제주특별자치도의 자치권 재정립에 관한 연구

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

With the establishment of the Jeju Special Self-Governing Province, the basic local governments were abolished in Jeju Island. In addition, seven special local administrative agencies operated by the government were transferred to the Jeju Special Self-Governing Province for finding projects suiting Jeju's regional characteristics and strengthening residents' services. In addition, the "Special Act on the Establishment of Jeju Special Self-Governing Province and the Creation of International Free City" was enacted and a considerable amount of special self-governing regulations related to Jeju Special Self-Governing Province were established. However, the abolition of local governments at the basic unit should be revived because it does not conform to the ideology of local autonomy. Furthermore, in relation to the special autonomy of Jeju Special Self-Governing Province, the special local administrative agencies transferred to Jeju Island and the Jeju Special Law, which lists the special regulations, should be divided even more than that.
In line with this sense of problem, the issue of Jeju Special Self-Governing Province needs to be divided into "the problem of Jeju's local autonomy" and "the problem of Jeju's special decentralization for international free cities." First, Jeju Island should be guaranteed local autonomy in accordance with the Constitution of the Republic of Korea. Local autonomy is a political ideology that allows local governments, which are independent corporations under the public law, to govern the area on their own. The Constitution guarantees the existence of local governments, their full authority and self-responsibility. Local autonomy is not necessarily a concept consistent with decentralization, which divides the state's authority with the provinces, from the point of view of one political ideology. Numerous documents in Korea misunderstand decentralization as local autonomy, and in order to solve the actual problem of local autonomy, it must be predicated on a clear understanding of the two concepts. In other words, dividing national power (decentralization) and governing regions on their own (autonomy) are not synonyms. In 2017 with the administration of Moon Jae-in, a constitutional amendment to include strengthening the decentralization was discussed. Additionally, a complete revision of the Local Autonomy Act was attempted under the theme of strengthening local autonomy. However, problems such as the confusion of decentralization and autonomy, the use of wide-area as a unit of local autonomy, and the misunderstanding of local councils as a legislative body still persist. Furthermore, there was no such thing as a "high decentralization equivalent to the federal system". Innovative measures should be sought, at least in the direction of a highly decentralized state, to redefine the role of the national-wide-basic unit, and to divide the power concentrated in the country with the provinces more appropriately.
These problems can be considered in place of the local autonomy and decentralization of Jeju Special Self-Governing Province. First, Jeju Special Self-Governing Province was introduced for Jeju, an international free city. In the process, a so-called one-tier system of self-governing administration was attempted, in which the affairs of the special local administrative agencies of Jeju Island were transferred back to the government, while the basic local governments were abolished. Although the Jeju Special Self-Governing Province Act stipulates a considerable number of special cases, the status of Jeju Island's "autonomy" is not much different from other cities and provinces.
After all, the question is what should be the content of the 'special autonomy'. Three meaningful examples of foreign countries are presented in this thesis: Germany, a federal state, Hong Kong, an international free
city that is incorporated into China from Britain, and Spain, a single country whose constitution stipulates decentralization. It is suggested, that the decentralization of power from the Constitution, not simply expanded local autonomy, should be clearly defined.
The Jeju Special Self-Governing Province should now revive the basic local governments from the perspective of 'local autonomy', and the units of the basic local governments should be city, town and village in
consideration of Jeju's special characteristics. Such changes in basic units will serve as an important opportunity to recognize true local autonomy being autonomy in the city, town, and township units. Next, Jeju Special Self-Governing Province should 'decentralize' state power from the perspective of 'special autonomy'. In this case a constitutional amendment will be necessary. However, it is time for the nation's Constitution to be revised. At least a special regulation on Jeju Island should be placed on Jeju Island, so that Jeju's special circumstances as an international free city can be reflected by the decentralization of the nation's legislative and judicial power.

