공공기관 지방이전의 지역발전 효과에 관한 연구 = A Study on the Regional Development Effect of Local Relocation in Public Institutions

국문 초록 (Abstract)

본 연구는 서울경기지역에 집중된 자원과 재원 중 하나인 공공기관을 다른 지역으로 이전하여 지역 간 발전격차를 완화한다는 관점에서 시작하였다. 공공기관 이전 정책은 당초 서울경기지역의 과밀해소와 지역균형발전을 목적으로 추진되어 2019년에 총 153개의 기관이 이전 완료되었다. 2018년 정부는 ‘혁신도시 시즌 2’로 2차 공공기관 이전 정책을 추진하기 위해 공공기관 이전의 필요성을 재조명하고 있다. 이러한 관점에서 본 연구는 공공기관 이전의 지역발전 효과성을 경제·사회·종합발전의 차이로 구분하여 이전지역과 비이전지역, 서울경기지역 간 지역격차 완화의 기여를 살펴보고, 공공기관 이전 정책의 정책적 함의를 제시하는 데 목적이 있다.

연구대상 기간은 기관 이전의 전후 효과를 살펴보기 위해 본격적으로 공공기관의 이전이 시작된 2012년을 기점으로 전후 5년의 기간인 2008~2017년으로 설정하였다. 연구대상은 전국 223개 기초자치단체로 한정하였으며, 공공기관은 2008~2017년 사이에 이전 완료된 총 118개의 공공기관을 대상으로 분석하였다.

공공기관 이전의 지역발전 효과를 측정하기 위해 시계열 성격을 가지고 있는 정책변수(임시효과, 단기효과, 장기효과)를 3가지로 분류하여 독립변수를 설정하였다. 정책의 효과는 다양하게 분석할 수 있는데 본 연구에서는 시간의 흐름에 따른 정책의 효과를 검증하였다. 따라서, 본 연구는 포아송모형(Poisson Model)을 활용하여 공공기관 이전 정책의 실행된 연도와 이듬해부터 ‘1년’이라는 시차(Time lag)를 가지고 이전 효과가 발생하는가를 각각의 변수를 설정하여 당해연도와 차년도의 효과를 살펴보았다. 또한, 공공기관의 이전 수, 기관 유형, 기관 임직원 규모와 법인세 규모를 기관변수로 설정하여 기관 형태에 따른 지역발전에 미치는 효과를 검증하기 위하여 독립변수로 설정하였다. 공공기관 이전 정책의 지역발전 효과를 연도별·지역별로 비교하고자 지역은 서울경기지역과 서울경기 외 지역, 광역지역별로 구분하여 측정하였다. 종속변수는 지역발전 효과를 측정하는 지표로 선행연구를 바탕으로 경제·사회·종합발전 수준을 하위지표를 구성하여 측정하였다. 경제발전은 총인구, 경제활동 가능 인구 비율, 재정자립도로 설정하였다. 사회발전은 초등학교 학생 수, 교원 1인당 학생 수, 의료기관 종사 의사 수, 노인여가복지시설 수, 문화기반시설 수로 설정하였다.

분석 결과를 요약하면, 기관 이전 정책의 시차 효과를 분석한 결과는 독립변수 대부분이 경제·사회·종합발전 효과에 유의한 결과를 보여 차년도의 정책효과에 영향을 미치는 것으로 나타났다. 이를 바탕으로 공공기관 이전 정책의 발전 효과를 이중차이모형(difference-in-difference)을 활용하여 실험집단인 이전지역과 비교집단인 비이전지역 간 지역의 차이를 비교·분석하였다. 이중차이모형은 정책변수인 단기효과를 적용하여 경제·사회·종합발전을 이전지역과 비이전지역 간의 관측값과 예측값을 비교하고, 비교한 값을 토대로 증가분의 차이를 비교하여 기관 이전의 발전 효과를 측정하였다. 기관 이전의 발전 효과는 연도별·광역지역별, 서울경기지역과 이전지역으로 구분하여 분석하였다.

