공공-민간 합동 PF사업의 공모 기준 개선 방안에 관한 연구 = (A)study on the improvement of public subscription standard on public-private partnership project financing business

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Korea Land Corporation has constructed new towns and supplied voluminous residences since Residential Site Development Law was established in 1980. In Residential Site Development Work, it was separated commercial and business sites into small plots and sold by a competitive bid. It caused that many different sorts of commercial buildings were jumbled up which were even built before inhabitants had fit to live in to ensure certain demand. Therefore it appeared to be growing stronger that time interval. Project Financing Business introduced a new system to tide over these difficulties in commercial building development in residential site. Yong-in Jook-jeon Station Project was the first one. It was put into forced by the induction of private capital to supply inhabitants with commercial buildings on the fringe of Yong-in Jook-jeon station in time.
Public-Private Partnership Project Business is the new financial technique from the Currency Crisis upward in 1997, which may maximize many advantages and hedge the risks between Public sector and Private sector. It is the new system that can share the public weal and profitability. It enacted various Laws in a related Project Financing Business with market expansion and positioned the main system of the real estate development.
Public-Private Partnership Project Business is offered for public subscription 50 cases and amount to 100 trillion won until the first half of 2009. On the other hand, it shows lack of qualitative growth as compared with dramatic quantitative growth. Because of the nature of the works which would take long time, they were planned continuously with lack of deeds. And It came out of cases in disregard of end user by shortsighted development.
The early days of Korea Land Corporation-centered operation, it has gone on increasing in participation of public institution to 23. The scale of individual project expenses reached from 100 billion won to 28 trillion won, it is on the increase as well as small-scale projects go on. The sites have expanded to the whole country from the national capital region. The early days of major construction company-centered participate, public institution lifted Financial Investors and minor enterprises to take part in.
The guidebook for public subscription has been a primary role in Public-Private Partnership Project Financing Business, it show the way to private enterprisers about the project. The Public institutions have utilized the guidebooks to collect change of the market and lead them for the better. But some public institutions couldn't reflect the peculiarities of each project because they sticked to existing guidebooks of the others. Public institutions keep on trying to improve them. In spite of that, the attempt had many faults and some of them distorted intention. The past guidebooks generally have insufficient subscription period. It caused difficulties in devising business plan in subscription period and reviewing as well as changing since private enterpriser was appointed.
Public-Private Partnership Project Financing Business needs consideration as well as sincerity each other. The guidebooks for public subscription keep on modification and making up for the weak points, but it brings positive effects with seamy side which might be unexpected.
To develop PF Business, first of all, public institutions must change their senses and the parties concerned have to convert a point of view.
Public institutions have to procure private enterprisers sufficient period for creative business plan, and assure them presenting concrete and objective standard. And they had better lead to raise sound resource which is the proper aim of the PF Business. Moreover, they had better need to foster the flexibility for confronting various risks during project period. Public institutions should clearly establish their course for not to be be got to shake their first mission which is the pursuit of public interests and lead private enterprisers in the long-range outlook. And they should avoid posture in chase of their returns up to now and observe the reason why were originally founded. We can promote a long-range growth of Public-Private Partnership Project Financing Business when Public sector and Private sector would get harmony of public interests and gains in cooperation.
Global business recently shows some signs of recovery and the government continues supply policies and economic stimulus policies. So PF Business will extend its range to diverse project for urban renewal and balanced national development. As the PF business market might be reorganized by local autonomous entities, it will be done characteristic development which is satisfied with local conditions and own peculiarities.

국문 초록 (Abstract)

