지방교육거버넌스의 구조와 과정에 관한 연구 : 경기도와 경기도교육청간 교육협력을 중심으로

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

In analysing the education cooperation (project) between Gyonggi Province and the Gyonggi Provincial Education Board from the perspective of the formation of the structure and process of the governance of education, this study aims to identify the significance of the reconstruction of harmony in the administrative structure for the governance of local education and to inquire into the possibilities for the operation of a new paradigm. This thesis also examines the network of inter-relationships formed among the participants in the field of educational governance in Gyonggi Province and constructs a framework for analyzing the distinctive characteristics of the structure of local education autonomy in terms of its administrative structure. Further this thesis performed an analysis of the functions contained in related theories with an analysis of the preceeding research in the field as well as for common constructed elements including mutual dependance, autonomy, partnership, networks, use of the voluntary sector, participants, standard norms, etc. and deduced a systemized standard and a level of resource dependance for educational governance in Gyonggi Province from an organizational perspective as well as a level of dependance and cooperation from a process perspective.
The results of the study are the following.
Firstly, the major difference in respect to the special characteristics of local education autonomy occurred with the clarification of "the Law Regarding Local Educational Autonomy" which was implemented after the fourth local autonomy in 2006 and the overall revision of the "Life Long Education Law" which was effected at the end of 2007. These laws weakened the partnership of the local education board with those whom it engages with.
Secondly changes are effected in regard to the policies for educational cooperation depending on the special characteristics of the participants, changes of provincial governor and the appearance of directly elected superintendents of education. After the third local autonomy, the education cooperation project was oriented towards the improvement of the educational environments and was propelled forward by the board of education in common effort with those with whom it was related. However, after the fourth local autonomy, the differences in the needs and purposes of the projects between the education cooperation project and the board of education weakened the importance and need for an educational cooperation network.
Thirdly, from an organizational perspective, the level of systematization and volunteer retention are divided and examined separately. Following the third local autonomy, a network governance for the education support system and the administration for education cooperation were established. On the other hand, following the fourth local autonomy the cooperation project was suspended. Regarding the level of volunteer retention, the ratio for the budget for the cooperation project was evaluated and reduced by 1.49% in the period after the fourth local autonomy compared to that the third local autonomy.
Fourthly, from the perspective of process, the level of cooperation seemed to be weakened between the period of the third and fourth local autonomy. From the perspective of mutual interdependance and dependency on the voluntary sector, the principle of financial responsibility following the third local autonomy was based on a 50% share (matching funding) while after the fourth local autonomy the figure representing the Provincial financial contribution was reduced to between 15 and 30%.
As a conclusion, following the third local autonomy, and with a political process that was c folred on mediation and cooperation between the active participaprocin a network form of governance,omy, and with a pgovernance in Gyonggi Province movedcin a formative period from a hierarchia psystem of local education administration to the creation of a network governance system. Following the fourth local autonomy the participaprocinvolvedcin education cooperation adopted a hierarchia pform of governance tending ting themonopoly and control and the network form of governance deteriorated and collapsedcin confliation tdivision.
From these connections this study makes an analysis of governance from the perspectives of structure and process rather than making a traditional approach based on law and systems or else taking an approach focused on the process involved in the mutual interaction of the participants. With this intention the Gyonggi Education Cooperation (Project) proved to be a suitable case of the essence of governance to perform a case analysis for this study.
From the aspect of governance, Ostrom's (1989) assertion that trust, social capital and active public leadership are minimum requirements for the existence of a mature civil society has provided the impetus for adapting the Gyonggi Educational Cooperation (Project) as the foundation for the case analysis used in this theis.