연도별 기관 이전의 발전 효과를 분석한 결과, 2012~2014년이 기관 이전이 가장 활발하게 진행된 연도의 특징을 반영하여 가장 효과가 높게 나타난 것으로 확인하였다. 반면, 2009~2011년은 지역발전에 부정적인 효과를 보여 공공기관이 이전되기 이전의 기간으로써 공공기관의 이전 정책효과를 극명하게 보여주었다.
광역지역별 기관 이전 효과를 분석한 결과는 대전충청지역과 대구경북지역, 부산울산경남지역이 기관 이전에 따른 지역발전 효과가 긍정적으로 나타났다. 반면, 광주전남지역과 강원제주지역은 부정적인 것으로 분석되었다. 지역별로 공공기관의 유형 중 공기업이 많이 이전된 지역일수록 발전 효과가 높게 나타났고, 기관의 임직원·법인세 규모가 클수록 발전 효과에 긍정적인 것으로 나타났다.

서울경기지역과 공공기관 이전지역 간의 지역발전 효과를 분석한 결과, 전반적으로 긍정적인 영향을 미치는 것으로 확인하였다. 기관 이전지역이 서울경기지역보다 경제발전 효과는 4%, 사회발전 효과는 12%, 종합발전 효과는 7%가 더 높게 나타났다. 따라서 공공기관의 이전에 따른 지역발전 효과는 사회발전-종합발전-경제발전 순으로 나타나 긍정적으로 분석되었다.

따라서, 본 연구는 정부의 지역균형발전을 위한 공공기관 이전 정책의 방향성과 필요성을 공감하며, 차후 진행되는 정책 추진의 함의를 제안하였다. 공공기관 이전 정책의 방향성은 상대적으로 발전 효과가 낮은 지역을 중심으로 대규모의 시장형 공기업을 우선으로 배치하여야 한다. 또한, 앞으로의 공공기관 이전 정책은 지역발전을 위한 공공기관의 유형별·규모별 배치 전략을 지역의 특성에 맞게 수립할 필요가 있다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This study began with the view of relocating public institutions, one of the resources and resources concentrated in the Seoul-Gyeonggi area, to other regions to ease the power generation gap between regions. The policy of relocating public institutions was originally promoted for the purpose of easing overcrowding and balanced regional development in Seoul and Gyeonggi Province, with a total of 153 institutions completed in 2019. In 2018, the government is re-examining the need to relocate public institutions to promote the second round of public institution relocation policies with "Innovative City Season 2." From this point of view, this study divides the effectiveness of regional development with the relocation of public institutions into differences in economic, social, and comprehensive development, and examines the contributions of reducing the regional gap between the relocated region, the non-relocated region, and the Seoul-Gyeonggi region. The purpose is to present the policy implications of the policy for transfer of public institutions.

The target period for the study was set to be from 2012 when the relocation of public institutions began in earnest to 2008-2017 to examine the effects of relocation. The subjects of the study were limited to 223 local governments nationwide, and a total of 118 public institutions were analyzed between 2008 and 2017.
To measure the effectiveness of regional development before public institutions, three policy variables with time series characteristics (Pulse effect, short-term effect, long-term effect) were set as independent variables. The effectiveness of the policy can be analyzed in various ways, but this study, the effectiveness of the policy over time is verified. Therefore, this study analyzed the Poisson model and examined the effectiveness of the year and the next year by setting each variable with the policy execution year of the public institution transfer policy and the time lag of '1 year' from the following year. In addition, this study was established as an independent variable to verify the effectiveness of local development on the number of relocation of public institutions, the type of institution, the size of institutional employees, and the size of corporate tax. In order to compare by region according to whether or not public institutions were relocated, the analysis was divided into Seoul and Gyeonggi region, other areas other than Seoul and Gyeonggi region, and metropolitan areas.
The dependent variable is an indicator of the effectiveness of regional development and the level of economic, social and comprehensive development was measured based on prior research. The economic index was measured by setting the total population, percentage of economically active population, and financial independence. The social index was measured by setting the number of elementary school students, the number of students per teacher, the number of doctors working in medical institutions, the number of leisure welfare facilities for the elderly, and the number of cultural facilities.

