정책 수혜자 관점의 국가연구개발사업 성과평가제도 설계 고찰 : 정책 수용성과 환류효과를 중심으로

유화선 성균관대학교 국정전문대학원 2020 국내박사

The purpose of supporting national R&D programs is to contribute to the enhancement of science and technology capacities, the advancement of national industries, and economic revitalization by making an upfront investment in science and technology, which have high risks and uncertainties. As of 2018, the budget for national R&D programs is KRW 19.6 trillion, fourth largest in the world, and the ratio of investment to GDP ranked no. 1 around the world with the high investment intensity. With an increasing demand for improving the effectiveness of national R&D programs, the Korean government has exerted great efforts to improve the effectiveness by implementing a reinforced performance evaluation system for national R&D programs since 2005. Nevertheless, the current performance evaluation system has limitations, such as provider-centered evaluation, the use of uniform evaluation criteria and limited performance evaluation indicators that do not reflect the characteristics of projects to be evaluated, and the lack of linkage between evaluation outcomes and budget allocation and adjustment, resulting in controversy over the policy effectiveness of the performance evaluation system. Unlike existing research, which mostly focused on improving the laws and systems, the performance evaluation process, and the promotion system from the perspective of policy providers, this study analyzed the effects of the appropriacy of the components of the performance evaluation system on the acceptance of evaluation outcomes and feedback activities from the viewpoint of policy beneficiaries. In addition, it analyzed which feedback activities had contributed to improving the achievement of the goals, improving performance, and budget allocation efficiency of national R&D programs, based on which, effective measures to increase the policy effectiveness of the evaluation system were suggested. For this study, an explanatory design method was utilized among other mixed research methods where quantitative analysis and complementary qualitative analysis are performed. For an empirical analysis of the policy effectiveness of the evaluation system, a survey was conducted with performance evaluation beneficiaries including project managers of dedicated organizations, corporations, universities, and government-funded research institutes by utilizing binary and ordered logit models. In addition, in-depth interviews were conducted with policy providers and beneficiaries such as governments, dedicated organizations, corporations, universities, and government-funded research institutes in order to supplement the specificity of the results of the empirical analysis and obtain credibility. The major analysis results of this study are as follows: First, when it comes to the effects of the appropriacy of the components, which include 15 sub-items of each of the four stages of the performance evaluation system, on the acceptance of evaluation outcomes, the evaluation committee, period and duration, outcomes, reports, etc. showed positive effects on the acceptance of evaluation outcomes, while evaluation preparation had a negative effect. In particular, the organization of the evaluation committee equipped with expertise was a critical factor that determined the success of the implementation of the evaluation system and the reliability of evaluation outcomes, having the most significant effect on the acceptance of evaluation outcomes, while the item of evaluation preparation showed the most negative effect due to excessive workload during the process of evaluation preparation, tight evaluation schedule, etc. As a result of analyzing the effects of the detailed items of each stage consisting of the performance evaluation system(plan, input, process, and output) on the acceptance, the evaluation criteria was the key component having a positive effect on the stage of plan; the evaluation committee and period and duration on the stage of input; the linkage between evaluation processes on the stage of process; and the evaluation outcomes and outcome adjustment on the stage of output. Since such results were consistent with the limitations of the performance evaluation system revealed through the literature review and the analysis of preceding research, the results of the empirical analysis can be considered valid. Second, as a result of analyzing the effects of the acceptance of evaluation outcomes on feedback activities at each stage of the national R&D programs, it was revealed that acceptance had a very high positive effect at all stages. In addition, the analysis of the effects of the evaluation system components on the feedback activities at each stage found that the evaluation committee, fairness of evaluation, the linkage between the evaluation processes, and evaluation reports showed positive effects. Based on the results, it can be considered that fairness in the implementation of the performance evaluation system and credibility of evaluation outcomes improve the acceptance and encourage active feedback activities to enhance national R&D programs. Third, the analysis on the effects of the reflection levels of the evaluation outcomes’ feedback activities on the improvement of the performance of national R&D programs found that the reflection levels of the input, process, and output stages showed positive effects on the improvement of project performance; the reflection level of the input stage on the improvement of budget allocation efficiency; and the reflection levels of the plan, process, and output stages on the improvement of goal achievement. Given that the improvement of the performance of national R&D programs was achieved by inputting appropriate budget, promoting systematic management, and carrying out activities to achieve goals and excellent performance, it is considered that proper reflection through feedback activities on the improvement of national R&D programs derived from performance evaluation has critical effects on increasing policy effectiveness through the improvement of the performance of national R&D programs. Based on the above analysis results, it was revealed that the appropriacy of the implementation of the performance evaluation system has a decisive influence on the acceptance of evaluation outcomes and feedback activities, ultimately contributing to increasing the effectiveness through the improvement of the performance of national R&D programs. In-depth interviews were conducted in order to increase the specificity and reliability of the empirical analysis results and explore effective measures to improve the current performance evaluation system. As a result of the interviews, the experts provided specific solutions to improve the performance evaluation system: implementing the evaluation system by establishing an evaluation index system that reflects project characteristics in order to avoid uniform evaluation; transforming the performance evaluation system from the current quantitative indicator-based evaluation method to multi-faceted evaluation including qualitative evaluation by experts; evaluating the performance for a mid to long-term, instead of immediate performance; varying the evaluation preparation and period according to project size; adjusting the evaluation period for sufficient investigation and verification; promoting a range of institutional improvement and support policies to enhance the expertise of the performance evaluation committee; facilitating the linkage between self-evaluation and meta-evaluation to improve the credibility of performance evaluation outcomes; strengthening the linkage between actual performance evaluation outcomes and budget allocation and adjustment; introducing various incentives to expand the use of performance evaluation outcomes; establishing the evaluation direction by taking the global trends and internal and external environmental changes into account; and analyzing the causes of success as well as failure and reinforcing feedback. The theoretical and political implications of this study derived from the results of the multi-angled analyses such as literature review, empirical analysis, and in-depth interviews are as follows: As for the theoretical implications, this study investigated the effectiveness of the performance evaluation system centering on how much the system had contributed to the general improvement of the performance of national R&D programs from the perspective of policy evaluation, and the empirical analysis revealed that the level of reflection on the process of feedbacking the evaluation outcomes can vary according to the acceptance of the policy implementation outcomes. In addition, the feedback of the policy evaluation process was set as a medium in order to increase the reliability of the diagnosis of the linkage between the evaluation system and the performance of national R&D programs, discovering the implication that the reflection level of the feedback affected the improvement of the performance of national R&D programs. This study also enhanced the sophistication of meta evaluation research on the performance evaluation system for national R&D programs by drawing the conclusion that the components of each stage of the evaluation system have effects on the appropriacy and acceptance of the performance evaluation system. The political implications of this study include improving the uniform evaluation indicators of the current system; exploring ways to increase appropriacy such as the expertise of the evaluation committee; enhancing the acceptance of evaluation outcomes by strengthening the linkage between the evaluation outcomes; reinforcing institutional complementation to strengthen the effective linkage between performance evaluation outcomes and budgets allocations; introducing evaluation methods to separate short-term and mid and long-term performance by transforming the current immediate performance-focused evaluation method; improving the system by changing the process of evaluation preparation and response to a customer-oriented system in order to reduce excessive workload; and diagnosing the exact policy effects of the performance evaluation system for national R&D programs and establishing a monitoring system for continuous improvement. 국가연구개발사업 지원목적은 위험성과 불확실성이 높은 과학기술영역에 선행투자를 통한 과학기술 역량강화, 국가 산업 고도화 및 경제 활성화에 기여함에 있다. 국가연구개발사업 예산은 2018년 기준 19.6조 규모로 세계 4위이고, GDP 대비 투자 비중은 세계 1위를 차지할 정도로 높은 투자집중도를 보이고 있다. 이에 국가연구개발사업 효과성 제고에 대한 요구가 지속적으로 증대됨에 따라 정부는 2005년 이후 강화된 국가연구개발사업 성과평가제도 시행을 통한 국가연구개발사업 효과성 제고에 많은 노력을 기울여 왔다. 그럼에도 불구하고 현행 국가연구개발사업 성과평가제도는 공급자 중심 평가, 평가대상 사업특성을 반영하지 못한 획일적인 평가기준 및 한정된 성과평가 지표 활용, 평가결과와 예산배분 및 조정 간 연계미흡 등의 한계점으로 인해 성과평가제도의 정책효과에 대한 논란이 지속되고 있는 실정이다. 본 연구에서는 기존 선행연구가 주로 정책 공급자 관점에서 법·제도, 성과평가 프로세스 및 추진체계 개선에 중점을 둔 것과 차별화하여 정책 수혜자 관점에서 성과평가제도 구성요소의 적절성이 성과평가 결과에 대한 수용성 및 환류활동에 미치는 영향에 대해 분석하였다. 또한 어떠한 환류활동이 국가연구개발사업 목표 달성도 향상, 성과제고, 예산 배분 효율성을 높이는데 기여했는지에 관해 분석하였으며, 이를 기반으로 국가연구개발사업 성과평가제도의 정책 효과성을 높일 수 있는 실효적 방안에 대해 제안하였다. 본 연구를 위해 양적분석 결과와 이에 대한 보완적 설명을 위한 질적분석이 추가된 혼합연구방법 유형 중 설명적 설계방법을 사용하였다. 국가연구개발사업 성과평가제도 정책 효과성에 대한 실증분석을 위해 전담기관 사업담당자, 기업, 대학, 정부출연연구소 등 성과평가 수혜자를 대상으로 설문조사를 실시하였으며, 이항 로짓 모형 및 순서형 로짓 모형을 활용하여 분석을 수행하였다. 또한 도출된 실증 분석결과의 구체성을 보완하고 신뢰도를 확보하기 위해 정부, 전담기관, 기업, 대학, 정부출연연구소 등 정책공급자 및 정책수혜자를 대상으로 한 전문가 심층인터뷰를 실시하였다. 본 연구의 주요 분석결과는 다음과 같다. 첫째, 성과평가제도 4개 단계 별 15개 세부항목 등 구성요소의 적절성이 성과평가 결과 수용성에 미치는 영향에 대해서는 평가위원회, 평가시기 및 기간, 평가결과, 평가보고 등이 성과평가 결과의 수용성에 긍정적인 영향을 미치는 반면, 평가준비는 부정적인 영향을 미치는 것으로 나타났다. 특히 전문성이 확보된 평가위원회 구성은 성과평가제도 시행의 성공여부 및 성과평가 결과의 신뢰성을 결정짓는 매우 중요한 요인으로 성과평가 결과 수용성에 가장 큰 영향을 미치는 구성요소인 반면, 평가준비 항목은 성과평가 준비과정의 과도한 업무량, 촉박한 평가일정 등으로 인해 부정적 영향을 크게 미치는 구성요소인 것으로 나타났다. 성과평가제도를 구성하는 각 단계 별(기획, 투입, 과정, 결과) 세부항목이 수용성에 미치는 영향에 대한 분석 결과, 기획단계에서는 평가지표, 투입단계에서는 평가위원회, 평가시기 및 기간, 과정단계에서는 평가과정 간 연계성, 결과단계에서는 평가결과, 평가결과 조정 등이 긍정적 영향을 미치는 핵심 구성요소로 나타나, 문헌분석 및 선행연구 분석을 통해 나타난 성과평가제도의 한계점과 일치하는 경향을 보여 타당한 실증분석 결과가 도출되었다. 둘째, 성과평가 결과 수용성이 국가연구개발사업 각 단계 별(기획, 투입, 과정, 결과) 환류활동에 미치는 영향에 대한 분석결과, 모든 단계에서 평가결과의 수용성이 매우 높은 긍정적 영향을 미치는 것으로 나타났다. 또한 성과평가제도 구성요소가 각 단계 별 환류활동에 미치는 영향에 대한 분석에서는 평가위원회, 평가공정성, 평가과정 간 연계성, 평가보고 등이 긍정적인 영향을 높게 미치는 구성요소로 나타났다. 이는 성과평가제도 시행의 공정성 및 평가결과에 대한 신뢰도가 수용성을 높이고, 국가연구개발사업 개선을 위한 적극적인 환류활동을 유인하는 결과가 반영된 것으로 볼 수 있다. 셋째, 성과평가 결과의 환류활동 반영도가 국가연구개발사업 성과제고에 미치는 영향에 대한 분석결과, 사업성과 제고에서는 투입, 과정, 결과단계 반영도가, 예산배분 효율성 증대에서는 투입단계 반영도가, 목표달성 향상도에서는 기획, 과정, 결과단계 반영도가 긍정적인 영향을 미치는 것으로 나타났다. 국가연구개발사업 성과제고가 적정 예산을 투입하고 체계적 관리를 추진하며, 목표달성 및 우수성과가 창출되기 위한 활동이 복합적으로 적절하게 이루어진 결과임을 볼 때, 성과평가 결과 도출된 국가연구개발사업의 개선사항에 대해 환류활동을 통한 적절한 반영이 국가연구개발사업 성과제고를 통한 정책 효과성을 높이는데 중요한 영향을 미치는 것으로 나타났다. 이상의 분석결과를 기반으로 볼 때, 성과평가제도 시행의 적절성이 평가결과 수용성 및 환류활동에 결정적인 영향을 미치며 궁극적으로 국가연구개발사업의 성과제고를 통한 효과성을 높이는데 기여하고 있음을 알 수 있었다. 실증분석 결과에 대한 구체성 및 신뢰도를 높이고 현행 성과평가제도의 실효적인 개선방안을 도출하기 위해 전문가 심층인터뷰를 추진하였다. 인터뷰 결과, 전문가들은 획일적 평가를 탈피하기 위해 사업특성을 반영한 평가지표체계 구축을 통한 성과평가 시행, 정량적 지표중심 평가에서 전문가 정성적 평가를 포함한 다면평가로의 성과평가제도 방식 전환, 즉시 창출 성과에서 중장기 파급성과 중심으로의 평가, 사업규모에 따른 평가준비 및 평가기간 차별화, 충분한 성과조사 및 검증기간 부여를 위한 성과평가 시기 조정, 성과평가 평가위원회의 전문성을 높일 수 있는 다양한 제도적 개선 및 지원정책 추진, 성과평가 결과 신뢰도 향상을 위한 자체평가와 상위평가 간 연계 활성화, 실질적인 성과평가 결과와 예산 배분 및 조정 간 연계성 강화, 성과평가 결과 활용 확대를 위한 다양한 인센티브제도 도입, 글로벌 트렌트 및 대내외 환경변화를 고려한 평가방향성 설정, 성공요인과 더불어 실패요인에 대한 분석 및 환류 강화 등 성과평가제도 개선에 대한 구체적인 의견을 개진하였다. 본 연구에서 문헌분석, 실증분석, 전문가 심층인터뷰 등 다각적인 분석결과를 기반으로 도출된 이론적 함의와 정책적 함의는 다음과 같다. 먼저 본 연구의 이론적 함의는 성과평가제도 시행이 국가연구개발사업의 전반적인 성과제고에 기여한 정도를 중심으로 성과평가제도의 효과성을 살펴본 정책평가 관점에서 이루어졌고, 정책시행 결과의 수용성 정도에 따라 성과평가결과 환류과정에 대한 반영도가 달라질 수 있음을 실증분석 결과로 도출하였다. 또한 성과평가제도와 국가연구개발사업 성과 간 연계성 진단에 대한 신뢰도를 높이기 위해 정책평가 과정의 환류를 매개로 설정하여 환류 반영도가 국가연구개발사업 성과 제고에 영향을 미쳤다는 함의를 발굴했으며, 성과평가제도 각 단계 별 구성요소가 성과평가제도 적절성 및 수용성에 미친 영향에 대한 결과를 도출하여 국가연구개발사업 성과평가제도 관련 메타평가연구의 정교함을 높였다. 정책적 함의로는 현행 성과평가제도의 획일적인 평가지표에 대한 개선, 평가위원회 전문성 등 적절성을 높이기 위한 방안모색, 평가결과 간 연계성 강화를 통한 성과평가 결과의 수용성 제고, 성과평가 결과와 예산 반영의 실효적 연계강화를 위한 제도적 보완 강화, 현행 단기성과 위주의 성과평가에서 단기성과와 중장기적 성과로 이원화하는 평가 방안 도입, 성과평가 준비과정 및 대응과정에서의 과도한 업무량 저감을 위한 수요자 관점의 제도개선, 국가연구개발사업 성과평가제도의 정확한 정책효과를 진단하고 지속적인 개선을 이루기 위한 모니터링 체계 구축 등을 도출하였다.

