도로교통법상 도로에 관한 공법적 연구 : 도로교통법의 적용범위에 관한 행정법적 고찰을 중심으로

국문 초록 (Abstract)

도로교통은 ‘도로에서의 안전하고 효율적인 교통’을 목적으로 하고, 질서행정의 관점에서 행정은 이러한 도로교통에서의 안전과 효율을 도모하는 것이 기본적인 기능이자 책무이다. 그런데 불특정 다수가 이용할 수 있는 대규모 단지 안의 도로 위에서 자동차를 운전하거나, 주･정차를 하는 경우 도로교통법이 적용되지 않는 결과 타인의 권리가 심각하게 침해되는 상황이 발생하더라도 행정기관이 아무런 조치를 할 수 없다는 문제가 있다. 이에 따라 본 연구는, 국가가 공공복리･질서유지를 실현함으로써 국민의 안전에 대한 기본권을 보호해 주어야 한다는 관점에서, 도로에서의 음주운전이나 타인의 권리를 침해하는 무질서, 무분별한 행위에 대한 행정법적 규제가 가능하도록 현행 도로 관련 법제를 개정함으로써 공공복리의 실현과 질서유지, 이를 통한 국민의 안전한 생활을 회복할 수 있는 방안을 찾아보는 것을 목적으로 한다.

우리나라 도로 관련 법제 중 도로법은 공물의 성립요건을 갖춘 도로를 규정하고 있다. 이에 따라 도로법상 도로에는 관리청이 존재한다. 그 외에도 유료도로법은 유료도로, 농어촌도로정비법은 농어촌도로, 사도법(私道法)은 사도(私道)를 규정하고 있다. 한편 도로교통법은 도로법상 도로, 유료도로법상 유료도로, 농어촌도로정비법상 농어촌도로 이외에 “그 밖에 현실적으로 불특정 다수의 사람 또는 차마(車馬)가 통행할 수 있도록 공개된 장소로서 안전하고 원활한 교통을 확보할 필요가 있는 장소(도로교통법 제2조 제1호 라목)”를 도로교통법이 적용되는 도로로 규정하고 있는데, 이 규정과 이 규정의 해석이 본 연구의 핵심적인 문제이다. 그 밖에 건축법은 도로의 규격이나 설치기준을 정하고 있고, 주차장에 관하여는 주차장법이 별도로 제정되어 있다.

도로가 도로교통법 제2조 제1호 라목에 해당되는지 여부와 관련하여 판례는, ① 불특정 다수인의 교통에 공개된 장소인지 여부, 그리고 ② ‘특정인이나 특정용도로 제한되어 있으면서 자주적으로 관리되는 장소’인지 여부를 중요한 기준으로 삼고 있다. 구체적으로 아파트 단지나 대학의 구내에 설치된 통행로의 경우나 주차장의 경우나 ‘아파트 단지와 주차장의 규모와 형태, 아파트 단지나 주차장에 차단 시설이 설치되어 있는지 여부, 경비원 등에 의한 출입 통제 여부, 아파트 단지 주민이 아닌 외부인이 이용할 수 있는지 여부 등’에 따라 판단하고 있다. 다만, 주차장의 경우 도로와 주차장의 두 가지 성격을 함께 가진다고 볼 수 있는 경우는 주차장법의 규정이 도로법이나 유료도로법에 우선하여 적용되고, 이에 따라 주차장법이 적용되는 경우는 도로교통법상 도로에 해당하지 않는다고 보면서도, 그 이용이 제한되지 않아 불특정 다수의 이용에 공개된 주차장의 경우는 도로에 해당한다고 보았다.

외국의 입법례와 관련하여, 독일의 경우는 도로법은 각 주에서 제정하고, 연방 차원에서 도로교통법을 제정하여 시행하고 있다. 바덴뷔르템베르크 주의 도로법을 보면, 도로의 종류가 비교적 상세히 규정되어 있는데, 공공이 이용하는 길은 모두 도로에 포섭될 수 있도록 규정하고 있다. 일본의 경우는 우리나라 법제와 유사하게, 도로교통법에서 도로법상 도로, 도로운송법상 자동차도 이외에 ‘일반교통을 위한 그 밖의 장소’를 도로교통법이 적용되는 도로로 규정하고 있다. 미국의 경우는 주마다 도로교통법이 존재하는 유형인데, 웨스트버지니아 주나 뉴욕 주의 도로교통법은 도로교통법에서 고속도로, 도로, 차도 이외에도 진입로, 사설도로(사도), 사유지를 포함한 주차장 등을 규정하고 있다.

