식품안전법제의 규제패러다임 전환에 관한 연구

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Since the birth of humans, food is indispensable in the history of human survival. Humans must eat and survive and work through it. Food is indispensable for survival in human history, but it has also been a struggle with food until now. In other words, the process of selecting food that humans can safely eat would not have been so green. There are still numerous plants that have not been found as new or safe food. Food is not only a means for human survival, but also a means of showing off oneself. Currently, many people around the world show what and how they are eating through Facebook and Instagram, and self-expression and self-satisfaction are achieved through this. In order to save spices in Europe, Britain even fought an opium war with China, which changed world history. Food has become a factor in changing history, from survival to preference. If you look at our food law, you can see that the contents are stipulated to be involved in state interference to secure food safety and maintain it. By the way, the concept of what food is is ambiguous food is. In other words, our food law sets the scope of food as a relative concept of medicine, so it seems that food excluded from medicine is food. This way of thinking is very difficult to recognize the identity of food.
Therefore, it is necessary to establish the concept of food under our food law. To this end, it is necessary to look at and compare concepts of food in the EU, the United States, and other countries. The characteristics of our food law are somewhat ambiguous in food law, but we can infer the concept of food through the Notice on Food Standards and Standards." In addition, there are aspects in which the scope of food is determined through the Notice on Food Standards and Standards. Therefore, we believe that food in our Food Act can outline the concept of food through the Food Act and the Notice on Food Standards and Standards'. Food regulations seem to have been mainly centered on regulations on the business behavior of food operators. In other words, it has been seen as a matter of restrictions on freedom of business or freedom of expression under the Constitution of food business operators. However, the state's active and active regulation of food is not just a matter of limiting basic rights to food businesses. Rather, it needs to be emphasized that the state has an obligation to protect the lives and bodies of its people. As a result, the right to safety and health can be discussed as a basic right for the state to protect the lives and bodies of its people. It is difficult to establish the concept or scope of protection of the right to safety or health. This is not a fundamental right explicitly stipulated in the Korean Constitution, but rather an interpretation of the constitutional regulations, so there is also a difference of opinion on whether to acknowledge its existence. The Constitutional Court does not explicitly state whether the right to safety or health is recognized, but uses the expression "right to safety" or "right to health" to demonstrate awareness of the right to health. In light of that, the Constitutional Court may indirectly recognize the right to safety and health. The right to safety or health is essential for preserving and maintaining life and body, and it can be said that it is a fundamental right that is premised on human dignity and human life. In light of this, the concept of safety or health rights cannot be rejected on the grounds that they are ambiguous or that the scope of protection cannot be clarified. The right to safety or health of the people is subject to the obligation of the state to protect the basic rights of the state. The Constitutional Court also recognizes the nation's obligation to protect its fundamental rights when it comes to the lives and bodies of its citizens. The state will have to apply a more active and efficient approach to fulfilling its protective obligations of the right to safety and health. The Constitutional Court has a way of controlling clarity in terms of norm control, but it is not reasonable to take a way of controlling clarity in cases involving people's lives and bodies. Therefore, when it comes to people's lives and bodies, it needs to be shifted to an effectiveness control method, that is, an effective and more appropriate method. This is because if it is only a way of controlling clarity, it is hardly an appropriate control over the harm that occurs to people's lives and bodies. In particular, in the case of administrative legislation, control of administrative legislation needs to be stricter, considering the expertise in the administration of the country and the amount of information secured. Even if the state implements food regulations in a more improved way, such as using effective control methods to protect the safety and health rights of the people, the constitutional proportional principles must be observed. In particular, food regulations, a type of safety regulation, are subject to precautionary measures to eliminate the occurrence of food harm or risk in advance, which dampens freedom of business or freedom of expression for food operators. Therefore, if regulations or restrictions are imposed on food businesses in accordance with precautionary measures, a review should be made using stricter proportional principles. Current food regulations are designed to ensure food safety and protect consumers. However, there can be some confusion about the purpose of food regulation or the way it is done. Food regulations are basically aimed at ensuring the safety and health of people's lives, bodies and health by eliminating "hazard" to food. Nevertheless, there are aspects of our food law that are not clear what "harm" means. Terms such as "risk," "harm" and "risk" are used in police administration, but they do not seem to have a clear meaning or distinction. As a result, it seems very important to reveal the meaning of "harm" in food regulation. Harm under our Food Act can be seen as a so-called risk, given the precautionary aspect. In this regard, food regulation can be said to have the meaning of 'risk administration'. Our Food Safety Act enacted the Food Safety Act around 2008 and introduced precautionary measures. However, there are several problems with food safety legislation. In other words, the Ministry of Food and Drug Safety was promoted to establish the Ministry of Food and Drug Safety, but its role as a control tower related to food safety is insufficient. The purpose of the establishment of the Ministry of Food and Drug Safety was to take charge of food safety regulations throughout food, but the regulatory authority on food is dispersed among various agencies, so unitary and unitary safety management is not possible. Secondly, compensation regulations are insufficient. Food regulations have aspects of restricting property rights in police administration. This restriction does not constitute a public infringement that requires legitimate compensation. However, if a non-countable restriction is imposed on the infringer, it would be necessary to compensate for it. In the United States, it seems to be approaching the concept of regulatory compensation, and in our constitution, it is considered to be regulatory compensation. Regulatory or regulatory compensation seems to be in line with the purpose, which is not constitutional party compensation and is not necessarily monetary compensation, so various compensation methods can be considered, but legal grounds are required. In our Food Safety Act, we also need to have compensation regulations for cases that fall under regulatory or regulatory compensation. Thirdly, it introduced proactiveism, but the reality is that it is taking an American precautionary approach. A quantitative approach to the possibility of harm generation with a somewhat quantitative approach can be said to be not faithful to precaution. To ensure food safety, the EU enacted rule 178/2002 to modernize food safety in the United States. Both EU rules 178/2002 and the Food Safety Modernization Act in the United States have a precautionary nature to food safety. Having a precautionary nature does not mean the same level of action. As mentioned above, in the United States, measures can be taken if they exceed a certain number of measurements through the measurement of risk, and a precautionary approach is taken. The U.S. Food Safety and Drug Administration's authority was strengthened by seeking a food regulation paradigm called "from response to prevention" and allowing administrative seizure to be determined and enforced through judicial procedures. In addition, registration of food manufacturing facilities outside the United States was mandatory and due diligence was made possible, and food inspections were carried out using private resources. The Food Safety Modernization Act provides rules for agricultural products, agricultural water, excrement, soil and health, hygiene, and farm owners and employees, including good manufacturing standards, risk analysis and risk-based precautionary