통일국가의 정부형태 : 스위스와 같은 합의제(合議制) 정부형태 구현에 관한 검토|RISS 상세보기

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

There needs to be a close examination, as part of the task to search for proper measures for Korean reunification in a constitutional framework, of alternative forms of government that would serve better for a unified Korea, given that the unified state is to be built on a reunification constitution drawn up by the collective political will of all the members of the Korean nation in the south, in the north and abroad. Nevertheless, much of the existing domestic literature on possible forms of government for the unified state seems to have been mainly concerned with presidentialism, parliamentarism, or semi-presidentialism, under the absurd assumption that the constitution of the Republic of Korea will be imposed on the Democratic People's Republic of Korea. It is neither possible nor desirable, however, for either side of Korea to subjugate the other under the rule of its own by any means available. Moreover, not one of the above-mentioned forms of government can be regarded as a suitable one for the unified state since they are, in themselves, a power structure mostly based on the rule of majority, which will only be destructive of any prospect of bringing the two sides together.
Presidential systems not only allow winners in presidential elections to monopolize the executive branch but also call for ‘undivided majorities’ to avoid political paralysis and stalemate in a divided government. Parliamentary systems, on the other hand, are essentially majoritarian in that the cabinet, usually composed of members of one party or a coalition of parties representing a narrow majority in parliament, depends on the confidence of parliament in order to gain and remain in power. In semi-presidential systems, as in parliamentary ones, there are both a prime minister dependent on parliamentary support and a president. But unlike the parliamentary systems, the president is directly elected by universal suffrage and wields considerable power. If the presidential majority coincides with an absolute parliamentary majority and the president is the leader of the majority, the system gravitates towards presidentialism. When the two majorities do not match, the balance tilts towards the prime minister. In neither case are the president and prime minister symmetrical in their respective influence over the executive and legislative branches.
The unified state would be a segmented society, with the south having a two-to-one advantage over the north in population(voters), where respective vital interests of two population groups with opposing social systems are pitted against each other. Those three systems of government, when adopted upon reunification, would thus be strongly inclined towards majoritarian government that favors one side(the south, when considering the advantage in number of voters) while condemning the other(the north) to the status of a permanent minority. It is totally unacceptable and inconsistent with the primary meaning of democracy when a constituent people of the segmented society is denied, for its numerical minority status, the chance to participate in making political decisions that affect them. It is then just a majoritarian system that merely lets a majority have its way and, as such, ‘majoritarian democracy’ is a sheer contradiction.
The Swiss form of government is distinct from both parliamentary and presidential systems since the Federal Assembly does not dismiss the seven-member Federal Council while the latter is elected to a fixed term by the former. The executive college, though not strictly of a directorial system, is corporately responsible, with the seven members having equal status. The Swiss system of collegiality may well be a reference to a workable model of ‘consociational democracy’, where segmental groups in a society share the executive power in a grand coalition and where social conflicts are resolved not by majority decisions but through compromise and bargaining between the organized groups.
Federalism offers an especially effective way to implement segmental autonomy of the north and the south within the unified state because autonomy on a territorial basis can be constitutionally guaranteed in a federal polity while, as Johan Galtung pointed out earlier, a unitary state is hardly realistic for the short term given the stark difference in social systems of the two sides. In a unified federal state, it stands to reason, in view of the need for executive power-sharing between the two sides, to have a collegial executive in which authority and responsibility are vested equally among colleagues who are elected to a fixed term by a federal assembly. Unanimity should be sought for any decision to be made by the collegial executive of five or seven members, two or three of whom should come from the north. It is desirable for the federal lower house, represented by population, and the federal upper house, represented by both sides equally, to be symmetrical in their legislative powers so that all legislation will require the approval of both chambers of the federal parliament. Each decision in both chambers should be taken by a majority of those present, on the condition that the dissenting votes do not include two-thirds or more of either side in each chamber. An absolute majority of both sides in each chamber should be required for decision on matters of vital interest to either side.
The collegial executive in the unified federal state is a government by ‘concurrent majority’ where political decision-makers deliberate about the common good, in contrast to a government by numerical majority that comes with ceaseless competition and exclusive decision-making. The collegial government is not to be swayed, during the fixed term of office, by anyone representing a ‘particular will’, whether it be a president under (semi-)presidentialism or any parliamentary majority under parliamentarism. This is the reason why the collegial system of government as in Switzerland would be more compatible than other forms of government with the unified state. It is more consistent with the primary meaning of democracy by letting all segmental groups participate in making the decisions that bind them, thereby maximizing the size of the majority achieved. The goal of constructing such a federal government based on collegiality to overarch two highly autonomous regional governments in south and north may facilitate the process of unification by negotiation, during which the two sides of Korea recognize and respect each other’s social systems, settling any disputes arising between them peacefully through dialogue and negotiation.

