地方議會와 地方自治團體長의 相互統制에 관한 硏究 = (Die) Untersuchung uber die gegenseitige Kontrolle der Gemeinderat und Burgermeister

국문 초록 (Abstract)

住民의 自治權實現을 위해 地方自治制度는 存在한다. 自治權의 실현을 위해서 地方議會와 地方自治團體長의 關係와 각각의 位相은 바르게 定立되어져야 한다. 本 論文은 地方議會와 地方自治團體長의 相互統制上의 問題點을 分析하고 그에 대한 代案을 提示하여 自治權을 涵養시킴을 그 目的으로 한다.
우리 나라는 1995年 地方議會와 地方自治團體長을 住民에 의해서 直接選出하고 構成하므로 本格的인 地方自治時代를 開幕하였다. 地方議會와 地方自治團體長은 地方自治團體라는 本體의 양 수레바퀴의 역할을 해야 한다. 즉 住民의 自治權의 실현을 위해서 地方議會와 地方自治團體長의 관계는 바르게 정립되어야 한다. 그러나 地方自治의 歷史가 日淺한 우리 나라는 地方議會와 地方自治團體長間의 關係上에서 여러 가지 問題點을 가지고 있다. 이에 本 論文은 住民의 自治權의 實現을 위해서 地方議會와 地方自治團體長의 올바른 關係定立 方案에 관하여 硏究하였다.
우리 地方自治制度에 있어서 가장 큰 問題點으로 指摘되는 事項은 건국이래로 中央政府中心의 政策樹立및 施行이라고 할 수 있다. 이로 인해 지방자치단체의 固有事務의 空洞化, 地方財政의 有名無實化 등의 總體的인 地方政府의 中央 隷屬化는 地方自治의 가장 큰 걸림돌이 되고 있다. 이제 地方分權化의 重要性을 認識하고 여러 方面에서 改革이 進行되고 있다. 地方自治의 諸問題를 論함에 있어 中央政府와의 關係의 再照明은 巨視的인 觀點에서 반드시 必要한 것이다. 본 論文에서도 地方議會와 地方自治團體長의 關係를 위와 같은 巨視的인 問題分析및 解決方式을 취하여 분석하였다. 具體的으로 이는 地方自治團體의 固有事務의 擴充을 통한 地方議會의 權限 實質化, 地方自治團體長의 市政管理官 任命을 통한 中央으로부터의 獨立化 등을 통해서 지적되었다.
地方自治團體의 機關構成形態를 分析하여 地方議會와 地方自治團體長間의 關係를 檢討함은 基礎的이고 本質的인 問題를 解決에 도움을 준다. 機關對立型의 制度를 취하는 우리 地方自治制度에서 機關統合型의 制度의 部分的導入으로써 地方議會와 地方自治團體의 圓滑한 統制方案을 찾을 수 있었다. 즉 日本에서 採擇되고 있는 議會解散權 및 不信任權이 그 대표적인 예이다. 또한 自治權의 主體인 住民의 直接的參與를 保障함으로써 우리의 地方自治制度를 完備시킬 수 있다. 住民投票法의 制定및 住民의 積極的인 議會參與는 早速히 施行되어져야 할 것이다. 機關對立型내에서 우리가 취하고 있지 않은 우수한 제도를 도입하는 것도 우리 地方自治制度를 완비하는데 도움을 줄 수 있다. 政堂과 中央에 隷屬되어 效果的인 政策開發및 施行이 어려운 地方自治團體長에게 市政管理官 任命權을 부여함으로써 機關對立型을 補完하는 것은 自治權의 實現을 위해 檢討할 수 있는 制度이다.
