서울시 공공공지(公共空地) 결정 및 이용실태에 관한 연구 = Study on Determination and Actual Use of Public Open Space in Seoul

국문 초록 (Abstract)

현대 도시는 토지의 합리적인 이용으로 도시민의 삶의 질 향상을 도모하기 위하여 지속가능한 도시 관리 정책을 추진하고 있다. 특히 외부 공공공간의 중요성이 대두되면서 토지자원의 공공적 활용을 위한 방안의 하나로 1971년 「도시계획법」에 공공공지 제도가 도입 되면서 소규모 자투리땅을 활용한 휴식 공간 조성이 활발히 진행 되었다.
공공공지는 도시민의 실 생활공간에 가장 밀접하게 연결되어 있으므로, 결정에서부터 관리에 이르기까지 생애주기에 따른 적극적인 계획수립이 더욱 강조되는 도시계획시설이라고 할 수 있다.
그러나 개발사업 시 조성계획 수립이 불가능한 지역을 결정하는 등 개발사업자의 인센티브 수단으로 전락하는 사례가 있어, 이를 방지하는데 필요한 제도적 개선에 기여하고자 하였다.
본 연구에서는 서울시내 25개 자치구의 공공공지를 대상으로 결정 및 이용 현황을 분석하였다. 이를 위하여 서울시 도시계획국 시설계획과와 25개 자치구청의 협조를 받아 자료를 수집 정리 하였다. 이후 도시계획정보관리시스템(UPIS)을 이용하여 결정연혁 등을 검토하고, 이용현황을 유형화 하였으며 대표 사례에 대한 현장조사를 실시하였다.
연구의 대상은 1972년 최초 결정부터 2011년 12월 31일까지 결정된 공공공지 중 현재 운용되고 있는 733개소 총면적 754,699㎡이다. 1990년대 이후 왕성한 재개발과 2000년 도시계획법 전면 개정이후 지구단위계획이 활발히 수행되면서 기부채납을 통한 용적률 완화 인센티브를 위한 수단으로 활용되면서 대거 신설되게 되었다.
이러한 공공공지는 유사한 기능을 수행하는 타 시설과는 달리 결정 및 활용이 유연하며, 다양한 기능으로 공공 기여가 가능하고 미래지향형 유보 공간으로서 역할을 수행하는 특징을 가지고 있었다.
공공공지 결정 및 이용 현황을 분석한 결과, 유사기능의 타 시설에 비하여 규모제한이나 설치기준이 비교적 용이하여, 조성 후 대부분 공원․녹지․ 도로 등으로 활용되고 있어 특히 구시가지에서 시민서비스에 기여하는 바가 큰 것을 알 수 있었다. 그러나 현재 전체 50%에 이르는 공공공지가 미조성 되어 있어 실질적인 조성계획의 수립이 필요하다. 대부분의 미집행 공공공지는 결정목적 없이 필요시 변경을 전제하여 일단 지정을 하거나, 개발사업자의 개발이익 환수차원에서 대지의 특성을 고려하지 않은 결정으로 인하여 공공공지의 기본 목적에 충실하지 않는 등 결정․이용․관리 운영측면에서 다양한 문제점을 내포하고 있었다.
전체 도시계획시설 중 공공공지가 차지하는 비율은 미미하나, 도시민의 실 생활공간에 가장 밀접하게 연결되어 있는 점을 감안하여, 결정에서 이용, 관리까지 생애주기기법에 따라 각각의 특성에 맞는 적극적인 활용방안 등의 수립과 공공공지가 개발사업자를 위한 인센티브 수단으로 전락하는 것을 방지할 수 있는 제도적 보완 또한 필요하다.
그러나 본 연구는 서울시 공공공지에 대하여 현재 이용실태를 중심으로 분석을 하였기에 공공공지의 다양한 문제점에 대한 분석이 이루어지지 못하였다는 한계를 가지고 있다. 그러므로 차후에는 더 많은 연구를 통하여 불충분한 결론이 개선되고 수정되기를 기대한다.

주요어 : 공공공지, 공개공지, 미집행 도시계획시설, 인센티브제도, 지구단위계획, 용적률 완화 등

목차 (Table of Contents)

• <목 차>
• 제1장 서 론 1
• 제1절 연구의 배경 및 목적 1
• 제2절 연구의 범위 및 방법 2
• 1. 연구의 범위 2
• 2. 연구의 방법 3
• 제3절 연구의 흐름 4
• 제2장 이론적 고찰 및 선행연구의 검토 5
• 제1절 공공공지의 이론적 고찰 5
• 1. 공공공지의 개념 5
• 2. 공공공지의 법적 연혁 8
• 3. 공공공지 결정기준과 구조 및 설치기준 11
• 제2절 공공공간으로서의 공공공지 12
• 1. 공공공지의 기능 및 역할 12
• 2. 다른 유사시설의 비교 14
• 제3절 선행연구의 검토 및 시사점 18
• 1. 선행연구의 검토 18
• 2. 시사점 19
• 제3장 공공공지의 결정 현황 21
• 제1절 서울시 공공공지의 도시계획 결정 연혁 21
• 제2절 서울시 공공공지 결정 현황 24
• 1. 총량분석 24
• 2. 규모별 현황 26
• 3. 결정사유별 현황 29
• 4. 조성 현황 31
• 5. 폐지 및 시설변경 현황 32
• 제4장 공공공지의 이용실태 35
• 제1절 이용실태 조사 개요 35
• 제2절 활용 유형의 구분 35
• 제3절 유형별 사례 분석 37
• 1. 공원 37
• 2. 녹지 40
• 3. 도로 42
• 4. 유보지 44
• 제5장 공공공지 결정 및 이용실태 분석 45
• 제1절 공공공지의 특성 45
• 1. 결정 및 활용의 유연성 45
• 2. 다양한 기능으로 공공기여 가능 45
• 3. 미래지향형 유보 공간으로서 역할 수행 46
• 제2절 공공공지의 순기능 사례 46
• 1. 소공원으로 활용 47
• 2. 도로 선형개선을 통한 교통 기능 개선 48
• 3. 이면도로의 녹지(교통섬) 활용 49
• 제3절 공공공지의 문제점 50
• 1. 결정 현황 측면 50
• 2. 이용 현황 측면 52
• 3. 운영 관리 측면 56
• 제6장 결론 60
• 제1절 연구의 요약 60
• 제2절 한계점 및 향후 연구방향 62
• ▣ 참고문헌 63
• ▣ ABSTRACT 64
• ▣ 감사의 글 67