K방역의 규제순응과 거버넌스

홍승헌 ( Hong Seung-hun ),김성부 ( Kim Sung-bou ),안혁근 ( Ahn Hyug Keun ) 한국행정연구원 2021 기본연구과제 Vol.2021 No.-

1. 연구배경 및 필요성 □ 코로나19 팬데믹 상황에서 전세계 정부는 비약물적 조치(NPIs)를 통해 바이러스 확산을 억제하려 노력하고 있으며, 우리나라는 주요 국가(G7)에 비해 성공적인 모습을 보여옴 ○ 인구 백만 명당 누적 확진자 수에 있어, 일본은 우리의 2배, 캐나다는 6배, 영국은 18배, 미국은 무려 20배 이상을 기록 중(’21.10.12 기준) ○ 인구 백만 명당 누적 사망자 수에 있어, 일본은 우리의 3배, 캐나다는 15배, 영국은 40배, 미국은 무려 43배 이상을 기록 중(’21.10.12 기준) □ 그러나, 구체적으로 들여다보면 K방역 성공의 길은 결코 순탄하지 않았음 ○ 1차~4차 대유행에서 볼 수 있듯이, K방역은 여러 번 고비의 순간을 맞이해옴 ○ 다만, 확진자수 증가와 비약물적 조치의 강도를 함께 비교해보면, 주요 G7 국가들에 비해 강도가 낮은 규제, 즉 시민의 자유와 권리를 덜 제한하는 조치들을 시행하면서도 확진자수 증가를 가장 낮은 선에서 억제하고 있음 □ 그렇다면, 비약물적 조치의 강도가 낮았음에도 불구하고 확진자 증가가 적었던 이유는 무엇인가? 규제의 강도보다 더 중요한 방역 성공요인은 무엇인가? □ 본 연구의 목적은 피규제자들의 순응에 초점을 맞춰, 이들이 얼마나 방역규제에 순응하고 왜 순응하는지를 실증적으로 분석하는 것임. 모든 규제의 공통적인 목적은 보다 많은 피규제자들로 하여금 규제를 지키게 만드는 것이므로, 규제자와 피규제자간의 쌍방향적 관계에서 설계되어야 함 ○ 방역규제에 대한 규제 순응도는 얼마나 높은가? ○ 피규제자들 간에 순응도 차이가 존재한다면, 이는 어디에서 기인하는가? ○ 피규제자들은 왜 방역규제에 순응하였는가? ○ 방역규제에 불응하는 사람들은 어떠한 인구사회학적 특성을 지니고 있으며, 이들의 태도를 바꾸기 위해서는 어떠한 노력이 필요한가? ○ 피규제자의 규제 순응도를 높이기 위해 방역당국은 어떠한 노력을 해왔는가? ○ 규제의 순응도를 높이기 위해서는 규제집행 거버넌스의 어떠한 측면이 개선되어야 하는가? □ 본 연구는 K방역의 규제순응을 이해하고 규제의 순응도를 높일 수 있는 다양한 방법을 모색하고자 함 ○ 이를 통해 과거 경험의 학습을 바탕으로 향후 유사 감염병 유행에 대비하기 위해 시민의 순응을 높일 수 있는 정책적 대안을 마련하고, 이를 현장에서 효과적으로 집행할 수 있는 거버넌스 개선방안을 제시하고자 함 2. 연구의 주요 내용 및 방법 □ 연구목적 달성을 위해 크게 두 가지 과업을 수행 ○ 피규제자의 순응도를 높일 수 있는 방안 모색 - 방역조치에 대한 피규제자의 순응 또는 불응을 방역당국과 피규제자간의 상호작용으로 이해하고, 피규제자가 당국에 대해 가지는 태도와 규제순응 동기에 주목 ○ 규제집행의 일선(frontline)에서 모니터링과 감독, 제재가 어떻게 이뤄지고 있는 지를 파악하고 개선점을 제시 - 순응도와 방역효과 제고를 위해서는 규제를 지키지 않는 이들의 행태를 변화시키는 것이 중요하다는 전제 □ 정량적 연구방법과 정성적 연구방법이 포함된 혼합 연구방법(mixed methods)을 통해 진행 ○ 문헌조사 - 코로나19 방역조치, 코로나19 방역조치 순응도 및 순응요인, 동기부여 태도이론 등에 관한 국내외 문헌을 검토 ○ 대국민 설문조사 - 코로나19 방역조치에 대한 순응도와 순응요인을 파악하기 위해 2021년 6월 일반시민 3,023명을 대상으로 온라인 조사를 실시하고, 기술통계분석, 요인분석, 다중회귀분석을 이용하여 방역규제 순응도와 순응요인을 분석 ㆍ설문조사 질문지 구성 : (1) 개인·공동체·공적권위·방역당국에 대한 인식과 방역관련기관에 대한 신뢰도, (2) 개인정보 등 기본권 침해와 일선공무원의 권한에 대한 인식, (3) 각종 방역조치별 순응도 관련 경험 및 인식, (4) 코로나19 관련 경험 및 인식, (5) 인구통계학적 정보 ○ 심층면접 및 참여관찰 - 방역조치 집행을 담당하는 지자체 일선관리(street-level bureaucrats) 30명을 대상으로 2021년 8월~9월 심층면접과 참여관찰을 진행하고, NVivo를 통해 코딩 및 질적 분석을 실시 ㆍ심층인터뷰 반구조화 질문지 구성 : (1) 코로나19 사회재난 대응 지자체 거버넌스 전환, (2) 규제집행의 일선에서 피규제자들에게 대한 모니터링과 감독 방법, (3) 일선 단속반의 규제권한과 규제자원, (4) 방역수칙 위반자에 대한 제재방법 및 피규제자들의 순응 태도, (5) 단속시의 애로사항 및 해결법, (6) 경찰 및 여타 행정기관, 시민단체 등과의 협력 사항 등에 관한 사항 ○ 전문가 서면자문 - 대국민 설문조사와 방역규제 일선관리 심층인터뷰의 결과 분석을 토대로 연구진이 1차적으로 도출한 정책제언의 합리성을 제고하고 시급성을 판단하기 위해 전문가 10명을 대상으로 서면자문을 실시 3. 방역규제 순응의 이론적 토대 □ 본 연구는 동기부여 태도(motivational posture)에 초점을 맞추어 방역규제 순응도와 순응요인을 파악 ○ 피규제자들로 하여금 규제를 잘 지키도록 만들기 위해서는, (1) 규제순응자(complier)와 반항자(defiant)를 구별하고(target setting) (2) 불응자의 행위를 바꾸는 것이 필요(behavior modification) ○ 브레이스웨잇(Braithwaite, 2009; 2014)에 의하면 피규제자가 표출하는 동기부여 태도는 5가지로 분류 가능 - 헌신적 태도(Commitment: 소위 법 없이도 살 수 있는 사람) - 순종적 태도(Capitulation: 정부가 더 잘 아니 따르면 돼) - 저항적 태도(Resistance: 어린이보호구역에서 자동차 속도제한에는 동의하나, 한밤중에도 제한하는 것에는 반대하듯 규제가 과도하고 불공정하다고 생각) - 단절적 태도(Disengagement: 당국에 대한 기대감 결여) - 기만적 태도(Game playing: 소위 법꾸라지) ○ 동기부여 태도의 장점 - 규제당국에 대한 개인의 태도는 유동적이고 복합적인바, 신뢰, 정당성, 협력 등 단일한 개념에 비해 정교하고 미묘한 이해가 가능 - 규제당국에 대한 반항(defiance)을 분석적으로 이해하는 데 유용(저항적 반항, 무시적 반항) - 규제당국이 대중의 신뢰를 확보하는 데 얼마나 성공적인지를 평가하는 거시적 수준의 지표로 사용 가능 ○ 방역조치에 대한 개인과 집단의 태도를 읽고 어떻게 이를 바꿀 수 있는지에 관한 이해를 통해 규제에 대한 피규제자들의 순응을 이끌어내고 규제의 효과를 높이는 것이 가능 - 1차~4차에 이르는 국내 코로나19 대유행의 순간에는 방역조치의 절차적 정당성에 이의를 제기하는 사람들도 존재하였지만, 정부와 방역당국에 대한 불신과 단절적이고 기만적 태도가 존재하기도 하였음 4. 방역조치 순응요인 분석 □ 앞서 살펴본 이론 및 실증 연구들을 토대로 피규제자인 시민들의 방역규제 순응이론 모형을 아래와 같이 가정 □ 연구모형을 바탕으로 연구가설 7개를 도출 ○ (가설 1) 방역규제 순응도는 인구통계학적 특성에 따라 다르게 나타날 것이다. ○ (가설 2) 동기부여 태도도 인구통계학적 특성에 따라 다르게 나타날 것이다. ○ (가설 3) 적발 및 제재 가능성과 시민의 의무는 일반 시민의 방역규제 순응에 직접적으로 영향을 미칠 것이다. ○ (가설 4) 개인·공동체 인식과 동기부여 태도는 일반 시민의 방역규제 순응에 간접적으로 영향을 미칠 것이다. ○ (가설 5) 적발 및 제재 가능성과 시민의 의무는 다중이용시설 운영자·관리자의 방역규제 순응에 직접적으로 영향을 미칠 것이다. ○ (가설 6) 개인·공동체 인식과 동기부여 태도는 다중이용시설 운영자·관리자의 방역규제 순응에 간접적으로 영향을 미칠 것이다. ○ (가설 7) 일반 시민과 다중이용시설 운영자·관리자의 규제순응요인은 다를 것이다. □ 방역규제 순응도 분석 결과 ○ 방역규제 순응도는 인구통계학적 특성 등에 따라 다르게 나타남(가설 1) - 여성(4.66)이 남성(4.47)보다 높게 나타났으며, 연령이 높을수록 권고사항을 잘 따르고 있다고 응답 - 교육수준 기준으로 보면 미취학/무학(3.33)보다는 고졸 이하(4.59), 2년제/전문대(4.51) 및 4년제 대학 이상(4.56)이 모두 높게 나타났으나 이 세 그룹 간 차이는 크지 않았음 - 종사부문 별로 살펴보면, 공공부문(4.64), 민간 대기업(4.52), 민간 중견·중소·영세기업(4.51), 민간 비영리기관(4.29) 순으로 높았음 - 고용형태 별로 살펴보면 비정규직(4.58)과 자영업자(4.55)의 답변이 정규직(4.49)보다 높게 나타났으며, 비경제활동 인구는 경제활동 인구보다 높은 수치(4.62)를 보임 - 대체로 소득수준이 올라갈수록 방역당국의 권고사항을 따르고 있다는 응답이 많았으며, 이념성향이 진보(4.67)라고 응답한 사람이 중도(4.53)나 보수(4.54)보다 방역당국의 권고사항을 잘 따르고 있다고 응답 □ 동기부여 태도 분석 결과 ○ Braithwaite et al.