To summarize the analysis results, the analysis of the jet lag effect of the agency relocation policy showed that most of the independent variables showed significant results in the economic, social, and comprehensive development effects of the next year. Based on this, the effects of the development of the policy of relocation of public institutions were compared and analyzed by using a "difference-in-difference model" between the experimental group relocation area and the comparative group non-relocation area.

The effect of development before the institution was analyzed by year and by regional region, and divided into Seoul and Gyeonggi region and the previous region. As a result of analyzing the effects of the annual relocation of institutions, it was confirmed that 2012-2014 was the most effective because of the most active relocation. On the other hand, 2009–2011, the period before the relocation of public institutions, showed a negative effect on regional development, clearly demonstrating the effect of the relocation policy of public institutions.

As a result of analyzing the effect of relocating institutions by metropolitan area, regional development effects were positive due to the relocation of institutions such as Daejeon Chungcheong region, Daegu Gyeongbuk region, Busan Ulsan Gyeongnam region. On the other hand, it was analyzed that the Gwangju Jeonnam region and the Gangwon Jeju region were negative. Among the types of public institutions by region, the more public companies were relocated, the higher the power generation effect, and the larger the size of the institution's executives and corporate taxes, the more positive it was.

As a result of the regional development effect between the Seoul Gyeonggi area and the relocation area, it was confirmed that it had a positive effect overall. The institutional relocation area had 4% more economic development effect, 12% more social development effect, and 7% more comprehensive development effect than the Seoul Gyeonggi area. Therefore, the effect of regional development due to the relocation of public institutions was positively analyzed as it appeared in the order of social development, comprehensive development, and economic development.

Therefore, this study sympathizes with the direction and results of the government's relocation policy to public institutions for balanced regional development, and suggests the implications of future policy promotion. The direction of the policy of relocating public institutions should prioritize the deployment of large-scale market-type public enterprises around areas with relatively low power generation effects. In addition, future policies on relocation of public institutions need to establish strategies for deployment by type and size of public institutions for regional development according to regional characteristics.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서 론 1
• 제1절 연구의 배경과 목적 1
• 1. 연구의 배경 1
• 2. 연구의 목적 3
• 제2절 연구 방법 및 구성 5
• 1. 연구의 범위 5
• 2. 연구의 방법 5
• 제2장 이론적 고찰 7
• 제1절 공공기관 이전 정책 7
• 1. 공공기관의 정의와 유형 7
• 2. 공공기관 이전 정책 13
• 3. 공공기관 이전 정책 현황 15
• 제2절 지역격차, 지역균형, 지역발전 21
• 1. 지역의 정의 21
• 2. 발전과 지역균형발전 22
• 3. 지역격차 26
• 4. 지역발전 28
• 제3절 공공기관 이전과 지역발전의 관점 31
• 1. 기관 이전의 긍정적 관점 31
• 2. 기관 이전의 부정적 관점 35
• 제4절 공공기관 이전 및 지역발전에 관한 연구 경향 41
• 1. 공공기관 이전 41
• 2. 지역격차와 지역발전 48
• 3. 선행연구의 시사점과 차별성 57
• 제3장 연구 설계 59
• 제1절 연구 모형 및 가설 59
• 제2절 변수의 조작적 정의 62
• 1. 종속변수 62
• 2. 독립변수 64
• 3. 통제변수 66
• 4. 연구 자료 및 연구 범위 68
• 제4장 분석 결과 70
• 제1절 기술통계분석 70
• 1. 기술 통계량 70
• 2. 요인분석 79
• 제2절 공공기관 이전의 지역발전 효과 분석 84
• 1. 당해연도 효과 분석 84
• 2. 차년도 효과 분석 97
• 3. 당해연도와 차년도 효과 비교 109
• 4. 연도효과의 비교 115
• 제3절 기관 이전·비이전지역 간 발전 효과 분석 116
• 1. 이전·비이전지역 간 효과 116
• 2. 연도별 이전·비이전지역 간 효과 118
• 3. 지역별 이전·비이전지역 간 효과 124
• 제5장 결 론 133
• 제1절 연구 결과의 요약 및 종합적 논의 133
• 제2절 연구의 시사점 및 한계 135
• 참고문헌 137
• Abstract 143