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국문 초록 (Abstract)

남과 북은 각기 대한민국, 조선민주주의인민공화국이라는 이름으로 대외적으로는 각기 주권국가로 존재하고 있지만 본래 하나의 역사를 가진 하나의 민족이며 하나의 국가이면서도 1948년 이래 분단된 상태로 남아있다. 지난 60여 년 동안 굳어진 분단체제를 극복하고 다시 하나가 되는 길은 하나의 법적 질서 안에서 상대방의 존재를 인정하고 평화롭게 공존할 수 있는 체제를 구축하는 것이다. 이질적인 두 체제 아래의 분절집단인 남과 북이 단일주권을 유지하는 가운데 각기 자치권을 행사하면서 내생적인 변화과정을 거칠 수 있도록 보장하려면 통일국가의 국가형태는 단일국가보다는 연방국가가 적합하다. 통일국가를 연방국가로 한다면 통일연방국가의 정부형태를 무엇으로 할 것인지가 문제된다. 그런데 통일국가의 정부형태에 관한 기존의 논의를 보면 대한민국의 헌법규범이 조선민주주의인민공화국에 확장될 것을 전제로 하여 대통령제, 의원내각제, 이원정부제 중의 어느 하나를 채택할 수 있을 것이라는 견해가 다수인 것으로 보인다. 그러나 어느 일방에 의한 무력통일 또는 흡수통일, 특히 어느 일방의 체제 아래 다른 일방을 복속시키는 형태의 통일은 가능하지도 않고 바람직하지도 않다. 더구나 대통령제, 의원내각제 및 이원정부제는 그 자체로서 대부분의 경우 국가 수준에서 경쟁적인 의사결정, 즉 다수결 또는 다수의 지배에 따른 정치과정을 실현하므로 통일국가와 같이 이질적인 두 체제가 평화적으로 공존할 것을 요구하는 분절적 사회에서는 적실성을 가지기 어렵다.
대통령제 아래에서는 선거에서 승리한 1인에게 집행권이 집중되며 원활한 국정운영을 위해 ‘분리되지 않은 다수’가 요구된다는 점에서 다수제 모형의 논리에 따른다고 할 수 있다. 남이 북에 대해 갖는 인구의 수적 우위를 차치하고라도, 대통령이 각료들에 대한 임면권을 가지므로 어느 일방에 각료직을 안배하는 정도로는 불균형을 해소할 수 없다. 의원내각제에서는 유권자의 직접선거에 의해 원내 상대다수 혹은 (근소한) 과반수를 얻은 의회의 다수당 혹은 다수파가 내각을 구성하여 배타적으로 집행권을 행사하게 된다. 양당제 의원내각제이든 다당제 의원내각제이든 의회의 다수파가 권력을 쥐게 되어 입법권력과 집행권력이 융합되며, 총리와 내각이 권력을 유지하기 위해서는 의회 다수자의 신임이 있어야 한다는 점에서 의원내각제 이념형의 본질은 다수결 또는 다수에 의한 지배라 할 수 있다. 통일국가에 의원내각제를 도입할 때, 인구에서 수적 우세를 갖는 남이 북을 배제한 채 내각을 구성한다면 이는 북의 주민들과 정치세력에게 영구적으로 정치적 소수자의 지위에 남아있기를 강요하는 것과 다르지 않게 된다. 이에 따른 반감과 박탈감은 해소되기 어려우며 이는 남과 북의 통합을 심각하게 위협할 수 밖에 없다. 남과 북의 정당들이 한시적 연합을 형성한다 해도 그 존립을 의회 다수에 의존하므로 제도적인 권력분점을 보장하는 것은 아니다. 이원정부제 아래에서는 대통령과 의회의 다수파가 일치하든 그렇지 않든 대통령과 총리가 동등한 지위에서 공동으로 집행권력을 행사하게 되지는 않기 때문에 양자 사이에 권력의 우위를 둘러싼 경합을 피할 수 없다. 남과 북이 대통령직과 총리직을 어떻게 나누든 누가 집행부의 수반으로서 권한을 행사하느냐의 문제는 해결되지 않는다. 결국 배타적 권력을 획득하고 유지할 것을 목표로 하는 제도라는 점에서 이원정부제는 대통령제나 의원내각제와 다르지 않다.
