도시및주거환경정비법상 매도청구에 관한 연구

국문 초록 (Abstract)

도시 및 주거환경정비법이 시행되기 전에는 주택 등에 대한 재개발과 재건축은 거의 동일한 기능을 수행하여 왔다. 그럼에도 불구하고, 주택재개발은 주로 공법(公法)의 영역에서, 주택재건축은 주로 사법(私法)의 영역에서 다루어져 왔던 것이 사실이다. 따라서 비슷한 기능을 수행하는 양자를 함께 묶어 연구의 대상으로 삼기에는 상당한 어려움이 있었다. 그러다가 2003. 7. 주택재개발과 재건축 양자 모두 위 도시정비법이라는 동일법으로 규율하게 되었다. 특징적인 점은 위 법에 의해 주택재건축의 공공성이 강화되어 종래 사법의 영역에 있던 재건축에 대해 도시 주거환경 정비라는 공적임무를 맡김으로써 공법의 영역으로 끌어들이게 되었다. 그런데 이러한 도시주거환경개선사업을 하는 데에는 토지 등 소유자의 재산권과 도시주거 환경정비라는 공익 사이에 충돌이 발생하게 된다.

주택재개발, 재건축사업은 대체로 주거환경과 기반시설이 열악한 지역을 대상으로 이를 개선하고자 하는 취지에서 사업이 진행되지만, 사업추진의 결과 기존 정비구역내 거주 주민들의 주거안정성 훼손과 재산권 침해 문제가 필연적으로 발생하게 되는 것이다. 사업시행자로서는 사업을 원활하게 진행하기 위하여 정비구역내 부동산을 직접 매수하거나 소유자로부터 사업시행 동의를 받아야만 하는데 소유자 중에는 위와 같은 주거문제 및 보상범위와 액수 등의 문제로 사업 자체를 반대하거나 사업 조건에 동의를 하지 않는 경우가 있을 수 있다. 이를 해결하고자 사업시행자는 주택법, 도시정비법 등에서 규정하고 있는 수용권과 매도청구권을 행사하게 되면서 사업시행자와 미동의자 사이에는 극명한 충돌이 일어난다.

사업시행자의 사인 토지에 대한 매도청구권과 수용권의 행사는 양자 모두 사인의 재산권을 본인의 의사에 반하거나 적어도 무관하게 박탈시키고, 단지 금전에 의한 환가보상만 한다는 점에서 사실상 동일한 법제도에 해당한다. 따라서 그러한 동일한 법적효과로 말미암아 양 제도 모두 헌법상 재산권보장의 근본취지인 존속보장에 위배될 여지가 있다는 이유로 끊임없이 위헌성 시비에 휘말리고 있는 것이 또한 사실이다.

위와 같이, 도시정비법상 매도청구와 수용 제도는 양자 모두 사인의 재산권을 사실상 강제로 취득한다는 공통점이 있으므로, 본 연구 논문의 초반부에서는 양 제도를 통일시킬 필요성이 있음을 역설하였다. 즉 민사 특별법인 집합건물법상 재건축결의에 의한 재건축사업과 그보다 공공성의 강도가 훨씬 큰 도시정비법과 주택법상 재건축사업을 동일시하여 도시정비법상 재건축사업에는 재개발사업과 달리 토지수용권을 인정하지 아니한 채 단지 매도청구라는 집합건물법상의 제도를 도입하여 이를 민사소송으로 규율하고 있는 것은 문제가 있다. 도시 주거환경 정비, 개선사업의 일환으로서 주택 재건축사업이 가지는 공공적 또는 공법적 성격과도 맞지 않은 측면이 있는 것이다. 따라서 재건축사업의 경우에도 매도청구 대신 공익사업법이 적용되는 수용형식으로 사인의 재산권을 취득하는 것으로 도시정비법을 개정할 필요가 있는 것이다. 그러한 견지에서 형성권에 속하는 매도청구권과 그 매도청구권을 행사하는 주택재건축 정비사업조합의 법적성질을 공무수탁사인으로 보아야 하며, 매도청구권의 행사로 인해 성립되는 매매계약의 법적 성격을 단순한 민사법상 계약이 아닌 토지수용과 마찬가지로 공법상의 계약으로 보아야 한다고 주장하였다.