control rules apply to manufacturing, processing, packaging, and storage. EU Food Law established the European Food Safety Agency, which stopped scientific proposals and technical support for food and feed, and considered animal health and welfare and food health and the environment. The main content of the EU Food Act is the analysis of risks, proactiveism, protection of consumer interests, transparency, food safety concepts, accountability principles, and strengthening of follow-up capabilities. If you look at the current status of safety standards in our Food Act, you can classify them as food safety, food quality and food advertisements. Food safety can be said to be safety of food itself, and in the case of general foods, the contents of food safety standards can be known through the Notice on Food Standards and Standards, and in the case of health functional foods, the regulations on functional and business facilities can be identified. In cases involving the so-called mad cow disease wave in relation to food safety standards, there has been a great demand for different judicial control standards. In other words, many of the Constitutional Court's views on the implementation of the national basic rights obligation did not violate the underprotective principle, but the minority emphasized that the effectiveness control standard should be applied beyond the clarity control. We believe that judgment should be made in advance on whether the state has the physical ability to effectively prevent and eliminate harm, and whether proper control is possible through due process and whether the state has done enough to prevent food harm. Our Food Act also provides for food quality. Each country seems to have a different position on whether it is appropriate for the state to determine food quality. However, food quality can also be seen as related to the safety and health of the people, so it seems justifiable for the state to intervene. In other words, if the quality of food is significantly reduced or if the quality of the food is likely to cause harm, there is a need for the state to control it. Food quality has a rating system for livestock products, a rating system for agricultural products, a rating system for marine products and a rating system for forest products. The livestock rating system, especially for beef, does not seem appropriate. The current beef rating system seems to have borrowed U.S. standards, but the U.S. rating system is based on marbling, which is not appropriate to use as a beef rating because it is highly likely to be mistaken for high-quality beef depending on the degree of marbling. It is not appropriate for the state to give a lump-sum and uniform rating on food quality. In the past, livestock, agricultural and fishery products, and pregnant products were not diverse, and the standards proposed by the state were reasonable at the time when there were no significant differences between regions. However, today, it is difficult to determine the food quality itself uniformly, such as regional cultivation methods and climate, and the diversification of seeds shows various characteristics depending on the food group, and is affected by the natural environment. As a result, it seems necessary for the state to set a rating for food with producers, distributors, food experts, etc. according to each food type, characteristic, etc., rather than to set a single standard, and to set a variable standard according to flexible circumstances. Food advertising is an area of freedom of expression, and pre-censorship is unconstitutional under the Constitution. The Ministry of Food and Drug Safety operated a preliminary review of health-functioning foods, but was ruled unconstitutional by the Constitutional Court. Then, the Food Advertising Act (hereinafter referred to as the Food Advertising Act) was enacted, but the Food Advertising Act stipulates that all food advertisements must be reviewed in advance. However, the Food Advertising Act or the pre-deliberation system established above shall be deemed unconstitutional because it falls under pre-censorship. In other words, food advertising is an area of freedom of expression, and control by the state should be post facto, and food businesses should voluntarily and autonomously regulate it. However, the Food Advertising Act already forces deliberation, and it is hard to say that the deliberation agency was established voluntarily by food operators for advertising deliberation or voluntarily participated in the deliberation. In addition, considering the fact that the Food Advertising Act imposes disadvantages if not reviewed, the pre-deliberation system for advertising is considered to be a preliminary censorship. Therefore, the deliberation on advertising needs to be clarified in the autonomous regulatory way of food service providers. It can be said that the demonstration system for the indication and advertisement of food, etc. can be operated to autonomously regulate food business operators in connection with food advertising. Proofing agents are not only stipulated in food advertising. The demonstration system for cosmetics advertising has already been implemented, and the demonstration system for broadcast advertising is already in place. The demonstration system can be said to be a system that has aspects of consumer protection while acknowledging self-regulation of food businesses' advertising contents. However, the demonstration system of the Food Advertising Act appears to be misleading and implementing as if it could be advertised and functionally labeled on food. In our country, food can be categorized as general food and health functional food in a normative way. Healthy functional foods shall be foods made using raw materials recognized for their functionality and shall meet fairly demanding conditions. On the other hand, regular foods have banned advertising for certain functions. However, it seems that the demonstration system of the Food Advertising Act can also display functionality, and it is interpreted that it is sufficient to demonstrate it, but this is not reasonable. Furthermore, the Enforcement Rules of the Food Advertising Act 2021.5.27 were revised to incorporate functional marked foods into the subject of prior deliberation. The above measures by the Ministry of Food and Drug Safety can be evaluated as sending a signal that functional labeling of general foods is possible through demonstration drugs and that there are no legal problems after prior deliberation. However, our food law clearly distinguishes general foods from health functional foods, and the demonstration agent for food advertisements is designed to give food companies autonomy to form advertisements, especially general foods. Nevertheless, the Ministry of Food and Drug Safety itself has broken down the legal system legitimacy of food and created a new type of food that should be recognized through legislation, which can be considered an unreasonable administrative legislation. Problems with demonstrative drugs are also seen in the demonstrative procedure. The standard for the degree of demonstration is the question of how far the advertising content of food businesses should be demonstrated, and the content of advertising consists of facts, opinions, and recommendations, which can be said to be difficult to distinguish clearly. Furthermore, it is also a challenge to determine how much demonstration must be made to prove it. In light of the purpose of the demonstration system regarding the time of preparation of demonstration data, demonstration data before advertising activities will be demonstrative data. If the data prepared after the advertisement are considered empirical, this is because the possibility of distortion cannot be ruled out depending on the data prepared afterwards. What must be clarified in the demonstration procedure is the post-processing procedure for the failure to submit the demonstration data. In other words, if the demonstration data is not submitted, it is related to the question of whether the advertisement should be judged as false exaggeration, whether the advertisement should be suspended, and what disadvantage should be imposed on the act of not submitting the demonstration data. However, it appears unclear about this. This is something that should be supplemented by legislation in principle of reservation. It can be said that the traditional regulation of the state to secure food safety was a method of administrative action or coercion in the country's high-regional status. As a result, illegal results have been removed through direct coercion and vicarious execution of administrative acts such as business permits and sales bans to food business operators. However, it seems that food safety is insufficient to be achieved through such high-altitude activities. State-led regulations are losing efficiency due to the complexity and specialization of food production processes due to the advancement of technological development in the food sector and diversification of consumption, and it is questionable whether they can handle all safety regulations.