(2007b)가 제안한 5가지 동기부여 태도의 이론적 토대와 이를 적용한 최근 실증 연구들을 참고하여 코로나19 방역규제와 관련된 동기부여 태도를 묻는 12개의 세부 문항들(리커트 5점 척도)을 확정한 후 설문조사를 통해 일반 시민의 응답 데이터를 수집 ○ 전체 시민 표본을 대상으로 동기부여 태도를 조사한 결과 헌신적 태도(4.62), 순종적 태도(4.23), 저항적 태도(3.44) 순서로 높게 나왔으며, 단절적 태도(2.81)와 기만적 태도(2.54)에 동의하지 않는 응답자(3점 미만)가 많은 것으로 나타남 ○ 동기부여 태도도 인구통계학적 그룹에 따라 다른 양상으로 나타나고 있음을 확인(가설 2) - 방역당국의 권고사항 순응여부와 동기부여 태도를 비교해보면 권고사항을 더 잘 따르는 그룹이 헌신적 태도와 순종적 태도도 상대적으로 높게 나타나는 것으로 보임 - 여성의 경우 방역당국의 권고사항을 잘 따르고, 헌신적 태도, 순종적 태도 및 저항적 태도가 높게 나타남 - 연령이 증가할수록 헌신적 태도와 순종적 태도가 높아지는 경향이 확인 - 또한, 공공부문 종사자, 비정규직과 자영업자, 그리고 이념성향이 진보인 사람도 상대적으로 권고사항을 잘 따르며 헌신적 태도와 순종적 태도가 높게 나타나는 것으로 확인 □ 방역규제 순응도 요인 분석 ○ 일반 시민(전체 표본) 3,023명의 응답을 살펴보면 방역규제 순응도는 5점 중 4.54점으로 매우 높게 나타남 - 방역조치 평가 변수들 중에는 시민의 의무(4.64), 감염우려(3.76), 코로나19 위협(가족 등 - 3.57) 순으로 높게 나타남 - 정부 및 공동체 인식 변수들 중에는 법질서 인식(4.24), 준법시민 인식(4.10), 공동체 인식(국가 - 3.79) 순으로 높게 나타남 - 동기부여 태도는 헌신적 태도(4.62), 순종적 태도(4.23), 저항적 태도(3.44) 순으로 높게 나타남 ○ 다중이용시설 운영자 및 관리자 222명(전체 표본 중 7.34% )의 경우를 살펴보면 방역규제 순응도는 5점 중 4.37점으로 일반시민 평균보다는 약간 낮게 나타남 - 방역조치 평가 변수들 중에는 시민의 의무(4.48), 감염우려(3.65), 코로나19 위협(가족 등 - 3.58) 순으로 높게 나타남 - 정부 및 공동체 인식 변수들 중에는 법질서 인식(4.21), 준법시민 인식(4.02), 공동체 인식(국가 - 3.77) 순으로 높게 나타남 - 동기부여 태도는 헌신적 태도(4.42), 순종적 태도(4.05), 저항적 태도(3.47) 순으로 높게 나타났는데 이는 일반 시민들의 응답과 유사하거나 약간 낮은 점수로 확인 ○ 순응도 모형 분석 결과(다중회귀분석) - 시민의 의무, 적발 및 제제 가능성 등 방역조치 평가 요소가 방역규제 순응도에 영향을 미침(가설 3) - 시민의 의무 등 방역조치 평가에는 개인의 일반적인 정부·공동체 인식과 더불어 동기부여 태도가 큰 영향을 미치고 있음을 확인(가설 4) - 다중이용시설 운영자·관리자의 경우, 방역규제 순응도와 순응 이유·동기는 일반 시민과 차이를 보이고 있음을 확인(가설 5~7) 5. K방역의 일선 집행거버넌스 분석 □ 기초 지자체 방역업무는 크게 보건소와 본청의 업무로 구분 ○ 보건소는 코로나19 선별진료소의 운영, 확진자·접촉자 정보를 통한 역학조사 규모 결정 및 접촉자 동선파악, 자가격리자 특정 및 통보, 확진자 발생 시설소독, 폐기물 관리, 방역에 필요한 물품 수급, 어린이집이나 요양병원 등 취약시설에 대한 선제검사 등의 역할을 수행 ○ 본청은 지자체 내 확진자 추이를 봐서 거리두기에 대한 자체 격상 또는 완화를 해야 할 것인지를 결정하고 사회재난인 코로나19 상황을 감안하여 관련 부서들을 소집해서 재난안전대책본부를 구성하고 업무분담을 진행 - 자가격리자 관리 : 개별 안내를 통해 자가격리자 생활수칙 등을 통보하고, 본청 직원들로 구성된 모니터링 요원들에게 관리대상자를 할당한 후 식료품 등이 포함된 자가격리자 구호물품을 배달. 이후 모바일앱을 통한 모니터링 - 사회적 거리두기 방역수칙 이행점검 : 사회적 거리두기 내 각 그룹시설을 중심으로 현장점검을 실시. 일반 부서의 인원들을 동원하여 각 시설들의 현장점검에 투입 - 방역조치의 준수여부를 확인하기 위해서는 보건소와 본청의 핵심부서, 현장점검에 동원되는 일반 부서 인원 간의 유기적인 협업이 필수적 - 기초 지자체에서는 코로나19 대응을 전담할 부서와 인력이 확보되어 있지 않아, 기존 인력을 활용한 비상근무가 일상화되고 업무가 과중 □ 지자체가 재난대응체계로 전환되면서 중요한 것은 중앙-지자체간, 지자체 내 부서간 원활한 업무 및 의견조정 프로세스임 ○ 중대본 회의는 주1회 실시간 영상회의로 개최되면서 전 지자체가 참여 - 일별 신규 확진자, 중증자 병상 현황, 백신접종 진행상황, 방역정책의 변화 등을 확인 및 공유하고 실시간으로 상황을 전파하는 것이 가능 - 중앙 및 광역 단위의 회의 이후, 기초 지자체 내에서 방역대책회의가 열리며, 중앙 및 광역 지자체에서 전달받은 주요 정보와 지시사항의 이행 검토, 관할구역 내에서 신규 발생한 위험요소 확인 및 대응방안 확정 - 감염병 확산의 양상을 반영할 수 있을 정도로 충분히 유연하면서도 기민하게 작동해야 할 필요 - 특히, 지자체가 자율적으로 판단해야 할 부분이 광범위하게 존재한다는 점에서 지자체의 재량권을 조정하는 프로세스로 작동 □ 시설 중심의 사회적 거리두기 모니터링 및 점검 ○ 사회적 거리두기 준수를 확인하는 지자체의 모니터링과 점검방법 등은 지자체의 재량권이 크게 작동하는 분야임 - 재량권이 발휘될 여지가 있을 때 담당자들은 강제적인 방법보다는 협력적인 방법을 선호하는 경향을 보임 - 지자체의 재량권과 지자체 내 방역담당자의 재량권이 발휘될 수 있는 여지가 커지면서 방역집행 접근법도 보다 협력적으로 변화 ○ 시민들이 사회적 거리두기에 익숙해지면서 방역담당 공무원들의 고충도 일정부분 해결되고 있는 것으로 보임 ○ 시설의 유형에 따라서 방역준수에 대한 시설들의 태도가 달라짐 - 기초 지자체가 인허가권을 쥐고 있는 시설들의 경우에는 행정지도를 잘 따라주는 반면, 그렇지 않은 시설의 경우에는 저항하는 경우가 발생 □ 다수의 응답자들은 사회적 거리두기를 대하는 시설이나 개인의 태도가 협력적이라고 평가 ○ 방역담당 공무원들의 접근법 역시 위반사항을 따져서 과태료를 부과하려 하기보다는 계도와 설득을 통해 방역에 자율적으로 동참하도록 유도하려는 경향을 보임 ○ 피규제자들의 다수가 협력적인 태도를 취하고 있다면, 제재의 가능성을 내비치는 것보다 규제를 잘 지키려는 의도를 장려하고, 보다 잘 지킬 수 있게끔 도와주는 것이 효과적일뿐만 아니라 효율적으로 보임 ○ 의도적이고 중대한 방역수칙 위반에 대해서는 단호하게 대처하는 경향을 보이나, 협력적 집행방법을 택함으로써 피규제자들의 공감대를 확보하고 수용성을 높이려 노력 □ 방역수칙과 현장간 괴리가 다수 관찰됨 ○ 다중이용시설 중 결혼식장 같은 경우는 방역수칙과 현장 간의 괴리가 발생하는 대표적인 사례 ○ 업종등록 또는 신고가 되어있지 않는 업소에 대해 방역수칙을 적용하는 문제도 발생 ○ 방역집행 가능성이 적절하게 고려되지 않는 방역수칙도 존재 ○ 지자체 방역담당자들에게는 방역규제 위반자에 대한 과태료 부과권이 부여되어 있으나, 이러한 권한의 행사가 실질적으로 쉽지 않은 경우가 발생 6. 결론 및 정책제언 □ 방역조치 순응도 제고방안(제언 1~8)과 방역대응 거버넌스 체계 개선방안(제언 9~14)을 발굴 ○ 연구진이 1차적으로 도출한 제언을 대상으로, 보건 전문가 4명, 규제 전문가 4명, 법/정치 전문가 2명으로 구성된 전문가 풀을 대상으로 중요성, 시급성, 효과성, 실현가능성을 11점 척도로 평가 □ (제언 1) 협의 및 소통 기반의 위드 코로나19 방역지침 마련 ○ 정부가 단계적 일상회복(위드 코로나) 방안 마련을 예고하고 있는 가운데, 방안마련 과정 뿐 아니라 이후에도 지속적으로도 정부, 전문가 및 시민 간 협의와 소통을 바탕으로 법개정 및 지침 수정이 이루어져야 하며, 강제적 조치와 제재보다는 자발적 순응과 협조를 유도하는 원칙 준수가 필요 - 특히 위드 코로나의 개념, 방역규제의 방향 및 세부지침 등과 관련하여 정부, 전문가 및 시민 간 충분한 소통과 협의가 진행되면, 이러한 개념과 정책에 대한 이해와 인식의 간극이 최소화되고 장기적으로도 시민의 순응도를 제고할 수 있을 것으로 기대 □ (제언 2) 코로나19 현황 및 방역규제 정보 제공창구 일원화 ○ 코로나에 대한 이해는 과학적 발견과 데이터 축적에 기반을 두고 있으므로 지속적인 정보 업데이트를 통해 정확한 정보를 전달하고 상충되는 정보 문제를 해소하는 것이 중요 - 시민의 위치나 거주지 정보를 기반으로 지역별 코로나19 현황 및 방역규제지침 정보 전달이 가능 - 방역패스 제도와 연계시 다중이용시설 관리의 부담과 비용 감소 가능 - 한국어 뿐 아니라 다양한 외국어도 지원하고, 음성 서비스도 제공할 경우 외국인이나 시각장애인 등 방역 관련 정보 접근이 취약한 시민들의 접근성 제고 기대 □ (제언 3) 