역사적 제도주의 관점에서 본 한국 기술영향평가 제도의 변화

국문 초록 (Abstract)

과학기술의 복잡성과 불확실성이 증가함에 따라 과학기술의 발전은 사회 전반에 대규모‧복합적인 파급효과를 초래하게 된다. 과학기술의 발전으로 인한 영향은 경제적 부가가치 창출 등의 긍정적인 효과뿐만 아니라, 환경‧윤리문제 등 국민의 일상생활에 예기치 못한 부작용도 유발하게 된다. 이에 ’70~’80년대부터 미국 등 과학기술 선진국을 중심으로 기술영향평가를 도입하게 된다. 기술영향평가는 기술의 발전이 사회에 가져올 영향을 사전에 분석하여, 기술의 긍정적 파급효과를 극대화하고 역기능 등의 부정적 영향을 최소화하기 위한 대안을 제시함으로서 기술의 바람직한 발전 방안을 모색하기 위한 제도이다.
기술영향평가는 도입 국가별로 고유한 목적을 가지고 다양한 형태로 수행되고 있다. 선행 연구에서는 이러한 차이가 해당 국가의 특성이 반영되었기 때문이라고 하고 있지만, 구체적으로 국가의 어떤 특성이 어떠한 과정을 통해 기술영향평가의 제도화 및 진화에 영향을 주었는지에 대한 충분한 답을 주지는 못하고 있다. 특히 우리나라 기술영향평가 도입 과정에서 수행 기관의 독립성에 대한 논쟁이 있었고, 제도가 정착되는 과정에서 지속적인 개선이 이루어졌음에도 불구하고 최근 행정부 주도의 기술영향평가 제도의 문제점을 제시하며 의회가 평가 주체가 되어야 한다는 주장도 제기되고 있다. 기술영향평가의 독립성도 중요하고 의회형 기술영향평가도 좋은 형태이다. 그러나 바람직한 기술영향평가 제도를 논의하기 위해서는 지금의 외적인 형태의 장점과 단점을 지적하는 것 보다는 한국의 기술영향평가 제도가 왜 현재의 형태로 제도화되고 또 진화되었는지에 대한 답을 먼저 찾아야 할 것이다. 이에 본 논문을 통해 그 해답을 제시하고자 하였다.
한국 기술영향평가의 제도화 및 제도 변화과정을 분석하기 위해 역사적 제도주의 통합적 관점을 도입하였고, 구조-제도-행위자의 계층화와 연계를 통해 제도의 복잡한 변화양상을 설명할 수 있는 통합적 접근 방식을 활용하였다. 구조적 환경은 참여 민주주의를 포함한 정치 환경과 국정 이념, 상위 제도는 R&D정책, 예산, 행정구조 등을 포함한 과학기술 정책체계, 행위자는 과학기술 주무부처, 기술영향평가 수행 기관, 시민 사회, 의회 등을 대상으로 하였다. 이러한 설명변수들이 분석 대상인 기술영향평가 제도의 지속과 변화에 미치는 어떤 영향을 구체적으로 분석하기 위하여, 기술영향평가의 특성을 기술영향평가 기능 등 수행 이념 측면, 체계와 방법론 등의 구조 측면, 규모와 평가자 구성 및 역할 등의 자원 측면으로 구분하였다.
분석 결과 한국의 기술영향평가가 제도적 요인에 영향을 받았다는 점을 밝히고, 한국 기술영향평가의 제도적 영향 요인에 대한 지속과 변화를 살펴봄으로써 단절적 균형과 경로의존성, 점진적 변화를 확인하였다.
구조적 환경으로서 강력한 대통령제라는 한국의 정치적 환경과 국회의 과학기술 관련 역량의 한계는 과학기술 정책이 정부 주도로 이루어지게 하였고, 과학기술기본법 제정시 기술영향평가 규정을 포함하는 역사적 사건은 한국의 기술영향평가를 기존에 시민단체를 중심으로 시도되던 과학기술 정책 견제 관점의 독립적 형태가 아닌 정부 수행 주체의 과학기술 진흥 관점의 기술영향평가로 제도화 되어 유지하게 하는 단절적 균형을 가져오게 한다. 당시 과학기술기본법에 규정한 기술영향평가 수행 체제와 ‘과학기술 진흥을 위한 지원 목적’이라는 큰 틀에서의 평가 방향은 우리나라의 정치적 환경이라는 거시적 맥락과 과학기술 정책 체계라는 상위제도의 제약으로 인해 지속적으로 유지된다는 점에서 경로의존성을 확인하였다. 반면 정권 교체 등의 구조적 환경 변화는 기술영향평가의 상위 제도인 과학기술 정책 체계 및 행위자들이 역할 변화에 영향을 미치게 된다. 과학기술 정책 체계의 변화는 기술영향평가 수행 체계의 소속이나 역할, 사업 구조, 평가 규모, 평가 체계 및 평가자 구성 등에 대해 완만한 변화를 가져오게 되며, 행위자 역할의 변화는 기술영향평가 세부 운영 과정에서의 완만한 변화를 유도하게 된다. 이처럼 다양한 제도적 요인들이 상호 영향을 주고받으면서 기술영향평가 제도 내부에 미세한 변화를 중층적으로 누적시킴으로서 변화를 지속적으로 유도하였다는 점을 확인하였다.