Moreover, the need for private cooperation in food safety regulations seems to have increased greatly as food safety accidents continue to occur due to the demand for efficient regulations and the absence of national regulations. In other words, traditional means of police intervention, such as ordering and forcing, may not be effective means of preventing danger. In addition, risk management by the operator itself is necessary because it is desirable to induce risk reduction, to use non-powerful, collaborative and independent techniques, and risk management may have more information, knowledge and technology about risk components. The recognition of self-regulation to food operators on food safety regulations does not mean that the state should be excluded from food safety regulations. In other words, food-related parties can be divided into national and local governments, suppliers of products, and consumers who consume products. In the past, it was a common structure for the administration to protect consumers through regulations on suppliers of products with exclusive information. This structure was the same in other regulatory administrations. Traditionally, in modern times, it cannot be denied that the state or local government has the status of an administrative agency and has the status of a subject of food safety regulations. In other words, the administration of the state has played a unique role in preventing harm and maintaining order under police law, and despite changes in the role of the state and the way it performs its duties, it remains the responsibility of the state to secure food safety. The state acknowledges the self-regulation of food businesses, but bears the final responsibility, based on the guaranteed national theory and the guaranteed administration based on it. Accordingly, self-regulation of food businesses would take the form of 'self-regulation regulated by the state'. The responsibility of the state is expected to be specifically in the form of legal control responsibility, illegal activities responsibility to the public, and regulatory responsibility to food businesses. There should be factors that make food businesses actively participate in self-regulation and bear responsibility. It is hard to deny that there should be a corresponding factor for food businesses to cooperate with the state. As a result, rational choice theory is mentioned as a factor in food businesses' cooperative participation in self-regulation. Rational choice theory is the theory that people choose all behaviors, including crime, that choice is directed toward pleasure, pain reduction, pleasure and pain are calculated by rational reason, and that benefits are chosen in a large way based on calculated results. Rational choice theory would lead to the conclusion that entities would actively participate in self-regulation if they could gain more benefits than costs by taking into account losses and gains from participating in self-regulation. In two dimensions, the success factors of self-regulation are first guaranteed property rights or property values of self-regulators, and second is seen as providing reliable pledges to monitor and guarantee the enforcement of agreed self-regulations. For self-regulation, it may be divided into cases where a self-regulatory organization is established based on law, public duties are assigned to private organizations in the form of self-regulation, or additional organizations are established between supervisory agencies and business operators. However, there is a concern that the establishment of a self-regulatory body for self-regulation would be nothing more than a replacement for the administrative entity that was originally responsible for public affairs. Rather, in light of criticism that the government shows the nature of self-regulation that allows the private sector to regulate things that cannot be regulated, it can be seen that the state uses the form of self-regulation to expand the scope of regulation. Therefore, it is necessary to pay attention to the expansion or expansion of regulations even though the state operates autonomous regulations. Currently, autonomous regulations can be seen as self-quality inspection obligations, shelf life settings, food history tracking system, hygiene rating management system, health functional food GMP, quality management system, raw material inspection obligation, etc. Food advertising is very important as an area of self-regulation. This is because food advertising is closely related to food safety regulations, but also to the fundamental rights of freedom of occupation and freedom of expression of food operators. As mentioned above, if the purpose of stipulating the demonstration system in the Food Advertising Act is the recognition of self-regulation of food advertising by food operators, the current state of the operation of the demonstration system does not conform to the purpose of the Food Advertising Act. Food business organizations that can conduct preliminary deliberations on food advertisements are currently authorized by the Association of Partners, the Korea Food Industry Association and the Health Functional Food Association. This can be particularly suspected of fairness in that food businesses deliberate on their food advertisements. It is necessary to consider a third party to resolve these doubts. In the U.S. and Japan, various operators, stakeholders, and advertising workers gather to operate an advertising review organization. In Korea, a Korean advertising self-examination organization has been established similarly. In the future, it is necessary to consider securing the expertise of food advertising through the Korea Advertising Autonomy Review Organization, a third organization. It can be seen that self-regulation has already been introduced in food regulations, but it is difficult to answer the question of whether it is operating effectively, which is fully understood in light of the fact that the pre-censorship system is operating as seen in food advertising. The issue of self-regulation also emerged in Germany and the United States, along with the issue of governance. Governance is not necessarily in line with self-regulation in that it is a lightweight country. However, governance should be the foundation for effective self-regulation in that it can share national challenges. Governance is very important in cooperation between the public and private sectors. In our food law, there are committees established under the Food Act, consumers participate directly, operators' cooperation to achieve public purposes, and share public tasks with professional private organizations. However, the above methods are not effective governance, but rather they operate according to the needs of the state, which raises questions about their effectiveness. The first step is to acknowledge the fact that the state needs help from the private sector in order to implement more effective self-regulation. And in order for the private sector to participate and actively and effectively bear public responsibility, several preconditions will have to be met. That is, access to administrative information should be guaranteed to the private sector. If the state monopolizes administrative information and does not share it with the private sector, it will be difficult to obtain active cooperation from the private sector. In addition, the right to participate in administrative procedures needs to be guaranteed and the committee should also form a structure in which opinions from the private sector will be substantially reflected. And the private sector should be guaranteed to participate in the norm-making process. In other words, in establishing food safety standards or food quality standards, efforts should be made to obtain professional knowledge through active participation of the private sector and adjust interests to complete effective norms for application. Self-regulation in the private sector can be said to have a dual nature. In other words, it is an aspect of enhancing autonomy for the private sector and an aspect of expanding regulations. In modern countries, the expansion of self-regulation may emphasize positive aspects rather than negative aspects. In particular, food businesses' respect for expertise and know-how and securing food safety through them are practical in terms of national food regulations, which can be a step forward in securing safety for people's lives and bodies. Nevertheless, since the state is the subject of final responsibility, it can be said that it has an obligation not to neglect the control of legitimacy and supervisory duties to prevent self-regulation from deviating.