재난안전 알림정보에 대한 취약계층의 접근성 제고 ○ 외국인, 노약자, 장애인 등 재난안전 정보 접근이 제한되거나 제약이 있는 시민들의 정보 접근성을 높이는 방안을 추진 - 재난안전 알림정보 서비스 제공 언어를 한국어, 영어, 중국어 외 다른 언어로도 확대하고, 음성서비스로도 제공받을 수 있는 설정을 추가 - 재난안전 알림정보에 취약한 시민들을 정보 접근성을 높일 수 있는 방안을 추가 발굴 □ (제언 4) 시민·공동체 의식을 강조하는 자발적 순응 유도 캠페인 ○ 코로나19 방역규제 순응 및 백신접종 홍보활동을 지속하고, 홍보자료에 대한 평가와 시민들의 반응에 대한 모니터링 결과를 기반으로 위드 코로나 시대에도 일반 시민들의 경각심을 높이고 규제 순응을 유도하는 지속 가능한 공익 캠페인을 진행 □ (제언 5) 데이터 및 증거기반의 코로나19 방역규제 기능 강화 ○ 보건복지부나 질병관리청 내 연구기능 강화 뿐 아니라 국내외 학계 및 민간분야와의 협력을 높이는 방안을 포함, 코로나19 바이러스, 백신·치료제, 방역규제 등 코로나19와 관련된 사회·과학적 이해 증진을 위한 연구 기능 강화가 필요 - 나아가서는 데이터와 증거를 기반으로 얻은 연구결과를 방역규제 기획, 집행 및 평가에 반영할 수 있는 체계 마련이 필수적 □ (제언 6) 위드 코로나 개념을 적용한 의료체계 및 격리제도 개선 ○ 위드 코로나 개념을 도입한 새로운 방역규제를 시행함에 따라 이에 유연하게 대응할 수 있는 공공/민간 의료체계 보완이 필수적이며, 특히 사회적 합의를 기반으로 한 의료진 확충 및 지원체계(급여, 복리후생, 신체·정신건강 관리 및 지원 등)의 현실화가 필요 - 위드 코로나 시대에는 확진자수 및 자가격리 수요 증가에 따라 인구 밀집도가 높고 격리가 어려운 사람들이 비교적 저렴한 가격에 이용할 수 있는 자가격리시설을 지역별로 운영하는 방안도 고려 □ (제언 7) 자영업자의 방역규제 순응 제고를 위한 보상·유인 정책 ○ 우리나라가 비교적 자영업의 비율이 높고 코로나 상황이 장기화되는 것에 대해서 정부가 세금으로 모든 것을 보전해줄 수는 없는 점을 감안하더라도, 보다 폭넓은 의견 수렴, 소통 및 연구를 통해 현실적으로 적용 가능한 보상 ·유인 정책에 대한 고려가 필요 □ (제언 8) 위드 코로나 시대의 돌봄 및 교육 시스템 개선 ○ 돌봄 서비스 대상 및 가족의 신체·정신 건강이 저해되고 있을 뿐 아니라 교육 불평등 및 격차도 커지고 있으며, 이러한 분야에 종사하고 있는 사람들도 경제적 어려움에 봉착하거나 코로나 이전보다 더욱 심한 노동 강도와 스트레스에 시달리고 있는 경우가 많은바, 돌봄 및 교육 시스템을 개선할 필요가 있음 □ (제언 9) 미래 신종 감염병 대응계획 수립 및 보완 ○ 향후 신종 감염병 발생을 대비, 위기상황을 혼란없이 대응하기 위한 사전 계획수립 및 보완이 필요 - 감염병 유행을 단기와 중장기로 구분하여 인력 수급, 시설, 장비 등에 관한 비상계획을 수립하여 대응하고, 비보건분야에서는 필수적인 사회시스템이 정상적으로 작동할 수 있도록 위기관리 능력의 향상을 위한 민관의 수평적이며 협력적 거버넌스 체계가 포함된 계획을 작성 □ (제언 10) 중장기적 백신·치료제 개발 거버넌스 구축 ○ 신종 감염병 유행을 대비하여 중앙정부 차원에서 백신과 치료제 개발을 위한 중장기적 투자재원을 마련하고 연구를 진행해야 하며, 기초의학과 공중보건 분야에 장기적인 투자와 연구가 필요 - 유사한 전염병 유행을 대비하여 의료전문가, 제약사, 민간의료기관, 국가신약 개발사업단과 국가감염병임상시험센터 등이 참여하여 백신과 치료제 연구가 가능하도록 중앙정부의 장기적인 예산 지원이 가능한 거버넌스 구축이 필요 □ (제언 11) 선제적 대응을 위한 국제협력 체계 구축 ○ 신종 전염병에 선제적으로 대응하기 위해 국가 간 정보공유와 국제사회의 상호협조가 원활히 작동하도록 국제협력을 위한 준비 체계를 구축 - 향후 신종 전염병에 선제적으로 적극 대응하기 위해서는 정보획득을 위한 즉각적인 전문가 파견이 가능하고 유사시 국가 간 정보공유와 상호 협조체계가 작동 가능하도록 효과적 국제협력을 위한 준비체계를 구축할 필요 □ (제언 12) 중앙정부-지자체 간 정책환류 시스템 구축 ○ 방역정책과 집행현실 간의 괴리를 줄이고 현장에서 제기되는 오류와 애로사항을 반영하여 정책을 수정·보완해나갈 수 있는 중앙정부-지자체 간 정책환류 시스템을 마련하고 투명성을 확보할 필요가 있음 - 중앙에서 수립되는 규제정책이 현장에서 시행된 후, 시행시의 문제점을 반영해서 기존의 정책이 수정·보완될 수 있는 정책환류 시스템을 구축할 필요가 있으며, 제기된 문제점이 어떻게 수정되어 있는지에 관한 정보가 공개되는 등 투명성이 확보되면 정책만족도가 제고될 것으로 기대 □ (제언 13) 지자체 간 사례 공유, 학습 및 논의를 위한 플랫폼 구축 ○ 비대면 영상회의 등을 통하여 기초지자체간 역학조사 및 방역규제 등에서 모범사례(best practice)와 의심사례에 관한 상호학습과 논의를 할 수 있도록 광역자치단체 수준에서 의사소통의 장을 마련 - 광역단체 수준에서 역학조사 및 방역규제 현장(frontline)에서의 모범사례 및 의심사례에 관하여 담당자 및 책임자 수준에서 타 지자체와 논의할 수 있는 공간을 마련할 필요 □ (제언 14) 기초지자체 방역담당 인원 및 재원의 유연한 운영 ○ 비상방역체제 가동시 기초지자체 방역담당 인원 및 재원의 유연한 운영이 필요 - 비상방역체제가 가동되면서 방역업무가 총 업무량의 60~70% 이상을 차지하고 있지만 일상업무는 줄어들지 않고 있어 과도한 야근과 주말근무가 불가피한 상황임. 비상상황에서 필요한 인력을 추가할 수 있는 권한과 재원을 일선 지자체에 부여하는 방안을 고민할 필요 □ 전문가 서면자문을 통해 각 제언의 중요성, 시급성, 효과성, 실현가능성을 평가 ○ 중요성 평가결과, 위드 코로나 개념을 적용한 의료체계 및 격리제도 개선(C6), 자영업자의 방역규제 순응 제고를 위한 보상·유인 정책(C7), 중장기적 백신·치료제 개발 거버넌스 구축(G2)이 가장 중요도가 높은 것으로 평가 ○ 시급성 평가결과, 위드 코로나 개념을 적용한 의료체계 및 격리제도 개선(C6), 자영업자의 방역규제 순응 제고를 위한 보상·유인 정책(C7), 중장기적 백신·치료제 개발 거버넌스 구축(G2)이 가장 시급한 정책대안으로 나타남 ○ 효과성 평가결과, 위드 코로나 개념을 적용한 의료체계 및 격리제도 개선(C6), 미래 신종 감염병 대응계획 수립 및 보완(G1), 데이터 및 증거기반의 코로나19 방역규제 기능 강화(C5) 및 자영업자의 방역규제 순응 제고를 위한 보상·유인 정책(C7)이 가장 효과적일 것으로 나타남 ○ 실현가능성 평가결과, 미래 신종 감염병 대응계획 수립 및 보완(G1), 재난안전 알림정보에 대한 취약계층의 접근성 제고(C3), 코로나19 현황 및 방역규제 정보제공 창구 일원화(C2) 및 데이터 및 증거기반의 코로나19 방역규제 기능 강화(C5)이 가장 높게 나타남 □ 분석결과를 종합하여 최우선 추진과제와 우선 추진과제를 선정 ○ 최우선 추진과제 : 중요성, 시급성, 효과성, 실현가능성 모두 높게 평가 - 협의 및 소통 기반의 위드 코로나19 방역지침 마련(C1) - 데이터 및 증거기반의 코로나19 방역규제 기능 강화(C5) - 위드 코로나 개념을 적용한 의료체계 및 격리제도 개선(C6) - 중장기적 백신·치료제 개발 거버넌스 구축(G2) ○ 우선 추진과제 : 4개 항목 중 3개가 높은 수준으로 평가 - 자영업자의 방역규제 순응 제고를 위한 보상·유인 정책(C7) - 위드 코로나 시대의 돌봄 및 교육 시스템 개선(C8) - 중앙정부-지자체 간 정책환류 시스템 구축(G4) - 미래 신종 감염병 대응계획 수립 및 보완(G1) Amidst the COVID-19 pandemic, governments worldwide have attempted to contain the spread of the virus through non-pharmaceutical interventions (NPIs). South Korea has been recognized as one of the countries that have been more successful in containing the virus, as shown by the relatively low cumulative number of confirmed cases and deaths. As of October 12, 2021, the cumulative number of cases (per million) in Japan was twice as high as that in Korea, while that in Canada was six times as high, the United Kingdom (UK) 18 times as high, and the United States (US) more than 20 times as high. Similarly, the cumulative number of deaths (per million) is three