또한 매도청구가액 산정 및 토지수용보상금액의 산정시 각각 문제가 되고 있는 개발이익과 영업이익 등의 포함여부에 관한 논의도 보상기준이 되는 공시지가를 개발이익이 어느 정도 반영이 된 매도청구 당시의 실거래가 수준으로 현실화하고, ‘기타 요인’의 보정 등을 통하여 영업이익과 생활보상이 상당부분 반영된 통일된 보상기준으로 입법화 될 필요가 있다고 보았다. 위와 같은 논의들을 전개하기 위하여 본 논문은 매도청구가 문제되는 재건축의 개념을 먼저 정리한 후 도시정비법상 수용과 매도청구에 관한 문제를 다루었다. 도시정비법이 시행되면서 재개발과 재건축 사업절차는 대부분 동일하게 되었으나, 여전히 사업 미동의자의 토지를 취득 방법에 있어서는, 수용방식을 채택하고 있는 재개발사업과 달리 재건축 사업에 있어서는 민사소송으로 진행되는 매도청구제도를 채택하고 있는 점은 언급한 바와 같다. 이에, 재건축과정에서의 매도청구제도를 재개발과정에서의 수용제도와 비교, 고찰하는데 주안점을 두었다.
매도청구는 정비구역내 재건축에 불참하는 자가 권리자로 남게 되면 재건축을 강제할 수 없어 후속절차를 진행할 수 없기 때문에 사업시행자인 조합이 원활한 사업의 진행을 위하여 조합설립에 동의하지 아니하거나 건축물 또는 토지만 소유한 자에 대하여 이를 매도할 것을 청구할 수 있는 민사법상의 권리이다. 그런데, 조합이 매도청구권을 행사하면 매매계약이 성립되고, 다만, 재건축으로 인하여 발생 예상되는 개발이익을 포함한 가격으로 보상(매매대금의 지급)하고 있다. 이러한, 매도청구는 수용과 달리 공익사업법에 의한 보상규정이 적용되지 않고, 그 절차를 대행하거나 확인하여 주는 공공기관도 존재하지 아니하여 매도청구의 요건과 행사절차 및 매도청구 가격 산정을 둘러싼 분쟁이 모든 재건축 현장에서 발생하고 있다. 특히, 매도청구는 그 행사절차(독촉, 최고)에 관한 규정에 ‘지체 없이’라는 불확정 개념을 사용하고 있고, 그 행사기간도 2개월로 너무 단기이며, 매도가격도 ‘개발이익이 포함한 가격으로 산정’한다는 추상적 기준만이 제시되고 있을 뿐 개발이익이나 매도청구가격에 대한 구체적인 평가방법이나 평가기준은 아무런 정함이 없기에 더욱 문제이다. 이 때문에 이해관계인 사이에 매도청구절차 및 가격 산정 방법에 따른 시각차로 인한 분쟁은 결국 사업기간 연장이라는 시간적 측면에서 낭비를 초래한다. 나아가 이는 금융비용의 증가 및 분양가 상승 등의 요인으로 작용하여 종국적으로는 조합, 조합원, 매도청구 상대방 및 그 세입자 모두에게 피해를 초래하고 있다.

따라서 본 연구논문의 중반 이후 부분에서는 이러한 문제들에서 출발하여 매도청구의 요건과 절차 그리고 매도청구가격 산정 등과 관련되어 실제 발생하는 분쟁을 먼저 분석하는 한편 이를 바탕으로 궁극적으로는 매도청구제도에 관한 실질적 개선방안을 제시함으로써 재건축사업에서의 매도청구로 인하여 발생할 수 있는 분쟁을 미연에 방지하는 대안을 제시하고자 노력하였다. 즉, 도시정비법상 매도청구제도 및 이와 비교되는 수용제도와의 비교 고찰을 통하여 양 제도에 대한 올바른 이해와 해석의 틀을 제시함과 더불어 궁극적으로 향후 우리나라에서 지속적으로 발생하고 있는 재건축, 재개발사업 등 도시 주거환경 정비사업의 안정적 성공방안을 제시하고자 노력하였다.