국문 초록 (Abstract)

인간이 탄생한 이래 식품은 인간 생존의 역사에서 필수불가결하다. 인간은 먹어야 하고 이를 통해 생존하고 활동한다. 인간의 역사 속에서 식품이 생존에 필수불가결한 것이지만, 현재에 이르기까지 식품과의 투쟁이기도 하였다. 즉 인간이 안전하게 먹을 수 있는 먹거리를 선택하는 과정은 그리 녹록하지 않았을 것을 충분히 예상할 수 있 을 것이다. 현재도 새로운 식품이나 안전한 먹거리로 발견되지 않은 수많은 식물이 존재하고 있다. 식품은 인간 생존을 위한 것뿐 아니라, 자신을 과시하기 위한 수단이 되기도 한다. 현재 세계의 수많은 사람들은 페이스북이나 인스타그램 등을 통해 자신 이 무엇을 어떻게 먹고 있는지 보여 주고 이를 통해 자기과시, 자기만족 등이 이루어 지고 있다. 유럽에서 향신료를 구하기 위해 대항해를 시작하고, 심지어 차(茶)를 구하 기 위해 영국은 중국과 아편전쟁을 벌이기도 하였고, 이로 인해 세계 역사가 바뀌기 도 하였다. 식품은 생존을 위한 것에서 기호품으로 그리고 역사를 바꾸는 한 요인으 로 자리잡고 있다. 우리 식품법을 살펴보면 식품의 안전을 확보하고 이를 유지하기 위한 국가의 간섭 과 관여하기 위한 내용들이 규정되어 있음을 알 수 있다. 그런데 식품이 무엇인지에 대한 개념이 모호하다고 할 수 있다. 즉 우리 식품법은 식품의 범위를 의약품에 대한 상대적 개념으로 정하고 있어서 의약품에서 제외된 먹거리를 식품이라고 보는 듯하 다. 이러한 방식은 식품의 독자성을 인정하는데 매우 어려운 사고체계라고 할 수 있 다. 이에 우리 식품법상 식품의 개념을 정립할 필요가 있다. 이를 위해 EU와 미국, 그 리고 제 외국의 식품에 대한 개념을 살펴고 비교해 볼 필요가 있다. 우리 식품법의 특징으로는 식품법률에서는 다소 모호하나 ‘식품의 기준과 규격에 관한 고시’를 통 해 식품의 개념을 추론해 볼 수 있다고 할 수 있다. 그리고 ‘식품의 기준과 규격에 관한 고시’를 통해 식품의 범위가 정해지는 측면도 존재한다. 따라서 우리 식품법에 서의 식품은 식품 관련 법률과 식품의 기준과 규격에 관한 고시’를 통해서 식품 개 념을 윤곽을 잡을 수 있다고 본다. 식품규제는 주로 식품사업자의 영업행위에 대한 규제가 중심이었던 것으로 보인다. 즉 식품사업자의 헌법상 영업의 자유나 표현의 자유에 대한 제한의 문제로 보아 왔다 고 할 수 있다. 그러나 국가가 적극적으로 그리고 능동적으로 식품규제를 하는 것은 식품사업자에 대한 기본권 제한만의 문제라고는 할 수 없다. 오히려 국가가 국민의 생명과 신체를 보호하여야 할 의무가 있는 것에 기인하는 측면이 강조되어야 할 필요 가 있다. 이에 국가가 국민의 생명과 신체를 보호하여야 할 근거가 되는 기본권으로 서 안전권과 건강권이 논의될 수 있다. 안전권이나 건강권의 개념이나 보호범위를 획 정하기에 어렵다. 이는 우리 헌법에 명시적으로 규정된 기본권이라기 보다는 헌법 규 정에 대한 해석을 도출해 내는 측면이 있기 때문에 그 존재 여부를 인정할 것인지에 대해서도 견해를 달리하는 측면이 있다. 헌법재판소는 명시적으로 안전권과 건강권에 대해 인정 여부를 밝히고 있지는 않고, 결정례를 통해서 안전권이나 건강권이라는 표 현을 사용함으로써 안전권과 건강권에 대한 인식을 보여 주고 있다 그러한 점에 비추 어 보면 헌법재판소에서는 간접적으로는 안전권과 건강권을 인정하고 있는 것으로 볼 수도 있다. 안전권이나 건강권은 생명과 신체를 보존, 유지하는데 필수적이며, 인간의 존엄성 및 인간다운 생활을 하는데 전제되는 기본권이라고 할 수 있다. 이러한 점에 비추어 보면 안전권이나 건강권의 개념이 모호하다거나 보호범위를 명확히 할 수 없 다는 이유로 배척할 수는 없다고 본다. 국민의 안전권이나 건강권은 국가가 보호하여 야 할 의무를 지니는 대상으로서, 국가의 기본권보호의무의 대상이 된다고 할 수 있 다. 헌법재판소 역시 국민의 생명과 신체에 관련되는 경우 국가의 기본권보호의무를 인정하고 있다. 국가는 안전권과 건강권이라는 보호의무를 이행하기 위해 보다 적극 적이고 효율적인 방식을 적용해야 할 것이다. 헌법재판소가 규범통제방식에 있어서 명백성 통제방식을 취하고 있으나, 국민의 생명과 신체에 관련된 경우에도 명백성 통 제방식을 취하는 것은 타당하다고 할 수 없다. 따라서 국민의 생명과 신체에 관련된 경우에는 실효성 통제방식, 즉 효과적이고 보다 적절한 방식을 채택하고 있는지에 대 한 통제방식으로 전환되어야 할 필요가 있다. 만일 명백성 통제방식에 그치고 만다면 이는 국민의 생명과 신체에 발생하는 위해에 대한 적절한 통제라고 보기 어렵기 때문 이다. 특히 행정입법의 경우 국가의 행정에 대한 전문성과 확보된 정보의 양을 고려 한다면 행정입법에 대한 통제는 더욱 엄격할 필요가 있다. 국가가 국민의 안전권과 건강권을 보호하기 위하여 실효성 통제방법을 사용하는 등 더욱 향상된 방식으로 식 품규제를 행하는 경우에도 헌법상의 비례원칙은 반드시 준수해야 한다. 특히 안전규 제의 일종인 식품규제의 경우 식품의 위해나 위험의 발생을 사전에 제거할 수 있도록 사전예방주의가 적용되는 경우, 식품사업자에게는 영업의 자유나 표현의 자유가 위축 되는 측면이 있다. 따라서 사전예방주의에 따라 식품사업자에 대한 규제나 제한이 가 해지는 경우에는 보다 엄격한 비례의 원칙을 적용한 심사가 이루어져야 할 것이다. 