대학원 내 학생참여 및 학습성과 영향요인에 관한 연구 : BK21사업 고등교육정책 개입효과를 중심으로

허정 성균관대학교 국정전문대학원 2021 국내박사

As the importance of accountability and quality of education in higher education has recently increased, the quality improvement and innovation of graduate school education are also deemed to be important challenges. Accordingly, while the previous studies on BK21 project performance analysis has traditionally focused on the improvement of professors' research performance, this study was mainly conducted based upon the student engagement theory which illustrates the logic of students' active engagement in their academic activities and learning outcomes in undergraduate and graduate programs. In other words, this study explored whether the support for the BK21 project could improve the university's supportive environment and hence promote student engagement and mediate the improvement of learning outcomes. This study also tested whether the effects of the educational; policies were effective by comparative analysis. The main research findings at each stage of this study are as follows. First, as in the results of various preceding studies targeting undergraduate students, this study probed whether there is a significant difference in the university's supportive environment, student engagement, and learning outcomes depending on the individual characteristics of graduate students. The main results suggested that there were statistically significant differences in the level of satisfaction of the university's supportive environment, student engagement, and learning outcomes on the basis of individual characteristics such as gender, major field, degree course, degree period, and program beneficiary period, etc. Next, stepwise regression and structural equation (SEM) analysis were conducted to derive the main antecedent factors on the improvement of learning outcomes. As a result of the stepwise regression analysis, when the university's supportive environment, favorable conditions, and student engagement were gradually increased in a statistical term, the explanatory power of the model was also improved. Thus, It was confirmed that student engagement is an important factor that was significantly associated with performance improvement overall. In addition, a SEM was adopted to examine the structural relationship among the university's supportive environment, the student engagement, and the learning outcomes. The results implied that the sub-factors of student engagement, active and collaborative learning, and professor-student interaction have positive correlational relationships. In addition, the direct and indirect effects on learning outcomes suggested that the university's supportive environment has a indirect effect of improving learning competencies by promoting active and collaborative learning and faculty-student interactions. Lastly, in order to test and confirm the policy effect of the BK21 project, the non-beneficiary group was composed of a comparative group that is most similar to the beneficiary group through propensity score matching (PSM), and the difference was analyzed to confirm the policy effect of the project. As a result, it was found that the supportive environment of universities which participated in the BK21 project was statistically and significantly outperformed and outstanding. Furthermore, student engagement and learning outcomes of graduate students who participated in the project were also significantly better than those of non-participating graduate students. In other words, it can be interpreted that the various programs and financial investments provided by the BK21 project could improve the university's supportive environment and student engagement, ultimately contribute to the improvement of learning outcomes. Through an additional qualitative analysis such as focused group interview (FGI), various policy implications and caveats were arranged for public administrators and educational policy practitioners such as strategic directions for measuring graduate students' performance and for enhancing their competency appraisal process as well as for establishing a career tracking and management system even long after graduation, all of which could innovate the student and project performance management. 최근 고등교육의 책무성과 교육의 질에 대한 중요성이 증대됨에 따라 대학원 교육의 질제고와 혁신 또한 중요한 당면과제이다. 이에 따라 본 연구에서는 기존 대부분의 선행연구에서 교수의 연구실적 향상여부에 초점을 둔 BK21사업 성과분석과 달리 ‘대학생활에서 학생들의 능동적이고 적극적인 참여가 학습 성과를 높인다.’는 학생참여이론(Astin, Kuh et al)을 바탕으로 BK21사업의 사업수혜자인 대학원생에게 초점을 두고 연구를 진행하였다. 즉 BK21사업 지원이 대학의 지원환경을 개선하고 이를 통해 학생참여를 촉진시켜 학습성과 향상을 매개하는지를 분석하였고, 사업 미참여대학원생과의 비교분석을 통해 정책효과를 검증하였다. 본 연구의 진행 단계별 주요 연구결과는 다음과 같다. 먼저, 학부생을 대상으로 한 다양한 선행연구의 결과에서처럼, 대학원내에서도 대학원생 개인특성에 따라 대학의 지원환경, 학생참여, 학습성과에 차이가 있는지를 집단별 평균차이 분석(ANOVA)을 통해 확인해보았다. 그 결과, 대학원생의 성별, 전공분야, 학위과정, 학위기간, 사업 수혜기간 등 개인특성에 따라 대학의 지원환경 만족도, 학생참여, 학습성과에 통계적으로 유의미한 차이가 있는 것으로 나타났다. 다음으로는 대학원생의 개인특성, 대학의 지원환경, 학생참여 변수 중 고등교육의 최종 목적인 학습성과 향상에 미치는 주요 영향요인을 도출하기 위해 단계적 회귀분석(stepwise regression)과 구조방정식(SEM) 분석을 진행하였다. 단계적 회귀분석 결과, 대학원생의 학습성과(학습역량, 연구역량) 향상에 학생의 개인특성보다 대학의 지원환경, 학생참여 변수를 단계적으로 투입했을 때, 모델의 설명력이 증가하여 학생참여가 대학원생의 학습성과 향상에 중요한 영향요인임을 확인하였다. 또한, 대학의 지원환경, 학생참여의 각 하위요인들과 학습성과와의 구조관계를 살펴보기 위해 구조방정식 분석을 실시하였는데 그 결과, 대학의 지원환경은 학습성과의 하위요인인 학습역량과 연구역량 모두에서 학생참여 하위요인인 능동적‧협력적 학습, 교수-학생 상호작용과 정적 상관관계를 나타내었다. 또한 학습성과에 대한 직‧간접 효과 분석결과, 대학의 지원환경은 학습역량 향상에 직접적인 효과와 더불어 학생참여의 하위요인인 능동적‧협력적 학습과 교수-학생 상호작용 촉진하고, 이를 통해 학습역량을 향상시키는 간접효과도 있는 것으로 나타났다. 마지막으로 BK21사업의 정책효과를 확인하기 위해 사업 미수혜집단을 성향점수매칭(Propensity Scored Matching, PSM)을 통해 수혜집단과 가장 유사한 비교집단을 구성하여 집단 간 차이분석을 실시하였다. 그 결과 BK21사업에 참여하는 대학의 지원환경이 통계적으로 유의하게 좋은 것으로 나타났으며, 학생참여 및 학습성과 각 하위요인에서도 사업 참여대학원생이 미참여대학원생 보다 높은 것으로 나타났다. 즉 BK21사업에서 제공하는 다양한 프로그램과 재정투입이 대학의 지원환경을 개선하고 이를 통해 대학원생의 학생참여를 촉진시켜 학습성과 향상에 기여하는 것으로 해석할 수 있다. 아울러 이러한 양적 분석결과에 대한 추가적인 질적 분석을 통해, 연구중심대학을 표방하는 BK21사업 참여대학들은 학부중심 사고를 넘어 대학원 교육혁신과 실질적인 대학원생 학생참여가 제고될 수 있도록 교육환경 혁신을 추진해야 한다는 점과 대학원생들의 역량향상 과정에 대한 성과측정 및 졸업 후 진로추적 시스템 구축, 학생성과 중심의 사업 성과관리 방향전환, 연차평가 완화를 통한 대학 간 대학원 교육혁신 성과의 공유․확산 문화 정착 등의 정책적 시사점을 제시하였다.

