경관법제에 관한 연구 : - 싱가포르, 미국, 일본과의 비교를 중심으로 -

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

On May 17, 2007, the Landscape Act was enacted as the basic law on landscapes, enabling active landscape formation and comprehensive planning and management of landscapes. Subsequently, in August 2013, the law was completely revised and new regulations were introduced centered on issues that had been discussed since the law was enacted, such as a basic landscape policy plan, mandatory landscape planning, and the introduction of a landscape review system. More than a decade later, various issues are still being raised in landscape management and administration, including the improvement of the landscape law system, the implementation of landscape plans, the effectiveness of landscape review, public participation, and the operation of landscape administration.
First of all, it is necessary to examine the various meanings and characteristics of the concept of landscape and to clarify it through the discussion and normative meaning of landscape. Landscape is already deeply embedded in our lives. They are so important that our quality of life is transformed by them. However, in order for landscapes to play a clear role in our lives, it is necessary to consider landscapes in a legal sense and explore the legal issues. In particular, it is necessary to comprehensively review foreign cases and precedents on landscape interests and rights to landscape. Based on the understanding of landscape rights, which is the right to the landscape, it will be possible to contribute to the improvement of the national landscape and the realization of a beautiful and pleasant local environment by recognizing the landscape, which is a public interest, as one of the basic rights of each citizen.
This paper examines the landscape management system under the Land Planning Act through the situation before the enactment of the Landscape Act in Korea, and after the enactment of the Landscape Act by specifically analyzing the structure, system, and regulatory contents of the current Landscape Act, and draws out the major issues before and after the enactment of the Landscape Act.
As international examples of landscape legislation, Singapore, the United States, and Japan are selected to compare their landscape legislation. First, Singapore has been able to improve its urban landscape to a world-class level in a relatively short period of time. This was made possible by strong policy promotion at the government level and the establishment of a coherent urban planning system through professional support organizations. Singapore's case is difficult to implement in a democratic country like Korea, but it is worth examining from the technical and policy perspectives of specific landscape management.
Next, we compare the landscape management systems of the United States and Japan, which operate landscape-related legislation based on modern urban planning systems. Broadly speaking, landscape legal systems can be divided into two types: the U.S. model, which manages landscapes through the general urban planning system of zoning based on the local government system, and the Japanese model, which enacts and operates landscape laws for the specific purpose of comprehensive management of landscapes distinct from the general urban planning system.
In the U.S., cities and counties exercise their autonomy to implement various landscape-related policies tailored to the characteristics of each city. The local government system was also established early in Japan. With the enactment of the Landscape Law in 2003, a master plan for the conservation and utilization of landscapes was created at the national level, and local governments utilize various legal means to manage landscapes according to local conditions. Korea also enacted the Landscape Act in 2007, and in this respect, it can be seen as adopting a landscape management system closer to that of Japan.
Through a comparative legal examination of these three countries, each with its own characteristics, the following suggestions for improvements to Korea's Landscape Act were derived.
First, it is necessary to improve the concept of landscape and establish landscape rights. The concept of landscape in the current Landscape Law focuses on objective values. If we consider the pursuit of active landscape administration and the basic rights of landscape, the concept of landscape in the Landscape Act should include not only the objective value of the physical environment but also the subjective value, and above all, it is necessary to recognize landscape rights.
Second, the rationality of property rights restrictions must be secured. The restriction of property rights in landscapes is related to the public interest aspect of landscape protection. For reasonable restriction of property rights, it is necessary to analyze the precedents of the European Court of Human Rights and the precedents of the United States and Japan to establish clear standards and procedures.
Third, it is necessary to strengthen the status of the Landscape Law in the urban planning system by linking it with the landscape-related legal system. Comprehensive consideration of the role of landscape should be systematically strengthened, and the legally binding nature of landscape plans should be secured, in line with the original intent of the Landscape Act.