1980년 택지개발촉진법 제정 이후 한국토지공사는 택지개발사업을 통해 수도권을 중심으로 신도시를 조성하고 대량의 주택을 공급하기 시작하였다. 이러한 택지개발사업에서 상업·업무용지를 분할하여 입찰을 통해 민간에 매각하였는데 이로 인해 소규모 상업시설들이 난립하고, 이조차도 수요 확보를 위해 주민 입주 후 개발되어 주민 입주시기와 편익시설의 입점시기 간의 괴리로 인한 불편이 큰 문제점으로 대두되었다.
이러한 택지개발사업의 문제점을 극복하기 위하여 택지지구 내 상업시설 개발에 PF사업방식이 최초로 도입되었는데 이것이 바로 용인죽전 특별계획구역 역세권 개발사업이었다. 민간사업자 유치를 통해 자금을 조달하여, 용인 죽전택지개발지구 내 죽전복합역사를 중심으로 한 역세권의 상업·업무시설을 주민 입주시기에 맞추어 공급하기 위해 도입하게 된 것이다.
공공-민간 합동 PF사업은 1997년 외환위기 이후 등장한 새로운 부동산금융기법으로, 기존 사업방식의 한계점을 극복하고 공공부문과 민간부문의 상호간의 장점을 극대화하고 위험요인을 분산하는 시너지효과를 통해 공공성과 사업성을 공유할 수 있는 새로운 사업방식이다. 2001년 택지개발촉진법 개정을 시작으로 PF사업과 관련한 다양한 근거법률이 정비되었고 부동산 시장 확대와 함께 국내 대형 부동산 개발사업의 주요 사업방식으로 자리잡게 되었다.
공공-민간 합동 PF사업은 2001년 1건을 시작으로 2009년 상반기까지 총 50건의 사업이 공모되고 총사업비의 규모가 100조원에 달하고 있다. 그러나 지난 9년간 시장 규모면에서는 이와 같이 비약적인 성장을 이루었으나 그에 비해 질적 성장은 다소 부족했던 것이 사실이다. 장기간이 소요되는 사업의 특성상 실행 경험이 일천한 상태에서 계속해서 신규 사업이 기획되었고, 수익성에 치우친 근시안적 개발로 실수요자들로부터 외면받는 사례가 발생하기도 하였다.
초기 한국토지공사 위주로 시행되었던 PF사업은 2009년 상반기까지 참여 발주기관이 23개로 증가하였다. 개별 사업비 규모는 최저 1000억원에서 최고 28조원으로, 사업비 규모 증가가 점차 가속화됨과 동시에 소규모 사업도 계속되고 있다. 공모 대상지역은 초기에는 수도권 위주로 공모되었으나 점차 전국으로 확대되었다. 또한 초기 대기업 건설사 주도로 이루어졌으나 발주기관들의 유도로 점차 재무적 투자자의 참여가 늘어나고, 중견 건설사 및 지역건설사의 참여도 확대되었다.
공모지침서는 이러한 PF사업의 최초 사업의 방향을 제시하는 수단으로써 발주기관들이 새로운 사업을 기획하고 공모할 때마다 시장의 변화를 수용함과 동시에 개선하고자 하는 방향으로 선도하는 수단이 되어왔다. 그러나 일부 발주기관들은 과거 공모지침서를 작성함에 있어 기존 공모지침서를 답습하여 날로 다양화 되어가고 있는 사업의 특성을 명확하게 반영하지 못하는 경우가 많았다. 이에 대한 계속적인 개선 시도가 이어졌으나 수많은 이해관계자들의 입장을 모두 반영하기에는 부족한 점이 많았으며 실제 공모과정에서는 의도한 바와 다른 방향으로 왜곡되기도 하였다.
PF사업은 공공부문과 민간부문의 협력에 의해 이루어지는 만큼 각자의 성실한 역할 수행이 선행되어야 함은 물론 상호간 관계에서 이루어지는 많은 부분에 있어서도 배려가 필요하다. 공모지침서는 PF사업시장의 급속한 확대 속에 이와 같은 내용들에 대하여 지속적인 수정과 보완을 거듭해왔으나 긍정적 개선 일면으로는 예상치 못한 결과를 초래하기도 하였다.
PF사업의 발전을 위해서는 사업에 참여하는 수많은 이해당사자들의 시각 변화가 뒤따라야 할 것이며, 그 선두에는 공모지침서의 작성 주체인 발주기관의 변화가 우선해야 할 것이다.
발주기관은 민간사업자가 창의적인 사업계획을 수립할 수 있도록 충분한 공모기간을 확보해 주고, 사업계획 작성 지침에서는 구체적이고 전문적인 기준을 제시하여 객관적인 심사 기준 마련을 통해 전문성을 확보해야 할 것이다. 또한 사업의 안정성을 명목으로 과도한 부담을 지우기보다는 PF사업방식 본연의 목적인 사업 자체의 현금 흐름(cash-flow)을 통한 건전한 재원 조달을 유도해야 할 것이다. 또한 수 년의 사업기간동안 발생할 수 있는 다양한 변수와 리스크에 대응할 수 있도록 지나치게 경직된 제한 규정과 잣대 적용을 지양하고 유연성과 융통성을 가져야 할 것이다.
발주기관은 사업주로서의 이윤 추구 과정에서 공공기관으로서의 공익성 추구에 대한 1차적 사명이 흔들리지 않도록 방향성을 정립하고 보다 장기적인 안목에서 민간을 선도하여야 한다. 종래와 같이 단순히 발주기관의 수익과 이해에 초점을 맞추는 태도를 지양하고 사업의 당초 목적과 공공기관 설립의 의도에 맞는 공공적 사고의 틀을 지켜나가야 한다. 이를 통해 공공부문과 민간부문이 공공성과 사업성의 적절한 조화를 이루면서 성공적 사업 수행을 위한 동반자적 관계라는 인식을 공고히 할 때 PF사업의 장기적인 발전을 도모할 수 있을 것이다.
최근 세계 경기지표가 회복되기 시작하였고 정부의 공급 확대 정책 기조 및 계속되는 건설 경기 부양책 속에 PF사업은 도심 재개발과 국토 균형 발전을 위한 다양한 사업으로 그 확대의 폭을 넓혀갈 것이다. 또한 과거 중앙 공기업이 주도했던 PF사업 시장이 지방자치단체 위주로 재편되면서 점차 지역 여건과 특성에 부응하는 특색 있는 개발이 이루어져 PF사업이 더욱 활성화 될 것으로 기대된다.