목차 (Table of Contents)

• 목 차
• 제1장 서 론 1
• 제1절 연구의 목적 1
• 제2절 연구범위와 방법 3
• 제2장 도시및주거환경정비법상 매도청구권의 의의와 법적 성질 7
• 제1절 주택재건축과 재개발의 의의 7
• Ⅰ. 주택 재건축, 재개발의 공법상 분류 7
• Ⅱ. 사업방식으로 본 도시정비사업의 종류 8
• 1. 주거환경개선사업 9
• 2. 주택재개발사업 9
• 3. 주택재건축사업 10
• 4. 도시환경정비사업 11
• 5. 주거환경관리사업 11
• 6. 가로주택정비사업 11
• Ⅲ. 재건축, 재개발의 구별 문제 12
• 1. 개념상의 차이 12
• 2. 공공성의 정도에 따른 구별문제 15
• 3. 재건축과 재개발의 차이점 18
• 제2절 재건축, 재개발 관련 법제 및 외국의 도시정비 제도 22
• Ⅰ. 재개발ㆍ재건축관련 법규의 연혁 22
• Ⅱ. 도시및주거환경정비법 24
• Ⅲ. 외국의 도시정비 제도 25
• 1. 독일 25
• 2. 프랑스 28
• 3. 일본 33
• Ⅵ. 소결 37
• 제3절 매도청구의 의의 및 관련 법적 쟁점 38
• Ⅰ. 매도청구의 의의 38
• 1. 매도청구의 도입 경위 및 법규 연혁 38
• 2. 매도청구의 개념 41
• 3. 매도청구의 일반적 절차도 42
• Ⅱ. 매도청구 관련 문제점 개관 43
• Ⅲ. 소결 50
• 제4절 매도청구권의 법적 성질 51
• Ⅰ. 공법과 사법의 구별로서 행정소송과 민사소송 51
• 1. 문제의 제기 51
• 2. 공법과 사법의 성질을 모두 지닌 도시정비법 52
• 3. 공법상 계약과 행정소송 53
• 4. 행정소송으로서의 매도청구소송(당사자소송과 민사소송의 구별 문제) 55
• 5. 토지수용에 따른 손실보상금 청구소송의 경우 56
• 6. 소결 57
• Ⅱ. 매도청구권의 구체적인 법적 성질 58
• 1. 형성권으로서의 매도청구권 58
• 2. 대법원 판례의 입장 60
• 3. 검토 60
• Ⅲ. 수용과의 이동(異同) 61
• 1. 공법상 계약의 성격 61
• 2. 주택재건축 정비사업조합의 공무수탁사인으로서의 지위 62
• 3. 사인에 의한 수용과 매도청구의 이동(異同) 문제 64
• Ⅳ. 사인에 의한 또는 사인을 위한 수용제도의 위헌성 여부 65
• 1. 문제의 제기 65
• 2. 헌법재판소의 태도 66
• 3. 미국에서 사인에 의한 수용 문제 71
• 4. 독일의 경우 77
• Ⅴ. 소결 80
• 제5절 매도청구권의 행사와 공공필요(헌법 제23조와의 관계) 83
• Ⅰ. 서론 83
• Ⅱ. 현행 헌법 규정체계와 매도청구제도 84
• 1. 헌법상 ‘공공필요’와 매도청구제도 85
• 2. 매도청구권의 행사 요건으로서 공공성, 필요성, 비례성 준수 87
• Ⅲ. 위헌론 88
• 1. 문제의 제기 88
• 2. 위헌론의 구체적인 논거 89
• Ⅳ. 판례의 태도 92
• 1. 일반론 92
• 2. 헌법재판소 판례 93
• 3. 대법원 판례 95
• Ⅴ. 소결 96
• 제3장 도시정비법상 수용과 매도청구의 비교 99
• 제1절 도시정비법상 이원화된 토지취득 방식 99
• Ⅰ. 문제의 제기 99
• Ⅱ. 도시정비법상 수용제도 100
• 1. 개념 100
• 2. 공용침해의 범주에 관한 논의 101