Fourth, it is necessary to refine and supplement the contents of scenic districts in the Act on the Planning and Utilization of National Land. Landscapes vary widely in terms of regional characteristics and content, so it is necessary to allow local governments to exercise wide discretion in designating and defining scenic areas.
Fifth, binding regulations are needed to ensure the effectiveness of landscape plans. The Landscape Act should include regulations on behavioral restrictions and restrictions on the form of the landscape. In addition, various methods of direct and indirect support through related projects and policy support should be devised to persuade residents.
Sixth, we should ensure predictability and minimize the occurrence of substitutions. To this end, the law should be clarified to resolve unclearities and improve the possibility of replacing the landscape review for unclear reasons or at the discretion of the head of the organization, or conducting it in an abbreviated form through a joint committee.
Seventh, various institutional devices should be established to ensure the participation of residents in landscape projects. To this end, measures such as making the Landscape Project Promotion Council a statutory organization, enabling landscape projects in areas without a landscape plan, and linking related projects should be explored.
Eighth, democratic participation systems need to be strengthened. The participation of local residents and NPOs in the government's decision-making process through landscape agreements, public proposals, and landscape committees is part of a two-way participatory democracy and should be expanded.
Since the enactment of the Landscape Act, the importance of comprehensive management of landscape resources in conjunction with the Act on the Planning and Use of National Land, especially the conservation and management of landscapes with local characteristics and the formation of new landscapes to improve the quality of the living environment, has increased. It is difficult to keep pace with these backgrounds and changes with passive landscape administration centered on landscape preservation under the current Landscape Act, so overall improvement of the Landscape Act is necessary.

국문 초록 (Abstract)

2007년 5월 17일 경관에 관한 기본법적 성격을 가진 「경관법」이 제정됨으로써 적극적인 경관 형성과 경관에 대한 종합적인 계획 및 관리가 가능하게 되었다. 그 후 2013년 8월 전부개정을 거치면서 경관정책기본계획, 경관계획 수립의 의무화, 경관심의제도의 도입 등 「경관법」이 제정된 이후 논의되었던 내용들을 중심으로 새로운 규정들이 도입되었다. 그 후 10여 년이 지난 현재에도, 경관법 체계의 개선, 경관계획의 실행력, 경관심의의 효율성, 주민참여, 경관행정 운영 등 여전히 경관관리 및 행정에 있어 다양한 문제들이 제기되는 상황이다.
우선, 경관개념에 대한 다양한 의미와 특징들을 살펴보고, 경관에 대한 논의 및 규범적 의미를 통해 명확히 이해하는 것이 필요하다. 경관은 이미 우리 삶의 한 부분으로 깊숙이 자리하고 있다. 경관에 의해 삶의 질(質)이 변화될 정도로 그 역할도 매우 중요하게 작용한다. 그러나 경관이 우리 삶의 일부분으로써 분명한 역할을 하기 위해서는 법적인 의미에서의 경관에 대한 고찰과 법적 쟁점들을 살펴보아야 한다. 특히, 경관의 이익과 경관에 대한 권리에 대해서는, 외국의 사례 및 판례 등을 종합적으로 검토할 필요가 있다. 경관에 대한 권리인 ‘경관권’에 대한 이해를 바탕으로 국민 개개인이 공공의 이익인 경관을 기본권의 하나로 인식함으로써, 국토 경관의 향상과 아름답고 쾌적한 지역 환경 구현에 이바지할 수 있을 것이다.
우리나라의 「경관법」제정 이전 상황을 통해 「국토계획법」에 의한 경관관리체계를 검토하고, 「경관법」 제정 이후에는 현행「경관법」의 구조와 체계 및 규정 내용을 구체적으로 분석함으로써 「경관법」 제정 전·후의 주요 쟁점들을 도출한다.