현행 식품규제는 식품의 안전을 확보하고 소비자를 보호하기 위한 내용으로 구성되 어 있다. 그러나 식품규제의 목적이나 그 방식에 대하여 혼선이 있는 점을 볼 수 있 다. 식품규제는 기본적으로 식품에 대한 ‘위해’를 제거하여 국민의 생명과 신체에 대한 안전, 건강을 확보하기 위한 것이다. 그럼에도 우리 식품법에서 ‘위해’의 의미 가 무엇인지 분명하지 않은 측면이 있다. 경찰행정상 ‘위험’, ‘위해’, ‘리스크’ 등의 용어가 사용되고 있지만 이에 대한 명확한 의미나 구분이 있는 것으로는 보이지 않는다. 이에 따라 식품규제에 있어서 ‘위해’의 의미를 밝히는 것이 매우 중요하다 고 보여 진다. 우리 식품법상 위해는 사전예방주의의 측면을 고려한다면, 소위 ‘리스 크’의 의미로 볼 수 있다. 이러한 점에서 식품규제는 ‘리스크행정’의 의미를 갖는 다고 할 수 있다. 우리 식품안전법제는 2008년경부터 식품안전법을 제정하고 사전예 방주의를 도입하였다. 그러나 식품안전법제에는 몇 가지 문제점이 있다. 즉 식품의약 품안전청을 승격하여 식품의약품안전처를 설립하였으나, 식품안전에 관련된 컨트롤타 워로서의 역할에는 미흡한 면이 있다. 식품의약품안전처가 설립된 목적은 식품 전반 에 걸쳐 식품안전규제를 담당하도록 하고자 한 것이나, 식품에 대한 규제 권한이 여 러 기관으로 분산되어 있어 일원적이고 통일적인 안전관리가 이루어지지 못하고 있 다. 두 번째로는 보상규정이 미흡하다는 점이다. 식품규제는 경찰행정상의 재산권 제 한의 측면이 있다. 이러한 제한은 정당한 보상이 필요한 공용침해에 해당한다고는 볼 수 없다. 그러나 피침해자에게 수인가능성이 없는 제한이 이루어지는 경우 이에 대한 보상이 필요하다고 할 것이다. 미국에서는 규제적 보상이라는 개념으로 접근하고 있 는 것으로 보여 지고, 우리 헌법상으로는 조절적 보상이라고 보는 것으로 판단된다. 규제적보상이나 조절적 보상은 그 취지가 일맥상통하는 것으로 보이는데, 헌법상의 정당 보상은 아니며 반드시 금전적 보상으로 할 것은 아니므로 다양한 보상방법을 고 려해 볼 수 있으나 법률상 근거를 필요로 한다. 우리 식품안전법에서도 규제적 보상 내지 조절적 보상에 해당하는 사례에 대해서는 보상규정을 두어야 할 필요가 있다. 세 번째로는 사전예방주의를 도입하였으나, 그 실상은 미국의 예방적 접근방식을 취 하고 있다. 예방적 접근방식을 다소 계량적인 측면의 접근으로 위해발생의 가능성에 대한 계량적 접근방식은 사전예방주의에 충실하지 못하다고 할 수 있다. 식품안전확보를 위해 EU에서는 규칙 178/2002를 미국에서는 식품안전현대화’을 제 정하였다. EU의 규칙 178/2002나 미국의 식품안전현대화법 모두 식품안전에 대한 사 전예방적 성격을 갖는다는 점이다. 사전예방적 성격을 갖는다고 하여 같은 정도의 조 치를 취하는 것은 아니다. 위에서도 언급한 바와 같이 미국의 경우 위험에 대한 계량 을 통하여 일정 계량치를 넘는 경우 조치를 취할 수 있는 점에 비추어 예방원칙이라 고 하고 있고, 예방적 접근방식을 취한다. 미국의 식품안전현대화법은 ‘대응에서 예 방으로’라는 식품규제 패러다임을 모색한 것으로, 이미 발생한 피해를 제거하기 보 다는 예방적 조치를 통해 규제시점을 앞당기고, 사법적 절차를 통해 이루어져 왔던 행정상의 압류 등의 행위를 행정의 합리적 판단으로 결정하고 집행할 수 있도록 하여 미국식품의약품안전청의 권한이 강화되었다. 또한 미국 외에 소재하는 식품제조시설 에 대한 등록을 의무화하고 실사도 가능하도록 하였고, 민간자원을 활용하여 식품검 사를 수행할 수 있도록 하였다. 미국의 식품안전현대화법은 규칙을 두고 있는데, ①우 수제조기준 및 위해 분석·위험에 기초한 예방적 통제규칙은 미국 내에서 소비되는 식품을 제조, 가공, 포장, 보관하는 시설에 적용하도록 하고 있고, ②농산물안전규칙 등을 통해 농산물, 농업용수, 배설물, 토양 그리고 농장주나 직원들에 대한 건강, 위생 등에 대해서도 규정하고 있다. EU의 식품법은 유럽식품안전청을 설립하고, 유럽식품 안전청으로 하여 식품과 사료에 대한 과학적 제안과 기술적인 지원을 제동하도록 하 고, 동물 건강 및 복지 그리고 식품 건강 및 환경에 대해서도 고려하도록 하였다. EU 식품법의 주된 내용 위험의 분석, 사전예방주의, 소비자 이익의 보호, 투명성의 원칙, 식품안전 개념, 책임의 원칙, 추적조사능력의 강화 등이다. 우리 식품법의 안전기준 현황을 살펴보면 식품안전, 식품품질, 식품광고로 분류해 볼 수 있다. 식품안전은 식품자체에 대한 안전이라고 할 수 있는데, 일반식품의 경우 ‘식품의 기준 및 규격에 관한 고시’를 통해 식품안전기준의 내용을 알 수 있고, 건 강기능식품의 경우에는 기능성 및 영업시설에 관한 규정을 통해 건강기능식품의 안전 성을 확보하기 위한 내용을 파악할 수 있다. 식품안전기준과 관련하여 소위 광우병파 동에 관련된 사건에서, 사법적 통제기준을 달리하여야 한다는 주장이 크게 대두되었다. 즉 헌법재판소의 다수의견은 국가의 기본권보호의무의 이행에 대하여 명백성 통 제 입장에서 소고기에 대한 안전기준이 과소보호금지원칙에 위반되지 않는다고 판단 하였지만, 소수의견은 국민의 생명과 신체에 관련된 경우 명백성 통제의 입장을 벗어 나 실효성 통제기준을 적용하여야 한다는 점을 강조하였다.