地方議會의 權限 强化는 地方議會와 地方自治團體長의 關係定立에 있어서 가장 요구되는 事項이다. 이에는 議決權의 擴充, 즉 地方의 固有事務의 保障이 시급하다. 또한 地方議會의 情報公有를 위해 書類提出要求權의 要件緩和, 그로 인한 實質化가 필요하다. 地方議會의 權限을 수행함에 있어 비대해진 行政事務監査·調査權을 적정하게 縮小하고 要件을 强化하여 濫用을 防止하도록 하여야 한다. 質疑權은 圖書館設置등의 補完策을 통해서 實質的인 統制手段으로 活用되어져야 한다. 地方議會의 發議權은 縮小되어 地方自治團體長에 대한 統制의 機能을 다하지 못하고 있다. 이는 地方議會의 固有事務의 擴充과 發議權의 行使要件緩和를 통해서 解決되어져야 할 것이다. 地方議會의원의 名譽職無報酬는 議員의 積極的活動을 萎縮시키고 있다. 따라서 有給職化의 段階的施行을 檢討하여 地方議會가 實質的인 統制의 役割을 다할 수 있도록 함이 타당하다. 이에는 地方議員의 專門性 提高도 당연히 뒤따라야 한다. 그 외 委員會의 地位强化및 民間專門家의 參與, 地方議會내 交涉團體構成의 立法化, 議決定足數의 緩和를 통해 地方議會의 地方自治團體長에 대한 統制를 實質化하여야 할 것이다.
地方自治團體長의 權限은 中央政府中心의 政策 樹立. 施行으로 인해 肥大해져 있다. 즉 地方自治團體長의 中央에 隷屬된 地方官役割은 止揚되어야 한다. 이것이 地方議會와 地方自治團體長의 關係定立에서 가장 중대한 課題이다. 臨時會召集要求權의 濫用으로 地方議會를 活動을 沮害하지 않도록 하여야 한다. 따라서 地方自治團體長의 召集要求에 따른 臨時會의 會期는 全體會期에서 除外시켜야 할 것이다. 地方自治團體長의 出席.發言權은 地方議會의 적정한 統制를 위해義務로서 再定立되어야 한다. 地方自治團體長의 議案發議權에 있어서 事前統制制度를 두어야 한다. 또한 豫算案의 경우 全的으로 地方自治團體長에게만 議案發議權을 附與하는 것 역시 是正되어야 한다. 再議要求權과 提訴權은 地方自治團體長에게 가장 强力한 統制권능이다. 地方自治法上 分散된 再議要求權을 한 개의 條文으로 統合하여 地方自治團體長의 權限濫用을 防止하도록 하여야 한다. 提訴權에 있어서도 自治權의 實質的保障을 위해서 地方自治團體에게 抗告訴訟을 許容하여야 한다. 先決處分權을 통해서 地方自治團體長은 地方議會에 대해서 强力한 權限을 가진다. 따라서 先決處分權은 地方議會의 審議후 行使되어져야 한다. 先決處分의 對象에서 條例를 除外시킴으로써 地方自治團體長의 權限濫用을 防止하여야 한다. 그 외, 地方自治團體長과 地方議會에게 각각 義務不履行時 製劑條項을 둠으로써 效果的으로 相互統制를 할 수 있도록 하여야 할 것이다. 住民召還制를 導入하여 地方自治團體長을 自治權의 主體인 住民이 直接統制할 수 있도록 하여 地方議會의 統制權能을 補充하여야 한다.
以上에서 地方議會와 地方自治團體長간의 相互統制에 관하여 硏究해 보았다. 韓國의 地方自治에서는 무엇보다도 中央政府의 關與와 中央政府中心의 政策은 止揚되어야 한다. 이는 地方自治의 定着을 위해 가장 重要한 課題이다. 또한 우여곡절 끝에 무조건적으로 만들어진 각 규정들을 세심하게 검토하여 체계적으로 改正하는 作業이 필요하다. 住民의 民主意識은 地方自治의 礎石이다. 따라서 住民參與制度의 導入및 住民投票法의 制定으로 眞正으로 住民이 主人이 되는 地方自治가 이뤄져야 할 것이다. 즉 本 論文의 양 수레바퀴인 地方議會와 地方自治團體長그리고 수레인 住民이 한데 어울어져 갈 때 올바른 地方自治, 더 나아가 自治權이 實現될 수 있을 것이다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Die Gemeindeverwaltung ist fur die Verwirklichung des Rechts auf Selbstverwaltung. Die Phase und das Verha¨ltnis zwischen Gemeinderat und Bu¨rgermeister mu¨ssen recht die Trio fur das Fo¨rderung des Rechts auf Selbstverwaltung gebildet werden.