정책행위자의 입법과정 참여와 영향력 연구 : 국회의원 주관 정책세미나의 주제와 참여자를 중심으로

이지형 성균관대학교 국정전문대학원 2023 국내박사

「대한민국 헌법」 제40조는 “입법권은 국회에 속한다.”라고 규정하여 정책입안부터 결정까지의 권한을 입법부에 부여하고 이를 명확히 제도화하고 있다. 즉, 입법부는 오늘날 정책결정의 가장 핵심적인 행위자이자 국민의 대리인으로서 입법활동을 통해 한 국가의 총체적인 틀과 운영 기준이 되는 제도를 마련하게 된다. 그러나 수많은 이해관계를 가진 정책·입법수요가 급증함에 따라 사회문제를 독자적으로 해결할 수 없는 현실적 한계에 직면하고 있으며, 국민으로부터 여전히 비판과 불신을 극복하지 못하고 있는 안타까운 현실에 놓여있다. 이러한 우려의 본질적인 쟁점은 정책과정에서 나타나는 다양한 행위자들의 특성과 정치적 상호작용에 주목할 필요가 있음을 시사한다. 결국 ‘정책결정’이라는 것은 공공 및 민간 행위자들 간의 정치적 상호작용을 통한 ‘정치적 요소’가 개입될 수밖에 없기 때문이다. 즉, 특정 정책영역에서 나타나는 행위자들의 특성과 상호작용 구조의 반복적인 패턴을 살펴보는 것은 어느 집단이 유리하거나 불리한 위치에 있으며, 정부는 어떤 전략과 정책도구를 채택해야 하는지 그리고 정책행위자들 간의 참여패턴, 목표, 전략 등의 상호관계에 깊은 이해를 도모할 수 있는 잠재력을 가지고 있다. 이러한 연구배경을 토대로 본 연구는 자유로운 토론 및 의견 교환의 면대면(face-to-face) 대화를 가능케 하는 국회 내 유일한 제도적 장치이자 ‘공론의 장(場)’으로서 기능하는 정책세미나를 분석사례로 선정하였다. 이를 통해 “입법부가 합리적인 정책설계의 명확한 근거와 정당성을 확보하고 공공과 민간 간의 신뢰 회복을 위해 어떠한 방식으로 변화되어야 하는가?”에 대한 질문에 답을 제시하고자 연구를 진행하였다. 그리고 과거 정치학의 주류가 되어 왔던 ‘정치가 정책에 영향을 미친다.’라는 관점에서 벗어나 ‘정책이 정치에 영향을 미친다.’라는 새로운 이론적 관점의 실질적 가능성을 검증하고자 하였다. 이에 정책유형에 따른 대상집단의 특성과 정치적 상호작용을 분석하기 위해 Lowi의 공공정책 유형 이론(public policy type theory), Schneider & Ingram의 사회적 형성 이론(social construction theory) 그리고 정책 네트워크 이론(policy network theory) 등이 상호 연계되어 적용될 가능성을 발견하였으며, 이를 토대로 분석모형을 구축하였다. 연구목적을 달성하고자 양적 연구와 질적 연구를 혼합한 ‘혼합적 연구방법론(mixed methods research)’을 적용하였으며, 구체적으로 Creswell(2015)이 제시한 통합적 설계(convergent design) 방법을 활용하여 연구를 설계하였다. 양적 분석에서는 대상집단 인식 설문조사, 네트워크 분석, 단순 회귀분석 등을 실시하였다. 질적 분석에서는 연구대상에 대한 입체적인 이해와 실질적 한계 등을 찾아내고 입법부의 현실적인 발전방안을 마련하고자, 제21대 국회의원 16명을 대상으로 심층면접을 진행하였다. 연구목적을 달성하기 위한 구체적인 분석단계는 다음과 같다. 첫째, 2020년 5월 30일부터 2021년 12월 31일까지 약 1년 6개월 동안 논의된 1,419건의 정책세미나 주제에 관한 유형화 작업을 진행하였다. Lowi가 제시한 강제의 가능성과 강제의 적용영역을 기준으로 분배정책(446건), 재분배정책(251건), 규제정책(322건), 구성정책(303건) 등의 4가지 정책유형으로 구분하여 총 1,322건의 사례를 선정하였다. 둘째, 정책세미나에 참여한 공공 및 민간 행위자들의 정치적 대표성(정책속성, 직능, 공익집단·이익집단 여부)을 기준으로 47개 대상집단으로 분류하였으며, 사회적 형성 이론에서 제시된 사회적 형상(신뢰성, 존중) 및 권력(전문성, 자원 동원능력)의 측정값을 파악하기 위해 일반국민 500명을 대상으로 설문조사를 시행하였다. 이를 통해 대상집단을 수혜(advantaged)집단, 주장집단, 의존집단, 이탈집단 등으로 분류하였다. 셋째, 정책 네트워크의 다양한 네트워크 유형과 구성요소들을 통해 네트워크 범위, 권력구조, 하위집단, 응집성 등의 4가지 요소를 검토하였다. 그리고 방법론적 도구로써 네트워크 분석을 활용하여 정책유형별 행위자들의 특성을 파악하였다. 넷째, 정책유형에 따른 정치적 상호작용 차이를 검증하고자 대상집단에 대한 사회적 형상 및 권력 측정값과 정책유형별 권력관계에 관한 12가지의 연구가설을 수립하였으며, 이를 검증하기 위해 단순 회귀분석을 실시하였다. 구체적으로 설문조사를 통해 도출된 사회적 형상 및 권력에 대한 개별 측정값(신뢰성, 존중, 전문성, 자원 동원능력)과 네트워크 분석에서의 내향 연결 중심성을 바탕으로 실제 각 정책영역에서 어떠한 특성을 가진 대상집단들이 상호작용하고 있는지를 검증하였다. 연구가설 검증을 통해 가설 1-2, 가설 1-3, 가설 2-1, 가설 2-2, 가설 2-3, 가설 3-1, 가설 3-2, 가설 4-3, 가설 4-4 등 총 9개의 가설이 채택되었다. 이상을 통해 4가지 정책유형에 따른 대상집단의 특성과 정치적 상호작용은 각각 다르게 나타나고 있음을 확인할 수 있었다. 주요 분석결과는 다음과 같다. 첫째, 분배정책 영역에서는 정부부처·지자체와 공공기관, 입법부 그리고 소수의 이익집단을 중심으로 한 전형적인 철의 삼각형 혹은 하위정부 형태를 보여주고 있었으며, 하위정부의 안정성을 유지하기 위한 조정자(coordinator)로서 전문가 집단의 영향력도 높게 측정되었다. 이에 전문성과 자원 동원능력이 높게 인식되는 대상집단의 영향력이 두드러지는 것으로 확인되었다. 둘째, 재분배정책 영역에서는 정부부처·지자체를 포함한 교수, 공공기관, 법조계 전문가, 의약계 종사자 등 전문가 집단의 영향력이 상위수준에 있는 것으로 확인되었다. 민간에서는 복지계 공익집단의 영향력이 가장 높게 나타나 정책의 특성이 대상집단 성격에 확연히 반영되고 있음을 알 수 있었다. 이에 신뢰성과 존중 그리고 전문성이 높을 것으로 인식되는 대상집단의 연계가 활발한 것으로 확인되었다. 셋째, 규제정책 영역의 경우 법조계 전문가들의 압도적인 영향력을 중심으로 교수, 연구기관 등의 전문가 집단과 정부부처·지자체, 공공기관 등의 공공영역 그리고 민간에서는 노동계 이익집단, 복지계 공익집단, 경제·산업계 이익집단, 경제·산업계 공익집단, 환경·안전계 공익집단 등이 높은 순위를 점하고 있는 다원주의 형태를 보여주고 있었다. 특히, 상호 이해관계의 정당성을 확보하고 갈등을 완화하기 위한 수단으로써 법적 지식과 특정 분야에 전문성을 지닌 대상집단의 활동이 활발한 것으로 밝혀졌다. 또한, 민주노총, 한국노총, 공공운수노조 등의 노동계 이익집단을 중심으로 규모, 조직력, 자금력 등 상대적 자원을 많이 보유한 것으로 인식되는 대상집단의 영향력이 높은 것으로 확인되었다. 마지막으로 구성정책 영역에서는 국회의원, 정당 등의 상위수준 행위자들과 전문가 집단을 중심으로 한 정책 공동체 모형 및 전문가 네트워크의 특성이 나타났다. 이와 더불어 전문성과 자원 동원능력이 높게 인식되는 대상집단의 활발한 연계 활동을 확인할 수 있었다. 한편, 연구대상에 관한 정책 입안자들의 경험적 인식을 살펴보기 위해 제21대 국회의원을 대상으로 심층면접을 진행한 결과는 다음과 같다. 첫째, 정책세미나에 대한 제도적 지원과 환경의 경우 급속도로 증가하는 정책세미나 횟수로 인해 제공되는 정보들이 복잡하고 방대하여 입법활동에 혼란이 가중될 수 있다는 점, 바쁜 일정으로 인해 의원 개인의 적극적이고 원활한 참여가 힘들다는 점이 지적되었다. 둘째, 주제 및 참여자들 선정기준에 대한 영향요인은 의원 개인의 정치적·정책적 관심과 전직 및 경력 그리고 전공 분야 등으로 나타났다. 그리고 의원 개인이 속한 상임위원회 특성과 정당의 이념·기율 등은 정책세미나 주제 및 참여자 선정뿐만 아니라, 법률안 발의 및 정책결정에도 영향을 미치는 가장 큰 요인으로 작용하고 있었다. 특히, 면접 대상자들은 시민단체나 이익집단으로부터의 의정활동 평가나 감시지표 등에 매우 민감한 것으로 확인되었다. 셋째, 정책세미나를 통해 의원 개인이 얻게 된 장점으로는 평소에 만나기 힘든 민간과의 직접 대면을 기반으로 한 정보교환 및 의사소통의 효율성 그리고 지식 습득의 용이성을 꼽았다. 단점의 경우, 특정 시민단체 및 이익집단에 몰입된 불균등한 참여, 이해관계 표출을 위한 일방적인 의견 및 정보전달, 정보교환 목적보다는 형식적이거나 일회성·홍보성으로 활용되는 경우 등이 지적되었다. 마지막으로 정책세미나의 양적·질적 향상을 위한 개선방안의 경우, 공정하고 투명성 있는 정보제공을 위한 환경조성, 양질의 의견 교환을 위한 인센티브 제도 도입, 정부 기관의 적극적 참여를 통한 소통 및 협력효과 증대 그리고 세미나 자체를 제도화해야 한다는 의견 등이 제시되었다. 이러한 분석결과를 바탕으로 다음과 같은 이론적 함의를 도출하였다. 첫째, 본 연구는 국내·외 다양한 연구 검토를 통해 정책유형별 대상집단의 특성과 정치적 상호작용 차이를 고려하여 ‘다차원적인 이론적(multi-theoretical)’ 관점을 적용하였으며, 그동안 시도되지 않았던 세 이론 간 혼합을 통해 정치적 관계의 영향요인을 밝혀내고 이를 실증적으로 검증하였다. 둘째, 정책유형과 대상집단 간 정치적 상호작용 관계에 대한 새로운 연구가설을 수립하고 이를 실제 우리나라 입법활동에 적용하여 ‘정책이 정치에 영향을 미칠 수 있다.’라는 영향관계를 실증적으로 확인하였다. 그리고 대상집단의 사회적 형상과 권력에 대한 측정지표를 신뢰성, 존중, 전문성, 자원 동원능력 등으로 선정하여 대상집단 인식에 대한 이분법적 관점을 세분화하였다. 셋째, 정책학·행정학 분야에서 관심이 전무했던 ‘국회의원 주관 정책세미나’를 대상으로 정치적 상호작용의 영향관계를 검증함으로써, 입법활동의 국민 참여에 대한 폭넓은 이해와 해석을 제공하였다. 넷째, 정책과 정치적 상호작용의 인과관계 검증을 위해 일반국민 500명을 대상으로 대상집단에 대한 인식조사를 시행함으로써 우리나라만의 공간적·시기적·문화적 맥락에 맞는 사회적 형성 매트릭스를 재구성하고 그 결과를 실증분석에 활용하였다. 다섯째, 연구대상 및 방법론 측면에서 1,322건의 정책세미나 주제와 7,867명의 정책행위자를 정치적 대표성과 대상집단으로 유형화하였으며 빅데이터 기반의 네트워크 분석을 통해 연구결과에 대한 일반화를 도모하였다. 여섯째, 제21대 현직 국회의원 16명을 대상으로 심층면접을 진행하여 입법활동 내실화를 위한 적실성 있는 대안을 모색하였다. 이상의 연구결과 및 함의를 토대로 다음과 같은 정책적 제언을 제시하였다. 첫째, 정책과정에 참여하는 다양한 이해관계자들의 균등한 참여기회와 상호작용을 확보할 수 있는 제도적 개선방안이 마련되어야 한다. 둘째, 민간의 능동적인 참여를 유도하고 정책의 질적 향상을 도모하기 위해 공공과 민간에 대한 인센티브 제도를 도입할 필요가 있다. 셋째, 의원입법 지원을 위한 입법 및 정책 개발비 예산조정과 더불어 입법 지원기구나 상임위원회 수준에서의 인력확보가 이루어져야 한다. 넷째, 공공 간의 협업 관점에서 입법부와 행정부가 협력체계를 구축하고 논의된 내용이 실제 정책결정에 활용될 수 있는 피드백 메커니즘(feedback mechanism)이 마련되어야 한다. 다섯째, 국회의원들이 정당이나 시민단체 등의 내·외부적 압력으로부터 자율적인 입법활동을 보장받을 방안이 정립되어야 하며, 국회의원들 또한 국회 내 원활한 신뢰 환경조성을 위한 ‘실천적인 노력’이 필요하다. 여섯째, 입법활동에서 파악되는 정책들과 대상집단을 분류할 수 있는 기준체계를 정립함으로써 어떠한 정책이 성공 혹은 실패할 것인지 그리고 민간이 선호하는 실질적인 정책방향과 지지 및 반발 요소들이 무엇인지 파악할 수 있어야 한다. 이상의 연구결과는 ‘정책’, ‘행위자’, ‘네트워크’라는 복잡하게 얽힌 3가지 요소의 특성과 연계 가능성을 탐색하고 규명함으로써 특정 정책과 관련된 국민의 인식, 참여, 성향, 방향 등에 관한 역학 관계를 파악하는데 중요한 논거를 제공해줄 것이다. 또한, 정책유형에 따른 정책행위자들 간의 정치적 구조를 포괄적이면서도 구체적으로 비교해 볼 수 있을 것이며 나아가 정책설계 및 결정과정에서의 목표, 인과적 모델, 정책수단 그리고 대상집단을 통합적으로 파악하는 데 도움이 될 것이다. Article 40 of the 「Constitution of the Republic of Korea」 stipulates that “The legislative power shall be vested in the National Assembly.” It shows that the legislature was institutionalized and granted authority to draft policies and make policy decisions. The legislative branch acts as the most critical actor in policy decisions and, as the representative of the public, prepares a system that serves as a country’s overall framework and operating standards through legislative activities. However, as the demand for policies and legislation with numerous interests increases, they are facing the limit of not being able to solve social problems independently, and, as a consequence, are facing the reality of not being able to overcome the public’s criticism and distrust. The essential issues of these concerns imply that we should focus on the interaction between politics and the characteristics of various actors in the policy process. As a result, ‘policy decision’ is inevitably involved in ‘political factors’ through political interactions between public and private actors. Looking into the repeated pattern of actors’ characteristics and interaction structures in a specific policy area has the potential to enhance knowledge of the following; which groups are at a disadvantage or advantage, which strategies and policy tools government should implement, and the interaction of policy actor’s participate pattern, aim and strategies. Based on this research background, this study examines the process of a policy seminar led by the National Assembly because this seminar serves as the only institutional arrangement in the National Assembly that allows for the exchange of opinions through face-to-face conversational discussions; thus, serving as a ‘place for public debate’. This study aims to answer the question: “In which way should the legislative branch be changed to secure a clear basis and legitimacy for rational policy decision-making and restore trust between the public and private actors?” Also, this study verifies the practical possibility of a new theoretical perspective, ‘policies determine politics’, beyond the politics determine policies’ perspective, which has been the mainstream of political science. In order to analyze the characteristics of target populations and political interactions according to policy types, we investigated Lowi’s public policy type theory, Schneider & Ingram’s social construction theory and policy network theory. Through this investigation, we found the possibility of these theory interactions. Based on the finding, we constructed an analytical model. To achieve the aim of this study, we adopted ‘mixed methods research’ that combines quantitative and qualitative research, Specifically, we used the convergent design suggested by Creswell (2015). For the quantitative analysis, we conducted a survey on the target population’s social construction, network analysis, and simple regression analysis. For the qualitative analysis, we conducted in-depth interviews with 16 members of the 21st National Assembly to have a better understanding of the research subject and practical limitations to prepare realistic development suggestions for the legislative branch. The detailed steps for analysis were as follows: First, we classified 1,419 policy seminar topics discussed for about a year and a half, from May 30, 2020, to December 31, 2021. Based on the likelihood and applicability of coercion proposed by Lowi, 1,322 cases were selected in total, and the policy seminar topics were divided into four policy types: distributive policy (446 cases), redistributive policy (251 cases), regulatory policy (322 cases), and constituent policy (303 cases). Second, we classified the public and private actors who participated in the policy seminar into 47 target populations based on their political representation (policy attributes, functions, public interest groups, or interest groups). We surveyed 500 ordinary people to understand better social constructions (reliability and respect) and powers (professionalism and resource mobilization) proposed by social construction theory. The target populations included the advantaged, contenders, dependents, and deviants. Third, we examined the four factors, including the network range, power structure, subgroup, and cohesiveness, using various network types and components of the policy network. Using network analysis, we also identified the characteristics of actors depending on the policy type. Fourth, we established 12 research hypotheses on the target populations’ social constructions and political power measurement values ​​to verify the difference in political interaction and the power relationship by policy type. Then, we verified them using a simple regression analysis. In more detail, we verified the characteristics of target populations that were interacting according to the policy type using the individual measures of social construction and power (reliability, respect, professionalism, and resource mobilization ability) derived from the survey and the in-degree centrality in the network analysis. Through the research hypothesis verification process, a total of 9 hypotheses were adopted (hypothesis 1-2, 1-3, 2-1, 2-2, 2-3, 3-1, 3-2, 4-3, and hypothesis 4-4). By testing these hypotheses, we could confirm that the characteristics and political interactions of the target populations differ according to the four policy types. The main results are as follows: First, in the area of distributive policy, we found a typical iron triangle or sub-governmental form centered on government ministries, local governments, public institutions, legislatures, and some interest groups. The influence of the expert group as a coordinator to maintain the stability of the sub-government was revealed to be high. Accordingly, the influence of the target populations, which were highly recognized for their professionalism and resource mobilization abilities, was identified as prominent. Second, in the area of redistributive policy, the influence of expert groups including government departments and local governments, professors, public institutions, legal experts, and pharmaceutical workers was identified as being at a high level. On the other hand, the welfare public interest group was identified as being the most influential in the private sector, demonstrating that the characteristics of the policy were clearly reflected in the characteristics of the target populations. Accordingly, it was confirmed that the target populations considered to have high reliability, respect, and professionalism are more actively connected. Third, in the area of regulatory policy, we could identify a form of pluralism, with the overwhelming influence of legal experts, expert groups (professors and research institutes), government ministries, local governments, and public institutions in the public area, but with the huge influence of labor interest groups, welfare public interest groups, economic and industrial (public) interest groups, and environmental and safety public interest groups in the private area. In particular, it was found that the activities of target populations with legal knowledge and expertise in specific fields were active, due to their possessing means of securing the legitimacy of mutual interests and mitigating conflicts. In addition, in the case of labor interest groups such as the Korean Confederation of Trade Unions, the Federation of Korean Trade Unions, and the Public Transport Workers Union, the influence of the target populations was identified as being high, as they are recognized as possessing large resources in terms of size, organizational power, and financial power. Finally, in the area of constituent policy, we could identify characteristics of policy community model and professional network centered on high-level actors and expert groups, such as members of the National Assembly and political parties. Additionally, we could identify active connections among target populations recognized as having high professionalism and resource mobilization ability. In order to examine the empirical perceptions of policymakers regarding the subject of the study, we conducted in-depth interviews with the 21st National Assembly members. The results are as follows: First, in the case of institutional support and environment regarding the policy seminars, the information provided for the policymaking process is complex and vast due to the rapidly increasing number of policy seminars, thereby increasing confusion in legislative activities. It was also pointed out that it is difficult for individual members of the National Assembly to participate due to their heavy schedules. Second, the individual’s political and policy interests, former job and career, and significant field influenced the criteria for selecting the subject and participants. Moreover, the characteristics of the standing committee, in addition to the ideology and discipline of the party to which each member belongs, were the most significant factors affecting not only the selection of policy seminars and participants but also the proposal of legislation and policy decisions. In particular, it was confirmed that the interviewees were very sensitive to evaluating legislative activities or monitoring indicators from civic groups or interest groups. Third, as the advantages gained through policy seminars, individual members of the National Assembly pointed out the efficiency of information exchange and communication and the ease of acquiring knowledge through face-to-face communication with people they rarely meet. Concerning the drawbacks, they cited unequal participation with a specific civic group or interest group occupying the majority of the participation, unilateral delivery of opinions and information to express interests, and some cases of being used for formality, one-time, and promotional purposes rather than information exchange purposes. Finally, as for the quantitative and quality improvement measures of policy seminars, they suggested the seminar should be institutionalized, and we should create an environment for providing adequate and transparent information and have an incentive system that can encourage exchanging of good opinions. They also urged government agencies to take an active role in improving communication and cooperation. Based on these analysis results, we derive the following theoretical implications: First, this study took a ‘multi-theoretical’ approach, taking into account the characteristics and political interaction differences of the target populations based on the policy type via a review of various domestic and foreign research. This study has also identified and empirically verified the influencing factors of political relations through a mix of three theories that had not been attempted. Second, a new research hypothesis was developed on the political interaction relationship between policy types and target populations and applied to actual legislative activities in Korea to empirically confirm the relationship that ‘policies determine politics’. In addition, the dichotomous perspective on the perception of the target populations was subdivided by selecting reliability, respect, professionalism, and resource mobilization ability as the measurement indicators for the social construction and power of the target populations. Third, this study provided a broad understanding and interpretation of the public’s participation in legislative activities by verifying the influence relationship of political interaction, targeting the ‘National Assembly Policy Seminar’ which had no interest in the fields of policy science and public administration. Fourth, in order to verify the causal relationship between policy and political interaction, a survey of 500 people in the public was conducted to reconstruct the social construction matrix suitable for Korea’s spatial, temporal, and cultural context, and then the results of the survey were used for empirical analysis. Fifth, in terms of research subjects and methodology, 1,322 policy seminar topics and 7,867 policy actors were classified as political representatives and target populations. The generalization of the research results was promoted through big data-based network analysis. Sixth, suitable alternatives for strengthening legislative activities were found by conducting in-depth interviews with 16 incumbent members of the 21st National Assembly. Based on the above research results and implications, we suggest the following policy recommendations: First, an institutional improvement plan must be prepared to secure equal opportunities for participation and interaction among various stakeholders participating in the policymaking process. Second, it is necessary to introduce an incentive system for the public and private areas to induce active participation in the private area and promote the qualitative improvement of policies. Third, manpower must be secured at the level of legislative support organizations or standing committees, along with the budget adjustment of legislative and policy development costs for legislative support. Fourth, a feedback mechanism must be established such that the legislative and administrative branches can establish a cooperative system from the perspective of the public sector’s collaboration, and what is discussed between these two can be used in actual policymaking decisions. Fifth, measures must be established to ensure that members of the National Assembly are guaranteed autonomy in their legislative activities and not subject to internal and external pressures from political parties and civic groups. Members of the National Assembly also need to make ‘practical efforts’ to create an environment of trust within the National Assembly. Sixth, a standard system that can classify the policies identified in legislative activities and the target populations needs to be established, and thereby policymakers could predict which policies will succeed or fail. They could also identify practical policy directions and support that the public prefers, or resistance factors. The results of this study will provide important arguments for understanding the dynamics of public awareness, participation, propensity, and direction related to specific policies by exploring and identifying the characteristics and connected relations of the three complex elements of ‘policy’, ‘actor’, and ‘network’. In addition, they will help us to compare the political structure comprehensively and specifically among policy actors according to policy types. Furthermore, they will help us comprehensively identify goals, causal models, policy instruments, and target populations in the policy design and decision-making process.