국문 초록 (Abstract)

2003년 경기도는 전국 최초로 도, 교육청, 시․군이 협력하는 ‘경기도교육지원사업’을 전개하였다. 경기도의 교육협력사업은 일반행정과 교육행정간의 교육협력이라는 새로운 거버넌스를 창출하며, 지역주민의 높은 호응 속에 사업의 일부는 정부정책으로 채택되는 등 많은 성과를 내었다. 그러나 7년이 경과한 2010년, 사업의 대부분은 축소․폐지되고, 교육협력을 위해 구축하였던 ‘네트워크와 파트너십’은 붕괴되었으며, 도와 교육청은 갈등과 대립의 상황에 놓여 있다. 경기도 교육협력의 성공과 좌절에는 다양한 요인들이 복합적으로 작용하였겠으나, 교육협력에 참여한 행위자들에게서 각각 다르게 나타난 문제해결 방식, 즉 ‘사회적 조정’으로서의 거버넌스의 차이가 큰 요인이 되었다.
즉, 경기도의 교육협력은 첫째로, 지역의 교육문제를 해결하기 위해 다수의 행위자가 수평적으로 참여한다는 점과 둘째로, 갈등과 대립, 타협, 조정 등의 정치적 과정을 거친다는 점, 마지막으로, 새로운 네트워크와 파트너십을 구축한다는 점에서 거버넌스의 한 양식이라고 할 수 있겠다.
이에 본 연구는 경기도의 교육협력을 거버넌스의 구조와 과정의 측면에서 살펴보면서 교육협력사업의 정책변동 내용과 변화요인을 밝히고자 하였다. 이를 위해, 본 연구는 경기도 교육거버넌스를 민선 3기(2003년〜2006년)와 민선 4기(2006년〜2010년)로 횡적으로 나눠 교육협력을 둘러싼 여러 참여자들, 즉 행위주체들과 그들간의 관계구조 및 과정의 변화를 비교․분석하기로 하였다.
본 연구의 분석틀인 경기도 교육거버넌스는 경기도 교육협력의 구조와 과정이 상호작용한다는 중심축과 지방교육자치제의 특성과 교육협력 참여자의 특성이 네트워크 맥락(외생변수)으로 작용한다는 또 하나의 축으로 구성되었다.
사례분석의 결과는 다음과 같다.
첫째, 지방교육자치제의 가장 큰 특징으로 민선 4기 들어 2006년 개정된 「지방교육자치제에 관할 법률」과 2007년 개정된「평생교육법」 등을 들 수 있는데, 즉 지방교육자치제를 구성하고 있는, 관련 법률의 개정으로 지방자치단체가 교육행정에 참여할 수 있는 기회는 강화되었으나 교육청과의 협력관계는 상대적으로 약화되는 결과를 초래하였다는 것이다.
둘째, 참여자의 특성을 주요 역할자의 측면에서 보면, 민선 4기에 들어서 도지사의 교체와 함께 직선제 교육감의 등장을 들 수 있다. 도지사의 교체에 따른 교육정책의 변화와 직선제 교육감의 진보적인 교육정책은 교육협력의 필요성과 사업목표에서 불일치를 보이며 교육협력의 변화를 불러 왔다.
셋째, 구조적 측면의 제도화 수준에서 살펴본 바, 민선 3기에서는 교육협력관, 경기도교육지원사업협의회 및 경기도교육지원조례의 신설 등 교육협력의 네트워크와 파트너십을 구축한 반면, 민선 4기에서는 교육협력관 철수, 경기도교육지원사업협의회의 운영 중단과 도 교육행정의 직할체제 강화 등으로 교육협력의 네트워크와 파트너십이 붕괴되었다. 보유자원 수준에서는 민선 3기에 비해 민선 4기의 교육협력사업 예산의 비율이 도비 중 1.49%로 감소되었다.
넷째, 과정적 측면의 협력수준에서 살펴 본 바, 민선 3기가 교육협력의 목표의 일치 속에 자발적으로 협력관계가 유지되었다면, 민선 4기는 목표의 불일치에서 오는 갈등과 대립으로 협력관계가 약화되었다고 보겠다. 또한 상호의존 수준은 자원의 의존성에서 민선 3기의 재정부담 비율이 50%가 지켜졌으나, 민선 4기에서는 15～30%로 축소되었다.
결론적으로 경기도 교육거버넌스는 참여자가 상호작용하는 과정적 측면이 구조를 변동시켰으며, 구조 역시 참여자의 정책적 행위에 일정한 제약과 조건으로 작용하였다고 하겠다. 또한, 민선 3기에서 참여자들이 네트워크 거버넌스를 문제 해결의 ‘사회적 조정양식’으로 사용하였다면, 민선 4기에서는 계층제 거버넌스가 부각되었다고 볼 수 있겠다.
경기도 교육협력의 사례는 협치라는 측면에서의 거버넌스 형성이 사회적 갈등으로 표출될 수도 있으며, 거버넌스 형성 자체가 정책의 효율성을 담보할 수 있는 것은 아니라는 것을 보여준다. 즉, 거버넌스는 네트워크가 구비되어 있을지라도 파트너십이 어떻게 작용하느냐에 따라 다르게 나타날 수 있다는 것이다. 이는, 오스트롬(Ostrom, 1989)이 주장하는 것처럼 거버넌스는 ‘신뢰라는 최소한의 사회적 자본과 능동적인 공공기업가 정신을 갖춘 성숙한 시민사회의 존재를 전제로 한다’는 점에서 경기도 교육협력의 사례분석은 의미 있는 함의를 제공해 준다.