In Korea wurden das Geneinderat und der Bu¨rgermeister anfa¨nglich im 1995 von Einwohner gewa¨hlt. Fu¨r die Verwirklichung des Recht auf Selbstverwaltung soll das Verha¨ltnis zwischen Geneinderat und Bu¨rgermeister die Trio gebildet werden. Aber die Gesichte unser Gemindeverwaltung ist sehr kurz, dann gibt es allerlei Fragen im ihrer Verha¨ltnis. Also in diesern Aufsatz sind die Pla¨ne, die ihrere Verha¨ltnis die Trio bilden konnen, gestudiertet.
Die gro¨sste Frage in unserem Gemindeverwaltung ist die Zentralregierung der Zentralisierung. Aus diesem Gru¨nde sind die Hohle der Aufgaben der Gemeinden, die Schwierigkeit der Finanzausstattung und die Zentralisierung der Zentralregierung die Gemeindeverwaltung im Wege stehen. Der letzten Tagen wird an der Wichtigkeit der Denzentralisation erkennt und sind die Neuordungen Gang in mancher Weise. Um die Frage der Gemeindeverwaltung neu zu diskutieren, ist die Aussicht des Verha¨ltnis mit Zentralregierung von umfassendem Gesichtspunkt no¨tig. Dieser Aufsatz bestimmt solche umfassende Wege; zum Beispiel das Wesentliche des Kontrollesrecht druch Aufgaben der Gemeinden und die Unabga¨ngigkeit des Burgermeister durch Ernennung der Beigeordneten.
Um die fundamentale wesentliche Frage zu lo¨sen, ist es notwendig Zusammensetzungsform zu analysieren und den Verha¨ltnis zwschen Gemeinderat und Bu¨rgermeister zu prufen. Unsere Gemeindeverwaltung ist Organsgegesatzungverfassung. Sie kann teilweise einfuhren werden, durch die ist der effektvoller Kontrollesplan im Verha¨ltnis zwischen Gemeinderat und Bu¨rgermeister studiert; zum Beispiel die Auflo¨sung des Rates und das Abwahl des Bu¨rgermeister im Japan. Es kann unsere Gemeindeverwaltung erga¨nzen, fu¨r die dirkte Teilnahme des Einwohners gewa¨hrzuleisten. Im Augenblick sollen die Festsetzung des Stimmrechts und die active Teilnahme ausgefuht werden. Es ist effektvoll, den ausgeziechneten Teil der Organsgegesatzungverfassung einzufu¨hren. So die Zentralregierung und der Partei ordnen den B¨urgermeister, dass der der Schwierigkeit der effektvoller Politiksausfuhrung und Politiksentwicklung hat. Daher muss der Burgermeister die Beigeordneten ernennen konnen.
Das ist verlangender Artikel im Verha¨ltnis mit dem Bu¨rgermeister, dass Zusta¨ndigkeiten des Gemeinderat Frieden macht. Also ist das dringende, die Beschlu¨sse verstarken; die Garantei der Aufgaben der Gemeinden. Fu¨r Informationsrecht des Gemeinderat ist das notwendig, dass der Recht auf Akteneinsicht gemassigt und wesenhaft ist. Um der Gemeinderat den Zusta¨ndigkeiten nicht miszubrauchen, sollen die Beaufsichtigung und die Untersuchung verkleinert sein. Der Anfragesrecht kann auch wesentlicher Konrtollesweg sein. Das Vorschlagsrecht des Gemeinderats ist keine Kontrollesfunktion. Um diese Frage zu lo¨sen, sind die Aufgaben der Gemeinden versta¨rkt und die notwendige Voraussetzung gema¨ssigt. Die Ratsmitglieder sind ehrenamtlich unentgeltlich. Zu welchem Zweck werden Tatigkerten der Ratsmitglieder verwelket. Darum braucht es, ehrenamtlich zu bezahlt zu bekehren. Die Ratsmitglieder auch mussen jeder Natur heben. Um Bu¨rgermeister wesenhaft zu kontrollen, ist das no¨tig sonst; der Vortrag der Ausschu¨ssensstellung, die Teilnahme des privaten Fachmannes, Legalisierung der Fraktionen im Gemeinderat und die Ma¨ssigung der beschulssfa¨hige Zahl.