국방획득 통합사업관리제도의 핵심성공요인(CSF)에 관한 연구

송학 성균관대학교 국정전문대학원 2022 국내박사

국방획득체계는 현존하거나 잠재된 위협에 대응하기 위하여 어떤 무기체계가 필요한가에 관한 소요관리체계(JCIDS), 소요 충족을 위하여 언제, 어떤 자원을, 어떻게 배분할 것인가에 관한 기획·계획·예산·집행체계(PPBES), 결정된 무기체계를 어떤 구체적인 전략과 방법·일정으로 획득해서 소요군에게 제공할 것인가에 관한 국방획득관리체계(DAMS) 등 세 가지 기본요소로 구성된다. 세계 모든 나라의 고민은 이러한 요소들을 어떤 획득 구조와 체계로 수행할 것인가에 집중된다. 즉 각각의 요소를 통합해서 할 것인가 아니면 분리할 것인가 그것도 아니면 절충형의 모습으로 할 것인가가 기본적인 문제이며, 그다음에는 구체적인 수행전략을 수립하고 계획대로 잘 추진하는 것이 핵심이다. 이러한 관점에서 1980년대 초반부터 미국 제조산업에서 시작하여 영국, 프랑스 등 주요 선진국들을 중심으로 발전된 개념이 국방획득체계에 도입되어 무기체계획득의 ‘통합사업관리제도(IPMS)’로 정착된 것이다. 한국은 2005년 12월에 국방획득에 관한 기본법인 「방위사업법」(법률 제7845호, 2006.1.2.)을 제정하여 국방획득사업, 특히 핵심이 되는 무기체계획득에 관한 방위력개선사업을 수행함에 있어 통합사업관리제 채택을 천명하고, 2006년 1월에 그 수행기관으로 방위사업청(“방사청”)을 창설하였다. 방사청의 창설은 그때까지 국방부, 합동참모본부, 육·해·공군, 조달본부, 국방과학연구소(ADD), 국방품질관리소 등 8개 기관이 위에 언급한 세 가지 획득요소를 각각 분할 수행해 오던 것을 완전히 새로운 개념으로 통폐합한 것이라서 국방획득 분야에서는 단순한 정책의 전환 정도가 아니라 거의 혁명적 수준에 가까운 대변혁이었다. 「방위사업법」제2조는 국방획득사업을 어디에 초점을 두고 수행해야 하는지에 관해 “투명성(transparency), 전문성(expertise), 효율성(efficiency)을 증진”하여 방위산업의 경쟁력을 강화함으로써 자주국방 태세를 구축하고 경제성장 잠재력을 확충함을 기본이념으로 한다고 명시하고 있다. 다시 말하면 투명성, 전문성, 효율성이 그 핵심이라는 의미이다. 그러나 기본법의 명제와는 달리 통합사업관리제를 채택한 이후 이 세 가지 요소의 관점에서 볼 때 과연 목적한 바의 효과를 거두고 있느냐의 문제에 관하여 많은 논란이 지속하여 왔다. 효과는커녕 종전 분산형 획득체계보다 훨씬 악화하였다는 극단적인 평가도 존재한다. 본 연구는 ‘통합사업관리제’라는 제도를 대상으로 그 효과성, 즉 목표한 성과를 달성했는지에 관해 전문가집단의 인식을 조사·분석하고, 성공 또는 실패한 제도로 평가되었다면 그에 영향을 끼친 원인을 핵심성공요인(Critical Success Factors; CSF)이론 차원에서 분석하면서 CSF와 각 요인 간의 상호연관성을 파악하는 데 목적을 두었다. 연구목적을 효과적으로 달성하기 위하여 근래 사회과학연구방법론에서 주목을 끌고 있는 혼합방식의 연구(mixed methods research)를 채택하여 양적 연구와 질적 연구 방법을 모두 활용하였다. 이에 따라 연구부문을 둘로 나누어 통합사업관리제의 효과성(effectiveness)을 파악하는 부분은 실증주의적 관점의 양적 연구 방법을 활용하여 검증하고, 제도의 핵심 성공요인(Critical Success Factors; CSF)을 파악하면서 밝혀진 CSF와 조직·기능부문 및 조직의 핵심자산(assets)과의 상호연관성을 파악하는 부분은 경험적·해석적 방법에 근거하여 질적 연구를 수행하였다. 연구설계에서 가장 중요한 부분은 연구표본의 선정에 있는 것으로 판단하고 비확률표본추출의 방법으로서 판단(judgment)표본추출과 할당(quota)표본추출방법을 적용하여, 관련 지식과 경험을 갖춘 국방획득 분야 전문가 60명을 소요관리, 사업관리, 계약관리, 연구개발, 시험평가 등 각 기능 분야별로 균등하게 배분·구성하였다. 표본은 모집단의 성격을 잘 반영해야 하므로 하위집단별 표본 선정에 특별히 초점을 두었으며 방산업체 및 관련 단체 종사자 등 국방획득체계 외적 이해관계자그룹을 대표할 수 있는 표본을 추가함으로써 연구결과에 대한 신뢰도와 타당성을 확보하고자 하였다. 양적 연구에 필요한 자료는 기존 문헌 연구와 1차 초점면접을 통하여 분석된 기초자료를 활용하여 질문 문항을 작성하고 서베이(survey)를 통해 수집된 자료는 SPSS ver. 25를 활용하여 통계 처리하였다. 구체적으로는 측정 도구의 신뢰성 검증 작업, 빈도분석, 기술적 통계분석을 연구목적 및 자료의 특성에 따라 적절히 수행하였다. 변수 간의 상관관계와 상호 영향 관계 파악을 위해서는 피어슨(Pearson) 상관관계분석과 다중회귀분석을 실시하였다. 질적 연구부문에서는 연구참여자의 견해로부터 현상의 의미를 최대한 명확하고 정확하게 밝히기 위해 면접방법을 활용하였으며, 두 단계로 나누어 1차 초점집단면접과 2차 심층면접으로 구분해서 수행하였다. 특히 잠재요인의 범주를 미리 파악하여 더욱 효과적인 면접을 수행하고자 하였으며, 국내·외의 기존 문헌 자료에 대한 사전 조사와 분석자료를 활용하였다. 문헌 조사는 총 102건의 국내·외 연구논문, 획득기관 보고서, 감독·감시기관의 감사보고서, 언론 보도자료 등을 분석하였다. 면접조사 참여자는 국방획득기능 분야별 전문가와 이해관계자를 그룹별로 균등 배분하였으며, 잠재범주 파악 목적으로 수행된 1차 초점면접에 8명, 더욱 구체적인 요인 파악 및 분석 목적으로 수행된 2차 심층면접에 20명을 각각 할당 배분하였다. 면접결과는 인터뷰 기록으로 정리하여 연구분석의 원천자료로 활용하였다. 핵심성공요인(CSF)을 도출하기 위한 질적 분석에는 내용분석(content analysis)의 절차를 활용하여 일반적 집계수단인 빈도측정방법으로 개념화-하위범주-범주화 작업을 수행하였으며 연구의 궁극적 목표인 CSF 도출에는 친화도 분석(affinity analysis)방법을 활용하였다. 친화도 분석은 경영학 분야뿐만 아니라 행정학 분야에서 기업이나 조직의 목적(goals)과 목표(objectives) 달성을 위하여 어떤 부분에 전략적 중점을 두어야 하는지에 관한 핵심성공요인을 파악하여 구체적인 전략을 수립하는데 유용한 기법으로 활용되어왔다. 친화도 분석기법이 행정학 분야에서 유용한 것은 정부조달과 같은 공공조달(조달청 또는 공기업 사업)이나 국방획득기능의 일부인 무기체계사업(방사청 사업)의 주요 관심 영역이 경영학 분야와 마찬가지로 시장이며 업체와 정부가 공급자와 수요자로서 핵심 플레이어가 되어 모든 활동이 시장의 움직임에 직접 영향을 받는다는 점이다. 따라서 방위사업청이나 조달청의 정책 수립과 집행과정에 관하여 행정학적 관점 외에도 경영학적 관점에서 다루는 것은 문제가 없다고 보아 두 분야의 질적 연구에서 공통으로 활용되고 있는 친화도 분석기법을 질적 연구분석의 수단으로 채택·적용하였다. 양적 통계분석은 먼저 통합사업관리제의 효과성에 영향을 미치는 요인에 관하여 「방위사업법」이 규정하고 있는 투명성, 전문성, 효율성이라는 세 가지를 독립변수로 설정하였다. 기초자료 수집을 위한 질문서는 변수별로 총 35개 문항을 작성하여 연구참여자 60명을 대상으로 설문작업을 수행하였으며 51명(85%)으로부터 응답을 접수하였다. 수집한 자료의 신뢰도 분석을 수행한 결과 크론바흐 알파(Cronbach’s α) 계수가 0.60 이상으로 나타나므로 신뢰성에 문제가 없음을 확인하였다. 일반적인 인식 특성은 빈도분석방법을 활용하였는바, 현행 국방획득체계의 환경 적응성, 국방획득 구조의 합목적성, 법규범 체계의 합리성 부문에서는 긍정적인 인식이 우세하였으나 획득기능분장의 적정성이나 기관 간 협조체계의 유효성에 대해서는 부정적인 인식이 더 높음을 확인하였다. 현재의 국방획득 여건하에서 통합사업관리제도의 필요성에 관하여는 응답자의 64.7%가 긍정적인 인식을 하고 있으며 도입 시기 역시 적절했다는 인식이 우세한 것으로 나타났다. 그러나 제도가 전문성이나 효율성 향상에 기여하였는가에 대해서는 별반 공감하지 않는 것으로 나타났다. 투명성 부문에 대한 기여도는 응답자의 66.6%가 제도 시행 이전보다 개선되었다는 인식을 나타낸 데 반해, 방위산업의 가격 및 품질 경쟁력 향상에는 대체로 좋은 영향을 미치지 못했다는 인식이었고 근래 방산 수출 확대 역시 45.1%가 제도의 기여도는 거의 없다고 응답하였다. 통합사업팀(IPT)의 조직체계나 구성에 대해서는 대체로 긍정적인 인식이 높게 나타났지만, 편성기준 및 업무체계의 적절성이나 이해관계자의 참여도 내지는 협조 관계에 대해서는 부정적인 인식이 긍정을 두 배 이상 앞지르는 것으로 나타나서 IPT운영이 합목적적으로 이루어지지 못한 것으로 분석되었다. 투명성, 전문성, 효율성이라는 세 가지 요인이 통합사업관리제도의 효과성(effectiveness)이라는 종속변수에 미치는 영향에 관하여는 전문성 항목만 유의미한 것으로 나타났다. 양적 연구분석결과를 종합하면, 연구참여자들은 통합사업관리제도의 필요성은 비교적 긍정적으로 인식하고 있으면서도 현재 운용되고 있는 상황은 대체로 적절하지 못하며 그로 인해 전반적인 효과성이 향상되었는가에 대해서도 부정적인 인식이 우세한 것으로 해석된다. 특히 효과성 영향요인으로 제시한 세 가지 변수 가운데 전문성(expertise)에 관하여는 전반적 긍정의 인식을 보이면서도 나머지 두 가지 요인, 즉 효율성과 투명성에 대해서는 오히려 효과성에 부(-)의 요인으로 나타났다는 것은 그것이 효과성의 영향변수로서 중요하지 않다는 것이 아니라, ‘전문성’이 효율성이나 투명성보다 상대적으로 더 큰 영향요인이라고 인식하는 것으로 해석된다. 질적 연구부문에서는 특별히 문헌 자료 조사와 분석에 중점을 두었다. 국내·외의 관련 정보원을 대상으로 원천자료를 수집·분석하여 총 208개의 활동기술서(activity statements)를 정리하였고 그로부터 34개의 부주제(supporting themes)를 도출하였다. 질적 분석과정에서는 국내·외 자료원에 기반을 둔 분석 결과물에 상당한 차이가 인지되었는데, 예를 들면 국내자료에서는 제도, 체계, 조직, 인적자원 등 대체로 하드웨어적인 요인들이 상당수를 차지한 데 반해, 국외 자료에서는 구성원의 심리적 요인, 관리자의 리더십, 적극적 권한 행사, 책임감 있는 업무 자세, 의사소통 등 소프트웨어적인 요인들이 대다수를 점하고 있음을 발견하였다. 질적 연구에서 매우 중요하고 세심하게 다루어져야 하는 부분은 질적 연구가 연구자의 개인적인 판단에 의해 연구참여자의 견해로부터 현상의 의미를 밝히는 것이며 질적 분석의 결과가 서로 다른 경우 무엇이 옳은지를 결정해야 한다는 관점에서 국외 문헌조사 결과로 얻은 자료는 본 연구의 중요한 목적이 되는 핵심성공요인(CSF) 도출에는 활용하지 않기로 하였다. 그 이유는 1) 연구의 대상이 한국의 현행 국방획득체계 범주에서 운용되는 통합사업관리제도라는 점, 2) 국내·외 문헌 조사를 통하여 파악된 잠재요인의 차이를 무시하고 두 부문의 문헌 자료를 통합하여 CSF 도출에 반영하는 경우 잘못하면 연구결과가 왜곡될 수도 있겠다는 우려 때문이다. 질적 연구의 결과, 국내 정보원으로부터 수집한 자료에 기반해서 내용분석 절차와 친화도 분석을 수행하여 도출한 핵심성공요인(CSF)은 다음과 같이 7개 항목으로 정리되었다. ① 사업추진전략의 실효성 제고 ② 적극적 업무 수행여건 보장 ③ 획득업무 전문성 개발 ④ 이해관계자 간 협력체계 발전 ⑤ 지속적인 획득 구조 개선 ⑥ 합리적 법규범 및 감시·감독체계 정립 ⑦ 관리자의 능력과 리더십 개발 본 연구는 우리나라 국방획득체계의 근간이 되는 통합사업관리제라는 혁신적인 정책이 도입 시행된 이후 15년이 지난 시점에서 정책의 실질적 효과성과 핵심성공요인(CSF)에 관해 국방획득 분야의 기능별 전문가그룹을 대상으로 양적·질적 연구의 장단점을 포섭한 혼합적 연구방법을 활용한 연구라는데 의의가 있다. 연구과정에서 채택한 구체적인 방법론과 불가피한 연구 한계를 극복하여 제한적이나마 연구결과에 대한 신뢰도와 타당성을 확보한 것은 국방획득체계에 관한 후속 연구 발전에 이바지할 것으로 판단된다. The Defense Acquisition System is normally composed of such three fundamental elements as, 1) Joint Capabilities Integration and Development System(JCIDS), so called Requirement Generation regarding what weapon system(s) should be acquired in order to defeat the existing and/or potential threats, 2) Planning, Programing, Budget, and Execution System(PPBES) to meet the requirement in view of what, when, and how appropriate resources be allocated, and (3) Defense Acquisition System(DAS) on actual procurement with concrete strategy to perform. All the countries in the world are concerned about how to carry out these functions and focus on the acquisition structures and systems by considering organizational type of the acquisition in terms of consolidation, division, or mixed. Then, they will establish an implementation plan in details and perform it as planned. The Integrated Project Management System(IPMS) was developed with this view in the beginning of 1980’ from such advanced countries as the United States, United Kingdom, and France. In December 2005, Korea had entered into a new act named ‘Defense Acquisition Program Act’ as a basic law for implementing defense acquisition programs. In particular, the Act declared as a core principle that the acquisition programs should be performed with IPMS, and established the Defense Acquisition Program Administration(“DAPA”) in January 2006 as an independent and centrally implementing organization. Establishing the DAPA means a complete integration of all eight functional authorities of defense acquisition which had previously performed by such separate organizations as parts of the MND headquarters, Office of the Chief of Staffs, each Services , Defense Procurement Agency(DPA), Agency for Defense Development(ADD), and Defense Agency for Technology and Quality(DTAQ). This reformation is not a simple change of acquisition policy, but a revolutionary renovation. The Article 2 of the Act states, as fundamental ideology that all acquisition programs must be implemented in view of those factors of transparency, expertise, efficiency, and focuses on establishing self-defense readiness and contributes to potential capability of national economic growth. It means that the three factors are core of all acquisition programs. However, adverse criticisms have continued since IPMS commencement regarding its effectiveness to the extent that it has rather created extremely negative effect to the acquisitions. The purpose of this study is not only conducting research for real effectiveness of the IPMS in terms of achieving goals and objectives through survey and series of interviews with a group of experts, but also extracting Critical Success Factors(CSFs) for IPMS and find out correlations among those factors. For the purpose of the most effective research, this study adopted both quantitative and qualitative means as a mixed method research which is recently becoming an issue subject in social science research methodology. Accordingly, the first part of this thesis looking for effectiveness of IPMS used quantitative approach positivistically, and second part for both Critical Success Factors(CSFs) and correlation among those factors used qualitative methodology with empirical and analytic approach. The first and foremost matter in study design is to organize research sample which is composed of 60 experts representing such fields as requirement generation, project and contract management, research and development, test and evaluation, etc. of defense acquisition in terms of knowledges and experiences. The Participants were selected by researcher with rigid criteria and distributed to each field as equally as possible in order to assure higher credibility. In addition, those representatives from defense companies and personnel of the acquisition related entities are included in the sample for ensuring high objective validity. Data collection for qualitative research was implemented by utilizing analysis of literature reviews and focus interviews. As a result, questionnaires were prepared and statistical processing with SPSS version 25 had been used after the data collection. Then, credibility test for the measurement tools, frequency analysis, descriptive statistics analysis, and etc. were applied in a proper manner. For correlations and influences among variables, Pearson Correlation Analysis and regression analysis were implemented. In the part of qualitative research, interview method were used to clearly define meanings of status from the views of the Participants. The interviews were implemented by dividing two steps, focused group interview and in-depth interview. In particular, various literature investigations and analysis in both domestic and foreign have been done by focusing to make more effective interview by creating scopes of potential factors in advance. As a result, 102 cases in total had been obtained and analyzed from such sources as thesis of research institutes, documents released from acquisition organizations, reports from audit and inspection authorities, and media issues. The interview participants were equally distributed by group of defense acquisition experts and stakeholders. Under this criteria, 8 and 20 experts were respectively allocated to the series of focus interviews for the purpose of obtaining potential scope of CSFs and analyzing details of the influential factors. Proper notes were prepared after each set of interview for the use of latter study analysis. In performing qualitative analysis for drawing CSFs, Affinity Analysis Methodology(AAM) was adopted. The AAM is well known as an useful tool to find out on which points should be strategically focused for successful accomplishment of organizational goals and objectives in both business and public administration. When it comes to the reason why AAM is useful in qualitative study for both business and public administration sector; 1) Public procurement like government procurement performed by the Public Procurement Service(PPS) or defense weapon system acquisition by the Defense Acquisition Program Administration(DAPA) is not only focusing on market mechanism by looking at its situation, but both Government and Contractors become core players in the market as supplier and buyer at the same time; 2) DAPA and PPS, in this sense, commonly need to take a view on business perspective as well in establishing its policy direction and execution progress. Quantitative analysis used in this study sets three influential factors of efficiency, transparency, expertise as independent variables for the effectiveness in relation to the Defense Acquisition Program Act. Answers through a questionnaire composed of all 35 questions have been received from 51 samples out of 60 representing response rate of 85 percent. As a result of credibility analysis, Cronbach’s α coefficient shows over 0.60 meaning enough credibility level. Frequency analysis was used in identifying general recognition characteristics and found that respondents, as a whole, recognized positive perception on adaptability of the existing defense acquisition system to current environments, purposiveness of defense acquisition structure, and rationality of legal norms, but showed negative response in the field of appropriateness of functional shares by each acquisition organization, as well as the effectiveness of cooperation among those authorities. Regarding necessity of IPMS and adaptation time under current defense acquisition environments, 64.7 percent of respondents showed positive perception. On the contrary, negative perception prevailed on expertise and efficiency. Positive contribution on transparency counted for 66.6 percent showing that it has been improved since the IPMS introduced in Korean defense acquisition. However, the experts, as a whole, negatively responded on defense industry’s global competitiveness in view of price and quality due to the IPMS, and 45.1 percent of the respondents are aware of the mechanism rarely or never contributed to recent expansion of defense exports. The experts participated in the research, as a whole, positively responded on IPT organizational structure and its composition. On the contrary, the negative perceptions on organizing criteria, working system’s appropriateness, stakeholder’s participation and cooperative relations are two times higher than positiveness meaning that IPT operation have not met its original purpose. Regarding how and what those three independent variables of efficiency, transparency, and expertise influence dependent variable, the effectiveness of IPMS, expertise only was shown as being meaningful factor. In conclusion for quantitative analysis, respondents strongly perceived the necessity of IPMS, but existing operational status is not appropriate and, accordingly, they thought that the IPMS has not contributed to improve total effectiveness of the system. In particular, among the three influential factors they showed strong positive awareness on expertise, but perceived that efficiency and transparency are not influential factors on the effectiveness. This does not mean those two factor are not important in terms of effectiveness but merely expressed perception on relative importance of expertise over those two factors of efficiency and transparency. For the qualitative research, this study especially focused on literature investigation and analysis. By collecting and analyzing raw data and information obtained through various sources from both domestic and foreign, 208 Activity Statements was prepared and 25 Supporting Themes had been drawn. In the progress of qualitative analysis, the results are much different according to whether it stems from sources of domestic of foreign. From domestic sources such hardware or material related factors as institutions, systems, organizations, personnel resources, etc. were drawn, but from foreign sources such software related factors as team member’s psychological status, active implementation of given authority, member’s attitudes on responsibility, communication ability, etc. were deduced. It is required to attentive deal with the qualitative research, because it is a study looking for actual meaning of phenomenon from the participant’s opinions by researchers own discretion and judgement. Therefore, the results obtained from foreign literature investigation are excluded in final CSF extraction seeing that researcher must determine which one is right to the purpose of the study when the qualitative research made two different results. The reasons are as follows; 1) subject of study is confined to IPMS under the current Korean defense acquisition, 2) serious distortion is expected when researcher disregards the difference existed in potential factors which have been resulted from a series of literature investigations and reflect it to CSF extraction process as it is. As a result of qualitative research, Affinity Analysis has been implemented on the basis of the data collected from domestic sources and created seven(7) CSFs as follows; 1) Improve real effectiveness of the Project Implementation Strategy 2) Ensure active working conditions and environment 3) Develop expertise in acquisition affairs 4) Develop cooperative relations among Stakeholders 5) Continue to improve acquisition structures 6) Establish rationality in legal norms, oversighting, and supervising 7) Develop manager-level capability and leadership This study has a profound significance to the extent that it took a mixed research method adopting advantages of both quantitative and qualitative study with various acquisition fields of experts on IMPS’s real effectiveness and success or failure factors since the system had been introduced to Korean defense acquisition mechanism as a fundamental tool. Regardless of various obstacles and barriers, this study have resulted in credibility and objective validity by using appropriate data collection, scientific and systematic analysis with overcoming those difficult situations. In particular, the research methodology as planned, constructed, and implemented in this thesis will contribute to the development of follow-on study activities.