국가가 위해를 효과적으 로 예방하고 제거할 수 있는 물리적 능력을 보유하고 있는지, 적법절차를 통해 적절 한 통제가 가능한지 등에 대한 판단이 선행적으로 이루어지고 국가가 식품의 위해를 방지하기 적정하고 효과적인 조치를 충분히 하였는지에 대한 판단이 이루어져야 할 것으로 본다 우리 식품법은 식품품질에 대해서도 규정하고 있다. 식품품질을 국가가 정하는 것 이 적절한지에 대해서는 각 국가마다 입장이 상이한 것으로 보인다. 그러나 식품품질 도 국민의 안전과 건강에 관련이 있는 것으로 볼 수 있으므로 국가가 간여하는 것은 정당하다고 보여 진다. 즉 식품의 질이 현저하게 떨어지는 경우나 위해 요소 이외에 도 위해를 발생할 소지가 있는 정도의 품질이라면 국가가 이를 통제할 필요성은 존재 한다고 보여 진다. 식품품질에 대한 것은 축산물 등급제도, 농산물 등급제도, 수산물 등급제도, 임산물 등급제도를 두고 있다. 축산물 등급제도 특히 소고기에 대한 등급제 도는 현행 제도가 적정해 보이지 않는다. 현행 소고기 등급제도는 미국의 기준을 차 용한 것으로 보이는데, 미국의 등급제도는 마블링을 기준으로 한 것으로 마블링의 정 도에 따라 고급 소고기라고 오해될 소지가 커 소고기의 등급으로 사용하기에는 적절 하지 않다고 보인다. 식품품질에 대하여 국가가 일괄적이고 획일적인 등급을 부여하 는 것이 적절하지 않다. 과거 축산물을 비롯하여 농수산물, 임산물이 다양하지 아니하 였고, 지역마다 크게 차이가 없었던 당시에는 국가가 제시하는 기준이 타당성이 있었 다고 할 수 있다. 그러나 현재에는 지역적으로 재배방법이나 풍토에 따라 차이가 발 생하고, 종자의 다양화로 인하여 식품군에 따라서도 여러 특성을 보여 주고 있고, 자 연환경적으로 영향을 받는 등 식품품질 자체를 통일적으로 정하기 어려워졌다고 할 수 있다. 이에 따라 국가가 단일한 기준을 설정하기보다는 각 식품의 종류, 특성 등에 따라 생산자, 유통업자, 식품전문가 등과 식품에 대한 등급을 설정하는 과정이 필요하 다고 보이고, 유동적인 상황에 따라서 기준의 변경을 가변적으로 정하는 것도 필요하 다고 보여 진다. 식품에 대한 광고는 표현의 자유의 영역으로 이에 대한 사전검열은 헌법상 위헌이 다. 식품의약품안전처는 건강기능식품에 대한 사전심의제를 운용하였으나, 헌법재판소 로부터 위헌결정을 받았다. 그 후, 「식품 등의 표시·광고에 관한 법률」(이하 ‘식 품광고법’이라고 한다)을 제정하였으나, 식품광고법에서 원칙적으로 모든 식품광고에 대하여 사전심의를 받아야 한다고 규정하면서, 실제 사전심의를 해당하는 대상으로 특수용도식품, 건강기능식품, 기능성표시식품을 식품광고법 시행규칙에서 특정하고 있 다. 그러나 위와 같이 제정된 식품광고법이나 사전심의제는 사전검열에 해당되어 위 헌으로 판단되는 것으로 본다. 즉 식품광고는 표현의 자유의 영역으로 국가에 의한 통제는 사후적이어야 하며, 식품사업자들이 자발적이고 자율적으로 규제하여야 하는 영역이라고 할 수 있다. 그런데 식품광고법에서 이미 심의를 강제하고 있고, 심의기관 역시 식품사업자들이 광고심의를 위하여 자율적으로 설립하였거나 자발적으로 심의에 참여한 것으로는 보기 어렵다. 또한 심의를 거치지 않는 경우 식품광고법에서 불이익 처분을 부과하고 있는 점 등으로 고려하면 광고에 대한 사전심의제는 사전검열에 해 당하는 것으로 판단된다. 따라서 광고에 대한 심의는 식품사업자들의 자율적인 규제 방식으로 명확하게 할 필요가 있다. 식품광고와 관련하여 식품사업자들에게 자율적인 규제를 할 수 있도록 운용될 수 있는 것이 식품 등의 표시·광고에 관한 실증제라고 할 수 있다. 실증제는 식품광고 에만 규정된 것은 아니다. 이미 화장품 광고에 대한 실증제는 실시되었고, 방송광고에 대한 실증제도 이미 시행 중이다. 실증제는 식품사업자의 광고내용에 대한 자율규제 를 인정하면서 소비자 보호의 측면이 있는 제도라고 할 수 있다. 그러나 식품광고법 의 실증제는 마치 식품에 기능성표시를 하고 이를 광고할 수 있는 것처럼 오인되고 시행되고 있는 것으로 보인다. 우리나라에서 식품은 규범적인 측면에서 일반식품과 건강기능식품으로 분류될 수 있다. 건강기능식품은 기능성을 인정받은 원료를 사용하 여 만든 식품으로 이에 대해서는 상당히 까다로운 조건을 충족하여야한 한다. 반면 일반식품은 특정한 기능에 대한 광고를 금지하여 왔다. 그런데 식품광고법의 실증제 에서도 기능성표시를 할 수 있고, 이를 실증하면 족하다는 해석을 하고 있는 것으로 보이나, 이는 타당하지 않다. 더구나 최근 2021. 5. 27. 식품광고법 시행규칙을 개정하 여 기능성표시식품을 사전심의의 대상을 편입하였다. 식품의약품안전처의 위와 같은 조치는 결국 실증제를 통해 일반식품의 기능성표시가 가능하고, 사전심의를 거치면 법적 문제가 없다는 시그널을 보낸 것이라고 평가할 수 있다. 그러나 우리 식품법은 일반식품과 건강기능식품을 분명하게 구분하고 있고, 식품광고에 대한 실증제는 식품 광고 특히 일반식품에 대해 식품사업자에게 광고내용을 형성할 자율권을 부여하면서 과대·과장광고나 오인광고의 우려에 대해서 식품사업자 스스로 책임을 부담하라는 취지의 규정이라고 할 수 있다. 그럼에도 불구하고 식품의약품안전처 스스로가 식품 에 관련한 법적 체계정당성을 무너뜨리고, 법률을 통해서 인정되어야 할 새로운 식품 의 유형을 만들어 낸 점은 전혀 타당하지 않은 행정입법이라고 평가될 수 있다. 