times higher than in Korea in Japan, 15 times higher in Canada, 40 times higher in the UK, and 43 times higher in the US. It is interesting to note that Korea has successfully suppressed the number of confirmed cases without implementing NPIs that restrict civic and human rights. What are the reasons for the effective containment of the virus in Korea without the need for strict NPIs? The purpose of this study was to empirically examine the level of compliance with COVID-19 NPIs among regulates and to understand the underlying motivations behind their decisions and actions. Because the purpose of all regulations is to improve the compliance of regulatees, NPIs designed to protect society from COVID-19 should consider how regulators and regulatees interact. In other words, regulatory governance and the dynamic interactions between the national government, local governments, businesses, and citizens play a crucial role in enhancing compliance with NPIs. Hence, this study aimed to understand compliance with regulatory measures to contain Covid-19 and to explore various policy recommendations designed to enhance regulatory compliance. Based on previous and current experiences, we also proposed alternative policy measures that could be effectively implemented in the field to prepare society for similar epidemics in the future and ensure greater citizen compliance This study employed a mixed-methods approach involving both quantitative and qualitative analysis. First, we examined government documents and relevant materials to describe the spread of the virus and the Korean government’s response. We also examined the relevant theoretical and empirical research on responses to COVID-19, compliance with such government regulations and compliance factors, and motivational posture. Second, we conducted an online survey to determine each group’s compliance rate and understand the relevant factors and motivations for compliance with NPI measures. A quantitative approach was taken to focus on the attitudes toward the authorities and motives of the regulatees. The online survey was conducted with a nationally representative sample of citizens in June 2021. It collected 3,023 responses to questions about the perception of individuals, communities, and public authorities, opinions on the violation of fundamental human and civil rights, perception of the authority of frontline public officers, attitudes toward and experience of NPI compliance, perception and experience of the virus, and demographic information. We employed descriptive statistical analysis, factor analysis, and multiple regression analysis methods to examine the level and determinants of NPI compliance. Third, acknowledging that changing the behavior of non-compliant individuals is critical for increasing overall compliance and improving the effectiveness of NPIs, we closely examined how monitoring, supervision, and sanctions were implemented at the frontline of regulatory enforcement. In-depth interviews with 30 street-level civic servants working in local governments and participatory observations were conducted from August to September 2021. The semi-structured questionnaire used for the in-depth interviews covered various dimensions of the local government response to the COVID-19 pandemic, including the monitoring and supervision methods employed by frontline regulators, the regulatory authority and regulatory resources of frontline enforcement teams, available sanctions for non-compliant regulatees and the attitudes of the regulatees, difficulties in enforcement and suggestions for improvement, and cooperation and coordination with the police, other administrative agencies, and civic groups. Finally, we devised 14 policy recommendations to improve NPI compliance and regulatory governance. An external expert panel was convened to examine these recommendations and apply four criteria to determine the priority of a task: importance, urgency, effectiveness, and feasibility. Based on expert opinions, we identified four critical tasks that received high scores for all four criteria: (1) establishing COVID-19 quarantine guidelines based on consultation with and communication among stakeholders, (2) the enforcement of data and evidence-based COVID-19 prevention and control functions, (3) the improvement of the medical and quarantine system, and (4) the establishment of mid-to-long-term vaccine and drug development governance.