우리나라 도로교통법의 개선을 위해서는, 논의의 기초로서, 헌법상 ‘국가의 기본권보호의무’와 ‘국민의 안전에 대한 기본권’에 관한 논의를 살펴볼 필요가 있는데, 국가의 기본권보호의무란 헌법에 의하여 보장되는 기본권을 사인에 의한 위법한 침해나 침해의 위험으로부터 보호하여야 하는 국가의 의무로서, 이를 실현하는 데에는 입법의 역할이 중요하다. 한편, 헌법상 아직 확립되지는 않았지만, 안전에 대한 기본권도 생각해 볼 수 있다. 이 경우 안전권은 포괄적인 기본권으로서의 성질을 가지면서도, 자유권으로서의 성격과 사회권으로서의 성격 모두 있다고 볼 수 있을 것이다. 이에 따라 국가는 국민의 안전을 보호하기 위하여 이에 필요한 조치를 하거나 또는 이에 필요한 입법을 하게 될 것이다. 국가의 기본권보호의무 및 기본권으로서 안전권에 관한 헌법적 논의로부터 행정법 차원에서는 ‘안전을 위한 행정개입청구권’을 도출할 수 있다. 행정개입청구권(경찰개입청구권)은 사인이 행정청에게 자기의 이익을 위하여 법률상 부여된 행정권한의 행사를 요구하는 권리를 말한다.

우리나라 도로 관련 법제는 그 체계가 매우 복잡하고 이해하기가 쉽지 않다. 아울러 도로법제들마다 도로에 관한 정의를 따로 두고 있고, 그 정의규정들도 서로 차이가 있다. 특히 문제는, 도로교통법 제2조 제1호 라목에 해당되는가 하는 것이 문제인데, 판례는 ‘차단기 설치 등으로 제한되어 있는지’, ‘자주적으로 관리되고 있는지’와 같은, 국민의 안전과는 관련성이 적은 기준으로 판단하고 있다. 도로교통법이 적용되는 도로가 아니면, 형사처벌이 가능한 경우도 있기는 하지만, 행정기관의 입장에서는 아무런 대응수단이 없다는 것이 문제이다. 이러한 문제를 해결하기 위해서는, 예컨대, 도로상태법과 도로이용법의 관점에서, 독일의 입법례처럼, ‘도로’에 관하여는 도로법으로 통합하여 규정하고, 이 경우 다수의 통행에 이용되는 길은 모두 도로로 포섭할 수 있도록 하며. 건축법은 도로법이 정하고 있는 도로의 특성에 따른 설치기준을 규정하고, 주차장법은 주차장의 설치기준을 규정하며, 도로와 주차장에서의 도로교통에 관해서는 도로교통법이 규정을 하는 방식으로 도로법제의 전반적인 체계를 재구성할 필요가 있다.