경관법제에 관한 국외의 사례로 싱가포르, 미국, 일본을 선정하여, 각각의 경관 관련 법제를 비교한다. 먼저, 싱가포르는 비교적 짧은 기간에 도시의 경관 수준을 세계적 수준으로 향상할 수 있었다. 이는 정부 차원의 강력한 정책추진과 전문지원조직을 통한 정합성이 확보된 도시계획 체계의 수립이 있어 가능하였다. 싱가포르의 사례는 우리나라와 같은 민주주의 국가에서는 구현되기 어려운 것이지만, 구체적인 경관관리에 대한 기술적 관점이나 정책 수단적인 측면에서 검토할 만한 가치는 있다.
다음으로, 현대 도시계획 체계를 기반으로 하는 경관 관련 법제를 운영하는 미국과 일본의 경관관리 시스템을 비교한다. 크게 보아서 경관법제는 지방자치제도를 바탕으로 조닝(Zoning)이라는 일반적인 도시계획제도를 통해 경관관리를 하는 미국 모델과 일반적인 도시계획체계와 구별되는 경관의 종합적 관리를 특수한 목적으로 하는 「경관법」을 제정하여 운영하는 일본 모델의 두 가지 유형으로 나누어 볼 수 있다.
미국의 경우 시(City)와 군(County)에서 자치권의 행사를 통해서 각 도시의 특성에 맞는 다양한 경관 관련 정책을 실행한다. 지방자치제도는 일본에서도 일찌감치 정착되었다. 2003년에 「경관법」이 제정됨에 따라 국가적 차원에서 경관의 보전과 활용을 위한 마스터플랜이 작성되고, 지방자치단체는 지역의 실정에 맞는 다양한 법적 수단들을 활용하여 경관관리를 한다. 우리나라에서도 2007년에 「경관법」이 제정되었는바, 이 점에서 보면 일본과 더 가까운 경관관리체계를 채택한 것으로 볼 수 있다.
각각의 특성을 가지는 이들 3개국에 대한 비교법적 고찰을 통해 우리나라 「경관법」에 대한 개선방안을 아래와 같이 도출하였다.
첫째, 경관개념의 개선 및 경관권의 설정이 필요하다. 현행 「경관법」상 ‘경관’의 개념은 객관적 가치에 집중하고 있다. 적극적인 경관행정의 추구와 경관의 기본권적인 요소까지 고려한다면, 「경관법」상 경관의 개념에는 물리적 환경의 객관적 가치뿐만 아니라 주관적 가치도 포함되어야 하고, 무엇보다 경관권에 대한 인식도 필요하다.
둘째, 재산권 제한의 합리성이 확보되어야 한다. 경관에 있어 재산권의 제한은 ‘경관보호’라는 공익적 측면과 관련된다. 합리적인 재산권 제한을 위해서는 유럽인권법원의 판례와 미국과 일본의 판례 등을 분석하여 명확한 기준과 절차를 마련할 필요가 있다.
셋째, 도시계획체계에서 경관 관련 법제와의 연계 및 「경관법」의 위상 강화가 필요하다. 「경관법」 제정 당시의 취지에 맞게 경관의 역할에 대한 종합적인 고려가 체계적으로 강화되어야 하고, 경관계획의 법적 구속력이 확보되어야 한다.
넷째, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」상 경관지구의 내용을 세분․보완하는 것이 필요하다. 경관은 지역적 특성이나 내용에 따라 매우 다양한 양상을 보이므로, 경관지구의 지정 및 내용에 있어 각 지방자치단체가 폭넓은 재량을 행사할 수 있도록 할 필요가 있다.
다섯째, 경관계획의 실효성을 확보하기 위한 구속력 있는 규정이 필요하다. 「경관법」에 행위제한에 관한 규정이나 형태의장을 제한하는 규정이 필요하다. 아울러 주민들을 설득하기 위하여 관련 사업이나 정책적 지원을 통해 직접적으로나 간접적으로 지원하는 방안이 다양하게 강구되어야 한다.
