행정입법에 대한 사법심사기준으로서의 효율성원칙

국문 초록 (Abstract)

행정입법에 대한 사법심사기준은 행정법의 기능조정과 밀접한 연관을 가진다. 행정학의 공공선택이론, 거버넌스이론 등은 행정법학의 이해에 지대한 영향을 미치고 있다. 행정법에서도 제어(制御), 조종(操縱, 調律, Steuerung)의 주체로서의 행정에 대한 연구가 상당히 이루어졌다. 행정주체가 행위주체들에게 영향력을 행사함으로써 국가적 업무수행에 있어 최적의 결론도출에 초점을 둔 신사조 행정법학(新思潮 行政法學, New Administrative Law Scholarship, Neue Verwaltungsrechtswissenschaft)이 등장한 것은 이러한 연유에서이다. 국회입법과 교호적인 관계에 있는 행정입법은 2단의 주인-대리인(principal-agent problem) 및 복수의 주인 구조를 가진다. 입법기관은 여당과 야당으로 복수의 주인이고, 행정부는 부분적으로만 대리인(partial agents)일 수밖에 없다.

애로의 불가능성 정리(Arrow’s impossibility theorem)는 수학적으로 논란의 여지없이 선험적 공익이 부존재할 수 있음을 입증하였고, 이는 입법절차의 중시, 결정과정에서의 절차적 요건 중시, 이해관계자들의 적절한 참여보장, 사법심사의 확대논의로 이어진다. 애로의 불가능성 정리에서의 시사점 중 상당 부분은 신사조 행정법학에서의 논의와 놀랄 만큼 그 궤를 같이 한다. 사법심사의 확대는 단지 법원이 행정입법의 효력을 용이하게 부정하는 것에 국한되지 않는다. 사법심사기준을 풍성하게 하는 것 역시 사법심사확대의 일환이다. 법원이 여러 사법심사기준을 활용할 수 있다는 가능성 자체가 법원판단의 영역, 즉 사법심사의 범위를 확대하는 것이기 때문이다.

행정학에서의 실증분석에 의하면, 행정입법에의 위임에 있어서 정치적 요소가 상당 부분 작용한다. 포괄위임금지원칙은 행정입법이 기술적·전문적 내용에 국한되어 규율함을 전제한 것인바, 포괄위임금지원칙이 전제하는 행정현실은 더 이상 유효하지 않다. 행정입법의 제정절차에 있어서 행정객체의 참여가 전면적으로 이루어지고 있다면, 포괄위임금지원칙의 한계점은 더욱 부각될 수밖에 없다. 행정입법에 대한 사법심사기준, 특히 포괄위임금지원칙은 행정입법의 민주적 정당성(demokratische Legitimation) 결여로부터 시작하는바, 그러한 전제가 통용되기 어렵거나, 약화되었다면 포괄위임금지원칙의 적용을 완화하거나 새로운 보충적인 사법심사기준을 모색하는 것이 타당하다.

효율성원칙(Effizienzgrundsatz)은 신사조 행정법학, 즉 제어학이나 조종학으로서의 행정법의 논의와 기본적인 궤를 같이하며, 이를 통해 보강된다. 리처드 포즈너(Richard A. Posner)는 법원이 효율성을 추구하고, 의회와 행정부가 형평성을 달성할 것을 제안하였고, 그것이 합리적임을 밝혔다. 이러한 측면에서도 효율성원칙은 법원에 의한 행정입법에 대한 사법심사기준으로서 충분히 기능할 수 있고, 그것이 타당하다. 효율성원칙은 ‘헌법구체화 법으로서의 행정법’(Verwaltungsrecht als konkretisiertes Verfassungsrecht)이라는 명제에 충실하기 보다는 행정법 질서가 헌법의 변화를 이끌어내는 영역에서의 행정법의 일반원칙(allgemeine Grundsätze des Verwaltungsrechts)으로 기능한다.

효율성원칙은 비례원칙(Grundsatz der Verhältnismäßigkeit)의 요건 중의 하나인 적합성원칙(Grundsatz der Geeignetheit)으로부터도 도출될 수 있다. 효율성(Effizienz)과 정의는 정(正)의 관계에 있으며, 효율성원칙은 법과 정책을 연결하는 고리로서 기능한다. 법현실주의(法現實主義, American Legal Realism)적인 시각 역시 효율성원칙을 보강한다. 효율성원칙은 필연적으로 법률적합성과 충돌할 수밖에 없다고 보는 견해도 있지만, 반대한다. 법치주의원리를 자유민주주의와 자유시장경제질서의 구현수단으로 본다면, 법치주의원리야말로 시장경제를 생성하고, 그 확립을 가능하게 하는 원칙이다. 법치주의원리에 역행하는 정책은 개인의 자유와 재산을 침해하고, 시장경제의 기능을 해한다. 효율성원칙을 법치주의원리와 대비되는 것만으로 평가할 수는 없다.