한국의 국제규제협력(International Regulatory Co-operation) 현황분석 및 발전방안

이민호 ( Lee Minho ),김성부 ( Kim Sung-bou ),윤혜선 한국행정연구원 2023 기본연구과제 Vol.2023 No.0

규제지체 해소를 위한 유연성 제고방안: 신산업 중심으로

이종한 ( Jonghan Lee ),김신 ( Shin Kim ),홍승헌 ( Seung-hun Hong ),김성부 ( Sung-bou Kim ) 한국행정연구원 2020 기본연구과제 Vol.2020 No.-

1. 연구배경 및 필요성 □ 규제가 기술발전을 따라가지 못하는 규제지체가 발생하고 있으나, 규제기관의 규제전략과 역량은 강화되지 못하고 단기적이고 임기응변식 규제완화에 집중 ○ 포괄적 네거티브를 신산업 규제의 새로운 패러다임으로 천명하고, 한국형 규제샌드박스라 불리는 규제특례제도를 부처별로 도입ㆍ운영하며, 현장에서 제기되는 규제애로를 적극적으로 청취하여 선제적인 규제혁파를 추진 중임 ○ 그러나 업역기반 규제체계에서는 규제가 요구하는 기준과 요건들이 융복합ㆍ신기술을 적용한 새로운 사업모델에 적합하지 않은 경우가 많으며 규제가 기술발전을 따라가지 못하는 규제 지체가 발생 □ 규제개혁과 규제집행의 문제가 분리되어 있기 때문에, 규제개혁을 통해 규제거버넌스의 경직성을 개선하고 있지 못함 ○ 규제집행은 규제목적 달성을 위한 피규제자의 행태변화를 유도해야 하므로 일반적인 행정집행과 구분될 필요 ○ 우리나라의 산재율, 교통사고 사망률, 금융사고 빈도, 의료분쟁, 환경 분쟁 등을 고려시, 그간의 규제정책은 소기의 성과를 달성하고 있지 못하는 것으로 보이는 바, 규제집행의 문제에 주목하고 규제순응을 제고할 수 있는 규제집행 개선방안을 연구할 필요 □ 새로운 기술 및 서비스의 잠재적 위험에 대한 규제기관의 판단기준이 불확실하기 때문에, 규제지체가 오히려 강화되고 규제순응이 위축됨 ○ 기존 업역규제의 경로의존성에서 벗어나 새로운 제품과 서비스의 개발과 출시를 보조하면서도 규제의 목적을 달성할 수 있는 신산업 규제 패러다임을 찾는 노력이 필요 □ (연구의 목적) 융복합 기술발전에 따른 기존 규제의 불합리 또는 공백으로 인해 발생하는 규제지체 문제를 해소하고 신기술ㆍ신사업이 적기에 시장에 출시될 수 있도록 보다 유연한 규제 거버넌스를 달성할 수 있는 장단기 규제개선 전략과 실행방안 제시 ○ 유연한 규제체계로의 전환은 법령조항의 개선만으로 이루어질 수 없으며 추가적으로 규제가 집행되는 구조의 유연화와 규제거버넌스 전반에 걸친 이해관계자들과의 적극적인 상호작용이 이루어져야 함 □ (연구방법) 본 연구는 문헌분석, 법조문 분석, 해외 규제사례 비교분석, 델파이 조사 등을 통하여 진행함 ○ 문헌분석 : 기존의 규제유연성과 규제거버넌스 관련 연구문헌을 정리하고, 국내외 규제연구기관의 정책보고서 등을 검토하여 본 연구에서 사용한 규제유연성 분석틀 제시 ○ 법조문 분석 : 최근 개정된 행정규제기본법을 비롯한 규제혁신 4법(정보통신융합법, 산업융합법, 금융혁신법, 지역특구법)의 규제특례제도 법조항 및 운영규정과 실제 운영실적을 검토하여 신산업 규제거버넌스 현황을 분석함 ○ 국내외 규제사례 비교분석 : 신산업 규제유연성 수준을 국내뿐만 아니라 해외사례와 비교하여 측정함. 비교대상국가는 미국, 영국, 호주 등 3개국으로 한정하고, 동일한 규제사례를 대상으로 국내 사례분석에 적용된 규제유연성 측정지표를 적용 ○ 델파이 조사 : 규제거버넌스 유연성 제고방안 도출을 위해 규제전문가 23명을 대상으로 델파이조사를 실시함. 규제거버넌스 유연성 지표 활용을 위한 문항과 분석대상 규제사례의 규제유연성 요소별 적정 유연성 수준을 도출하기 위한 것으로 구성 2. 신산업 규제지체 현황 □ 규제지체는 급속도로 발전하는 기술혁신의 속도를 법ㆍ제도의 변화속도가 따라가지 못하면서 발생하는 현상임 ○ 혁신과 변화를 지향하는 기술과 안정성을 지향하는 법/규제 간 발전 속도에는 차이가 발생할 수밖에 없으므로 필연적이며, 규제지체 현상 그 자체를 긍정적인 혹은 부정적인 현상으로 단정을 짓기 어려우므로 가치중립적임 ○ 다만 각 상황과 맥락에 따라 규제지체가 긍정적인 기능 혹은 부정적인 문제를 초래할 수 있음을 고려해야 함 ○ 기술규제 연구자들이 주로 주목하는 규제지체의 원인은 예측하기 어려운 혁신기술의 특성과 변화속도, 규제를 비롯한 법제도의 제도적 관성과 제도변화에 요구되는 사회적 합의, 이해관계자(규제기관, 소비자 및 기술기업)간의 정보비대칭성의 세 가지 일반적 요인으로 지적 ○ 일반적 요인과 함께 각 국가의 규제지체는 해당 국가의 규제기준, 집행 방식, 제재 및 순응전략, 행정부와 입법, 사법부와의 관계, 규제감독수준 등 다양한 규제거버넌스 요인을 통해 구체화 차별화되어 나타남 동일한 기술적 변화, 법제도, 정보의 비대칭성 하에서도 경직적인 규제거버넌스의 작동은 규제지체를 더욱 심화시킬 수 있음 □ 4개 신산업 분야의 국내 주요 사례들의 규제지체 요인 분석 ○ 스마트 모빌리티, 디지털 헬스케어, 마이데이터 및 핀테크 금융서비스 분야별로 사례들을 살펴본 결과, 규제지체 요인으로 규제기준ㆍ규제집행/규제협력 및 이해관계충돌이 있음을 확인 ○ 규제 샌드박스 제도 등 규제기준 개선을 위한 정부 정책이 있으나 규제집행/규제협력 등 규제거버넌스의 개선없이 문제 해결이 어려운 경우도 다수 확인됨 ○ 문제는 규제지체로 인해 발생하는 벤처기업의 사업포기, 해외이전 등 부정적 효과를 최소화하고 신속하게 대응할 수 있는지가 중요 ○ 신산업 규제지체 요인으로 확인된 규제기준, 규제집행과 협력, 이해충돌은 모두 규제 거버넌스와 관련되어 있으며 이러한 규제거버넌스 유연성을 검토하여 개선방안 모색 필요 3. 신산업 규제개혁 현황 및 진단 □ 현 정부는 2017년 9월 융복합ㆍ신산업 분야에서 혁신에 장애가 되는 규제를 단호히 혁파하기 위하여 우선허용-사후규제에 기반한 포괄적 네거티브 규제를 새로운 패러다임으로 삼아 규제개혁을 추진하겠다고 발표 ○ 포괄적 네거티브 규제를 추진하기 위한 방법으로 입법방식의 유연화, 한국형 규제샌드박스 등을 제시하고 있으며, 개별 규제개선을 추진하기 위한 방법으로 선제적 규제혁파 로드맵, 신산업 현장애로 개선 등을 추진 □ 입법방식 유연화를 제도적으로 정착시키기 위해 2019.4월 행정규제기 본법을 개정하여 우선허용-사후규제를 법률에 명문화하고, 규제 샌드박스 도입을 위하여 규제샌드박스 4법을 제ㆍ개정 □ 본 연구의 대상인 스마트 모빌리티, 바이오 헬스, 핀테크 분야에서 포괄적 네거티브로 전환된 과제 수는 18건에 불과하며, 이 중 유연한 분류체계가 11건, 포괄적 개념정의가 4건, 네거티브 리스트 2건, 사후규제 1건으로 나타남 ○ 신산업 분야에서 포괄적 네거티브 전환이 더딘 이유는 ▲규제 유연화의 정의를 내리지 않은 채 유연화를 추진 ▲집행구조와 피드백 등의 과정을 포함시키지 않은 채 규제를 좁게 보는 시각 ▲규제유연화 방법에 대한 규제개혁 담당자들의 이해 부족 등이 존재 □ 한국형 규제 샌드박스는 지정 수, 서비스 출시율, 법령정비 수 등의 지표로 볼 때 괄목할만한 성과를 거두고 있는 것으로 판단되나, 비판의 목소리가 많음 ○ 관리감독 거버넌스 문제(주관부처와 규제부처가 상이한 경우 협업의 어려움), 규제 샌드박스 심의 과정에서 이해관계자의 관여로 인한 심사 지연, 까다로운 조건부여로 인한 테스트의 어려움, 추가규제로 인한 사업제한 등의 문제가 발생 4. 신산업 규제거버넌스의 이론적 논의 □ 업역규제기반의 경직적 거버넌스에서는 사회적 비효율이 증가될 수 있으므로 보다 유연한 규제수단의 개발이 필요 ○ 기존의 업역구분과 규정중심의 행위규제에서 벗어나 이해관계자 참여와 협력을 통해 규제순응을 확보하는 보다 근본적인 규제 거버넌스의 개선 방향으로 규제개혁 추진될 필요 ○ 규제거버넌스는 규제집행을 담당하고 있는 행정부뿐만 아니라 입법부와 사법부 그리고 부처산하 규제업무를 담당하는 공공기관, 피규제집단까지 포함하는 네트워크 조직으로 유연한 규제대응을 위해 어떻게 서로 협의하고, 협력하고, 조정하고 의사소통하는지 중요 □ 규제 거버넌스는 집행의 유연도, 법률적 수단의 강제성 여부 등에 따라 규제거버넌스를 네 가지 유형으로 구분할 수 있으며, 자발성 > 목표설정> 프레임워크 규제 > 강제 순으로 규제의 유연성이 감소하며, 우리나라의 규제체제는 법률적 강제와 경직적 규제집행으로 요약되는 명령지시적 또는 강압적 거버넌스에 해당 □ 기술변화에 보다 신속하게 대응하고 규제지체 문제를 선제적으로 해소하기 위해서는 명령지시적 거버넌스에서 집행의 유연성을 제고함으로써 프레임워크 거버넌스로 이행전략 필요 □ 기술혁신 또한 새로운 사업모델이 필요한지, 기존의 기술역량의 활용이 가능한지 등의 여부에 따라 단절적, 구조적, 일상적, 급진적 기술혁신 등으로 구분가능 ○ 단절적이고 구조적인 기술혁신의 진전은 알려지지 않은 위험에 대한 효과적인 규율과 기술사용에 대한 사회적 통제가 불가능한 상황을 초래가능 ○ 융복합 기술이 적용된 새로운 사업모델이 기존 사업모델과의 공정한 경쟁을 통해 기술혁신의 사회적 편익을 극대화하기 위한 정부의 노력이 규제기준의 개선에 머물러서는 유연한 규제대응의 효과가 제한적일 수 있으므로 집행구조를 포함한 거버넌스 전반의 유연성 제고방안으로 개선의 범위를 넓혀가야 함 □ 연구의 분석틀 ○ 본 연구에서는 규제 거버넌스의 유연성 제고를 위해 대표적인 신산업 규제사례를 대상으로 규제거버넌스의 유연성을 측정하고 이를 바탕으로 거버넌스 개선방안을 도출하려고 함 □ 본 연구에서는 유연한 규제를 “규제목적 달성을 위해 피규제자들이 다양한 순응방식을 선택할 수 있는 규제”로 정의한 기존의 연구(이종한ㆍ홍승헌, 2019)를 바탕으로 규제 거버넌스의 유연성을 검토함 ○ 스마트 모빌리티 분야의 자율주행차 사업과 플랫폼운송사업, 핀테크 분야의 본인신용정보관리(마이데이터)업과 블록체인기반 가상자산 운영, 바이오헬스 분야의 DTC유전자검사 서비스와 원격의료서비스 등 ○ 규제사례는 하나의 사업모델로 볼 수 있어 분석대상 규제사례의 규제 거버넌스 유연성 측정은 진입, 영업, 그리고 규제기관의 제재 및 사후 관리를 종합적으로 검토하여 측정함 □ 이종한ㆍ홍승헌(2019)에서 제시된 유연성 지표와 측정방법을 사용하나, 불확실한 부분을 명확하기 위해 일부 수정하여 규제거버넌스 유연성 지표로 제시 5. 