서울특별시교육청의 초등학교 대상 자체감사에 관한 연구 = A study on the self-audit of the Seoul metropolitan office of education for elementary schools

국문 초록 (Abstract)

본 연구의 목적은 학교 자체 감사제도의 운영과 관련하여 단위학교와 교육청이 참고할 자료를 제시함으로써 학교운영의 효율성을 높이고, 학교 자체감사 제도도 동시에 개선하는 자료를 제공하고자 하는 것이다.
본 연구의 목적을 달성하기 위한 연구 문제는 다음과 같다.
첫째, 11개 교육지원청별 자체 감사결과를 업무분야에 따라 영역별로 분류하였을 때 감사영역별 건수와 비율, 지적사항 등 지적내용의 실태는 어떠한가?
둘째, 자체감사 결과를 행정적 판단기준에 따라 분석할 때 각 판단기준의 적용빈도 등 통계적 특징과 교육적 시사점은 어떠한가?
셋째, 감사 처분요구안에 나타난 법령 등 업무근거별 적용빈도의 특징은 어떠한가?
넷째, 감사 처분요구안에 나타난 감사결과 처리를 위한 처분(신분상·행정상 조치) 내용의 특징은 어떠한가?
다섯째, 감사결과 분석을 통해서 살펴본 학교 자체감사제도 운영의 시사점과 발전방안은 무엇인가?
본 연구문제를 해결하기 위하여 우선 관련 논문 등 문헌 연구와 감사제도 관련 제도 운영 등에 대한 국내․외 연구보고서와 학술지 게재논문, 학위논문 자료, 서적 등 수집으로 선행 연구 분석과 이론적 배경을 도출 하였다. 학교 자체감사 결과를 분석하기 위한 분석틀은 분석기준을 정하여 감사결과의 특징을 분석하는 방법이다. 먼저 서울특별시교육청 관내 11개 교육지원청의 자체감사 결과 220건을 학교 업무 분야에 따라 영역별로 체계적으로 분류하여 감사결과 분석기준인 판단기준을 사용하여 실증 분석하였다. 이러한 감사결과 분류체계와 분석 기준을 기초로 감사영역별 지적사항 비율, 감사 판단기준의 적용, 신분상․행정상 처분내용 등 감사결과의 특징과 시사점, 학교 자체감사제도의 발전방안을 도출하였다.
이러한 과정에서 분석한 연구결과는 다음과 같다.
첫째, 감사지적내용이 행정 분야 중심으로 운영되는 특징이 있다. 감사영역을 교육활동 분야와 행정 분야로 대별할 경우 교육활동 분야로 볼 수 있는 ‘교무학사(10.9%)’ 영역과 ‘방과후 학교(8.2%)’ 영역은 두 영역을 합계한 비율도 19.1%에 불과하고, 대부분 행정 분야의 감사에 치중하는 것으로 나타났다. 학교의 목표달성과 성과를 논의하는데 있어서 교육청이 주관하는 행정 분야위주의 감사는 감사의 불균형과 교육활동에 대한 감사가 사각지대로 남는 문제가 있다. 따라서 교육활동 분야의 감사에서도 실효성을 확보할 수 있는 수단을 마련할 필요가 있다.
둘째, 행정적 판단기준의 적용빈도 등 특징을 보면 분석대상인 전체 처분요구안 220건 중에서 판단기준별 적용빈도는 합법성이 220건이다. 합법성 기준이 처분요구건수에 100% 적용되었다. 이는 전체 판단기준 적용건수에서 1위에 해당한다. 다음으로는 ‘타당성’ 137건, ‘형평성’ 37건, ‘효율성’ 27건, ‘합리성’ 19건의 순으로 분석되었다. 이는 자체감사에서 행정적 판단기준인 합법성 위주로 판단기준을 적용하고 있는 경향이 있는 것으로 나타났다.
셋째, 법령 등 업무근거별 적용빈도의 특징 중에서 개별 처분요구안에서 가장 많이 적용된 업무근거별 적용빈도가 가장 높은 근거들을 보면 먼저 법률은 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률이고, 시행령은 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령이었으며, 시행규칙은 사학기관 재무ㆍ회계 규칙이다. 또한 중앙정부 지침은 공무원 보수 등의 업무지침이고, 자치법규는 서울특별시 공립학교 회계규칙이었으며, 교육청지침(계획) 이하 수준에서는 학교회계 예산편성기본지침이 적용빈도가 가장 높은 것이었다. 한편, 감사 영역별 업무근거의 적용 빈도가 가장 많은 것을 보면 먼저 교무학사 영역에서 적용빈도가 가장 많은 업무근거는 개인체험학습지침이었다. 방과후 학교 영역에서는 방과후 학교 길라잡이였고, 급식 영역에서는 학교급식 기본방향이었으며, 인사관리 영역에서는 아동·청소년의 성보호에 관한 법률이었다. 보수수당 영역에서는 공무원 수당 등에 관한 규정이었고, 계약 영역에서는 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령이었으며, 재무회계 영역에서는 서울특별시공립학교 회계규칙 및 학교회계 예산편성 기본지침이었다. 일반행정관리 영역은 공공기록물 관리에 관한 법률과 개인정보보호법이었고, 시설물품 영역에서는 서울특별시교육감 소관 물품관리 조례 시행규칙이 적용빈도가 가장 많은 업무근거였다.
넷째, 감사결과 처리를 위한 처분(신분상·행정상 조치) 내용을 분석한 결과 신분상 처분 적용빈도는 ‘주의’가 1위를 차지한다. 다음으로는 ‘경고’, ‘경징계’의 순이었다. 중징계는 요구 사례가 없었다. 이는 인사상 온정적으로 감사 제도를 운영한다고 평가할 수 있다. 행정상 처분 적용빈도는 ‘현지조치’가 1위를 차지했다. 다음으로는 ‘시정’, ‘기관주의’, ‘기관경고’ 및 ‘권고’, ‘통보’의 순이었다. 교육청의 처분기준상 신분상 또는 행정상 처분이 가능한 사항인데도 현지조치를 과다하게 적용하고 있다고 평가할 수 있다.
다섯째, 감사 지적방식 등 감사제도 운영의 틀에 관한 특징이다. 개별적인 처분요구안을 보면 감사인의 일방적인 판단을 바탕으로 단편적인 사안을 건별로 사후 적발위주로 지적하는 방식의 감사라는 특징이 있다. 이렇게 숲이 아닌 나무보기 방식으로 문제점의 지적을 위한 족집게(Pinpoint)형 접근으로 운영을 하므로 현행 자체감사제도가 학교운영에 통합적인 도움이 되지 못하고 있다고 할 수 있다.
초등학교 대상 자체감사에 관하여 연구하여 얻게 된 결론과 제언은 다음과 같다.
첫째, 학교 자체감사 활동은 교육활동의 질적 개선에 도움이 되도록 행정 분야 외에 교육활동에 대해서 관심을 높여야 할 것이다. 수업 등 교육활동에 대한 감사접근의 한계를 극복하기 위하여 교육활동에 대한 다양한 감사기법의 개발이 필요하다. 행정적 판단기준 외에 교육활동의 특수성을 고려한 교육적 판단기준인 전문성, 학습권 보장성의 판단기준도 적용함으로써 종합적인 관점에서 교육 및 행정 활동에 대한 감사활동을 수행해 나가야 할 것이다.
둘째, 교육청이 주관하는 자체감사로 운영을 하기 때문에 감사결과 처분요구안의 전제(정당론)에서 정당성의 근거로 제시되는 업무근거가 법률과 하위의 규정 또는 제도 운영계획이나 지침의 일부 조항이나 내용 위주로 되어 있다. 업무근거는 특정 조항의 준수여부 점검을 위한 제시이므로 교육활동의 성과 확보차원에서 교육청의 정책 추진을 확인하거나 해당 학교 내부에서 생산한 계획을 점검하기 위한 감사 근거의 확보나 감사제도의 운영이 활성화되어야 할 것이다. 이렇게 학교가 생산한 학교 학교교육과정과 학교규칙 등도 업무근거로 적극 검토하여 학교 스스로 문제의 진단과 개선을 추진할 수 있도록 하는 학교장 주관 자율감사제 의 도입이 필요하다.
셋째, 감사 지적 방식 등 감사제도의 운영에 있어서 단편적인 사후 적발위주의 감사보다는 학교운영과 문화의 구조적 개선까지 유도하고 문제의 근원적 개선을 중시하는 감사제도로 가야 할 필요성이 있다. 다시 말하면 감사제도는 학교운영의 숲을 보는 안목으로 종합적(Comprehensive) 접근을 통해서 학교운영을 통합적으로 개선하도록 지원하는 방향으로 가야 할 것이다. 이를 위해 사전예방중심 감사와 성과감사, 컨설팅 감사 등 다양한 감사 제도를 활성화해야 할 것이다.