목차 (Table of Contents)

• 제1장. 서론 1
• 제1절. 연구배경 1
• 제2절. 연구목적 및 내용 5
• 제3절. 연구방법 및 구성 11
• 제2장. 분석을 위한 이론적 고찰 및 분석 틀 14
• 제1절. 역사적 제도주의와 제도변화 14
• 1. 제도의 중요성 14
• 2. 제도 변화의 의미 18
• 3. 역사적 제도주의 관점에서의 제도 변화 분석 24
• 제2절. 분석 틀 35
• 1. 설명 변수 35
• 가. 거시적 환경: 정치 환경 및 국정 이념 36
• 나. 상위 제도: 과학기술 정책 체계 37
• 다. 행위자: 행위자 유형 및 전략 38
• 2. 종속 변수 39
• 가. 기술영향평가 제도의 구성 항목 40
• 나. 분석 대상 항목 42
• 3. 기술영향평가에 대한 관점 구분 46
• 가. 과학기술 진흥을 위한 지원 관점 47
• 나. 정부 주도의 정책 견제 관점 52
• 4. 연구 모형 54
• 제3장. 기술영향평가의 개념과 형태 57
• 제1절. 기술영향평가 개념 57
• 제2절. 유사 평가제도와의 차이점 63
• 제3절. 기술영향평가 제도의 형태 71
• 제4장. 한국 기술영향평가의 특성 87
• 제1절. 설명 변수에 대한 한국적 맥락 87
• 1. 거시적 환경: 정치 환경 및 국정 이념 87
• 2. 상위 제도: 과학기술 정책 체계 92
• 3. 행위자: 행위자 유형 및 전략 97
• 제2절. 한국 기술영향평가 제도 변화의 시기 구분 99
• 1. 정부 주체의 제도로 법제화 101
• 2. 평가주체로서의 시민 참여 시행 102
• 3. 이원체계 확립과 제도 확대 104
• 제5장. 한국 기술영향평가 제도의 변화 분석 107
• 제1절. 정부 주체의 제도로 법제화 107
• 1. 제도 영향 요인 107
• 가. 거시적 환경 107
• 1) 민주화 운동의 과학기술 분야로의 확산 107
• 2) 경제 위기 극복을 위한 정부 주도 과학기술 정책 추진 108
• 나. 상위 제도: 기술영향평가 근거법 제정 110
• 다. 행위자 115
• 1) 시민사회의 독립적 기술영향평가 필요성 주장 115
• 2) 정부 주도의 기술영향평가 제도화 119
• 2. 기술영향평가 제도의 단절적 균형 123
• 가. 이념: 기술 진흥 정책 지원 123
• 나. 구조: 과학기술 주무부처 주체 127
• 다. 자원: 전문가 위원회의 평가 131
• 3. 소결 134
• 제2절. 평가 주체로서의 시민 참여 시행 137
• 1. 제도 영향 요인 137
• 가. 거시적 환경 137
• 1) 혁신을 통한 과학기술 중심사회 구축 137
• 2) 소통과 참여 중시의 국정원리 138
• 나. 상위 제도 136
• 1) 과학기술 총괄 조정 체계 강화 136
• 2) 참여형 과학기술정책 체계 확대 140
• 다. 행위자 143
• 1) 정부의 기술정책 지원 목적의 기술영향평가 수행 143
• 2) 기술영향평가 독립성 확보를 위한 시민참여 요구 145
• 2. 기술영향평가 제도의 변화 분석 149
• 가. 이념: 정부 정책 지원 관점의 평가 지속 149
• 나. 구조: 대상기술 선정의 독립성 추구 151
• 다. 자원: 평가 주체로서의 일반 시민 참여 153
• 3. 소결 161
• 제3절. 이원체제 확립과 제도 확대 164
• 1. 제도 영향 요인 164
• 가. 거시적 환경 164
• 1) 실용주의 정책 기조에 따른 기술영향평가 중단 164
• 2) 창조경제의 국정 이념 167
• 나. 상위 제도 169
• 1) 과학기술 총괄 조정 체계 회복과 기본법 개정 169
• 2) 창조경제 구현을 위한 과학기술 체제 개편 171
• 3) KISTEP 출연금 사업으로 전환 및 수행 조직의 확대 173
• 다. 행위자 176
• 1) 정부와 KISTEP의 기술영향평가 재개 및 확대 노력 176
• 2) 의회 차원의 기술영향평가 수행을 위한 제도화 시도 180
• 2. 기술영향평가 제도의 변화 분석 187
• 가. 이념: 정책 반영을 중시하는 기술영향평가 재개 187
• 나. 구조 201
• 1) 정책 지원 향상을 위한 분석 강화 201
• 2) 일반시민 역할 강화 및 참여 범위 확대 209
• 다. 자원: 평가 규모 확대 및 확산 220
• 3. 소결 223
• 제4절. 분석 종합 226
• 1. 제도의 지속 226
• 가. 설명변수의 변화 제약 요인 226
• 나. 단절적 균형과 제도의 지속 230
• 2. 제도의 변화 238
• 가. 설명변수의 변화 요인 238
• 나. 제도의 변화 형태 244
• 제6장. 결론 256
• 제1절. 결과 요약 256
• 제2절. 의의 258
• 제3절. 한계 및 후속연구 264
• 참고 문헌 269

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