자율주행 분야 규제유연성 □ 2020.10월까지 완료된 자율주행차 선제적 규제혁파 로드맵 상의 과제를 중심으로 개정 이전과 이후의 규제유연성을 비교 ○ 규제구조 영역(지시유형과 규정방식)에서 성과기반규제, 네거티브 리스팅이 도입되면서 유연성이 개선이 큰 폭으로 이뤄졌으나, 집행구조 영역의 유연성은 전반적으로 낮은 것으로 드러남 □ 한국과 영국의 규제유연성을 비교한 결과, 거의 모든 항목에서 영국의 규제유연성이 더 높았으며, 가장 차이가 큰 항목은 지시구체성으로 드러남 ○ 지시구체성에서 원칙중심규제로의 전환은 집행재량권이 규제기관에게 광범위하게 부여된 것과 연관성이 큼 6. 승차공유 서비스 규제유연성 □ 한국과 영국의 승차공유서비스의 규제유연성을 측정한 결과 영국의 거버넌스가 한국에 비해 더 유연한 것으로 측정됨 ○ 우리나라는 최근 여객자동차법 개정을 통해 승차공유 신사업 촉진을 위해 플랫폼운송사업을 도입하였지만 규정구조에서는 오히려 유연성이 감소하였고, 집행구조에서도 재량권이 축소되는 결과를 가져옴 ○ 새로운 사업을 허가하면서도 수단중심의 포지티브 규정방식을 강화하여 사후적 관리나 성과중심의 규제, 재량적 판단의 여지를 축소하여 규제기관의 위험회피적 경직적 거버넌스의 강화를 초래 ○ 우리나라와 비교해 영국의 승차공유 서비스 규제 거버넌스는 규정구조의 유연성이 진입규제를 제외하면 모두 2점 이상(보통)으로 1점(경직)대의 한국의 경우보다 원칙중심 규제거버넌스 지향성이 더 크게 나타남 ○ 집행구조에 있어서도 영국은 규제기관의 재량이나 제재수단에서 더 유연한 체제를 운영하고 있는 것으로 나타나 규제 거버넌스의 유연한 기능에 유리한 것으로 평가됨 7. 원격의료 서비스 규제유연성 ○ 원격의료는 우리나라에서는 엄격히 금지되고 있지만 명시적으로 금지하는 규제조항이 없음에도 불구하고 규제기관이 아닌 사법적 판단과 의료법 조항의 문헌적 해석을 통해 금지되고 있음 ○ 영국과 미국, 호주의 경우 원격의료는 하나의 산업으로 활성화되고 있으며 관련 규제조항도 개인의료정보보호와 데이터관리, 대면진료에 대한 비대면진료 차별 금지 등 효과적으로 적용되고 있음 ○ 앞의 승차공유, 자율주행 분야 규제사례와 마찬가지로 우리나라의 규정구조의 유연성은 경직(1점) 수준으로 영국의 경우와 대비되며 특히 헬스케어 분야의 경우 영국은 전통적으로 자율규제에 기반한 규제체제에서 최근 규제기관의 통합과 감독을 의료와 헬스케어 서비스 제공자의 적격성 위주로 개선하고 있어 집행과 이해관계자 참여 모두에서 유연성이 높은 수준으로 평가 ○ 유연성 측정결과 우리나라의 원격의료 규제개선을 위해서는 규정구조와 관련해서는 먼저, 최근의 헬스케어 산업발전을 고려하여 1951년 제정 이래 줄곧 명령지시적 규정중심의 규제체제를 유지하고 있는 의료법을 전면 개정하여 원칙중심의 규제체제로 전환 필요, 둘째, 원격의료 서비스와 디지털 헬스케어 기기는 적합성 판단 중심으로 규제기준을 개선, 셋째, 초진 대면진료를 조건으로 의사환자간 원격진료 허용, 넷째, 원격의료 보험수가와 관련한 기준 마련 ○ 원격의료 규제개선을 위한 집행구조 및 이해관계자 참여 개선을 위해서는 먼저, 급속한 디지털 헬스케어 산업과 의료업의 융합을 고려할 때 전문적 규제기관과 협력적 규제집행 방안 검토, 둘째, 규제과정에 피규제자 및 이해관계자 체계적 참여 보장 필요 8. DTC 유전자검사 서비스 규제유연성 ○ DTC유전자검사 서비스는 규제특례 1호 대상의 하나로 전국민적 관심 속에 실증사업을 진행하고 있으나 아직 큰 성과는 없음 ○ 규제샌드박스 거버넌스의 문제로 지적되어 온 규제소관 부처(복지부)와 샌드박스 소관부처(산업자원부)가 다른 경우 규제조정이 어렵거나 협력이 곤란한 경우가 발생하거나 규제특례 심의에서는 승인되었지만 사업 진행과정에 주요규제(생명윤리위원회 심의)가 등장하여 사업이 진행되지 않는 경우 해결방안이 모호함 ○ 영국의 경우 명시적인 금지를 하지 않고 소비자가 검사결과를 남용 또는 잘못해석하지 않도록 부작용 최소화에 초점을 두고 있음 ○ 미국의 경우도 DTC유전자검사가 활발하게 이용될 수 있도록 규제여건이 마련되어 있음 ○ 해외사례를 참고해 한국에서도 DTC유전자검사서비스를 활성화하기 위해서는 규제샌드박스 거버넌스가 보다 법적 근거를 가지고 유연하게 운영되어야 하며, 규제목적과 위험의 수준과 내용에 대한 규제기관의 확실한 인식이 전제되어야 할 것임 ○ 우리나 라 DTC 유전자검사 서비스 규제유연성 측정결과 몇 차례 시범사업과 규제샌드박스를 통한 검사항목 확대에도 불구하고 여전히 규정구조와 집행구조의 유연성은 경직(1점)수준으로 평가됨 ○ 시범사업과 검사항목 확대 등 규제개선 과정에서 이해관계자 참여 요소는 개선된 것으로 평가되지만 영국이나 미국과 비교하면 엄격한 DTC 유전자검사 제한으로 검사서비스가 활성화되지 못한 것도 현실 ○ 규제개선을 위해서는 먼저, DTC 유전자 검사항목 허용기준을 명확히 해서 규정중심이 아닌 원칙중심으로 개선 필요, 둘째, 규제집행과 관련해 규제기관간 협력과 조정체계를 개선하고 국가 IRB와 부처간의 규제 권한의 위임과 재량에 대한 명확한 관계설정 필요, 셋째, 규제과정 전반의 책임성, 투명성, 일관성을 제고하고 이해관계자 체계적 참여 보장 9. 본인신용정보업 규제유연성 □ 마이데이터 서비스는 본인 신용정보의 체계적 관리 지원 및 소비패턴 등의 분석을 통한 개인의 신용관리ㆍ자산관리 서비스로 데이터 경제와 미래 혁신 산업의 핵심이라고 할 수 있는 분야임 ○ 신용정보 관련 산업의 규제유연성은 신용정보법 개정 이후 규제구조와 집행구조 항목 일부가 감소하고 이해관계자참여 항목들이 증가 ○ 한국과 영국 비교 결과 규제구조 영역은 비슷하게 낮으나 한국이 좀 더 낮게 나타나고, 집행구조 영역은 영국이 매우 높고 한국은 비교적 낮게 나타나며, 이해관계자참여 영역은 한국와 영국 모두 높게 나타남 10. 가상자산 분야 규제유연성 □ 가상자산과 이의 기반이 되는 블록체인 기술은 빠르게 성장하는 반면에 각 국의 규제체계는 이를 따라오지 못하는 상황임 ○ 한국과 영국 비교 결과 규제구조 영역은 비슷하게 낮으나 한국이 좀 더 낮게 나타나고, 집행구조 및 이해관계자참여 영역은 영국이 매우 높고 한국은 비교적 낮게 나타남 11. 규제 거버넌스 유연성 제고를 위한 정책제언 □ 규제전문가 델파이 조사 ○ 전문가 조사결과 분석대상 신산업 사업모델은 대부분 프레임워크 규제거버넌스가 적절한 거버넌스 유형으로 선택하여 신산업 규제거버넌스의 향후 개선방향이 이러한 맥락에서 추진되어야 함을 암시 ○ 분석대상 사업모델들이 기존 업종에 비해 잠재적 위험수준이나 기술적 불확실성이 크다고 생각하지 않으며 자율주행과 가상화폐를 제외한 사업모델은 기존 업종에 비해 오히려 위험이 적은 것으로 조사됨 ○ 조사결과 각 사업모델별로 진입규제보다 운영규제를 더 유연하게 설정하는 것이 합리적으로 판단함 ○ 각 사업모델의 유연성 지표 측정값과 비교한 적정 유연성 수준은 상당한 차이가 있어 신산업 규제를 더욱 유연한 대응이 가능하도록 개선해야 하지만, 실제 규제개선 결과의 규제유연성 측정 결과를 보면 여전히 규제유연성이 개선되지 않고 여전히 개선의 여지가 많은 것으로 나타남 □ 6가지 사례분석 결과 및 델파이 조사결과를 바탕으로 11가지 정책제언을 도출 ○ (제언1) 강압적 거버넌스에서 프레임워크 거버넌스로 전환 - 기존의 강압적 규제거버넌스에서 프레임워크 규제거버넌스로 이행하기 위한 구체적 전략 수립 ○ (제언2) 위험에 비례한 규제기준설정 - 위험을 확인하고, 위험의 심각성을 평가하여 우선순위를 매기며, 대처전략을 고안하고, 제한적인 가용자원을 분배하여 전략을 효율적으로 이행할 수 있는 체계를 마련 ○ (제언3) 업역규제보다 영업규제의 유연성을 제고 - 신산업 규제에 있어서는 업역규제의 유연성보다 영업규제의 유연성을 높이는 것이 효과적 ○ (제언4) 규제과정에 이해관계자 참여를 실질적으로 보장 - 규제품질과 순응제고를 위해서는 규제 설계과정에서 이해관계자의 적극적인 참여를 장려할 필요 ○ (제언5) 전문규제기관의 설립을 통한 집행 유연성 제고 - 영국의MHRA와 같은 전문 규제기관을 육성해야 함. 