국문 초록 (Abstract)

제주특별자치도를 설치하면서 제주도에서 기초지방자치단체가 폐지되었다. 그리고 제주의 지역특성에 맞는 사업 발굴 및 주민서비스 강화 등을 위한다는 목적으로 국가에서 운영하던 7개 특별지방행정기관을 제주특별자치도로 이관하여 자율적으로 운영하도록 하였다. 그밖에도 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」이 제정되면서 상당히 많은 분량의 특별자치와 관련된 제주특례규정을 두었다. 하지만 기초단위의 지방자치단체를 폐지한 것은 지방자치의 이념에 부합하지 않기 때문에 기초지방자치단체를 부활하여야 하고, 제주특별자치도의 특별한 자치권과 관련해서는 특별지방행정기관을 제주로 이관하여 운영하고 있는 것과 제주특별법에서 특례 규정을 나열하고 있는 것에서 더 나아가 실질적으로 특별하다고 할 만한 분권이 이루어져야 한다.
이와 같은 문제의식에 따라 먼저 제주특별자치의 문제는 ‘제주의 지방자치의 문제’와 ‘국제자유도시 등을 위한 제주의 특별분권의 문제’로 나누어 고찰할 필요가 있다. 먼저 제주도도 대한민국헌법에 따라 지방자치가 보장되어야 한다. 지방자치는 공법상 독립법인인 지방자치단체에 자치권을 부여함으로써 해당 지역을 스스로 다스릴 수 있게 하는 정치이념이다. 헌법은 이와 같은 지방자치단체의 존립보장, 전권한성과 자기책임성을 보장하고 있다. 지방자치는 하나의 정치적 이념이라는 관점에서 국가의 권한을 지방과 나누는 지방분권과 반드시 일치하는 개념이 아니다. 국내의 수많은 문헌들이 지방분권을 곧 지방자치로 오해하고 있는데, 지방자치의 올바른 문제해결을 위해서는 이 두 개념을 명확히 구분하여 이해하는 것이 전제되어야 한다. 즉 국가권력을 나누는 것(분권)과 지역을 스스로 다스리는 것(자치)은 동의어가 아니다. 2017년 문재인정부가 들어서면서 지방분권강화가 포함된 헌법개정논의가 있었고, 자치권 강화를 주제로 하는 지방자치법 전부개정 시도도 있었다. 하지만 분권과 자치 개념의 혼동, 광역을 지방자치의 단위로 삼고 있는 점, 지방의회를 입법기관으로 보는 오해 등의 문제는 여전하고, ‘연방제에 준하는 정도의 고도분권’을 표방하였지만 이에 해당하는 내용은 없었다. 적어도 고도의 분권국가를 지향한다면, 국가-광역-기초 단위의 역할을 재정립하고, 국가에 집중된 권력을 지방과 보다 더 적절히 나누는, 획기적인 방안들이 모색되어야 한다.
이러한 문제의식들을 제주특별자치도의 지방자치와 특별분권에도 대입해서 생각해 볼 수 있다. 먼저 제주특별자치도는 국제자유도시인 제주를 위하여 도입된 제도였다. 이 과정에서 제주도의 특별지방행정기관의 사무가 도로 이양되는 대신 기초지방자치단체도 폐지되는, 이른바 자치행정의 단층제가 시도되었다. 제주특별자치도법에서는 상당히 많은 특례들이 규정되어 있지만 제주도의 ‘자치’ 현황은 여타의 다른 시･도들과 크게 다르지 않다. 결국 ‘특별자치’의 내용이 무엇이 되어야 할 것인가 하는 것이 문제인데, 이를 위해서 의미 있는 세 가지의 외국의 사례, 즉 연방제 국가인 독일, 국제자유도시이면서 영국으로부터 중국으로 편입되어 일국양제를 하고 있는 홍콩, 그리고 단일국가이지만 헌법에서 지방분권을 규정하고 있는 스페인의 예는 제주특별자치도의 특별자치의 재정립과 관련하여, 단순하게 확대된 지방자치권이 아니라 헌법에서부터 국가권력의 분권이 명확히 규정되어야 한다는 점을 시사하고 있다.
이제 제주특별자치도는 ‘지방자치’의 관점에서 기초지방자치단체를 부활시켜야 하고, 또한 제주의 특수성을 고려하여 기초지방자치단체의 단위를 시･읍･면으로 하여야 한다. 이와 같은 기초단위의 변화는 진정한 지방자치는 시･읍･면 단위의 자치라는 것을 인식시키는 중요한 계기가 될 것이다. 그 다음으로 ‘특별자치’라는 관점에서 제주특별자치도에는 국가권력이 ‘특별하다고 할 만큼 분권’되어야 한다. 이 경우 물론 헌법개정이 필요하겠지만, 이제 우리나라 헌법도 개정될 때가 되었다고 판단되고, 이 때 적어도 제주도에 대한 특례규정을 두어 제주의 경우 국가의 입법권과 사법권의 일부도 분권하도록 함으로써 제주에는 국제자유도시로서의 제주의 특별한 사정들이 반영될 수 있도록 하여야 한다.