범위하고 안정적인 영향력 행사가 가능했다. 동시에 구르반굴리가 자신의 영향력을 지속적으로 강화하면서 권력이 베르디무하메도프 가문으로 수렴하게 되었다. 이에 따라 지도자 일가의 안정이 곧 체제 안정으로 이어지는 구조가 형성되었다. 다음으로 엘리트 측면에서 전임 정권의 구성과 후임 정권의 구성이 동일하게 지속되어 권력 집단 내 파벌이 형성되지 않았다. 엘리트들은 각각의 지도자에 충성하는 것이 아닌 지도자 가문을 중심으로 통합되어 응집력을 유지했다. 마지막으로 시민의 측면에서는 기존의 비활동성이 지속되어 정치 참여가 극도로 제한되었다. 권력 승계 과정 전반에 걸쳐 시민들이 실질적인 영향력을 행사할 여지는 존재하지 않았다. 그 결과 투르크메니스탄에서는 안정적인 혈연 세습이 완료되었다.
반면 카자흐스탄은 권력을 부분적으로 독점한 지도자와 분열된 엘리트 그리고 정치적 활동성이 일부 용인되는 시민의 상호작용으로 인해 불안정한 권력 승계기를 경험했다. 나자르바예프(1대 대통령)가 일반 승계 방식을 택했다는 사실은 그가 혈연 세습을 강행할 만큼의 권력을 독점하지 못했다는 것을 의미한다. 이는 제한적이지만 견제 세력의 존재, 사회에 대한 부분적 통제, 외부 세력과 상호 연결된 환경에 의해 비롯되었다. 그 결과 타자인 토카예프(2대 대통령)로의 권력 이양이 이루어졌다. 이후 양두 체제가 설립되었는데 카자흐스탄의 시스템은 투르크메니스탄에서와는 달리 체제 불안정을 야기했다. 여기에는 전임자와 후임자가 비혈연 관계라는 점이 주요하게 작용했다. 먼저 지도자 측면에서 후임자는 전임자로부터 정치 기반을 승계 받았지만, 전임자의 지속적인 영향력 행사로 독자적 권력 실현이 불가했다. 이에 따라 후계자가 독립적 기반 형성을 위한 조치들을 취하면서 두 지도자 사이의 간극이 심화되었다. 다음으로 엘리트 측면에서 전임 정권과 후임 정권의 구성이 상이해 권력 집단 내 파벌이 형성되었다. 그 결과 엘리트 간 갈등 가능성이 높아졌다. 또한 엘리트들이 각각의 지도자에 충성하며 상대 지도자로부터 독립성을 유지하고, 여기에 다원주의를 기반으로 등장한 야당 엘리트가 함께 존재하면서 제한적이지만 지도자를 견제할 수 있는 세력이 형성되었다. 마지막으로 시민의 측면에서는 퇴임 이후에도 막대한 권력을 행사하는 나자르바예프와 이를 용인하는 체제에 대한 반발이 대규모 시위로 표출되었다. 시민들의 집단 행동은 과거의 시위 경험과 유산을 토대로 활동적인 시민 사회가 자발적으로 조직했으며, 인터넷이 대안적 정보 획득 및 정치 공간으로 기능하면서 대규모 정치 동원으로 이어졌다. 이때 시민들의 자발적 시위에 분열된 엘리트 집단이 개입하면서 상황이 악화되었다. 나자르바예프 세력은 시위를 이용해 토카예프 세력을 견제하려 했고, 토카예프 세력은 시위를 구실로 삼아 나자르바예프 세력을 축출하고자 했기 때문이다. 이와 같이 지도자, 엘리트, 시민이 각각 독립된 행위자로써 복합적으로 작용한 결과 체제는 일순간 불안정을 경험하게 되었다.
투르크메니스탄과 카자흐스탄 비교 결과를 고려하였을 때, 권위주의 체제 권력 승계기의 안정성 혹은 불안정성 유발 요인에 대한 함의는 다음과 같다. 첫째, 권력이 상호작용한다는 점에서 일정 수준의 활동성을 갖춘 시민은 조건이 마련될 경우 정치적 전환기에 실질적인 정치 행위자로서 유의미한 영향력을 행사할 여지가 있다. 둘째, 시민 동원을 위한 조건 형성에 기여한다는 측면에서 민주적 제도는 권력 승계기 체제 불안정을 유발할 가능성이 있다. 셋째, 혈연 세습은 오히려 체제 안정성 확보와 지도자 권력 유지를 위한 합리적 선택지가 될 수 있다. 이상의 분석 결과는 기존의 연구와는 일면 배치되는 측면이 있다. 그러나 그렇기 때문에 권위주의 체제 권력 승계에 대한 새로운 시사점을 제공할 수 있으리라 기대한다.

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본 연구는 ‘권력 승계기 안정성 유지에 실패한 카자흐스탄과 비교했을 때, 투르크메니스탄은 어떻게 권력 승계기를 안정적으로 유지할 수 있었는가?’라는 질문에서 시작하여 궁극적으로...

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