정부 정책연구의 유형과 성과에 관한 연구 : 정책연구관리시스템(PRISM)의 정책연구보고서를 중심으로

김재규 성균관대학교 국정전문대학원 2022 국내박사

매년 2,000건이 넘는 정부 정책연구용역이 민간위탁을 통해 이루어지고 있다. 평균 1개의 연구용역 보고서를 생산하기 위해 약 7천만 원이 소요된다. 이렇게 중앙행정기관에서 정책연구보고서를 생산하기 위해서 많은 예산과 시간을 투입하고 있다. 하지만 아직까지 어떤 부처에서 무슨 연구를 집중적으로 진행하고 있는지에 대한 자료가 없으며 정책연구보고서 생산에 대해 효율성 관점에서 연구를 진행한 것도 없다. 이에 본 연구는 2010년부터 2020년까지 중앙정부행정기관에서 생산한 정책연구보고서 21,499건을 정책연구관리시스템(PRISM)을 통해 다운로드 받아 분석하였다. 우선 부처별로 생산량·계약금액·활용결과(법령 제·개정, 제도개선 및 정책반영, 정책참조)를 정리하였다. 그리고 부처별 연구특성을 분류하기 위하여 정부기능연계모델(BRM)을 기준으로 분류하였다. 그다음 질적성과를 측정하기 위하여 우수보고서를 종속변수로 놓고 로지스틱회귀분석을 실시하였다. 그리고 정책연구의 활용도를 높일 수 있는 방안을 모색하기 위하여 종속변수를 조회수로 놓고 활용도에 영향을 미치는 요인을 분석하였다. 분석결과 환경부가 지난 10여 년 동안 2,672건의 정책연구보고서를 생산하여 가장 많은 연구를 진행한 것으로 나타났다. 연구분야에 있어서는 사회복지분야가 3,108건 으로 가장 많이 연구된 분야로 나타났다. 조회수 기준으로 정리할 경우 병무청이 조회수가 가장 높은 것으로 조사되었다. 세부 연구 주제는 ‘사회복무요원 제복 개선 연구’, ‘입영 및 집총 거부자 국민 여론 조사’ 등이 상위 조회수 논문으로 나타났다. 연구금액이 큰 용역은 KSP(Knowledge Sharing Program)사업과 외부 타당성 확보를 위한 평가 용역이 주를 이루고 있었다. 질적성과와 활용도를 올릴 수 있는 요인을 도출하기 위하여 로지스틱회귀분석과 회귀분석을 실시하였다. 부처별 연구분야가 다양하기 때문에 이를 통합하여 영향을 미치는 분석결과를 얻기 어려웠다. 이에 부처별·연구분야별로 분류하여 분석을 실시하였다. 그 결과 고용노동부, 문화체육관광부, 산업통상자원부, 소방청, 인사혁신처, 해양수산부의 모델이 질적성과를 올릴 수 있는 모델로 나타났다. 유의미한 변수는 부처별로 국정과제 변수, 예산 변수, 연구기간 변수가 유의미한 것으로 분석되었다. 활용도를 올릴 수 있는 요인으로 국정과제, 우수보고서, 연구기간, 예산, 정부조직성향이 유의미한 것으로 분석되었다. 본 연구를 통해 몇가지 유의미한 변수가 도출되었다. 하지만 정책연구의 질적성과와 활용도를 올릴 수 있는 요인은 이 외에 인적요인, 경제적 요인 등이 다양하게 고려될 수 있다. 하지만 본 연구는 정책연구관리시스템(PRISM)에서 제공하는 자료를 대상으로 정책연구성과를 올릴 수 있는 방안을 모색하였다는 점에서 의의가 있다. 추후 정책연구보고서에 대한 질적성과 및 활용도를 높일 수 있는 지속적인 연구가 진행되어야 한다. 이를 통해 효율성 높은 정책연구용역이 진행될 수 있도록해야 한다. Every year, more than 2,000 government policy research services are outsourced to the private sector. On average, it takes about 70 million won to produce one research service report. In this way, a large amount of budget and time is invested by central administrative agencies to produce policy research reports. However, there is still no data on which departments are intensively conducting research, and no research has been conducted in terms of efficiency in the production of policy research reports.Therefore, in this study, 21,499 policy research reports produced by central government administrative agencies from 2010 to 2020 were downloaded and analyzed through the Policy Research Information & Management(PRISM). First, the production volume, contract amount, and utilization results (enactment and revision of laws and regulations, system improvement and policy reflection, policy reference) were summarized by department. And in order to classify the research characteristics of each department, it was classified based on the Business Reference Model. Then, to measure the qualitative performance, logistic regression analysis was performed with the excellent report as the dependent variable. And in order to find a way to increase the utilization of policy research, the dependent variable was set as the number of hits and factors affecting the utilization were analyzed. In order to find ways to increase the utility of policy research, the dependent variable was set as the number of hits and factors affecting the utilization were analyzed. As a result of the analysis, it was found that the Ministry of Environment produced 2,672 policy research reports over the past 10 years and conducted the most research. In the field of research, social welfare was the most studied field with 3,108 cases. When sorted by the number of hits, the Military Manpower Administration was found to have the highest number of hits. 'Study on the improvement of uniforms for social service personnel' and 'People's opinion polls against enlistment and gun refusal' appeared as the most viewed papers for detailed research subjects. As for the services with a large amount of research amount, the KSP (Knowledge Sharing Program) project and evaluation services to secure external feasibility were mainly. Logistic regression analysis and regression analysis were performed to derive factors that can increase qualitative performance and utilization. Because the research fields of each department are diverse, it was difficult to obtain an analysis result that had an impact on them. Accordingly, analysis was carried out by classification by department and research field. As a result, the models of the Ministry of Employment and Labor, the Ministry of Culture, Sports and Tourism, the Ministry of Trade, Industry and Energy, the National Fire Agency, the Ministry of Personnel Magagement, and the Ministry of Oceans and Fisheries were found to be models that can improve qualitative performance. As for the significant variables, it was analyzed that the variables of the state task, the budget, and the study period were significant by department. As factors that can increase utilization, it was analyzed that government tasks, excellent reports, research period, budget, and government organizational orientation were significant. Several significant variables were derived from this study. However, various factors such as human factors and economic factors can be considered as factors that can increase the qualitative performance and utilization of policy research. However, this study is meaningful in that it sought a way to raise policy research results based on the data provided by the Policy Research Information & Management(PRISM). In the future, continuous research should be conducted to improve the qualitative performance and utilization of the policy research report.Through this, efficient policy research services should be carried out.