목차 (Table of Contents)

• 1. 서 론 1
• 1.1. 연구의 배경 및 목적 1
• 1.2. 연구의 범위 및 연구방법 3
• 1.3. 선행 연구 고찰 6
• 2. 공공-민간 합동 PF사업의 이론적 고찰 8
• 2.1. PF의 정의 및 특징 8
• 2.2. 공공-민간 합동 PF사업의 이론적 고찰 9
• 2.2.1. 국내 공공-민간 합동 PF사업의 발전 역사 9
• 2.2.2. 공공-민간 합동 PF사업의 사업 구조 및 추진 절차 11
• 2.2.3. 공공-민간 합동 PF사업의 관련 법규 및 제도 13
• 3. 공공-민간 합동 PF사업의 현황 및 공모지침서의 문제점 분석 19
• 3.1. 공공-민간 합동 PF사업의 현황 분석 19
• 3.1.1. 공공-민간 합동 PF사업의 도입 취지 및 배경 19
• 3.1.2. 공공-민간 합동 PF사업의 과거 시장 변화 20
• 3.1.3. 공공-민간 합동 PF사업의 최근 시장 동향 및 전망 28
• 3.2. 공공-민간 합동 PF사업 공모 기준의 현황 및 문제점 분석 29
• 3.2.1. 공모기간 30
• 3.2.2. 사업신청자격 및 컨소시엄 구성 31
• 3.2.3. 토지공급방식 및 사업신청자 평가 36
• 3.2.4. 우선협상대상자 선정 및 사업협약 체결 48
• 3.2.5. 프로젝트 회사 설립 50
• 3.3. 설문조사 (반구조화된 면접조사) 53
• 3.3.1. 조사 개요 53
• 3.3.2. 조사 결과 53
• 3.3.3. 조사 결과 분석 58
• 4. 공공-민간 합동 PF사업의 공모지침서의 개선 방안 60
• 4.1. 공모기간 60
• 4.2. 사업신청자격 및 컨소시엄 구성 60
• 4.2.1. 참여사 자격 제한 축소 60
• 4.2.2. 재무적 투자자 참여 활성화 62
• 4.3. 토지 공급방식 및 사업신청자 평가 63
• 4.3.1. 토지 공급방식 및 사업신청자 평가 방식 63
• 4.3.2. 평가 분야별 배점 65
• 4.3.3. 가점제도 65
• 4.3.4. 사업계획서 평가 항목 및 평가요소 66
• 4.4. 우선협상대상자 선정 및 사업협약 체결 68
• 4.5. 프로젝트 회사 설립 69
• 5. 결론 및 시사점 70
• 5.1. 연구 결과의 요약 및 시사점 70
• 5.2. 연구의 의의 및 한계점 74
• 참고 문헌 75
• 부록 77
• 본 논문의 통계 분석에 사용된 전체 PF사업 리스트 77