Die Zusta¨ndigkeiten des Bu¨rgermeisters sind aurch Zentralisierung des Zentralregierung beleibt.; der brecht die Rolle des Absendungers ab. Der Burgermeister mussen den Recht auf Einberufungsanforderung nicht missbrauchen. Also, der Sitzungen, den beruft der Bu¨rgermeister ein, wird in der Sitzung des Gemainderats ausgenommen. Die Teilnehme an Sitzung des Bu¨rgermeisters wird auf Verbindlichkeit neu Trio gebildet. Der Beschlu¨ssesvorschlag muss Betratung durchgehen. Die Rechte auf Wiederspruch und Klagbarer Anspruch sind am ma¨chtigesten Kontrollesweg. Um Zusta¨ndigkeiten Missbruch des Bu¨rgermeister abzuhalten, soll zerstreuend Recht auf Widerspruch in einen Text vereinigen. Fu¨r Garantie des Recht auf Selbstverwaltung im Klagbarer Anspruch, soll die Gemeinde von selbst Einspruchsrecht haben. Der Bu¨rgermeister hat ma¨chtiger Recht u¨ber Gemeinderat durch Eilentscheidung; die Betratung druchgehen soll. Die Satzung wird vom Gegenstand der Eilentscheidung ausgenommen. Er fu¨llen der Gemeinderat und der Bu¨rgermeister die ihrer kraft Gesetzes obliegenden Pflichten oder Aufgaben nicht, so sollen sie einander Aufsichtsbeho¨rde anordnen, dass sie innerhalb einer bestimmten Frist das Erforderliche veranlassen. Um die Einwohner als Subjekt des Rechts auf Selbstverwaltung der Bu¨rgermeister zu kontrollen, soll de Abbrufung eingefu¨hrt werden, dass die Kontrollesright des Gemeinderats erga¨nzen kann.
Wie oben gesagt, wir haben Verha¨ltnis zwischen Gemeinderat und Bu¨rgermeister studiert. Die Zentralisierung der Zentralregierung soll verboten sein. Es ist am wichtigst Frage unseres Gemeinde. Die Gemeindeordnung sollen stufenweise verwessern werden. Die demokratischen Ideen der Einwohner sind der Grundstein des Gemeinde. Im Augenblick sollen die Festsetzung des Stimmrechts ausfuhren werden. Wenn der Gemeinderat, dir Bu¨rgermeister und die Einwohner sind harmonisch, die Gemeinde- das Recht auf Selbstverwaltung- kann sie verwirklichen.