건설업 업역구분 정책변동 연구 : 정책지지연합모형(ACF)과 이익집단위상변동모형(ICF)의 통합적 관점에서

홍윤오 성균관대학교 국정전문대학원 2020 국내박사

우리나라 건설업은 지난 40여년 동안 영업범위가 종합건설과 전문건설로 양분되어오다 2018년 그 칸막이식 업역(業域)규제를 폐지하기로 하였다. 앞서 업역규제 폐지를 위한 두차례의 구체적인 시도가 있었지만 실패한데 이어 세 번째 시도에서 규제폐지 법제화에 성공하였다. 본 연구는 정책변동모형을 활용하여 이러한 건설업 업역규제 폐지 과정에 가장 결정적인 영향을 미친 요인이 무엇인지를 규명하고 시사점을 도출하기위해 수행되었다. 연구에서는 Sabatier의 정책지지연합모형(ACF)과 Mucciaroni의 이익집단위상변동모형(ICF)의 융합모형을 일부 수정한 통합모형을 활용하여 질적 사례연구 및 심층인터뷰를 실시하였다. 연구결과 두 가지 의미있는 학문적 발견이 있었다. 첫째, 우리나라 의약분업 사례에서처럼 기존 ACF는 주로 신념과 자원 간 대결에 초점이 맞춰졌다면 본 연구에서는 정책중개자(policy broker)의 역할이 명확하게 드러났다. 즉, 본 연구에서는 종합건설과 전문건설 그리고 정부가 함께 해온 위원회 혹은 TF 같은 정책중개자가 결정적인 역할을 한 것으로 파악되었다. 이 과정에서 신념체계의 변화가 일어나고 갈등·대립구도가 상생·합의구도로 바뀐 것으로 나타났다. 둘째, Mucciaroni의 제도맥락 차원에서 전문건설의 위상상승이 명확하게 나타났다. 즉, 정부여당은 종합건설에 비해 전문건설을 상대적 약자로 인식하고 있으며 따라서 관련 법과 제도가 전문건설에 유리한 쪽으로 변해가는 경향이 있었다. 또한 ACF의 정책환경적 요인이 ICF의 이슈맥락 및 제도맥락과 서로 연관성이 있는 것으로 조사돼 이 둘의 융합모형에 대한 활용 가능성을 높여주었다. 정책중개자로서 정부와 위원회의 역할이 본 연구에서처럼 확실하게 드러나는 사례는 향후 다른 분야 정책변동에도 적용될 수 있을 것이라는 시사점을 준다. 그 외 본 사례 정책변동의 전체적인 배경에는 환경적 요인과 양측 지지연합의 노력, 신념체계의 변화 등 다양한 요소들이 작용을 하였다. 이는 건설업 업역규제 폐지 정책변동의 성공 및 실패 이유를 파악하는데 중요한 요인들이다. 무엇보다 우리나라 건설시장의 축소와 그에 따른 물량감소, 정부의 SOC 투자 축소 등 건설을 둘러싼 여건이 안좋아지는 상황이었다. 여기에 ‘변하지 않으면 공멸한다’는 위기감과 해외진출 및 신기술 도입, 그리고 선진국에 비해 가장 폐쇄적인 업역칸막이 구조 철폐 필요성 등에 대한 신념이 공유되기 시작해 결국 정책변동으로 이어진 것이다. 한편 본 연구과정에서 우리나라 건설산업 및 건설업이 안고 있는 여러 가지 문제점들이 부각되었고 그에 따른 개선 방안들이 몇 가지 도출되었다. 그러한 연구 결과를 바탕으로 다음과 같은 정책적 제언을 하고자 한다. 정책적으로는 업역규제 폐지로 인한 종합건설과 전문건설의 유·불리를 당장 따질 수는 없으며 향후 시대적 변화요구에 맞춰 경쟁력을 갖추는 것이 중요한 관건이 될 것으로 나타났다. 즉, 앞으로는 종합건설이냐 전문건설이냐는 차이보다는 시공관리와 직접시공 역량, 그리고 스마트건설기술과 같은 신기술을 보유한 업체는 살아남고 그렇지 못할 경우는 도태될 수 있다는 것이다. 아울러 정부 부처와 조직간 활발한 정보공유와 소통(communication), 성찰적 자세가 필요하며, 건설산업의 안정적이고 지속적인 발전을 위하여 상시조직으로 ‘건설산업발전위원회(가칭)’를 설치할 필요가 있음을 제안하였다.

검찰개혁과정의 제도변화 분석 : 김대중정부부터 문재인정부까지를 중심으로

박지숙 성균관대학교 국정전문대학원 2023 국내박사

본 연구는 김대중정부 이후 문재인정부까지 진행된 검찰제도변화를 역사적 제도주의로 접근하여 정치제도적 맥락과 이해(interest), 이념(idea)의 요인이 어떻게 영향을 미쳤는지 분석하였다. 특히 대한민국 검찰청은 행정부인 법무부 소속의 외청이라는 점에 주목하여 권력기관에 대한 행정부의 ‘민주적 통제’로서 연구를 진행하였다. 검찰개혁의 핵심 의제인 대검 중앙수사부 폐지와 고위공직자범죄수사처 설치, 검‧경 수사권 조정 세 사안의 제도변화 과정을 살펴보았다. 대검 중수부 폐지는 2013년 박근혜정부에서 기능 이전의 방식으로 이루어졌고, 공수처 설치와 검‧경 수사권 조정안은 문재인정부인 제20대 국회에서 기본입법이 처리되었다. 이 과정에서 검찰 이해에 따른 정책옹호연합의 세기는 상당하여 관련 법안이 계속 무산되었다. 따라서 본 연구의 주된 목적은 ①검찰네트워크의 반발 속에서 지난 수십 년 간 검찰제도변화가 각 행정부와 입법부에서 어떻게 진행되었는지를 탐색하고, ②김대중정부부터 박근혜정부까지 관련 법안이 무산된 요인은 무엇인지 살펴본 후, ③문재인정부에서는 어떤 요인에 의해 기본 입법이 처리되었는지를 분석하여 지난 25년 간의 행정부-입법부에 대한 정치행정학적 연구를 하는 것이다. 즉, 검찰개혁 법안이 어떠한 정치적 맥락과 과정을 거쳐 논의되고 국회에서 최종 의결이 되었는지 그 역사적 제도변화를 분석하였다. 이러한 연구의 목적을 달성하고자 본 연구에서는 질적‧양적 접근의 혼합적 연구방법을 수행하였다. 주요 연구내용과 분석결과를 살펴보면 다음과 같다. 먼저 역사적 제도주의에서 주로 사용하는 사례분석방법을 활용한다. 김대중정부부터 문재인정부까지 총 5대 정부와 제15대부터 21대 국회 총 7대의 국회에서 벌어진 검찰개혁 논의과정을 중심으로 반대세력의 거부가능성과 제도운영자의 재량권을 교차한 Mahoney와 Thelen(2009)의 점진적 제도변화 모형을 활용하여 제도변화의 결과를 분석하였다. 청와대 민정수석·법무부장관·국회법사위원의 검찰출신 비율, 분점/단점정부 여부, 반대정당의 응집성, 대통령 국정지지도 및 개혁의지, 찬성여론을 주요한 요인으로, 세 사안의 국회통과를 결과로서 설정하였다. 또한 사례분석의 객관성을 보완하고자 검찰제도변화 과정에 참여한 제도행위자들을 선정하여 심층면접을 하였으며, 검찰네트워크와 담론형성을 알아보기 위해 의미연결망 분석도 실시하였다. 분석결과, 문재인정부에서 관련 법안이 수십 년 만에 통과되어 ‘전환’형 제도변화를 이루었다. ‘전환’형 제도변화를 이룬 데에는 강력하고 지속적인 찬성여론이 가장 큰 영향을 미쳤으며 그 외 대통령 국정지지도, 의석수 확보, 검찰네트워크의 약화가 영향을 미친 것으로 확인하였다. 특히 김대중정부부터 박근혜정부까지 관련 논의가 계속 무산된 데에는 검찰네트워크와 반대세력영향력이 응집하여 거부가능성이 강하게 작동하였음을 발견하였다. 다만, 김대중‧이명박‧박근혜정부에서 일부 제도변화로 낮은 수준의 ‘가겹’형 제도변화를 이루었는데, 이 같은 ‘가겹’ 형태가 쌓이면서 결국 문재인정부에서 ‘누적적 전환’을 이룬 것으로 분석되었다. 본 연구는 검찰제도변화에 대한 행정학적 분석의 지평을 넓히는 데 기여하였다. 전략적‧물적‧조직적 자원과 정보가 집중된 행정부처의 제도변화 연구에 좋은 참고사례가 될 수 있다. 이는 대의민주주의 권력분립 원칙과 견제균형의 원리에 따른 권력기관에 대한 ‘민주적 통제’는 필수불가결하다는 점에서 더욱 의의가 있다. This study analyzes the changes in the prosecution system from the Kim Dae-jung administration to the Moon Jae-in administration through the lens of historical institutionalism, as well as the implications on factors such as political context, institutional context, interests, and idea. In particular, taking into account the fact that the Prosecution Service of the Republic of Korea is an agency under the Ministry of Justice, which is an administrative body, the research focused on the administration’s “democratic control” over the institutions of power. The abolition of the Central Investigation Department of the Prosecution Service, the establishment of the Corruption Investigation Office for High-ranking Officials, and the adjustment of the Prosecution Service's investigative authority constituted the core agenda of the prosecution reform, basic legislation was passed in the 20th National Assembly. In the process, however, the strength of the policy advocacy coalition representing the prosecution's interests was considerable, and related bills continued to be canceled. Consequently, this study examined how changes in the prosecution system have progressed in each executive and legislative branch over the past several decades amid opposition from the prosecution network with strong interests. In addition, after analyzing the factors that led to the failure of the related bills from the Kim Dae-jung administration to the Park Geun-hye administration, and the factors that led to the passage of basic legislation under the Moon Jae-in administration, political and administrative studies on the executive and legislative branches that dealt with the three agendas over the past 25 years were analyzed. In other words, this study examined historical institutional changes in the political context and procedures surrounding the National Assembly's consideration and adoption of prosecution reform bills from the Kim Dae-jung administration to the Moon Jae-in administration. To achieve research aims, this study adopted a research method combining quantitative and qualitative approaches. The results of the study can be summarized as follows. First, the case analysis method, a qualitative research method that is mainly used in historical institutionalism, employed. The political institutional context characterized by historical institutionalism, the understanding of the power elite of the prosecution, and the changes in the prosecution system was examined with a focus on the process of discussions on prosecution reform in the five administrations from the Kim Dae-jung administration to the Moon Jae-in administration and the seven National Assemblies from the 15th to the 21st National Assemblies. The result of institutional change was analyzed using the gradual institutional change model of Mahoney and Thelen (2009), which intersected the dimension of the idea of veto possibilities and the discretion of the institution operator. The proportion of the Blue House Chief of Civil Affairs, Minister of Justice, and National Assembly Judiciary Members from the Prosecutor’s Office, the existence of branches/single-point governments; the cohesiveness of opposing parties; the president’s support for state affairs and the will to establish it; and public opinion in favor served as major factors. Passed bills were set as a result. On this basis, they were divided into veto possibilities (prosecution network/governmental support/National Assembly type/cohesiveness of opposite) and system operator's discretion (governmental support/governmental task/public approval/National Assembly type). Drift, layering, displacement, and conversion were analyzed. Additionally, in-depth interviews with selected institutional actors who participated in the process of changing the prosecution system were conducted in order to enhance the objectivity of the case analysis. According to the analysis, the Moon Jae-in administration passed the related bill after several decades, constituting a system. It was confirmed that the “conversion” type of institutional changes was influenced by strong public opinion, strong support for the president’s state affairs, securing certain number of seats, and weakening the prosecution’s power elite network was founed that the likelihood of rejection, such as the Prosecution Network and the cohesiveness of the position, worked strongly, since related debates from the Kim Dae-jung administration to the Park Geun-hye administration were repeatedly canceled in the National Assembly. However, some institutional changes were made during the governments of Kim Dae-jung, Lee Myung-bak, and Park Geun-hye, indicating a low-level “layering” type. In addition, during the Roh Moo-hyun administration, both veto possiblities and discretion were strong, resulting in a strong “drift” type institutional change in which related bills were not addressed. The breaking points in the time of “presidential impeachment” were also reached as major imprinting events that made people feel the need for prosecution reform accumulated/occurred/piled up, and the historical juncture of “regime change” also had an impact on institutional change. This study broadens the administrative analysis of changes in the prosecution system. Analyzing institutional changes in the process of prosecution reform from an administrative standpoint can be a useful reference case for research on institutional changes in administrative departments where strategic, material, and organizational resources and information are concentrated. This is even more significant in that "democratic control" over institutions of power is essential under the principles of separation of powers and checks and balances in representative democracies.