• 3. 수용의 효과 102
• Ⅲ. 수용과 매도청구의 조세법적 문제 107
• 1. 논의의 제기 107
• 2. 주택재건축, 재개발 정비사업조합의 조세법적 지위 108
• 3. 주택 재건축, 재개발조합이 영리법인인지 여부 110
• 4. 영리법인 여부에 따른 과세제도의 차이 116
• 5. 검토 118
• 제2절 수용과 매도청구제도의 통일의 필요성 120
• Ⅰ. 토지 취득방식으로서 수용과 매도청구를 별개로 두고 있는 현행 도시정비법 120
• Ⅱ. 도시정비법상 재개발과 재건축사업에서의 토지취득 방식의 통일 필요성 122
• 1. 문제의 제기 122
• 2. 매도청구권의 수용청구권으로의 통일이 필요한 이유 124
• 3. 입법론 126
• Ⅲ. 소결 127
• 제3절 사인의 재산권 제한 및 침해 문제 128
• Ⅰ. 수용과 매도청구로 인한 토지등 소유자의 헌법상 재산권 제한, 침해 문제 128
• 1. 문제의 제기 128
• 2. 현행 헌법상 재산권 보장체계 129
• 3. 소결 131
• Ⅱ. 수용과 매도청구 행사의 헌법상 한계 133
• 1. 문제의 제기 133
• 2. 수용 및 매도청구 행사에서 있어 비례원칙 준수의 필요성 133
• Ⅲ. 미국에서의 최근 재산권 제한의 한계에 관한 논의 135
• 1. 논의의 제기 135
• 2. 소유권 제한에 관한 구체적인 심사기준 136
• Ⅳ. 소결 138
• 제4장 매도청구권의 행사 요건과 효과 140
• 제1절 매도청구권 행사의 일반 요건 140
• Ⅰ. 조합설립 미동의자 등에 대한 최고 140
• 1. 최고의 의의 140
• 2. 최고의 주체 140
• 3. 최고의 시기 관련 문제 및 개선방안 141
• 4. 최고의 방식 143
• 5. 최고의 내용 144
• 6. 적법한 최고가 있었는지 여부에 관한 문제 145
• 7. 건물 또는 토지만 소유한 자에 대한 조합설립 동의 여부의 최고 문제 149
• Ⅱ. 매도청구의 주체 155
• 1. 매도청구소송의 원고 155
• 2. 매도청구권 행사의 전제요건 156
• Ⅲ. 매도청구의 상대방 161
• 1. 매도청구소송의 피고 161
• 2. 피고 적격에 관한 개별 문제 163
• 3. 매도청구 상대방인 미동의자의 사업시행자에 대한 매도신청권의 부여 문제 172
• Ⅳ. 관련 문제 173
• 1. 정비구역 지정이 매도청구권행사의 요건인지 여부 173
• 2. 정비계획지정과 정비구역지정의 처분성 인정여부 179
• 제2절 매도청구권 행사의 방식 및 기간 185
• Ⅰ. 행사의 방식 185
• Ⅱ. 행사 기간 연장의 필요성 186
• Ⅲ. 조합설립 부동의 회답 또는 회답기간 경과 188
• Ⅳ. 수회의 최고가 있는 경우 189
• Ⅴ. 탈퇴 또는 제명의 경우 190
• Ⅵ. 매도청구소송이 취하된 경우 191
• Ⅶ. 매도청구권의 행사 기간 192
• Ⅷ. 회답기간 만료 전의 매도청구권 행사 195
• Ⅸ. 매도청구소송 장기화로 인한 문제 196
• Ⅹ. 매도청구권 행사의 실기 내지 패소 경우 199
• Ⅺ. 관련문제 1 - 주택법 제18조의 2 규정 단서의 문제 200
• Ⅻ. 관련문제 2 - 매도청구 행사기간 중 공용사용에 따른 보상 문제 202
• 제3절 매도청구 행사의 효과 203
• Ⅰ. 일반론 203