요컨대 이상의 개선방안을 통하여 다수의 통행에 이용되는 길은 모두 도로법과 건축법에 따라 도로로서의 안전성과 교통성을 확보할 수 있도록 설치되고, 도로교통법이 적용되어 교통안전시설도 갖추도록 하며, 위반시 도로교통법에 따라 행정조치나 행정제재가 가능하도록 하여야 한다. 더 나아가 국민의 안전을 위해서 필요하다면, 경찰법이나 도로교통법에 일반수권조항을 두는 방안도 고려할 필요가 있다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The major purpose of Road traffic is ‘safe and efficient traffic’. In
addition, under the perspective of administrating orders, administration aims
to guarantee safety and efficiency of traffic, which is fundamental function
and responsibilities of administration. Recently, issues have been increased
regarding driving on roads in an apartment complex that the general public
passes through or illegal parking or stopping of vehicles on roads. However,
the biggest problem is, roads which mentioned earlier are not applied to the
Road Traffic Act, and this makes administrative agency unable to protect public
citizens even though their rights and power are crucially violated by others.
Thus, this thesis is focusing on studying solutions to recover and protect the
citizens’ rights to have a safe and ordinary life by amending traffic Acts and
subordinate statutes to authorize authorities to regulate a person who violates
others’ rights by their indiscretion. This process should be based on the
perspective that the State has to protect the citizens’ fundamental rights of
safety by accomplishing public welfare and maintenance of order.
Traffic Acts and subordinate statutes in South Korea stipulates roads that
meet requirements for establishment of objects for public use. Therefore,
according to the Road Traffic Act, there is an office of administration that
regulates and controls roads. Private Road Act, Toll Road Act, Act on the
Maintenance and Improvement of Road Networks in Agricultural and Fishing
Villages stipulates specific roads based on characteristics of each road has.
In addition to these roads, roads that are stipulated by Road Traffic Act of
South Korea as an open place where many and unspecified persons and vehicles
pass through, requiring to guarantee safe and smooth traffic. This regulations
and interpretation of roads is the main topic of this study.
When it comes to see whether a certain road falls under Road Traffic Act or
not, judicial cases suggest two imperative standards; ① Whether the road is
opened to many and unspecified persons for their traffic ② Whether the road is
only opened to the specific persons for specific uses with independent
management. Specifically, an roads in an apartment complex or a college could
be considered as a road depending; whether they are managed by employees like
janitors, whether these facilities have entrances so employees control the
accessibility of people to facilities, whether people can access to these
facilities who are not belong to these buildings. However, in case of parking
lots, it both has characteristics of roads and parking lots. Accordingly,
Parking Lot Act is applied preferred to Road Traffic Act or Toll Road Act,
resulting two different cases; when Parking Lot Act is applied, roads do not
fall under Road Traffic Act, but, on the other hand, when the usage of the
parking lot is not restricted and opened to the public, it is considered as a
road that is stipulated by Road Traffic Act.
To improve Road Traffic Act in South Korea, the very first step is to look
into the Constitutional ‘responsibilities of the nation to protect the
fundamental rights’ and ‘citizens’ fundamental rights of safety’.
Responsibilities of the nation to protect the fundamental rights literally
means that the nation needs to protect citizens fundamental rights from
possible violations by any means. In addition, citizens also have right of
their safety, this has both characteristics of comprehensive fundamental rights
and right of freedom. In the perspective of Administrative Law, Right of
request for administrative intervention can be derived from this Constitutional
theory. Right of request for administrative intervention is right of
citizens’to ask administrative agency to exercise authority for
citizens’interests.
Road Traffic Acts and subordinate statutes of South Korea are truly
complicated. Each road falls under different its own Road Acts, and
stipulations of each road have obvious distinctions. As long as a road is not
applied to Road Traffic Act, there is a possible case that can be regulated by
Criminal Act, but there is not any possible methods that administrative agency
can have. There might be possible solutions for inconvenience regarding the
definition of roads and application to the Road Act; Integrating all roads to
single Road Traffic Act as long as a road is used for the general public. In
addition to amendment to Road Traffic Acts and subordinate statutes,
installing proper traffic related facilities and administrative agencies, and
authorize them to regulate issues, in case of violations occurred on roads.
Furthermore, if it is necessary for public safety and rights, enactment of
clauses on Road Traffic Act or Police act that delegating authority should be
considered as a possible solution.

목차 (Table of Contents)