국제협력선도대학육성지원사업의 성과 영향요인 연구

강동섭 성균관대학교 국정전문대학원 2021 국내박사

본 논문은 한국의 대표적인 고등교육 ODA 사업 중 하나인 국제협력선도대학육성지원사업(국제협력선도대학사업)의 성과에 미치는 영향요인을 탐색하는 데 목적을 두고 있다. 2020년 현재 사업이 종료된 6개 사업단을 연구대상으로 하였다. 국제협력선도대학사업이 여러 인적·물적 요소 간 상호작용을 통하여 사업이 진행된다는 점, 사업현장인 개도국의 정치, 경제, 사회, 문화 등 맥락적 요소들을 감안해야 한다는 점, 기존 자료에서는 드러나지 않은 사업 성과 영향 요인이 있을 가능성이 높다는 점 등을 고려하여 질적 연구방법을 적용하였다. 사업단 관계자, 컨설팅 및 평가에 참여했던 전문가, 정부 및 전문기관 관계자 등을 대상으로 한 심층면담을 실시하였다. 심층면담을 통해 수집된 자료는 Colaizzi의 질적 방법론을 적용하여 분석하였다. 그 결과, 각 항목별로 강조되거나 반복적인 의견을 찾아내 중심현상(요인)을 도출하였고, 이를 의미 구분과 범주화를 통하여 요인들을 압축․재정리하였다. 이어 변화이론의 세 가지 관점인 시간의 흐름(사업시기) 관점, 행위자(참여주체)의 역할 관점, 제도 관점을 재구조화하여 중복되거나 유사한 요인을 제거한 후 최종적인 사업성과 영향요인을 도출하였다. 이러한 과정을 거쳐 최종적으로 국제협력선도대학사업 성과 영향요인은 총 15개로 압축되었다. 사업개시 전에는 ①[사업단] 현지상황에 대한 이해와 수요조사, ②[사업단-협력대학] 상호이해와 협력기반 구축, ③[우리 정부 및 전문기관] 역량 있고 준비된 사업단의 선정을, 사업기간 중에는 ④[사업단] 사업단장과 현지 PM의 역량과 헌신, ⑤[사업단] 구성원들의 사업몰입 및 문제해결 능력, ⑥[사업단-협력대학] 성과목표 공유 및 견지, ⑦[소속대학] 사업(단)에 대한 이해와 지원의지 및 역량, ⑧[협력대학] 사업에 대한 관심과 호응, ⑨[우리 정부 및 전문기관] 사업단과의 소통 및 제도적 지원 강화, ⑩[전문가 그룹] 문제해결 및 사업의 방향 제시를, 사업종료 전후에는 ⑪[협력대학] 주인의식 및 자립노력, ⑫[협력대학-사업단] 교수임용, 학생취업 등 성과창출 및 홍보, ⑬[협력대학-사업단] 자립적 학과 운영을 위한 행정체계의 확립, ⑭[협력국 정부] 협력대학에 대한 현지 정부의 행정적․제도적 지원을 각각 사업성과 영향요인으로 도출하였다. 제도 관점의 요인은 ⑮[사업단] 우리 정부/전문기관이 제공하는 각종 제도에 대한 수용도 및 활용도이며, 사업개시 전부터 사업종료 전후에 이르기까지 전체 기간을 아우른다. 국제협력선도대학사업의 성과 제고를 위해 우선, 각 주체들이 투입에서 장기결과에 이르는 각 성과단계별 영향요인을 고려하여 사업에 참여할 필요가 있다. 둘째, 역량 있고 준비된 사업단을 선정할 수 있도록 관련 제도의 개선이 필요하다. 셋째, 사업 현장에 방문 및 체류하는 인력에 대한 지위와 안전 확보를 위한 노력이 필요하다. 넷째, 검증된 전문가들이 컨설팅 위원이나 성과평가 위원으로 참여할 수 있도록 관련 제도의 개선이 필요하다. 다섯째, 사업단과 협력대학의 지속가능한 협력을 장려하기 위해 사업단이 교육과 연계된 연구네트워크 프로그램을 운영할 수 있도록 정책의 방향을 개선할 필요도 있다. 마지막으로 중기결과 및 장기결과를 측정할 수 있도록 ‘영향력 평가’의 도입도 고려할 필요가 있다. 본 논문의 연구 결과는 학술적으로는 고등교육 ODA 사업의 성과 영향요인을 국제사회의 개발협력 성과이론을 바탕으로 탐색했다는 의의를 지니고 있으며, 실무적으로는 기존 사업단과 새롭게 진입하고자 하는 사업단은 물론 정부와 전문기관에게 사업을 성공적으로 이끌기 위한 기초 자료로 활용할 수 있다는 점에 의의가 있다. This study aims to explore the factors affecting higher education ODA results focusing on Leading University Projects for International Cooperation. The research target is 6 project teams which ended their programs as of 2020. This study adopted a qualitative research approach considering interaction among personal/material resources, political, social, and cultural contexts of partner country, and the possibility of finding potential factors outside of existing literature. This study conducted in-depth interviews targeting three groups : project team leaders, consultants and evaluators, and government and funding agency officials. These qualitative approaches were designed and executed on the basis of ‘Theory of Change’, one of main results-based management theories for development cooperation programs in the global society, which gives the three perspectives including timeline, change agents, and enabling actions conducive to exploring factors affecting the results of projects. This study identified underlined or repeated opinions and presented core phenomena for each question item and then synthesized the factors through categorizing those opinions on the basis of Colaizzi’s qualitative research method. In conclusion, it presented final 15 factors affecting the results of the projects by restructuring the three aspects(timeline, change agents, and enabling actions) in a holistic approach and removing similar or overlapping factors. Before the project, there are three factors : ①(the project team)conducting demand survey : the state of political, economical, social, cultural, institutional, administrative process aspects, and the needs in the partner country and university, ②(the project team and partner university)building networks from long before and mutual understanding, and ③(our government and funding agency)selecting a well prepared and qualified team. During the project, there are seven factors : ④(the project team needs)PI’s and PM’s devoting their time and capacity in the project, ⑤(the project team and partner university)sharing and keeping the objectives and goals of the project until the end of the project, ⑦(project team’s affiliated university)understanding and assisting its the project team with human and material resources, ⑧(partner university)attention and response to the project as the partner, ⑨(our government and funding agency)communication with the project teams and institutional assistances to them, ⑩(Consultants & evaluators)presenting solutions to the problems and the alternative direction for the projects. Before & after the end of the project, there are four factors : ⑪(partner university)leading the project with ownership and self-reliance, ⑫(partner university and project team)creating and publicizing results such as employing faculty members, student employment, etc., ⑬(partner university and project team)establishing the administrative system for fostering and securing professors, recruiting students, curriculum development, and so on, ⑭(partner country government)supporting the project through legalization of relevant institutions. Finally, throughout the whole duration, ⑮the project team has to accept and utilize all kinds of policies and institutions provided by our government & funding agency. This study proposed several suggestions for improvement in a holistic approach. Firstly, all participants of the project have to ① prepare for and play their roles in the project by utilizing factors affecting the research chains from input through impact. Secondly, our government and funding agency have to ②improve the selection process and system in order to attract and select well-prepared and competent project teams, ③introduce the relevant institutions to protect the project participants staying in partner country from vulnerable security and health state, ④appoint eminently qualified experts to be consultants and reviewers, ⑤offer the opportunity for project teams to carry out the research network programs closely linked with education, ⑥adopt ‘impact assessment’ for the projects five years after termination to check and monitor the outcomes and impacts of the projects. This study can contribute to exploring the factors affecting the results of Leading University Projects for International Cooperation on the basis of theory of change. On the other hand, this study can serve as a guide book for the university (teams) preparing to enter the project or existing project teams as well as government and funding agencies.

출산 여성의 노동 이행유형 분석 : 집단중심추세방법을 중심으로

김효준 성균관대학교 국정전문대학원 2022 국내석사

우리사회는 낮은 출산율과 낮은 여성의 경제활동 참여로 미래의 국가 생산성이 낮아질 위험에 처해있으며, 인구구조의 변화에 따른 각종 사회문제가 예상되고 있다. 여성의 경제활동 참여율이 낮고 출산율도 낮아지는 주요 원인으로는 여성의 경력단절을 꼽을 수 있다. 특히, 이러한 경력단절은 출산이나 자녀의 양육, 돌봄에 의해 주로 발생하는 것으로 나타났다. 이에 본 연구는 출산 여성 노동시장 이행 경로 유형을 도출하고 각 특성을 파악함으로써 출산 이후 발생하는 경력단절이 여성의 경제활동에 주는 영향을 살펴보며 일·가정 양립지원 및 관련 정책에 함의를 제공한다. 본 연구를 위해 이론적 배경으로 가계생산이론, 노동시장 차별이론, 가족주기이론을 살펴보며 여성의 노동시장과 출산, 경력단절을 통해 볼 수 있는 이론적 논의 전반을 검토하였다. 이후, 여성의 경제활동 참가율과 경력단절 실태를 검토하여 우리 사회가 가지고 있는 사회 문제를 검토하고 이를 방지하기 위한 정책인 일·가정 양립지원제도를 살펴보았다. 분석은 두 단계로 이루어졌다. 1단계는 집단중심추세분석을 통해 근로 여성의 첫 출산 2년 전부터 출산 5년 후까지 총 8년 동안의 노동시장 이행 경로 추적하여 유형을 도출하였다. 2단계는 1단계 분석을 통해 도출된 유형간 특징을 살펴보기 위해 집단 간 차이검증을 실시하였다. 본 연구에서 사용된 자료와 표본은 노동패널 1차부터 23차까지 약 23년 간 추적된 자료를 통해 총 1,608명의 첫 출산을 경험한 여성을 대상으로 약 8년 간의 기간 동안의 노동시장 이행 경로 유형을 분석하였다. 1단계 분석인 유형 분석결과 ‘지연된 경력단절형’, ‘출산 전 경력단절형’, ‘혼합 참여형’, ‘출산 경력단절형’, ‘정규직 유지형’으로 총 5가지 유형이 도출되었다. 먼저, ‘지연된 경력단절형’은 출산 후 1~2년 뒤에 경력단절이 발생하는 유형으로 주로 자녀 양육이나 돌봄에 의해 경력단절이 발생하는 것으로 볼 수 있다. ‘출산 전 경력단절형’은 출산 1년 전에 경력단절이 시작된 유형으로 여성의 임신시점에 경력단절이 발생하는 유형으로 볼 수 있다. ‘혼합 참여형’은 경력단절 후 노동시장에 재진입한 여성 혹은 비정규직 임금근로나 비임금 근로에 종사하는 여성으로 노동시장에 다양하게 혼합하여 참여하는 유형이다. ‘출산 경력단절형’은 출산 시점에 경력단절이 발생하는 유형이다. 마지막으로 ‘정규직 유지형’은 출산과 관계없이 지속적으로 정규직 임금근로를 유지하는 유형이다. 유형별 특성과 정책적 시사점을 도출하기 위해 2단계 분석에서 집단 간 차이검증과 두 집단 간 차이분석을 실시하였다. 각 유형별 주요 특성을 살펴보면, 첫 번째 ‘지연된 경력단절형’은 6.4%를 차지하며 특성을 살펴보면, 여성의 출생 코호트가 65~76년생에 비해 77~89년생에 속하는 것으로 나타났다. 또한, 전문·관리직, 사무직에 대부분 종사하며, 대학교 졸업 이상의 학력이 비율이 높은 집단이다. 해당 유형의 다른 경력단절 유형에 비해 가구소득과 생활비가 높은 것으로 나타난 유형으로, 주로 최근 출산이 이루어지고 고학력 여성이 ‘지연된 경력단절형’에 많이 속하며 가구소득과 생활비 지출이 높은 유형이다. 두 번째 유형인 ‘출산 전 경력단절형’은 31.8%를 차지하며 특성을 살펴보면, 과거 출생 코호트 여성의 비율이 높고 출산 전 직종도 서비스·판매직이 다른 유형에 비해 높은 것으로 나타났다. 또한, 2007년 이전 출산을 경험한 여성이 많으며 첫째 이후에 추가 출산을 할 가능성이 높은 것으로 나타났다. 여성이 근로에 참여하지 않아 월 가구소득과 생활비, 사교육비 지출이 높지 않은 것으로 볼 수 있다. 세 번째 유형인 ‘혼합 참여형’으로 24.5%의 비율을 차지한다. 해당 유형은 여성의 출생 코호트와 학력, 출산 연도 범주에서 다른 유형에 비해서 뚜렷한 차이는 나타나지 않았으며, 출산 전 직종도 전문·관리직, 사무직, 서비스·판매직까지 비교적 다양하게 분포되어있다. 다만 추가 출산 자녀 수가 ‘정규직 유지형’과 마찬가지로 낮은 것을 보면 여성의 노동시장 참여가 추가 출산에 부정적인 영향을 주는 것으로 볼 수 있다. 또한, 여성이 근로에 참여함에도 불구하고 월평균 가구소득과 생활비 지출, 보육·사교육비 지출이 낮은 것을 보면 가구의 생계와 소득을 위해 근로에 종사하는 것으로 볼 수 있다. 네 번째 유형인 ‘출산 경력단절형’은 전체 표본 중에서 24.2%를 차지한다. ‘출산 경력단절형’의 특성은 ‘출산 전 경력단절형’과 거의 유사한 것으로 나타났으나 출산 전 직종에서 출산 전 직종에서 전문·관리직, 사무직의 비율이 높고 서비스·판매직의 비율이 매우 낮은 것으로 나타났다. 따라서 모든 직종에서 여성의 경력단절이 일어나는데 서비스·판매직에 종사하는 여성이 출산으로 인한 경력단절에 보다 취약한 것으로 볼 수 있다. 마지막 유형인 ‘정규직 유지형’은 13.0%가 이 유형으로 나타났다. ‘정규직 유지형’은 최근 출생 코호트(77~89년생)의 비율이 높으며 2007년 이후 출산한 여성의 비율이 높다. 또한, 대학교 졸업 이상의 학력 비율이 높으며 주로 전문·관리직, 사무직에 대부분 종사하는 유형이다. 해당 유형은 정규직 임금근로를 지속하기 때문에 월평균 가구소득과 생활비가 높은 것으로 나타났다. 또한, 임금근로를 꾸준히 유지하면서 자녀의 교육에 투자하고 직접 보육하지 못하고 기관에 맡기면서 보육·사교육비 지출이 다른 유형에 비해 높은 것으로 나타났다. 다음 두 집단 차이분석을 한 결과는 다음과 같다. 첫째, 학력수준은 경력단절 유형과 정규직을 유지하는 유형 간에 차이가 공통적으로 나타났다. 가령, 대학교 졸업 이상의 학력일수록 ‘정규직 유지형’에 포함될 가능성이 높았다. 둘째, 경력단절일 발생한 유형과 ‘정규직 유지형간’의 가구 소득과, 생활비, 보육비 지출의 격차가 모두 공통적으로 유의한 차이를 보였다. 셋째, ‘출산 전 경력단절형’과 ‘출산 경력단절형’두 유형에 비해 ‘정규직 유지형’이 2007년 이후에 출산하거나 최근 여성 출생코호트일 가능성이 높은 것으로 나타났다. 이는 최근 출생 코호트일수록 학력수준이 높으며, 최근에 출산한 여성일수록 점차 정규직 유지하는 비율이 높아지는 것을 볼 수 있다. 또한, ‘출산 전 경력단절형’의 출산 전 직종을 살펴보면, 서비스·판매직의 비율이 높은 것으로 나타나, 서비스·판매직에서 경력단절에 취약한 것으로 나타났다. ‘혼합 참여형’과 ‘정규직 유지형’ 간의 차이를 살펴본 결과는 다음과 같다. 먼저, 학력과 출산 전 직종에 유의한 차이가 있는 것으로 나타났으며, ‘정규직 유지형’에 대학교 졸업 이상의 비율이 높게 나타났다. 또한, 출산 전 직종에서 서비스·판매직의 비율이 높게 나타나, 서비스 판매직의 특성상 비정규직이나 경력단절에 취약한 것을 볼 수 있다. 추가로 가구소득과 생활비 지출, 보육비 지출 모두 유의한 차이가 있는 것으로 나타나 ‘혼합 참여형’은 여성이 근로에 참여하여도 가구 생계를 위해 참여하는 것으로 볼 수 있다. 이상의 분석결과를 종합하여 정책적 시사점을 정리하면 다음과 같다. 첫째, 육아휴직과 같은 일·가정 양립지원제도를 사용하기 어려운 여성 근로자와 기업특성을 파악하여 지원체계를 마련해야 한다. 둘째, 영유아 자녀가 있는 여성 근로자와 배우자 근로자에게 재택근무 및 근로시간 조정, 격일 출근 등 근무를 유연하게 적용하는 제도를 마련하여 배우자와 함께 양육과 가사노동을 분담하고 경력단절을 방지하는 것이 필요하다. 셋째, 경력단절 방지를 위한 제도의 개선도 필요하지만, 정부는 경력단절을 경험한 여성을 다시 안정적으로 노동시장에 진입하여 경제활동에 참여할 수 있도록 지원정책을 강화해야 한다. 넷째, 임신과 출산으로 경력단절이 발생하기 쉬운 ‘서비스·판매직’ 혹은 특정 직종에는 경력단절 지원금 및 취업준비금을 지급하여 임금보전과 함께 취업을 지원할 수 있도록 경제적 지원이 필요하다. 마지막으로, 정부에서 자녀 양육과 돌봄 서비스를 적극적으로 지원하여 여성이 보다 경제활동 참여를 선택할 수 있는 환경을 조성해야 한다. Our nation is at risk of lowering national productivity in the future due to low fertility rates and low women's participation of labor market, and social problems are expected due to changes in the population structure. Women's career interrupted can be cited as the main reasons for female low labor market participation rate and the low fertility rate. In particular, it was found that such career interrupted were mainly caused by childbirth, child caring. Therefore, this study examines the effect of career interrupted on women's economic participation after childbirth by deriving the type of labor market transitional employment patterns for women and identifying each characteristic, and provides implications for work-family coexistence support and related policies. For this study, the theory of household production, labor market discrimination, and family cycle theory were examined as the theoretical background, and the overall theoretical discussion that can be seen through women's labor market, childbirth, and career interrupted was reviewed. Since then, the work-family coexistence support, which is a policy to prevent social problems in our nation, was examined by reviewing the participation rate of women in labor market and career interrupted. The analysis consisted of two stages. In the first stage, the type was derived by tracking the labor market transitional employment patterns for a total of 8 years from 2 years before the first childbirth of working women to 5 years after childbirth through Group-Based Trajectory Model(GBTM). In the second stage, difference verification between groups was conducted to examine the characteristics between patterns derived through the first stage analysis. The data and samples used in this study analyzed the type of labor market transition path for about 8 years for a total of 1,608 women who experienced their first childbirth through data tracked for about 23 years from the 1st to 23rd of the Korea Labor & Income Panel Study(KLIPS). As a result of the patterns analysis of the first stage, a total of five types were derived as 'delayed career interrupted type', 'pre-birth career interrupted type', 'mixed labor market participation type', 'birth career interrupted type', and 'continuous job participation type'. First of all, 'delayed career interruption type' is a type in which career interruption occurs one to two years after childbirth, and it can be seen that career interruption occurs mainly due to child rearing or caring. The "career interrupted type before childbirth" is a type in which career interrupted began one year before childbirth, and can be seen as a type in which career interrupted occurs at the time of pregnancy of women. The "mixed labor market participation type" is a type of women who re-enters the labor market after a career interrupted or women who are engaged in part-time job or Self-employed worker, and participate in various types of labor markets. The 'birth career interruption type' is a type of career interruption at the time of childbirth. Finally, the 'continuous job participation type' is a type of continuous maintenance of wage work regardless of childbirth. In order to derive the characteristics of each type and implications to policy, Chi-square test, ANOVA test between groups and the two groups were conducted in the second stage analysis. Looking at the main characteristics of each type, the first "delayed career interruption type" accounted for 6.4%, and it was found that women's birth cohort belonged to 1977-1989 year compared to those born in 1965-1976. In addition, most of them are engaged in professional, management, and office work, and are a group with a high percentage of educational background above university graduation. Compared to other career break types of this type, household income and living expenses are higher, and women with recent childbirth and high education belong to the "delayed career interruption type" and household income and living expenses are high. The second type, "career interruption before childbirth," accounts for 31.8%, and looking at its characteristics, the proportion of women born in the past is high and the pre-birth jobs are also higher than other types. In addition, there are many women who have experienced childbirth before 2007, and there is a high possibility of additional childbirth after the first. It can be seen that monthly household income, living expenses, and private education expenses are not high because women do not participate in work. The third type, 'mixed labor market participation type', accounts for a ratio of 24.5%. There was no significant difference in the category of women's birth cohort, educational background, and birth year compared to other types, and the pre-birth occupations were relatively diverse, including professional, management, office workers, and service and sales workers. However, considering that the number of additional childbirth children is as low as the ‘continuous job participation type' it can be seen that women's participation in the labor market negatively affects additional childbirth. In addition, despite women's participation in work, the low average monthly household income, living expenses, and child-care and education expenditures can be seen as working for the livelihood and income of households. The fourth type, the 'birth career interrupted type', accounts for 24.2% of the total sample. The characteristics of the "birth career interrupted type" were almost similar to that of the "pre-birth career interrupted type," but the proportion of professional, managerial, and office workers in pre-birth jobs was high and the proportion of service and sales workers was very low. Therefore, women's career interrupeted occur in all occupations, and women in service and sales jobs are more vulnerable to career interrupted due to childbirth. The last type, 'continuous job participation type', was 13.0% of this type. The ’continuous job participation type’ has a high proportion of recently born cohorts (1977-1989) and a high proportion of women who have given birth since 2007. In addition, the percentage of educational background above university graduation is high, and most of them are engaged in professional, managerial, and office jobs. Since this type continues full-time wage work, the average monthly household income and living expenses were high. In addition, it was found that the expenditure on child-care and private education was higher than that of other types as they invested in their children's education while steadily maintaining wage work, failed to directly care, and left it to institutions. The results of the following two group difference analysis are as follows. First, there was a common difference in the level of education between the type of career interrupated and the type of continuous job participation. For example, the higher the educational background above university graduation, the more likely it was to be included in the 'continuous job participation type'. Second, the difference in household income, living expenses, and child-care expenditure between the type that occurred on the day of career interrupted and the type of 'continuous job participation type' all showed significant differences in common. Third, compared to the two types of ‘career interruption before childbirth’ and ‘career interruption before childbirth’ it was found that the ‘continuous job participation type’ is more likely to be a cohort of recent female births after 2007. It can be seen that the more recent birth cohort, the higher the educational level, and the more recent women give birth, the higher the rate of continuous job participation workers. In addition, when looking at the pre-birth occupation of "career interrupted before childbirth", the proportion of service and sales workers was high, indicating that they were vulnerable to career interrupted in service and sales positions. The results of examining the differences between the 'mixed labor market participation type' and the 'continuous job participation type' are as follows. First, it was found that there was a significant difference between educational background and occupation before childbirth, and the ratio of university graduation or higher was high in the 'continuous job participation type'. In addition, the proportion of service and sales workers in pre-birth jobs is high, indicating that they are vulnerable to self-employment workers or career interrupted due to the service sales workers. In addition, there are significant differences in both household income, living expenses, and child-care expenses, so the "mixed labor market participation type" can be seen as participating in households' livelihood even if women participate in work. The policy implications are summarized by synthesizing the above analysis results as follows. First, it is necessary to establish a support system by identifying the characteristics of female workers and companies that are difficult to use the work-family coexistence support program such as parental leave. Second, it is necessary to flexibly apply work such as telecommuting, working hours adjustment, and bi-day work to female workers with infants and children, to share parenting and housework with spouses and prevent career interrupted. Third, it is necessary to improve the program to prevent career interrupted, but the government should strengthen its support policy so that women who have experienced career interrupted can enter the labor market stably and participate in economic activities. Fourth, economic support is needed to support employment along with wage preservation by paying career interrupted subsidies and job reserves for "service/sales jobs" or specific jobs that are prone to career interrupted due to pregnancy and childbirth. Finally, the government should actively support child rearing and care services to create an environment in which women can choose to participate in economic activities.