여섯째, 경관심의에서 예측가능성을 담보하고, 경관심의가 대체되는 사태를 최소화하여야 한다. 이를 위해서 법령의 구체화를 통해 불명확성을 해소하고, 불명확한 이유나 단체장의 자의적 결정에 따라 경관심의를 대체하거나 공동위원회 등을 통해 약식으로 진행될 수 있는 점을 개선하여야 한다.
일곱째, 경관사업에 주민의 참여를 보장하는 다양한 제도적 장치가 마련되어야 한다. 이를 위하여 ‘경관사업추진협의회’를 법정기구로 만들거나, 경관계획 미수립지역에서 경관사업이 가능하게 하거나, 관련 사업을 연계하는 방안 등이 모색되어야 한다.
여덟째, 민주적 참여 제도 강화가 필요하다. 경관협정, 주민제안, 경관위원회 등을 통해서, 지역주민과 비영리단체(NPO)가 정부의 의사결정과정에 참여하는 것은 양방향 참여민주주의의 일환이므로 확대가 필요하다.
「경관법」의 제정 이후로 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」과의 연계를 통한 경관자원의 종합적인 관리, 특히 지역 특성이 살아있는 경관의 보전·관리와 생활환경의 질적인 개선을 위한 새로운 경관 형성의 중요성은 더욱 커졌다. 현행 「경관법」에 따른 경관 보전 중심의 소극적인 경관행정으로는 이러한 배경과 변화에 발맞추기 어려우므로 「경관법」의 전반적인 개선이 필요하다.

목차 (Table of Contents)

• 목 차
• 제1장 서 론 1
• 제1절 연구의 목적 및 범위 1
• 제2절 연구의 방법 및 구성 3
• 1. 연구의 방법 3
• 2. 연구의 구성 4
• 제2장 경관의 개념 7
• 제1절 경관의 의의 7
• 1. 다양한 접근 7
• 2. 경관의 의미 9
• 3. 경관의 속성 12
• 4. 유럽의 논의 14
• 5. 경관의 범위 18
• 6. 소결 20
• 제2절 법적 개념으로서의 경관 22
• 1. 경관에 대한 법적인 정의 22
• 2. 경관에 대한 이익과 권리 26
• 1) 공익으로서의 경관 26
• 2) 경관이익과 조망이익의 구별 27
• 3) 경관이익의 법적 성질 29
• 4) 공권으로서 경관 32
• 5) 소결 35
• 3. 경관과 환경권 36
• 4. 경관과 재산권의 제한 40
• 5. 경관과 인권 그리고 민주주의 44
• 1) 경관과 인권 44
• 2) 경관과 민주주의 46
• 제3절 소결 48
• 제3장 우리나라 경관법제의 현황 51
• 제1절 서설 51
• 제2절 경관법의 제정 이전 상황 53
• 1. 국토계획법에 의한 경관관리 체계 54
• 2. 경관관리의 주요 내용 56
• 1) 조례에 의한 경관관리 56
• 2) 지역지구제도에 의한 경관관리 56
• 3) 개발행위 허가제도에 의한 경관관리 57
• 4) 심의제도에 의한 경관관리 58
• 3. 기존 법제에서 경관관리의 문제점 59
• 1) 체계적 경관관리 미흡 59
• 2) 경관계획의 실효성 미비 60
• 3) 경관조례의 법적 근거 미비 61
• 4) 경관심의 기능의 미약 62
• 5) 적극적인 경관형성 수단의 미흡 62
• 제3절 경관법의 구조와 체계 63
• 1. 경관법의 의의 63
• 1) 경관법의 기본방향 65
• 2) 경관법상 경관개념 65
• 3) 경관법의 성격 66
• 2. 경관법의 연혁 68
• 1) 경관법의 제정 배경 68
• 2) 경관법의 제·개정 경과 70
• 3) 경관법의 전부 개정의 배경 71
• 3. 경관법의 주요 내용 74
• 1) 경관법의 구성 74
• 2) 경관법의 골자 76
• 3) 경관법제의 비교 86
• 제4절 경관법의 주요 쟁점 91