실증 제에 대한 문제점은 실증의 절차에서도 나타난다. 실증의 정도에 대한 기준은 식품사 업자의 광고내용이 어느 부분까지 실증되어야 할 것인가의 문제인데, 광고의 내용은 사실, 의견, 권유 등으로 이루어져 있는데 이를 명확히 구별하는 것부터 어려운 문제 라고 할 수 있다. 더구나 실증이 어느 정도 이루어져야 실증된 것으로 판단해야 하는 것인지도 난제이다. 실증자료의 작성시점과 관련하여 실증제의 취지에 비추어 보면 실증자료는 광고행위 이전의 자료가 실증의 자료가 될 것이다. 만일 광고 이후에 작 성된 자료도 실증자료로 본다면 이는 사후적으로 작성된 자료에 따라서 왜곡될 가능 성을 배제할 수 없기 때문이다. 실증절차상에서 반드시 명확히 되어야 할 사항은 실 증자료를 제출하지 않은 경우, 이에 대한 사후적 처리절차이다. 즉 실증자료를 제출하 지 않는 경우 이를 허위과장광고를 행한 것으로 판단해야 하는가, 광고를 중단시켜야 하는가 그리고 실증자료 미제출행위에 대해서는 어떠한 불이익처분이 가해져야 하는 가 등의 문제와 관련된다. 그러나 이에 대하여 명확하지 않다고 보여 진다. 이러한 점 은 법률유보의 원칙상 입법을 통해 보완되어야 할 사항이다. 식품안전확보를 위한 국가의 전통적인 규제방식은 국가의 고권적 지위에서 행하는 행정행위 내지 행정강제의 방식이었다고 할 수 있다. 이에 따라 식품사업자에게 영업 허가, 판매금지 등의 행정행위나 위반행위에 대하여 직접강제, 대집행 등을 통해 위법 한 결과를 제거하여 왔다. 그러나 위와 같은 고권적 행위를 통해 식품안전을 달성하 기에는 부족하다고 보여 진다. 식품분야에 있어서의 기술발전의 고도화와 소비의 다 변화 등으로 식품생산과정의 복잡화 및 전문화에 따라 국가 주도의 규제가 효율성을 잃어가고 있고, 식품 공급처의 국제화로 인한 해외수입식품 등에 대한 모든 안전규제 업무를 감당할 수 있을지는 매우 의문이다. 더구나 효율적 규제의 요구 및 국가규제 공백의 발생으로 인한 식품안전사고의 발생이 계속적으로 발생하고 있어 식품안전규 제에 있어서도 민간협력의 필요성이 매우 증대하였다고 보인다. 즉 위험방지를 위한 전통적 경찰개입수단, 즉 명령, 강제 등은 효과적인 수단이 되지 않을 수 있다. 또한 위험관리에 소요되는 비용을 감안하더라도 리스크의 감축을 유도하는 것이 바람직하 며, 비권력적, 협력적, 자주적 기법을 활용하는 것이 바람직하고, 위험관리에 있어서는 리스크를 발생시키는 사업자가 위험요소에 관한 더 많은 정보와 지식, 기술을 지닐 수 있기 때문에, 사업자 스스로에 의한 리스크관리가 필요하게 된다. 식품안전규제에 대하여 식품사업자에게 자율규제를 인정하더라도 국가가 식품안전규제에서 배제되어 야 하는 것은 아니다. 즉 식품과 관련한 당사자는 국가 및 지방자치단체, 제품의 공급 자로서 사업자 그리고 제품을 소비하는 소비자로 나누어 볼 수 있다. 과거의 경우에 는 행정청이 독점적인 정보를 가지고 제품의 공급자에 대한 규제와 함께 이를 통해 소비자를 보호하는 것이 일반적인 구조였다고 할 수 있다. 이러한 구조는 다른 규제 행정에 있어서도 마찬가지의 형태였다. 전통적으로나 현대에 있어서나 국가나 지방자 치단체가 행정청의 지위를 갖고 식품안전규제의 주체로서의 지위를 갖는다는 것을 부 정할 수는 없다. 즉 국가의 행정은 경찰법상 위해방지와 질서유지라고 하는 고유한 기능을 담당하여 왔고 이러한 기능은 국가의 역할과 임무수행 방식의 변화에도 불구 하고, 식품안전을 확보하여야 하는 것은 국가의 책임이라는 점에서는 변함이 없다고 할 수 있기 때문이다. 국가가 식품사업자의 자율규제를 인정하면서도 최종적인 책임 을 부담하는데 이는 보장국가론과 이를 토대로 한 보장행정에 근거한다. 이에 따라 식품사업자의 자율규제는 ‘국가에 의하여 규율된 자율규제’의 형태를 띠게 될 것이 다. 국가의 책임은 구체적으로 합법성 통제책임, 국민에 대한 불법행위책임, 식품사업 자에 대한 감독책임의 형태로 나타나게 될 것으로 보인다. 식품사업자가 적극적으로 자율규제에 동참하고 책임을 부담하게 하는 요인이 존재 하여야 할 것이다. 식품사업자가 국가에 협력함에는 그에 상당하는 요인이 존재하여 야 할 것이라는 점을 부인하기는 어렵다. 이에 식품사업자가 자율규제에 협력적으로 동참하는 요인으로서 합리적 선택이론이 거론된다. 합리적 선택이론은 사람들은 범죄 를 포함한 모든 행동을 선택하고, 그러한 선택은 쾌락을 추구하며, 고통을 감소시키는 방향으로 진행이 되고, 쾌락과 고통은 합리적인 이성에 의해 계산되며, 계산된 결과를 토대로 이익이 큰 방향으로 선택을 한다는 이론으로 합리적 선택이론에서 중요한 개 념은 바로 편익과 비용이라고 할 수 있다. 합리적 선택이론에 의하면 자율규제의 주 체는 자율규제의 참여 여부에 대하여 손실과 이득을 고려하여 자율규제의 참여로 인 하여 비용보다 편익을 더 많이 획득할 수 있다면 자율규제에 적극적으로 참여하게 될 것이라는 결론에 이르게 될 것이다. 