• <목 차>
• 제1장 연구의 목적 및 내용 1
• 제1절 연구의 배경과 목적 1
• 제2절 연구의 내용과 범위 5
• 제2장 도로에 관한 현행 법제 8
• 제1절 도로법제상 도로 관련 규정 8
• I. 도로법 8
• II. 도로교통법 10
• 1. 도로교통법 규정 10
• (1) 도로의 정의 10
• (2) 도로 정의 규정의 연혁에 대한 검토 10
• (3) 도로교통법상 행정조치 등에 관한 규정 12
• 2. 도로교통법과 경찰법의 관계 13
• III. 기타 법률 13
• 1. 유료도로법 13
• 2. 농어촌도로정비법 14
• 3. 사도법 14
• 4. 건축법 15
• 5. 주차장법 15
• IV. 도로법제의 분류 체계에 관한 논의 16
• 제2절 도로에 관한 판례 18
• I. 도로교통법상 도로 18
• 1. 도로법상 도로 18
• 2. 도로교통법상 도로 19
• II. ‘단지 내 도로, 일정구역, 교통로’ 관련 21
• 1. ‘아파트 단지 내 도로’의 경우 21
• 2. 대학 구내의 길 22
• 3. 가스충전소 내 가스주입구역 23
• 4. 민박집 앞에 사비로 개설한 교통로 23
• III. 주차장 관련 24
• 1. 노상주차장 25
• 2. 노상주차장으로서 작은 주차장 또는 공터 26
• 3. 차단장치가 없는 무료주차장인 공영주차장 26
• 4. 부설주차장 27
• (1) 대형건물 부설주차장이나 빌딩주차장 27
• (2) 아파트 부설주차장 주차구역 내의 통로부분과 주차구획선 밖의 통로부분 28
• (3) 병원구내 통로 중 주차구획선 외의 통로부분과 주차구획선 내의 주차구역 28
• 5. 아파트 단지 내 주차장 29
• (1) 아파트 단지 내 지하주차장 29
• (2) 아파트의 구내 노상주차장 29
• IV. 형법 제185조의 일반교통방해죄상 육로에 관한 판례 30
• 제3절 소결 33
• 제3장 주요 외국의 도로교통 관련 법제 37
• 제1절 독일 38
• I. 연방의 도로 관련 법률과 도로의 정의 38
• II. 주의 도로법 38
• 1. 개관 38
• 2. 바덴뷔르템베르크 주 도로법 제3조 39
• III. 소결 40
• 제2절 일본 43
• I. 개관 43
• II. 도로교통법제상 도로의 정의 44
• 1. 도로법 44
• 2. 도로운송법 45
• 3. 도로교통법 46
• III. 소결 47
• 제3절 기타 48
• I. 영국 48
• II. 프랑스 48
• III. 미국 49
• 1. 웨스트버지니아 주 도로에서의 교통 규정 및 법률 49
• 2. 뉴욕 주 차량과 교통법(Vehicle and Traffic Law; VAT) 51
• 제4절 결론: 외국법제의 시사점 53
• 제4장 도로에 관한 현행 법제의 문제점과 개선방안 55
• 제1절 도로에서의 안전 등을 위한 기본권과 공권 55
• I. 국가의 기본권 보호 의무 55
• 1. 의의 46
• 2. 헌법적 근거 58
• 3. 요건 59
• 4. 기본권과 공권과의 관계 59
• 5. 소결 60
• II. 안전에 관한 기본권(Grundrecht auf Sicherheit) 61
• 1. 안전의 개념과 기본권으로서의 안전권 61
• (1) 안전의 개념 61
• (2) 안전권의 개념 64
• 2. 안전권의 헌법적 근거 64
• 3. 외국의 입법례 65
• 4. 안전권의 성질에 대한 논의 65
• 5. 소결 68
• III. 행정개입청구권 69
• 제2절 현행 도로법제 및 법제의 적용ㆍ해석의 문제점 70
• I. 도로법제 체계의 복잡성 71
• II. 도로법제 간 도로 정의의 불일치 71
• III. ‘도로교통법 제2조 제1호 라목’의 문제 72
• IV. 위험방지, 질서유지를 위한 행정의 권한행사 불가능의 문제 74
• 1. 도로교통법 위반행위에 대한 행정조치 불가능의 문제 74
• 2. 일부 위반행위에 대한 형사처벌 이외에 행정제재 불능의 문제 75
• 3. 형사처벌 조항에 대한 헌법재판소 결정 75
• 4. 행정개입과 형사처벌의 문제 76
• V. 주차장법의 문제 77
• VI. 판례의 문제점 79
• 제3절 도로법제의 개선방안 81
• I. 안전에 대한 기본권, 행정개입청구권에 근거한 문제해결의 기본적 방향 81
• II. 도로상태법 유보의 원칙 관련 82
• III. 도로법제의 개선방안 83
• 1. 도로법의 경우 83
• 2. 도로교통법상 도로의 정의 규정 개정 84
• (1) 도로교통법상 도로의 정의 규정 개정에 관한 논의 84
• (2) 그 동안의 도로교통법 일부개정안 86
• (3) 개정안 86
• 3. 건축법 등 개정 88
• 4. 주차장법과 도로교통법의 개정 90
• 5. 경찰법상 일반수권조항 신설 90
• 제5장 결론 92