우리나라의 경우 질병관리청이 모범사례가 될 수 있으며, 규제기관으로서의 전문성을 바탕으로 집행의 자율성도 제고할 수 있음. 이때 규제기관의 집행권한, 집행의 범위, 집행방식, 집행의 책무성 등은 법으로 규정 ○ (제언6) 규제부서의 전문성 강화 - 행정부 내의 규제부서 전문역량을 강화하고 전문 규제기관의 역할을 맡기는 방안 - 이를 위해서는 민간개방을 통한 인재채용이 가능해야 하고, 전문직 공무원제의 실효성을 강화하고 규제업무도 전문직으로 인정해야 할 것임 - 규제기관을 관리감독하는 역할을 수행해야 하는 규제조정실의 전문성도 함께 강화되어야 하며, 특히 규제기관의 책무성과 집행권한, 집행재량권을 어느 정도 보장하기 위해서는 규제감독기관의 역할이 더욱 강화되어야 함 ○ (제언7) 행정규제기본법 또는 개별 법령에 유연한 규제의 정의 명확화 - ‘규제목적을 달성하기 위해 피규제자가 다양한 순응방식을 선택할 수 있도록 허용하는 규제’라는 유연한 규제의 취지를 법률에 규정하여 규제목적 달성을 해치지 않는 범위 내에서 규제집행이 이루어질 수 있도록 보장 - 혁신적 능력을 지닌 기업 및 사업자는 경직된 규제에서는 불가능하던 혁신적 선택을 할 수 있게 되면서 경쟁력을 키우고 성장을 해나갈 수 있음 - 유연한 규제를 법령에 규정할 경우 유연한 규제를 적용하기 위하여 피규제자의 순응을 다양하게 만드는 다양한 집행방법 제시 ○ (제언8) 유연한 규제로 전환에 관한 가이드라인 작성 및 교육 실시 - 정책담당자들이 규제개혁을 할 때 어떻게 하면 유연한 규제로 전환할 수 있을지를 안내할 수 있는 구체적인 가이드라인을 만들고 이들을 대상으로 유연한 규제작성 교육을 실시 ○ (제언9) 규정중심규제에서 원칙중심규제로 전환 - 규제 전문가 다수가(79.2%) 자율주행차량 운행 분야에서는 프레임 워크 거버넌스가 적절하다고 답변하였으며, 승차공유서비스 규제와 관련해서도 다수(각각 82.6%, 60.9%)가 프레임워크 거버넌스가 적절하다고 응답 - 우리나라는 대부분 규정중심의 규제기준이 설정되어 있는데 신산업을 비롯해 향후 기술변화에 따른 산업구조 변화에 대응하기 위해서는 원칙중심 규제로 전환필요 - 원칙중심 규제를 집행가기 위해서는 규제기관의 재량권 보장, 피규제자의 내부통제 역량 강화, 규제기관의 효과적 집행전략과 집행역량 확보가 갖추어져야 함 ○ (제언10) 집행기관에 광범위한 재량권을 부여 - 규제기관의 집행재량권을 강화하는 것은 원칙중심규제로의 전환과 병행해서 실시되어야 함 ○ (제언11) “규제집행 및 제재에 관한 법률” 제정을 통한 프레임워크에 기반한 유연한 규제 거버넌스 구축 - 전문규제기관이 육성되고 부처 규제부서의 전문성이 강화되어 전문 규제기관의 역할을 수행한다면 보다 체계적인 규제입법과 집행, 기간관협력과 조정, 책무성이 요구되기 때문에 규제집행및제재에관한 법률을 제정하여 유연한 규제입법, 집행의 일관성, 기관간 규제협력과 업무조정 등 분명한 규제 거버넌스의 틀을 갖추어야 함 - 규제기관들은 비례성, 책무성, 일관성, 투명성, 표적화(targeting)를 집행의 원칙으로 체화 □ 규제 거버넌스 유연성 제고를 위한 정책 로드맵 ○ 유연한 규제거버넌스로 이행하기 위한 로드맵 - 장기전략 : 현재의 강압적ㆍ단절적 규제거버넌스에서 유연한 규제 거버넌스로의 이행은 프레임워크 규제기반의 거버넌스 구축전략 - 프레임워크 규제 거버넌스 구축을 위한 단기전략으로 개별 법령의 규제기준 유연성 제고, 유연한 규제 지침의 작성과 교육을 통한 규제부서 전문성 강화전략을 추진 - 중장기적으로 부처와 소속 규제업무 위탁집행 기관의 업무를 조정하여 전문규제기관으로 재편하고, 연성법에 근거한 원칙중심 규제기준 구축전략 추진 - 장기적으로 이러한 실천과제를 종합한 ‘유연한 규제집행 및 제재에 관한 법률’ 시행을 통해 프레임워크 규제 거버넌스 구축 ○ 단기전략과 실천과제 · 단기전략 1. 개별 법률의 규제기준 유연성 제고전략 2. 부처의 규제부서 전문성 강화전략 · 실천과제 1. 규제기준 유연성 제고전략 실천과제 ① 개별 입법을 통한 ‘유연한 규제’ 정의 도입 ② 행정규제기본법의 ‘유연한 규제’ 우선원칙 도입 2. 규제부서 전문성 강화전략 실천과제 ① 유연한 규제로의 전환을 위한 지침작성 및 교육강화 ② 부처의 규제부서와 산재해 있는 규제업무 수탁기관의 기능과 역할조정을 통한 전문규제부서로서의 기능과 역할 조정 ○ 중기전략과 실천과제 ㆍ 중기전략 1. 원칙중심 규제전략 2. 집행재량 강화전략 ㆍ 실천과제 1. 원칙중심 규제전략을 위한 실천과제 ① 연성법(soft law)기반 규제의 개발 및 확대 ② 위험에 비례한 규제원칙 적용 2. 집행재량 강화전략을 위한 실천과제 ① 전문규제기관의 설립 ② 규제집행 재량의 보장(세브론 원칙) ○ 유연한 규제 거버넌스 구축을 위한 장기전략과 실천과제 유연한 규제집행 및 제재에 관한 법률 구상 1) 규제집행의 원칙과 관리 - 법의 적용대상이 되는 규제집행기관 - 유연한 규제순응전략 - 규제집행기관의 책임성, 투명성, 비례성, 일관성 2) 규제기준의 유연성 검토 - 규제설계 시 원칙중심 규제 타당성 검토 - 위험에 비례한 규제 타당성 검토 - 성과중심 규제 타당성 검토 - 네거티브 방식 규정 3) 규제집행기관의 협력과 조정 - 부처ㆍ지자체ㆍ지역사회 3자 규제집행감독기구의 구성 - 집행감독기구를 통한 중복적 규제집행의 조정 - 전문규제기관 평가 - 원칙에 따른 규제집행 재량행위 보장 4) 규제감독 및 제재 - 제재권한의 위임과 행사 - 반응적 제재수단의 구축 - 규제위반 시 통합적 금전벌 부과를 위한 금전벌 유형과 부과기준 5) 불필요한 규제부담 감축의무 - 불필요한 행정부담에 대한 검토와 감축 □ 원칙중심 규제체제 도입을 위한 고려사항 ○ 규제법률의 규제조문을 규제편으로 묶어 편제 - 규제법률의 규제조문을 묶어 규제편으로 편제할 때 규제편의 항목구성을 아래와 같이 규제목적, 규제대상 및 범위, 규제내용(진입, 구조, 행위), 제재 및 감독수단, 집행방법 등으로 구성 ○ 원칙에 따른 규제집행의 보완으로서의 세부규정 - 규제집행에 있어 규정보다는 상위의 원칙을 강조하며, 세부규정이 모호하거나 없을 때에는 원칙에 비추어 순응여부를 판단 - 규제기관의 이러한 원칙에 따른 판단이 요구되기 때문에 이런 규제 기관의 판단역량이 원칙중심 규제체제의 성공요인 - 규제기관뿐만 아니라 규제순응을 위해서는 피규제자의 원칙에 대한 이해도 중요 - 규제기관과 피규제자의 원칙에 대한 이해가 다르다면 규제순응 기대 어렵고, 원칙을 구현하기 위한 구체적인 규정을 작성하기에 앞서 원칙에 순응하기 위해 피규제자는 어떻게 해야 하는지 규제순응 모범사례를 개발 - 모범사례가 규제기관뿐만 아니라 피규제자도 쉽게 참고하여 순응할 수 있는 수준이라면 굳이 세부규정 만들지 않아도 규제집행이 가능 ○ 원칙중심 규제개선의 우선순위 - 의료관련 법률의 경우 대부분 관계 법령에 규정된 자격증이나 면허를 인력규정의 원칙으로 인용 - 자격증이나 면허가 도입되지 않은 새로운 기술의 인력은 해당 의료 서비스를 제공할 수 없게됨 - 다양한 헬스케어 기술을 적용한 건강관리서비스 제공자는 이러한 서비스가 국민건강 보호 및 증진과 보건의료산업에 얼마나 기여하고 또는 기여할 수 있는지 실질적인 효용의 판단이 아닌 의료행위인지 아닌지의 판단으로 규제가 작동하는 불합리 야기 - 따라서 수단보다 원칙이 중요하게 고려되어야 할 사안을 우선적으로 선별하여 원칙중심 규제를 도입하는 방안 추진 Despite the widespread pacing problem, in which regulation cannot keep up with technological development, regulatory agencies generally focus on short-term and ad-hoc deregulation efforts while failing to adjust their regulatory strategies and engage in capacity-building activities. In April 2019, the Korean government announced a new regulatory paradigm that embraces a negative regulatory approach with the aim of transitioning from the current regulatory system to an “approve first, regulate later” system. Since then, new experimental measures such as a regulatory sandbox and special regulatory zones have been utilized to encourage the development of emerging technologies, introduce new products and services to the market, and promote economic growth. However, in the current industry-based regulatory system, the existing regulatory standards and requirements are often inappropriate