• 1. 경관의 개념 및 경관에 대한 권리 91
• 2. 재산권의 제한 92
• 3. 경관법의 구조 및 체계 93
• 4. 경관지구 96
• 5. 경관계획 및 경관가이드라인 97
• 6. 경관위원회 및 경관심의 99
• 7. 경관사업 100
• 8. 민주적 참여 제도 100
• 제5절 소결 102
• 제4장 비교법적 고찰 103
• 제1절 서설 103
• 제2절 싱가포르의 경관법제 105
• 1. 싱가포르의 특징 105
• 1) 싱가포르의 성장 105
• 2) 싱가포르의 도시계획 107
• 3) 싱가포르의 도시계획 추진체계 109
• 2. 싱가포르의 경관법제 111
• 1) 도시관리 정책 111
• 2) 경관관리 체계 113
• 3. 우리나라와 싱가포르의 경관법제 비교 122
• 1) 서설 122
• 2) 경관관리 비교 123
• 3) 싱가포르 경관법제의 시사점 124
• 4. 소결 127
• 제3절 미국의 경관법제 128
• 1. 미국의 도시계획 128
• 1) 미국의 법령체계 128
• 2) 미국의 도시계획체계 129
• 2. 미국의 경관 관련 법제 132
• 1) 조닝에 의한 경관규제 133
• 2) 건축물 미관 규제 141
• 3) 디자인 심사 143
• 4) 옥외광고물 규제 146
• 5) 조망경관의 규제 148
• 3. 우리나라와 미국의 경관법제의 비교 153
• 1) 서설 153
• 2) 경관법제 구성 및 체계 비교 154
• 3) 미국 경관법제의 시사점 156
• 4. 소결 162
• 제4절 일본의 경관법제 164
• 1. 법제의 연혁 164
• 2. 경관법 제정 이전 166
• 1) 전후 일본의 경관행정 166
• 2) 경관 관련 문제점 169
• 3. 경관법 제정 이후 174
• 1) 경관법의 제정 174
• 2) 경관법의 구성 및 내용 176
• 3) 경관법의 의의 186
• 4. 기타 경관 관련 법제 190
• 1) 도시계획법 191
• 2) 건축기준법 195
• 3) 옥외광고물법 196
• 4) 도시녹지법 196
• 5) 문화재보호법 197
• 5. 우리나라와 일본의 경관법제 비교 198
• 1) 서설 198
• 2) 경관법 구성 및 체계 비교 200
• 3) 경관법 규정 비교 203
• 4) 일본 경관법제의 시사점 211
• 6. 소결 219
• 제5절 시사점 222
• 제5장 경관법제의 개선방안 231
• 제1절 서론 231
• 제2절 경관법제의 개선방안 233
• 1. 경관개념 및 경관권의 설정 233
• 1) 경관개념 233
• 2) 경관권 235
• 2. 재산권 제한의 합리성 확보 236
• 3. 경관법의 구조와 체계의 개선 239
• 1) 경관법의 위상 정립 239
• 2) 경관 관련 법령과의 연계 239
• 3) 경관법과 지구단위계획의 역할 정립 241
• 4. 경관지구의 지정 및 관리 243
• 5. 경관계획 및 경관가이드라인의 실행력 확보 246
• 1) 경관계획 246
• 2) 경관가이드라인 247
• 6. 경관심의 및 경관위원회의 실질화 249
• 1) 경관심의의 실효성 확보 249
• 2) 경관위원회의 자율성 251
• 7. 경관사업의 추진 및 지원 252
• 8. 민주적 참여의 제도적 강화 254
• 1) 실질적 주민참여 유도 255
• 2) 경관계획 및 경관위원회의 주민참여 256
• 3) 경관협정의 개선 257
• 제6장 결론 259
• 제7장 부록 263
• 1. 일본의 경관법 번역 263
• 2. 경관법 개정안 제안 310
• [참고 문헌] 321
• [Abstract] 333