• Ⅱ. 법적 효과 204
• 1. 매매계약의 성립 204
• 2. 동시이행관계 205
• 3. 하자의 치유 205
• 4. 매도청구행사 후의 절차로서 명도 등 단행가처분의 허용 문제 206
• Ⅲ. 매도청구 행사에서 재건축 부동산에 근저당권과 가압류 등이 초과 설정되어 있는
• 경우의 문제 206
• 1. 문제제기 207
• 2. 소유자가 조합에 가입하지 않은 경우 207
• 3. 소유자가 조합에 가입한 경우 211
• 4. 입법론 213
• Ⅳ. 매도청구과정에서의 임차인에 대한 명도청구(세입자 보호 문제) 214
• 1. 서설 214
• 2. 주택임대차보호법상의 대항요건을 갖춘 경우 214
• 3. 임대차 계약시 재건축, 재개발이 진행되는 경우 임차권 소멸 약정을 한 경우 216
• 4. 조합 측이 매도청구소송이 확정되지 않은 상태에서 임차인에게 명도청구를 구하는
• 것이 허용되는지 여부 219
• 5. 대항요건을 구비하지 못하는 경우 220
• 6. 임차인의 조합에 대한 명도기간 허락 청구 문제 221
• 7. 재건축, 재개발과정에서의 세입자 보호의 문제점 222
• 8. 소결 225
• 제5장 매도청구 가액과 수용 보상액 산정 기준 228
• 제1절 매도청구 가격산정 문제 228
• Ⅰ. 서설 228
• Ⅱ. 규정의 부존재로 인한 문제 229
• Ⅲ. 매도청구가격의 의의 230
• 1. 매도청구가격의 개념 230
• 2. 일반적인 시가 산정 기준 231
• 3. 최근의 매도청구가격 산정의 경향 231
• 4. 매도청구 가격 산정 시점 233
• Ⅲ. 소결 234
• 제2절 매도청구 가격 산정시 개발이익 포함여부에 관한 논의 및 구체적인 가격평가
• 방법 234
• Ⅰ. 문제의 제기 234
• Ⅱ. 개발이익 235
• 1. 개발의 개념 235
• 2. 개발이익의 개념 236
• Ⅲ. 개발이익 포함여부에 관한 견해의 대립 및 판례의 태도 239
• 1. 포함설 239
• 2. 부정설 239
• 3. 판례의 태도 241
• 4. 검토 및 사견 243
• Ⅳ. 구체적인 매도청구가격의 평가방법론 245
• 1. 쟁점 245
• 2. 견해 대립 246
• 3. 검토 및 사견 249
• Ⅴ. 매도청구시 영업손실보상금 지급 문제 251
• 1. 의의 251
• 2. 재개발사업과 도시환경정비사업의 경우 251
• 3. 재건축사업의 경우 253
• 4. 영업손실보상 등 간접보상의 문제점 253
• 제3절 매도청구가격 산정 기준에 대응하는 토지수용에서의 보상기준에 관한 검토 257
• Ⅰ. 서론 257
• Ⅱ. 우리나라의 손실보상기준 258
• 1. 문제의 제기 258
• 2. 일반적인 수용 보상기준에 관한 국내 학설 및 판례의 태도 259
• 3. 검토 및 대안의 제시 265
• Ⅲ. 외국의 보상기준 268
• 1. 영국에서의 손실보상 기준 268
• 2. 미국에서의 보상 기준 272
• 3. 일본의 경우 288
• 4. 검토 289
• Ⅳ. 개발이익의 배제에 따른 매도청구와의 형평성 문제 290
• 1. 문제의 제기 290
• 2. 형평성 제고 방안 291
• Ⅴ. 소결 294
• Ⅵ. 보론 - 보상규정의 분리 필요성 295
• 제 6 장 결 론 297
• 참 고 문 헌 305
• ABSTRACT 324