스위스는 그와 같은 일반적인 정부형태로는 분류될 수 없는 권력구조를 가지고 있는데 이를 ‘합의제(合議制)’ 정부형태라고 지칭하였다. 스위스 연방내각은 의원내각제 국가의 내각과는 달리 고정된 임기를 가지며, 대통령제와는 달리 최고집행권자인 연방내각이 의회에 의해 선출된다. 이러한 특성은 연방내각을 이루는 동등한 지위의 7명 각료들이 합의에 의해 결정한다는 기관의 성격과 결합되어 의원내각제 및 대통령제가 가지는 문제점을 피할 수 있게 하며 이념, 사회․경제적 체제 등의 요인에 의해 분절되어 있는 사회의 통합에 기여하는 정부형태로 기능할 수 있게 한다. 따라서 스위스의 연방내각과 같은 합의제 정부형태는 남과 북이라는 두 분절집단으로 구성되는 통일국가의 정부형태로서 적어도 과도기적으로는 가장 적합한 대안이 될 수 있다. 이는 다수의 지배와 대척점에 서는 개념이라 할 수 있는 협의제 민주주의 및 이에 따른 합의제 정부형태가 가지는 상대적 적실성으로 설명된다. 협의제 모형을 이루는 요소로는 모든 주요 분절적 하위공동체들을 포함하는 대연합에 의한 집행권 분점, 소수자의 이익을 보호하기 위한 소수자 거부권, 의사결정 과정에서 모든 하위공동체의 비례적 영향력을 인정하는 비례성의 원칙, 분절적 하위공동체의 자치권 행사를 들 수 있다. 국가형태로서 연방국가와 정부형태로서 합의제는 이러한 요소들과 정합성을 가지며 따라서 통일국가에서는 남과 북의 평화적 공존을 보장하기 위해 연방주의에 기초하여 합의제 정부형태를 구현하는 것이 합리적이다.
정부형태로서 대통령제, 의원내각제, 이원정부제는 모두 다수의 지배라는 논리 위에 서 있는 권력구조이다. 이와는 달리 통일연방국가의 집행부를 연방의회에 의해 선출되는 동등한 지위의 각료들로 구성하는 것은 곧 공동다수에 의한 정부를 구성하는 것으로서 이는 경쟁적이고 배타적인 의사결정이 아니라 공동의 이익을 증진하기 위해 숙의하는 과정을 거칠 것을 요구한다. 또한 합의제 집행부는 부분이익만을 대표하는 대통령 1인 또는 의회 다수자에 의해 휘둘리지 않으며 임기 동안에는 누구에 의해서도 존립을 위협받지 않는 독립적이고 안정적인 집행부로서 직무를 다할 수 있다. 이것이 합의제(合議制) 정부형태가 대통령제, 의원내각제, 이원정부제에 비해 통일국가의 정부형태로서 보다 적실성을 갖는 이유가 된다. 남과 북이 동등한 지위에서 협상을 통해 통일연방국가를 세우고 그 정부형태를 합의제로 하는 것은 하위공동체를 구속하는 정치적 의사결정에 그 하위공동체가 참여하는 기회를 가져야 한다는 민주주의의 선차적 의미에 부합하는 동시에 자신을 구속하는 결정에 참여하는 다수의 크기를 극대화한다는 의미도 갖는다. 이는 남과 북이 서로 상대방의 체제를 인정하고 존중한다는 남북기본합의서의 정신을 구현하는 바탕 위에 합의통일에 이르는 길이기도 하다.

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남과 북은 각기 대한민국, 조선민주주의인민공화국이라는 이름으로 대외적으로는 각기 주권국가로 존재하고 있지만 본래 하나의 역사를 가진 하나의 민족이며 하나의 국가이면서도 1948년 ...

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