or inapplicable to new business models and services that employ emerging and converging technologies. Moreover, the rigidity of the regulatory system has not been resolved because traditional regulatory reforms have largely focused on regulation standards and little attention has been given to regulatory governance issues. In this study, we examined whether enhancing the regulatory flexibility for emerging industries can solve the pacing problem. In particular, we reviewed the relevant literature, evaluated the current Korean government’s regulatory reform policies, provided international case studies of emerging industries in Korea and other advanced countries, discussed the assessment of regulatory governance using a regulatory flexibility measurement index, and discussed policy recommendations. According to Lee and Hong (2019), regulation is flexible if it “allows regulatees’ choices regarding compliance that meet the regulatory objective.” We modified their regulatory flexibility index and used it to measure the flexibility of regulatory governance in six emerging industries: automated vehicles, shared mobility services, telemedicine services, direct-to-consumer (DTC) genetic test services, open banking (“My Data”) services, and crypto assets. The revised regulatory governance flexibility index measured three dimensions of regulatory flexibility: rule structure, enforcement structure, and regulatory feedback. The results suggested that the flexibility of the regulatory system for automated vehicles has somewhat improved in Korea, but rule standards remain rigid and lower than more advanced countries (e.g., the UK). Recently, the regulatory flexibility of new industries such as shared mobility services, DTC genetic test services, financial my data services, and crypto assets was also found to have partially improved in Korea, but they still remain rigid and inflexible. We also found that, in the case of shared mobility services and crypto assets, advanced countries are shifting away from rule-based regulation to a principle-based approach. Based on these results, we provided short-term and mid- to longterm policy recommendations. In the short-term, Korean regulatory agencies need to make preparations to transition from coercive governance to a framework governance structure, set risk-based proportional regulatory standards, enhance the flexibility of regulations regarding business operations, encourage the effective participation of stakeholders in the regulatory process, and enhance the expertise of regulatory agencies and the flexibility of enforcement. In the midto long-term, the government should devise a regulatory governance implementation strategy, strategies to establish independent regulatory agencies, plans to enhance the expertise of the regulatory agencies, strategies to transition to a principle-based regulatory system and enhance regulatory autonomy, and improve the flexibility of legislation and the implementation of regulations.

규제불응의 동기와 시민의 태도: 코로나19 사회적 거리두기를 중심으로

홍승헌 ( Hong Seung-hun ),이종훈 ( Lee Jong-hun ),김성부 ( Kim Sung-bou ) 한국행정학회 2022 韓國行政學報 Vol.56 No.3

동기부여 태도 이론은 규제기관이 규제 불응자를 구별하고 이들을 순응하도록 만드는 데 커다란 기여를 해왔다. 본 논문은 동기부여 태도가 코로나19 방역규제에 대한 개인의 불응 여부를 결정하는 데 미치는 영향을 실증함으로써 규제 순응도를 제고하기 위한 규제당국의 역할을 재규정하는 데 실천적 함의를 제공하고자 한다. 일반시민 3,023명 대상으로 실시한 설문조사를 이항로짓모형으로 분석하여 동기부여 태도와 방역규제 불응의 관계를 살펴본 결과, 피규제자 중심적 접근과 동기부여 태도에 대한 이해가 방역규제 불응을 설명하는 데에 유효하다는 점을 확인하였다. 이는 곧 규제당국이 순응자의 동기를 장려하는 동시에 방역규제의 절차적 정당성과 투명성 등을 강화함으로써 저항적 태도를 가진 이들을 헌신적 또는 순종적 태도로 바꾸기 위해 노력해야 한다는 점을 시사한다. Motivational posture theory, developed in fields such as criminology, psychology, and regulatory studies, has contributed significantly to the achievement of regulatory agencies' goals of identifying people who defy the regulations and converting them into compliers. This article provides practical implications for redefining the role of regulatory authorities to ultimately improve regulatory compliance by demonstrating the effect of motivational posture on defiance of COVID-19 social distancing. Using a binomial logistic regression, we analyzed a survey conducted on 3,023 ordinary citizens and identified the correlation between motivational posture and non-compliance with COVID-19 social distancing. The results suggest that regulatory authorities may wish to encourage compliers' motivation and, at the same time, strengthen the procedural legitimacy and transparency of social distancing to modify the behavior of those showing resistant postures.