목차 (Table of Contents)

• 次例 = i
• 第1章. 序論 = 1
• 第1節. 硏究의 目的 = 1
• Ⅰ. 地方自治의 機能과 自治權 = 1
• Ⅱ. 地方自治의 問題點 = 8
• Ⅲ. 地方議會와 地方自治團體長의 關係定立의 必要 = 17
• 第2節. 硏究의 範圍·方法및 論文의 構成 = 19
• Ⅰ. 硏究의 範圍 = 19
• Ⅱ. 硏究의 方法 = 20
• Ⅲ. 論文의 構成 = 20
• 第2章. 地方自治團體의 機關構成形態 = 23
• 第1節. 機關對立型 = 23
• Ⅰ. 執行機關 直選型 = 24
• 1. 美國의 市長―議會型 = 24
• 2. 日本의 首長―議會型 = 25
• 3. 獨逸의 市長―議會型 = 26
• Ⅱ. 執行機關 間選型 = 27
• 1. 프랑스의 市·邑·面長―議會型 = 27
• 2. 獨逸의 首長―議會型 = 27
• Ⅲ. 執行機關 任命型 = 28
• 1. 中央政府에 의한 執行機關 任命型 = 28
• 2. 議會에 의한 執行機關 任命型 = 28
• Ⅳ. 機關對立型制度의 一部導入 = 29
• 1. 機關對立型의 長·短點 = 30
• 2. 市政管理官制度의 導入 = 33
• 第2節. 機關統合型 = 34
• Ⅰ. 機關統合型의 實例 = 34
• 1. 英國의 議會型 = 34
• 2. 美國의 委員會型 = 35
• 3. 프랑스의 議會議長型 = 36
• Ⅱ. 機關統合型 制度의 部分的導入 = 37
• 1. 機關統合型의 長·短點 = 37
• 2. 機關統合型 制度 導入의 必要性 = 38
• 3. 議會解散權과 不信任議決權의 認定 = 39
• 4. 義務不履行에 관한 制裁條項의 新設 = 40
• 5. 對立調整制度의 마련 = 41
• 第3節. 折衷型 = 41
• Ⅰ. 折衷型의 實例 = 42
• 1. 네덜란드와 벨기에의 市·邑·面 參事會 = 42
• 2. 스웨덴의 市·邑·面 參事會 = 42
• 3. 덴마크의 市 參事會 = 43
• 4. 스위스의 市·邑·面 參事會 = 43
• 5. 獨逸의 議會―理事會 = 43
• Ⅱ. 折衷型 制度의 部分的 導入 可能性 檢討 = 44
• 第4節. 住民總會型 = 45
• Ⅰ. 住民參與制度의 實例 = 45
• 1. 獨逸 = 45
• 2. 日本 = 47
• Ⅱ. 住民參與制度 = 48
• 1. 直接參政權을 行使하는 方法 = 49
• 2. 地方自治行政에 參與하는 方法 = 51
• Ⅲ. 住民參與制度의 導入 = 54
• 第3章. 地方議會의 地方自治團體長에 대한 統制 = 56
• 第1節. 地方議會의 地位와 權限 强化 = 56
• Ⅰ. 地方議會의 地位 = 56
• 1. 住民代表機關 = 56
• 2. 議決機關 = 57
• 3. 執行機關에 대한 統制機關 = 58
• 4. 行政機關 = 58
• Ⅱ. 地方議會의 權限 强化 = 59
• 第2節. 地方議會의 議決權 = 60
• Ⅰ. 議決權의 機能 = 60
• Ⅱ. 議決事項의 範圍 = 62
• 1. 地方自治團體의 事務가 아닌 事務에 관한 條例 = 63
• 2. 法律의 委任없이 住民의 權利를 制限하거나 義務를 附與한 條例 = 65
• 3. 市·道의 條例나 規則에 違反하는 市·郡·區의 條例 = 66
• 4. 地方自治團體長의 固有權限을 侵害하는 條例 = 67
• 5. 其他 法令에 違反하는 條例 = 68
• Ⅲ. 議決權行使에 대한 制約 = 70
• Ⅳ. 議會의 議決事項의 擴大 = 72
• Ⅴ. 地方議會 議長의 人事權의 保障 = 75
• 第3節. 地方議會의 書類提出要求權 = 76
• Ⅰ. 書類提出要求權의 機能 = 77
• Ⅱ. 書類提出要求權의 制限 = 78
• Ⅲ. 書類提出要求의 實質化 및 明確化 = 78
• 第4節. 地方議會의 行政事務監査 및 行政事務調査權 = 79
• Ⅰ. 行政事務監査·調査의 機能 = 79
• Ⅱ. 行政事務監査·調査의 節次및 對象機關 = 80
• 1. 行政事務監査·調査의 節次 = 80
• 2. 行政事務監査·調査의 對象機關 = 82
• Ⅲ. 行政事務監査·調査의 範圍 = 82
• Ⅳ. 行政事務監査·調査의 方法 = 85