목차 (Table of Contents)

• Ⅰ. 서론 1
• 1. 연구의 필요성 및 목적 1
• 2. 연구 문제 5
• 3. 용어의 정의 5
• 4. 연구의 제한점 6
• Ⅱ. 이론적 배경 8
• 1. 교육행정감사와 자체감사 제도 8
• 2. 학교 자체 감사 영역 분류 18
• 3. 행정감사의 판단기준과 처분 종류 22
• 4. 선행연구 분석 27
• Ⅲ. 연구의 방법 31
• 1. 문헌 연구 31
• 2. 실증자료 분석 31
• 3. 분석 대상 35
• Ⅳ. 초등학교 대상 자체감사 결과 분석 36
• 1. 감사영역에 따른 지적내용 분석 36
• 2. 행정적 판단기준에 의한 분석 38
• 3. 감사결과 업무근거 관련 분석 39
• 4. 감사결과 처분내용 분석 55
• Ⅴ. 논의 85
• 1. 교육활동 감사를 위하여 필요한 판단기준 85
• 2. 감사 결과 처분내용의 실태와 논의 90
• 3. 학교장 주관 자율감사제도의 필요성 93
• Ⅵ. 요약 및 결론 95
• 1. 요약 95
• 2. 결론 및 제언 98
• 참고 문헌 100
• ABSTRACT 104
• 부록 108