행정법의 일반원칙인 효율성원칙에 위반할 경우 위헌·위법의 문제가 발생한다. 일반 국민이 효율성원칙을 청구권의 근거 중 하나로 하여 행정쟁송을 하는 것은 가능하고, 효율성원칙은 다른 규범들을 명확히 함에 기여하며, 청구권의 구체적 해석을 위해서 원용될 수 있고, 국가배상절차에서 위법성의 근거가 되는 원리로도 기능할 수 있다. 대법원 판례에 의할 때 항고소송의 소송물(Streitgegenstand)은 위법성 일반이며, 원고의 권리침해는 소송물에 포함되지 않는다. 그리고 원고의 권리침해는 심리하지 않는 것이 확립된 실무의 태도이기도 하다. 이러한 대법원 판례에 의할 때, 효율성원칙은 다른 원칙과 결합하여 항고소송에서의 적법요건 단계를 통과할 수 있고, 본안판단 단계에서도 항고소송의 소송물이론, 행정소송의 심리구조, 행정입법의 하자논의에 비출 때 충분히 독자적인 기능을 수행할 수 있을 것으로 보인다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Die gerichtliche prinzipale Nachprüfung der Rechtsverordnungen wird in Form der Anfechtungsklagen, die zum Beispiel den Widerruf der Verwaltungsverfügungen durch die verfassungswidrige und gesetzwidrige Rechtsverordnung fordern, durchgeführt. Nach dem Auftauchen der neuen Verwaltungsrechtswissenschaft, die sich darauf konzentriert, dass Verwaltungssubjekte durch die Verbindung und die Kooperation mit interessierten Personen für die Verwirklichung des Gemeinwohls den Einfluss ausüben, und dem American Legal Realism bzw. der Theorie des Gewährleistungsstaats, die sich auf die amerikanische Rechtswissenschaft in den 1920ern sowie 1930ern Jahren stark ausgewirkt haben, ist eine völlig erneute Betrachtung der gerichtlichen prinzipalen Nachprüfung der Rechtsverordnungen erforderlich.

Das Arrow's Impossibility Theorem begründet die Notwendigkeit der Erweiterung der gerichtlichen prinzipalen Nachprüfung der Rechtsverordnungen. Die Erweiterung der gerichtlichen prinzipalen Nachprüfung der Rechtsverordnungen begrenzt sich nicht nur darauf, dass Gerichte die Rechtsverordnungen außer Kraft setzen. Zur Erweiterung der gerichtlichen prinzipalen Nachprüfung der Rechtsverordnungen gehört auch die Diversifizierung der rechtlichen Kriterien, weil die Möglichkeit zur Nutzung von verschiedenen rechtlichen Kriterien die Erweiterung der gerichtlichen prinzipalen Nachprüfung der Rechtsverordnungen darstellt.

Nach empirischen Analysen ist die im Vergleich zur Exekutive höhere Sachkompetenz der Legislative nicht der einzige Grund für die Übertragung der Rechtsverordnung auf die Exekutive. Während sich der Prozess der Rechtsverordnung verändert, liegt der Kern bei der Stärkung der demokratischen Legitimität durch die verstärkte Bürgerbeteiligung. Die Rechtsverordnung wird durch bestätigende Bestimmungen begründet. In diesem Sinne sollten jegliche romantische Vorstellungen der gerichtlichen prinzipalen Nachprüfung der Rechtsverordnungen beseitigt werden.

Wenn das Gesetz und die Politik verwindet werden, wird die Priorität auf die Effizienz der politischen Entscheidungen gelegt. In der Zeit der Politisierung des Verwaltungsgesetzes kann der Effizienzgrundsatz als ein Kernbegriff fungieren. Das auf der Verfassung basierende Effizienzprinzip ist ein umfassender Begriff zur Kontrolle der Staatsmacht und wird als ein Grundprinzip des Verwaltungsrechts oder als ein Verfassungsprinzip akzeptiert. Das Argument Richard A. Posner, Pionier der Rechtswirtschaft, dass die Judikative die Effizienz in den Vordergrund stellen solle und dass die Legislative und die Exekutive die Gleichstellung verwirklichen sollten, ist daher logischerweise zutreffend.

Als Auswirkung des Verstoßes gegen den Effizienzgrundsatz können die Rechte der Bürger in konkreten und einzelnen Fällen geschützt werden, wenn sich die Bürger über die Widerrechtlichkeit der betreffenden Handlung beschweren. Wenn betroffene Bürger den Verstoß gegen den Effizienzgrundsatz zu einem einzigen Kriterium machen und auf dieser Basis ihre Meinungen vertreten, dann sollten Gerichte darüber eine Entscheidung treffen und bei diesem Entscheidungsprozess gilt der Effizienzgrundsatz als ein wesentliches Kriterium für die Prüfung. Durch die Anwendung des Effizienzprinzips als Kriterium für die gerichtliche prinzipale Nachprüfung der Rechtsverordnungen kann die Kompetenz der gerichtlichen prinzipalen Nachprüfung des Gerichts erweitert werden.

Weil der Effizienzgrundsatz in mehrpoligen Verhältnissen, in denen öffentliche und gemeinsame Interessen ausgeglichen werden, als Anpassungsmechanismus verwendet wird, unterscheidet sich der Effizienzgrundsatz von dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Der Effizienzgrundsatz kann als Mittel zur Kontrolle der Rechtsverordnungen vor allem in Bereichen wie neue Technologien, neue Geschäftsfelder, öffentlicher Haushalt, Leistungsverwaltung und Planungsermessen sinnvoll genutzt werden.