• Ⅴ. 行政事務監査·調査의 問題點 = 87
• Ⅵ. 行政事務監査·調査의 새로운 方向 = 88
• 第5節. 地方議會의 質疑權 = 91
• Ⅰ. 質疑權의 機能 = 91
• Ⅱ. 質疑權의 範圍 및 方法 = 92
• Ⅲ. 質疑權의 補完策 = 93
• 第6節. 地方議會의 發議權 = 93
• Ⅰ. 發議權의 機能 = 93
• Ⅱ. 發議權에 대한 制約 = 94
• Ⅲ. 發議權 確保 方案 = 95
• 第7節. 地方議員의 有給職化 實施 = 95
• Ⅰ. 地方議員 有給職化의 必要性 = 95
• Ⅱ. 有給職化 實施의 障碍 要因 = 97
• Ⅲ. 有給職化의 段階的 施行 = 98
• 第8節. 地方議員의 專門性 提高 = 99
• Ⅰ. 專門性 提高의 要請 = 99
• Ⅱ. 敎育프로그램 施行 = 99
• Ⅲ. 專門委員制度의 補强 = 100
• 第9節. 其他 = 100
• Ⅰ. 委員會의 地位强化와 民間專門家 參與 = 101
• Ⅱ. 地方議會 내 交涉團體構成 = 102
• Ⅲ. 議決定足數의 緩和 = 102
• Ⅳ. 議事日程의 基本事項 規定 = 103
• 第4章. 地方自治團體長의 地方議會에 대한 統制 = 104
• 第1節. 地方自治團體長의 地位와 位相定立의 方向 = 104
• Ⅰ. 地方自治團體長의 地位 = 104
• 1. 地方自治團體의 代表機關 = 104
• 2. 地方自治團體의 行政廳 = 105
• 3. 自治權의 行使機關 = 106
• 4. 國家行政機關 = 107
• Ⅱ. 位相定立의 方向 = 108
• 第2節. 地方自治團體長의 臨時會召集要求權 = 108
• Ⅰ. 臨時會召集要求權의 機能 = 109
• Ⅱ. 臨時會召集要求權의 問題點 = 109
• Ⅲ. 臨時會召集要求權의 改善 = 109
• 第3節. 地方自治團體長의 出席·發言權 = 110
• Ⅰ. 出席·發言權의 機能 = 110
• Ⅱ. 出席·發言權의 問題點 = 110
• Ⅲ. 出席·發言權의 올바른 定着 = 111
• 第4節. 地方自治團體長의 議案發議權 = 111
• Ⅰ. 議案發議權의 機能 = 111
• Ⅱ. 議案發議權의 問題點 = 112
• Ⅲ. 議案發議權 行使上 改善策 = 112
• 第5節. 地方自治團體長의 再議要求權 = 113
• Ⅰ. 再議要求權의 機能 = 113
• Ⅱ. 再議要求의 事由 = 114
• 1. 條例案의 境遇 = 115
• 1) 法令에 違反하는 境遇 = 115
• 2) 豫算上 執行이 不可能한 境遇 = 118
• 3) 公益을 害하는 境遇 = 119
• 4) 其他異議가 있는 境遇 = 119
• 2. 條例案이 아닌 議案의 境遇 = 119
• Ⅲ. 再議要求權의 問題點 = 120
• Ⅳ. 再議要求權의 새로운 方向 = 121
• 第6節. 地方自治團體長의 訴訟提起權 = 122
• Ⅰ. 訴訟提起權의 制度的 趣旨 = 122
• Ⅱ. 訴訟提起의 節次 = 125
• 1. 地方議會의 再議決에 대한 機關訴訟Ⅰ(地方自治法 第98條) = 125
• 2. 地方議會의 再議決에 대한 機關訴訟Ⅱ(地方自治法 第159條 第3項) = 126
• 3. 行政自治部長官또는 市·道知事의 直接提訴(地方自治法 第159條 第4項) = 128
• Ⅲ. 訴訟提起의 事由 = 129
• 1. 地方議會議員의 執行機關委員會 構成上 參與 問題 = 129
• 2. 地方議會와 地方自治團體長의 權限 配分 = 133
• 3. 地方議會의 地方自治團體長에 대한 人事權의 統制範圍 = 136
• 4. 地方議會와 地方自治團體長의 牽制와 均衡 = 138
• Ⅳ. 訴訟提起權의 定着 = 141
• 第7節. 先決處分權 = 142
• Ⅰ. 先決處分權의 制度的 趣旨 = 142
• Ⅱ. 先決處分權의 要件·效果 = 143
• 1. 先決處分權의 要件 = 143
• 2. 先決處分權의 效果 = 144
• Ⅲ. 先決處分權의 問題點 = 144
• Ⅳ. 先決處分權의 位相定立 = 145
• 第8節. 其他 = 146
• Ⅰ. 義務不履行에 관한 制裁條項 新設 = 146
• Ⅱ. 住民召還制 導入 = 148
• 第5章. 結論 = 149
• 參考文獻 = 156
• Zusammenfassung = 163