이에 자율규제의 성공 요인을 두 가지 차원으로 정리하여 첫 번째는 자율규제 주체의 재산권 혹은 재산 가치의 보장이고, 두 번째는 합의된 자율규제의 집행을 감시하고 보장하는 신뢰할 만한 공약의 제공이라고 보기도 하는데, 이에 따르면 자율규제의 주체가 재산권 혹은 재산 가치의 보장에 관심을 가 지고 자율규제의 형성과정에서 각자의 이해관계를 반영하려고 하는 점이 포착되고, 신뢰할 만한 공약의 제공은 규제에 대한 합의를 준수하도록 강제하는 방법과 과정을 드러내는 방법으로 자율규제 집행에 있어서 변수로 작용하고 있음이 설명된다. 자율규제를 위하여 법률에 근거하여 자율규제기구를 설치하거나 민간단체에 자율규 제의 형태로 공적 임무를 부여하는 경우, 또는 감독기관과 사업자 사이에 추가적인 기구를 설정하는 경우로 나뉘어 볼 수 있다. 그러나 자율규제를 위하여 자율규제 기 구를 설치하는 것은 본래 공적 과제를 담당하던 행정주체를 대체하는 것에 지나지 않 을 우려가 존재한다. 오히려 정부가 규제할 수 없는 사항에 대해 민간이 규제하도록 하는 자율규제의 성격을 보인다고 하는 비판에 비추어 보면 국가가 자율규제의 형태 를 이용하여 규제의 범위를 넓히는 결과를 발생시킨다고 볼 여지도 있다. 이에 국가 가 자율규제를 운용함에도 규제의 확대나 확장에 대해서는 유의할 필요가 있다. 현재 우리 식품법에서 자율규제의 운용으로 볼 수 있는 것은 자가품질검사의무 제도, 유통 기한의 설정, 식품이력추적제도, 위생등급관리제도, 건강기능식품 GMP, 품질관리인제 도, 원재료 검사의무 등을 예로 들 수 있고, 식품사업자의 자율적 단체로는 동업자조 합, 한국식품산업협회, 건강기능식품협회를 예로 들 수 있다. 자율규제의 영역으로서 식품광고는 매우 중요하다고 볼 수 있다. 식품광고는 식품 안전규제에 관련되면서도 식품사업자의 직업수행의 자유, 표현의 자유라는 기본권과 밀접한 관련이 있기 때문이다. 위에서 언급한 바와 같이 식품광고법에서 실증제를 규 정한 취지가 식품사업자의 식품광고에 대한 자율규제의 인정이라고 본다면 현행의 실 증제 운용의 실태는 식품광고법의 취지에 부합한다고 볼 수 없다. 식품광고에 대한 사전심의를 할 수 있는 식품사업자단체는 권한은 현재 동업자조합, 한국식품산업협회, 건강기능식품협회에 부여되어 있다. 이는 식품사업자가 자신의 식품광고내용을 심의 한다는 점에서 특히 공정성의 의심을 받을 수 있다. 이러한 의심을 해소하기 위하여 제3의 기관을 고려할 필요가 있다. 미국이나 일본의 경우에도 다양한 사업자와 이해 관계인, 광고종사자 등이 모여 광고심의기구를 운영하고 있다. 우리나라도 이와 유사 하게 한국광고자율심의기구가 설립되어 있다. 향후 제3의 기구인 한국광고자율심의기 구를 통해 식품광고의 전문성을 확보하는 방안을 고려해 볼 필요가 있다. 식품규제에서도 이미 자율규제를 도입한 것으로는 볼 수 있으나, 실효성 있게 운용 되고 있느냐라는 질문에는 선뜻 긍정적으로 대답하기는 어렵다, 이는 식품광고에 대 한 본 바와 같이 실질적으로는 사전검열제가 운용되고 있는 점에 비추어 보면 충분히 이해될 것으로 보여 진다. 독일이나 미국에서도 자율규제의 문제가 등장하였고, 더불 어 거버넌스의 문제가 같이 거론되었다. 거버넌스는 경량국가라는 지향점이 있다는 점에서는 자율규제와 반드시 그 궤를 같이 하는 것은 아니다. 그러나 국가의 과제를 분담할 수 있다는 점에서는 실효성 있는 자율규제를 위해서는 거버넌스가 그 토대가 되어야 할 것으로 보인다. 거버넌스는 공공부문과 민간부문의 협력이 매우 중요하다, 우리 식품법상 거버넌스의 형식으로는 식품법상 설치된 위원회가 있고, 소비자가 직 접 참여하는 방식, 영업자의 협력을 통해 공적 목적을 달성하는 방식, 전문성을 지닌 민간기구에 공적 과제를 분담하는 방식이 있다. 그러나 위와 같은 방식은 실효적 있 는 거버넌스라기보다는 국가의 필요에 따라 운영되는 측면이 있어 실효성에 대해서는 의문의 여지가 있다. 보다 실효성 있는 자율규제로 이행하기 위해서는 국가가 민간부 문으로부터 도움을 받아야 한다는 사실을 인정하는 것이 첫걸음이라고 할 수 있다. 그리고 민간부문이 참여하고 적극적으로 실효성 있게 공적 책무를 부담하기 위해서는 몇 가지의 전제조건이 충족되어야 할 것이다. 즉 민간부문에 행정정보에 접근이 보장 되어야 한다. 국가가 행정정보를 독점하고 민간부문과 공유하지 않는다면 민간부문으 로부터 적극적 협력을 얻기는 어려울 것이다. 그리고 행정절차에 대한 참여권이 보장 되어야 할 필요가 있고 위원회에서도 민간부문의 의견이 실질적으로 반영될 구조를 형성하여야 한다. 그리고 민간부문이 규범제정 절차에 참여할 수 있도록 보장되어야 한다. 즉 식품안전기준이나 식품품질기준을 설정함에 있어 민간부문의 적극적인 참여 를 통해 전문적인 지식을 획득하고 이해관계를 조정하여 적용에 실효성 있는 규범이 완성되도록 노력하여야 한다. 민간부문의 자율규제는 이중적 성격을 갖는 측면이 있 다고 할 수 있다. 즉 민간부문에 대한 자율성 제고의 측면과 규제 확대의 측면이다. 현대국가에서는 자율규제의 확대는 부정적 측면보다는 긍정적 측면이 더 강조될 수 있다. 특히 식품의 경우 식품사업자들의 전문성과 노하우에 대한 존중과 이를 통한 식품안전의 확보는 국가의 식품규제 측면에서 실용성이 있고, 이는 국민의 생명과 신 체에 대한 안전확보에 한 걸음 더 나아가는 요인이 될 수 있다. 그럼에도 국가는 최 종적인 책임의 귀속주체가 되므로 자율규제가 일탈하지 않도록 합법성의 통제와 감독 의무를 소홀히 해서는 아니될 의무가 있다고 할 수 있다.