목차 (Table of Contents)

• 논문요약 ⅶ
• 제1장 서론 1
• 제1절 연구의 배경 및 목적 1
• 제2절 연구의 방법 및 범위 9
• 제3절 논문의 구성 13
• 제2장 지방교육거버넌스에 관한 이론의 검토 16
• 제1절 거버넌스의 이론적 배경 16
• 1. 거버넌스의 구조와 과정의 관계 17
• 2. 구조로서의 거버넌스 23
• 3. 과정으로서의 거버넌스 27
• 제2절 관련이론 및 선행연구의 검토 30
• 1. 정책 네트워크 30
• 2. 로컬 거버넌스(local governance) 33
• 3. 정부간 관계론(IGR: Inter-Governmental Relation) 35
• 4. 교육거버넌스의 선행연구 검토 39
• 제3절 지방교육거버넌스에 관한 연구 43
• 1. 지방자치와 지방교육자치의 개념적 관계 43
• 2. 지방교육자치제의 법적․제도적 특성 45
• 3. 계층제 거버넌스로서의 지방교육자치제와 네트워크 거버넌스로서의 지방교육거버넌스의 개념적 관계 48
• 4. 지방교육거버넌스와 지방정부의 역할 55
• 제3장 분석틀 58
• 제1절 모형 58
• 제2절 변수 61
• 제4장 경기도의 교육거버넌스 71
• 제1절 경기도 교육협력사업의 현황 71
• 1. 경기도 교육협력사업의 추진 배경 71
• 2. 경기도 교육협력사업의 주요 사업내용 74
• 제2절 민선 3기 교육거버넌스의 사례 분석 83
• 1. 지방교육자치제의 특성 분석 83
• 2. 참여자의 특성 분석 88
• 3. 구조적 측면에서의 사례 분석 92
• 4. 과정적 측면에서의 사례 분석 99
• 제3절 민선 4기 교육거버넌스의 사례 분석 113
• 1. 지방교육자치제의 특성 분석 113
• 2. 참여자의 특성 분석 119
• 3. 구조적 측면에서의 사례 분석 123
• 4. 과정적 측면에서의 사례 분석 129
• 제4절 경기도 교육거버넌스의 구조화 과정 및 구현양식 분석 150
• 1. 교육협력사업 시작前(2003년 이전), 계층제 거버넌스 151
• 2. 경기도 민선 3기(2003년～2006년), 네트워크 거버넌스 형성기 155
• 3. 경기도 민선 4기(2006년～2010년), 네트워크 거버넌스 갈등․분열기 159
• 제5장 경기도 교육거버넌스의 종합평가 167
• 제1절 경기도 교육거버넌스의 분석요약 167
• 1. 지방교육자치제의 특성에 대한 분석요약 168
• 2. 참여자의 특성에 대한 분석요약 170
• 3. 경기도 교육거버넌스의 구조에 대한 분석요약 171
• 4. 경기도 교육거버넌스의 과정에 대한 분석요약 172
• 제2절 경기도 교육거버넌스의 종합평가 181
• 1. 지방교육자치제의 특성에 대한 종합평가 181
• 2. 참여자의 특성에 대한 종합평가 183
• 3. 경기도 교육거버넌스의 구조에 대한 종합평가 187
• 4. 경기도 교육거버넌스의 과정에 대한 종합평가 190
• 제6장 결론: 요약 및 이론적 함의 196
• 제1절 연구의 요약 196
• 제2절 연구의 함의 203
• 참고문헌 206
• ABSTRACT 223