부처 간 갈등에 대한 법제사법위원회의 조정현상에 관한 연구 : 제17대∼제20대 법률안의 수정결과에 대한 영향요인을 중심으로

최선영 성균관대학교 국정전문대학원 2020 국내박사

본 연구는 국회의 입법과정상 정책조정의 취약성 문제가 최근 법제사법위원회의 체계자구 심사과정에서 상임위원회간의 정책갈등이나 행정부처간의 정책갈등을 조정하는 현상으로 나타나고 있음에 주목하였다. 현재의 정책갈등 조정현상에 대해서는 체계·자구심사권한을 벗어난 비규범적 행태로서 체계자구심사권을 정치적 수단으로 남용함으로써 입법의 생산성을 저해하고 상임위원회 중심주의제도와의 정합성을 저해한다는 인식이 있다. 그러나, 본 연구는 체계자구심사기능에 관한 규범적인 논의를 벗어나 심사과정에서 실제적으로 내용의 조정에 영향을 주는 요인이 무엇인지를 실증적으로 규명하는 데에 연구의 의의를 두고자 한다. 상임위원회 중심주의로 인한 정책결정과정의 상대적인 폐쇄성, 그리고 최근의 정책대상의 복잡성과 상호의존성 증가는 상임위원회, 부처단위의 분절적인 의사결정과정에 대한 보완 필요성을 제기하고 있다. 여기에 더하여 사전적인 정책조율이 상대적으로 미흡한 의원입법의 비중 증가는 입법과정에 있어서 정책조정 문제에 관한 이론적, 실무적 관심 필요성을 제기하고 있다. 이에 본 연구는 법사위의 체계·자구 심사과정을 중심으로 전개되고 있는 국회 입법과정 상 정책갈등 조정현상을 실증적으로 분석하여 입법과정에 필요한 정책조정기제의 설계와 운영에 필요한 제도적 시사점을 도출하려는 데에 연구의 기본목적이 있다. 우선 본 연구에서는 부처 간의 정책갈등을 목표의 양립불가능성, 자원과 활동의 상호의존성을 원인으로 하여 나타나는 지향가치의 차이, 관할권과 재정지원을 둘러싼 충돌로 정의하였다. 그리고 독립변수에 있어서 상임위원회 구성에 관한 이론적 논의, 심층면접을 통한 예비조사에서 식별된 변수 등을 범주화하여 3가지 영향요인 범주(심사과정요인, 부처 간 관계요인, 법률안 특성요인) 9개 독립변수로 분류하였다. 그리고 법률안을 분석단위로 하는 선행연구가 종속변수를 통상적으로 법률안의 의결과 폐기 중심으로 파악하고 있는 반면에 본 연구는 정책대상, 방법 등에 있어서 변화가 있는 실체적인 내용의 수정을 기준으로 이를 측정하였다. 분석대상은 제17대 국회부터 제20대 국회 동안 법사위가 조정에 관여한 법률안 297개를 대상으로 하였는데, 법률안의 선별은 법사위 체계자구심사편람에서 제시하고 있는 “정책적 심사” 범주가 적용된 것을 기준으로 하였다. 사례연구에 중점을 두고 있는 선행연구와 비교하면 체계적으로 자료를 수집하기 위하여 의안정보시스템상의 심사경과보고서, 법사위 체계자구 검토보고서등의 질적인 자료를 별도로 데이터베이스로 구축하였다는 점이 차이점의 하나이다. 그리고 연구방법론에 있어서 조정결과에의 영향요인을 식별하기 위하여 이항로짓과 다항로짓으로 모형을 구분하였고, 실증분석 보완을 위하여 실제 입법과정에 참여하고 있는 국회의원, 입법관료 등 13인에 대한 반구조화 된 심층면접을 실시하여 정책조정의 내부적인 과정과 현행 제도에 관한 제도적인 시사점을 도출하였다. 이러한 분석결과 다음과 같은 결론을 내릴 수 있었다. 우선, 심사과정요인의 경우 ①심사주체변수로 “법사위제2소위원회”는 법률안의 임기만료폐기보다는 내용수정에 영향을 미친다는 점이다. 카이제곱 검증에서는 소위원회의 임기만료 폐기빈도가 높은 반면에 다항 로짓을 통한 확률을 보면 제2소위원회의 내용수정에 대한 통계적인 영향력이 확인(P*** < 0.01)되었는데, 이는 소위원회의 심사를 통한 국회의 정책능력 향상의 측면에서 의의가 있다. 다음으로 심사과정요인 중 ②“정보제공 변수”는 가설과 달리 검토보고서를 통한 정보제공은 법률안의 “임기만료 폐기”에 영향을 주는 것으로 유의수준 P** < 0.05에서 확인되었다. 한편, ③“문제제기 주체변수”는 법사위원, 법사위 전문위원에 비하여 행정 부처의 주도성이 높게 나타나, 내용수정에 대한 행정부처의 영향력이 통계적으로 확인되었는데 이는 당초 가설과 일치하는 결과이다. 상임위원회 중심주의로 인한 정책결정과정 상의 폐쇄성의 보완, 행정부처의 집행권한에서 축적된 전문성 존중, 그리고 국회와 행정부처의 정책책임 공유 차원에서 이와 같이 상임위원회의 심사내용에 대한 변경이 부분적으로 필요한 측면도 있으나, 국회 자체의 독자적인 정책분석이 수반되지 않는 경우 이해관계부처가 제시하는 정보에 과도하게 의존하게 되고 결국 상임위원회의 정책결정 권한이 과도하게 침해되는 문제가 발생할 수 있다. 두 번째, “부처 간의 관계 요인”에 있어서는 주관행정부처의 입법자원, 권력적 속성이 높은 경우 법률안의 의결에 보다 유리한 것으로 통계적인 유의성이 확인되었다(p* < 0.10). 이는 부처의 영향력에 따라서 조정결과가 영향을 받을 수 있음을 제시한 심층면접결과와 일치하는 것이다. 한편 ②“이해관계 부처의 유형변수”는 기획재정부의 중심성이 높게 나타나고 있고 심층면접에서는 기획재정부의 영향력에 관한 다수의 의견제시가 있었으나, 다항로짓 분석에서는 기획재정부에 비하여 타 행정부처의 문제제기가 오히려 법률안의 내용수정에 영향력이 있는 것으로 나타났다. 마지막으로, “법률안의 특성요인”에 있어서는 “상임위원회 유형변수”는 원안대비 내용수정의결, 내용수정의결 대비 임기만료 폐기의결에 대한 영향력이 확인되어 당초 가설을 지지할 수 있었다. 즉, 지향가치의 갈등의 비중이 높은 정무위 등의 소관 법률안은 “임기만료 폐기” 확률이 높은 반면에, 업적과시형 위원회로 분류할 수 있는 농해수위, 산자중기위 소관 법률안은 임기만료 폐기대비 내용수정의 확률이 높은 것으로 나타났다. 이러한 점은 고객 정치적 성격이 있는 업적과시형 위원회 소관 법률안에 대해서는 법사위의 완충적 정책조정기능이 있음을 제시하는 선행연구 결과와 일치하는 것이며, 아울러 지향가치의 갈등을 주된 쟁점으로 하는 법률안에 대해서는 법사위가 이를 조정하기 어려움이 있음을 시사 하는 것이다. 한편, 본 연구에서는 발의주체 면에서 위원회 대안과 비교할 때 의원단독 발의 법률안의 폐기확률이 이항로짓과 다항로짓 모두 통계적으로 높게 나타났는데, 이러한 차이점의 영향요인에 대해서는 입법의제의 내용적 차이점에 의한 것인지 혹은 심사과정에서의 차별적인 요인에 의한 것인지 보다 후속연구가 필요하다고 하겠다. 이상의 분석결과를 바탕으로 본 연구에서는 다음과 같은 이론적·제도적 시사점을 도출할 수 있었다. 우선 국회의 의사결정결과를 보다 심층적으로 이해하기 위해서는 종속변수의 측정에 있어서 질적인 변화를 함께 반영할 필요성이 있다는 이론적 함의를 도출할 수 있었다. 그리고 부처 간 정책갈등의 조정에 있어서 행정부처가 가지고 있는 권력적 요인이 영향을 줄 수 있다는 점을 입법과정을 통해 확인한 점에 이론적 의의가 있으며, 이러한 분석결과는 입법과정에서의 정책조정에 있어서 보다 합리적인 분석을 위해서는 정책내용 중심의 접근이 필요함을 시사한다. 한편, 입법과정에서 의사결정결과에 영향을 주는 변수로 상임위원회를 제도적인 관점에서 하나의 단일변수로 파악하기 보다는 상임위원회별로 유형을 구분하여 분석할 필요성이 있음을 확인할 수 있었다. 분석결과 업적과시형 위원회로 분류할 수 있는 농해수위등과 정책지향적인 위원회의 정책결정행태와 갈등유형의 차별성을 확인할 수 있었다. 한편 제도적인 맥락에서는 우선 현재 체계·자구심사과정에서 재정투입의 효율성 여부에 관한 심사가 함께 진행되는 경우가 상당수 있는데, 법사위가 이러한 재정사업에 관한 전문성을 갖추었다고 보기 어려운 점이 있으므로 국회 예산결산특별위원회의 의견제시 제도의 시행에 필요한 규칙을 마련하는 등의 제도적 방안을 강구할 필요가 있다. 그리고 정무위, 기재위 등 정책 지향적 위원회 소관 법률안은 법사위에서 임기만료폐기 확률이 높게 나타나고 있는데, 이러한 지향가치 갈등에 대해서는 법사위를 통한 조정에 어려움이 있으므로 입법과정에서의 수직적 조정기제를 활용하는 방안을 강구할 필요가 있다. 한편, 심사과정 요인에 대한 분석결과는 정책조정과정에서의 타당성과 조정결과의 질을 제고하기 위해서는 소위원회의 활성화 및 국회차원의 객관적이고 분석적인 정보의 제공 역량구축이 필요함을 시사 하였다.