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문민통제 향상을 위한 국방개혁 추진 : 한국과 미국의 국방개혁 논쟁과 법제화 사례분석을 중심으로
이철우 국방대학교 안전보장대학원 2013 국내석사
본 논문은 국방개혁을 둘러싼 다양한 쟁점 가운데 기본적인 원칙이라고 할 수 있는 문민통제의 문제가 법제정을 위한 논의 과정에서부터 비중 있게 고려되어야 함을 주장한다. 국방개혁은 군사적 효과성, 국방경영의 효율성 그리고 문민통제라는 세가지 가치가 균형적으로 추구될 때 근본적인 목적을 달성할 수 있다. 국방개혁 추진과정에서 세 가치가 불균형적으로 추구된다면 성공적인 국방개혁이라고 결론 내리기 어려울 것이다. 그런 면에서 현재 국내에서 진행되고 있는 국방개혁에 관한 논쟁은 합동 전력에 대한 군사적 효과성과 국방경영의 효율성에 보다 집중되고 있어서 가치 간의 불균형이 우려된다. 그러므로 문민통제에 대한 인식의 폭을 넓힘으로써 국방개혁이 추구해야 할 가치들에 대하여 균형적인 시각을 갖는 것이 중요하다. 본 연구는 미국과 한국의 국방개혁 추진 과정에서 문민통제의 가치에 관하여 어떠한 논쟁이 있었는지 그리고 이러한 논쟁이 실제 법안으로 어떻게 제도화되었는지를 분석하였다. 본 연구를 위해 선택한 구체적인 사례는 미국의 경우 ‘1986년 Goldwater-Nichols Department of Defense Reorganization Act’이고, 한국의 경우 ‘국방개혁 기본계획 11-30’이다. 본 연구는 두 사례에 대한 분석을 위해 문민통제라는 가치를 민간지도자의 권위 보장, 군사적 조언의 수준 향상, 합참과 각 군의 군사권한 균형이라는 세 가지 요소로 지표화하였으며, 논쟁 및 법제화 과정에 있어서 이들 지표에 대한 고려와 논의가 어떻게 전개되었는지를 분석하였다. 두 사례를 비교한 결과, 양국의 국방개혁에서 군사적 효과성과 국방경영의 효율성은 다양한 논쟁을 통해서 법제화 과정에 고려되었다. 그러나 문민통제의 측면은 한국의 경우 미국에 비해 상대적으로 낮은 수준의 논의가 전개되었으며, 합동성의 문제를 바탕으로 한 상부지휘구조 개편의 측면에 관심이 집중되었다. 한국의 국방개혁 논쟁과정에서 문민통제에 관한 관심이 낮게 나타난 것은 문민통제에 관한 인식의 수준이 낮았다는 배경에서 주요 원인을 찾을 수 있다. 문민통제는 군사쿠데타 방지의 수단으로 국한된 것이 아님에도 불구하고 한국에서는 법적 제도만 존재한다면 문민통제가 정립될 수 있다는 수준에서 논의가 전개되었다. 또한 국방개혁에 관한 공감대가 충분히 형성되지 않은 상태에서 초기에 법제화 완료시기를 18대 국회 종료까지로 추진했기 때문에 대부분이 현 작전체계의 변화에 관심을 집중하고 있었다. 미국과 한국의 국방개혁 사례에 관한 연구결과는 현재 한국의 국방개혁 추진에 몇 가지 함의를 준다. 첫째, 국방개혁은 안정된 민주주의 체제를 유지한 가운데 추진되어야 한다. 둘째, 국방개혁에 대한 공감대 형성을 위하여 다양한 의견이 충분히 교환되어야 한다. 셋째, 각 개혁안은 실패의 위험성을 고려하여 영역별로 추진시기를 결정해야 한다. 넷째, 구체적인 법안은 찬성측과 반대측의 주장을 상호 견제하고 보완할 수 있도록 제정되어야 한다. 한국은 앞으로 국방개혁을 추진하는 과정에서 이러한 점들을 고려할 필요가 있다. 본 논문은 문민통제에 관한 인식의 폭을 확대시키는 데 도움이 될 것이며, 추후 국방개혁을 추진하는데 있어서 문민통제의 관점을 포함한 보다 다양한 측면이 논의되고, 법제화에 고려되는 것에 기여할 것이다. The goal of this thesis is to emphasis on the consideration about civilian control in driving the defense reform. Also, this thesis attempted to extend the comprehension about civilian control. Why don’t civilian control discuss in the process of the R.O.K.’s Defense Reform 2011-2030? Not only aren’t many aware of the importance of civilian control, but many simply connect civilian control with the coup in most cases. But civilian control has to be considered with the various perspectives in the defense reform. By Huntington’s argument over the organization of defense, this thesis selected three values in the defense reform; Military Effectiveness, Efficiency in Military Management, Civilian Control. When these values balance in the defense reform, it achieves the essential purpose. Specially, civilian control has been look away in the R.O.K. This thesis tried to measure the depth of the controversy about civilian control with the three indicators; Authority of the Civilian Leader, the Level of Military Advice, the Balance of Military Power between the Joint Chiefs of Staff and services. This thesis chose the “Goldwater-Nichols Act of 1986” to compare with the R.O.K.’s Defense Reform 2011-2030. Also, the U.S. has had wide experience in the war and the defense reform since managing the defense organization. Thus, this thesis compared the U.S. case with the R.O.K. case of the defense reform. Results of the comparisons showed that there are differences of the comprehension about civilian control between the R.O.K. and the U.S. This thesis argues that the process of the R.O.K.’s Defense Reform 2011-2030 didn’t have enough the depth of the controversy about civilian control and the reorganization act didn’t reflect the pros and cons. There is lack of the understanding of the civilian control. This study discovered that the political and military background cause the lack of the comprehension of the civilian control. On the other hand, there are the various disputes about civilian control in the legislation of the Goldwater-Nichols Act. Finally, the Goldwater-Nichols Act sufficiently reflected the pros and cons about the defense reform in terms of the mutual check and balance. Many involved in the defense reform in the U.S. had a keen interest about civilian control and stated their diverse opinions. These findings suggest that it is necessary to proceed the defense reform within bounds of democracy system and to debate about civilian control in the defense reform legislation. Military advice should be considered to the defense reform because it is a essential element in making decision of the civilian leader. This thesis has a limitation of the concrete legal analysis about the reorganization act but should help broaden and deepen understanding of civilian control.
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