감사원 감사 기능의 개선에 관한 법적 연구

국문 초록 (Abstract)

헌법 제97조에 의해 설치된 감사원은 세입·세출의 결산, 회계검사 및 직무감찰을 수행하는 최고감사기구(Supreme Audit Institution)이다. 최고감사기구는 공직자 등이 공적 자원을 효율적으로 사용하도록 감시하고, 주권자인 시민들에게 설명책임(accountability)을 지도록 하는 역할을 하기 위해 설치된, 현대 민주주의 국가운영에 있어서 필수적이며 보편적인 국가기관이다.
독립성과 전문성을 갖춘 최고감사기구는 감사대상기관과의 신뢰 관계를 바탕으로 대화와 토론을 통해 감사결과를 도출한다. 감사대상기관이 감사결과에 수긍하고 감사결과대로 따르는 것이 합리적이라고 스스로 인정하게끔 함으로써 자발적으로 감사결과가 이행될 수 있도록 한다. 그리고, 최고감사기구는 설명책임 제고 역할을 하는 데 있어서 외딴 섬으로 기능하는 것이 아니라 의회, 정부 등과의 원활한 소통과 협력을 통해 감사결과가 이행되도록 독려하는 시스템으로 운영된다. 특히 이러한 협력, 비강제성, 대화·토론 등의 가치는 새로운 거버넌스(new governance) 행정환경의 중요한 요소라고 할 수 있다. 감사결과에 따르지 않으면 처벌을 전제로 하는 강압적인 방식은 설명책임의 과잉(accountability overload)이라는 부작용을 낳아, 감사의 시야에서 벗어나려는 공직자들의 소극행정을 초래하는 등 감사로 인해 공직사회의 실질적 효율성이 오히려 저하될 우려도 있다.
최고감사기구로서 감사원도 감사결과 처리의 대부분(98.6%)을 차지하는 처분요구의 경우 그 이행은 감사대상기관의 자발성을 전제로 하고 있으며, 국회, 대통령, 시민 등 국정의 이해관계자들(stakeholders)과의 협력을 통해서 감사대상기관으로 하여금 처분요구 이행을 독려하는 방식으로 감사제도를 운영하고 있다. 따라서 처분요구를 행정처분 관점이나 소송 중심으로만 접근하는 경우에는 감사활동의 본질적 모습을 포착하기 어렵다. 오히려, 처분요구의 법적 성격은 유연성, 비강제성, 협력 등을 특징으로 하는 연성 규범(Soft Law)의 성격을 가지고 있으며, 비구속적인 방법으로 감사대상 업무에 관여한다는 점에서 자유주의적 개입주의((libertarian paternalism) 방식의 넛지(Nudge)와 유사하다고 할 수 있다.
감사원 스스로도 처분요구는 법적 강제력이 없어 행정처분이 아니라고 하고 있으나, 「공무원 징계령」 등 관련 법령에 처분요구만으로 현실적인 불이익이 주어지는 문제점이 있고, 감사활동의 일환인 심사청구 대상을「감사원법」등에 행정처분으로 제한함으로써 행정처분 이외 감사원 감사대상 업무가 제외되는 문제점이 있는 등 감사활동을 행정처분과 관련지어 운영하는 부분에 대한 개선이 필요하다. 또한, 처분요구 이행을 위해서는 국회와의 협력이 필요하므로 「감사원법」에 감사대상기관의 처분요구 미이행과 관련한 중요 감사결과를 대통령 이외에 국회에도 보고할 필요가 있다. 아울러 적법절차 원리는 형사절차상 영역에 한정되지 않고 행정 등 국가의 모든 공권력 작용에도 적용되어야 하는데, 처분요구 그 자체는 비구속적인 행정작용이지만, 처분요구로 인해 향후 징계처분이나 형사적 처벌 등 불이익한 결과로 이어질 수 있으므로 이러한 혐의를 염두에 두고 실시하는 문답 등의 조사는 권력적 행정조사라고 할 수 있다. 조사 과정에서 변호인 조력권 등 감사대상자의 방어권을 보장할 수 있는 법률적 장치가 필요하다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The Board of Audit and Inspection(BAI), as the Korean SAI(Supreme
Audit Institution), has the constitutional roles to audit the use of public
resources and inspect the duties of government agencies and their
employees. SAIs, which are indispensable and universal in modern
democratic nations, are improving the accountability of public service
providers.
With independence and professionality, SAIs bring out the audit opinions
and decisions through dialogue and debate with audited bodies which are
keeping trust relationships with auditors. The audited comply with the
SAIs’ decisions, because the decisions are acknowleged to be true and
rational by auditees. SAIs communicate and cooperate with the legislature
and the executive branch to make the audited follow their
recommendations, while keeping their independence. In other words, SAIs
do not operate as islands in fostering the public sector accountability.
Collaboration, non-coerciveness and deliberation are the characteristic
values of the today’s New Governance times of public administration. If
the SAI’s audit is performed based on punishment-focused ways, it causes
accountability overload which means reduced bureaucratic efficiency from
the shirking problem.
The request for measure, which accounts for 98.6% of all the audit
decisions of the Korean SAI, is basically implemented on the auditees’
voluntary will and on the encouragement and pressure from the parliament,
president and citizens. This unique implementation system of the SAI’
request for measure audit decisions cannot be captured the essential
features of audit activities, when the request for measure is approached
only from the perspective of administrative measure or litigation. Instead,
the legal nature of the request for measure is similar to the soft law
which is characterized by flexibility, non-coercion and collaboration. Also,
It is comparable to the nudge which is a libertarian paternalism’s type
policy.
The Korean SAI itself says that the request for measure is not an
administrative measure, because it has no legal force to cause
disadvantages to auditees. But, there are drawbacks that the practical
damage is given to auditees only by requesting of measure in related
rules. And, despite the request for review is a kind of audit activities,
「BAI Act」 and its regulation include only the work relating to
administrative measures in the scope of the review, even though BAI
should review all it’s duties. In addition to the current regulation reporting
the auditees’ non-fulfillment of the request for measure to the president, it
is necessary to report to the legislature, which is very helpful to fulfill the
request for measure. Meanwhile, the procedural justice applies not only to
the criminal field but also to all acts of power in the state, including the
administrative field. Although the request for measure is a non-binding
administrative action, it may lead to disadvantageous results such as
disciplinary action or criminal punishment in the future. Therefore, in the
course of the auditing, a legal mechanism is needed to guarantee the
auditee’s right to defend, such as the right to counsel.

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171. 공공기관과 행정소송 – 공공기관의 ‘행정청 자격’에 관한 대법원판례 의 극복을 위해 -, 박정훈, 행정법연구 60, , 2020

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180. “감사원의 직무감찰 대상 및 범위에 관한 소고 - 감사원법 및 관련 규정의 연혁 검토를 중심으로 - ”, 김도형, 심의지원-감사연구-18-01, 감사원, , 2018

181. “행정통제와 권리구제의 조화적 실현수단으로서의 감사원 심사청구제 도의 발전방안에 관한 연구”, 방동희, 공법연구 39(1), , 2010

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183. “독일의 행정통제 척도에 관한 연구 – 독일 연방감사원의 합법성 감 사와 합목적성 감사를 중심으로 - ”, 이진수, 공법연구 47(4), , 2019

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188. “국가기관이 행정소송법의 해석상 취소소송의 원고적격을 갖는가 - 대법원 선고 2011두1214 판결을 중심으로 - ”, 이국현, 성균관법 학 26(3), 2014, , 2013

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