지방자치단체 자체감사의 기능강화 모형설정 = (A) study on the model formation for functional strength of self-authority audit & inspection in local governments

국문 초록 (Abstract)

본 논문은 지방자치단체의 자체감사의 문제점을 지적하고 자체감사기능을 향상시키는 방안을 제시하는데 목적을 두고 있다 . 특히, 지방자치단체 자체감사의 현황을 제시하고, 자체감사와 관련된 공무원들의 자체감사에 대한 의식을 질문을 통해 수집한 자료를 분석하였다. 설문조사는 대구‧경북지역의 지방 자치단체의 자체감사를 사례를 통하여 실태를 분석하였고, 2차례에 걸친 설문분석을 시행하였다.
우선, 자체감사를 구성하는 핵심요소 5가지는 자체감사의 판단기준, 독립성 , 전문성, 주민공개와 참여, 그리고 중복성 등인데, 이를 요소가 어떻게 작용하고 운영되는지를 실증적으로 규명하였다 . 지방자치단체의 자체감사의 가장 큰 문제점은 감사환경과 여건의 미비인데, 이를 종합하여 정리하면 다음과 같다.
첫째, 우선 자체감사의 감사판단기준은 효율성 위주의 성과감사를 적용할 것을 주문하고 있지만 아직까지 합법성 위주의 감사가 많이 진행되고 있다.
둘째, 우리나라 지방자치단체의 자체감사의 독립성은 취약한 수준이다. 자체감사기구가 독립적으로 설치된 지방자치단체는 거의 없고, 자체감사 직원에 대한 승진 , 보수 , 가산점 등의 인센티브가 마련되지 않아 독립적인 업무수행에 어려움이 있다.
셋째, 자체감사의 전문성 수준도 낮은 실정이다. 이는 감사관에게 요구되는 전문지식을 갖춘 직원을 배치하기 보다는 잦은 순환보직으로 인한 실무경험이 미흡한 사람을 감사관으로 배치하기 때문이다.
넷째, 자체감사의 주민공개성과 참여를 확보하기 위한 명예감사관제도, 인터넷 민원공개시스템, 주민감사청구제도 등을 시행하고는 있지만, 아직까지 그 실적은 미비한 실정이다.
다섯째, 우리나라 지방자치단체 자체감사의 중복성은 매우 높게 나타나고 있다. 이는 외부감사의 비율이 높고, 자체감사의 기능이 약화된데 기인한다.
이러한 지방자치단체 자체감사의 문제점을 극복하고 기능강화를 위한 방안모색이 필요하다. 자체감사 기능강화는 다양한 감사환경을 고려하여 기능강화 모형을 제시하였다. 지방자치단체 자체감사의 기능강화 모형에서는 우선적으로 제도개선과 기관장의 관심도 제고가 필요하며, 자체감사 패러다임 전환, 자체감사기구운영, 사전감사체제 전환, 자체감사방법전환, 자체감사인 전문성강화, 자체감사 규정 마련 등이 구비되어야 하는 것으로 설명하였다.
연구 분석의 결과의 함의를 좀 더 구체적으로 살펴보면 다음과 같다.
첫째, 자체감사의 내부규정에 자체감사 판단기준을 명확히 설정할 필요가 있다는 것이다 . 자체감사 판단기준은 다소 보편적이고, 행정책임기준을 원용한 일반기준 이외에도 지방자체단체의 환경을 고려한 행정이념도 고려되어야 한다. 또한 앞으로 자체감사 판단기준의 적용은 적극적인 감사 패러다임과 부합되어야 한다 .
둘째, 자체감사 판단기준으로 고려되는 행정이념을 자체감사에 폭넓게 활용할 필요가 있다는 것이다. 감사원 감사준거도 현재 합법성 감사를 실시하면서 부분적으로 경제성 , 능률성, 효과성 기준을 적용하는 성과감사를 장려하고 있다. 그리고 현실적으로 중요하게 대두되고 있는 행정이념인 민주성과 형평성을 감사판단기준으로 적용하여야 한다 .
셋째, 자체감사의 운영방향을 전환하고, 지방감사환경에 적합한 성과감사를 확립해야 한다는 것이다 . 감사인도 효율성 개념에 입각하여 전문성과 경험에 의거 피감사기관의 성격에 맞는 합리적이고 객관적인 성과측정방법을 스스로 선택하고 적용해야 한다. 특히 우리 고유의 행정조직과 행정 행태에 맞는 성과감사 기법을 개발하는 것이 중요하다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The aim of this thesis is twofold: (1) to point out the problems on self-authority audit in local governments, and (2) to suggest solutions to improve the function of self-authority audit.
In this study, we investigate actual status of the self-authority audit & inspection in local governments and analyze the government employees' consciousness on self-authority audit & inspection through questionnaire surveys.
Two surveys were carried out which were intended to identify the reality of self-authority audit & inspection in local governments of Daegu-Gyeongbuk region.
First finding of this study explains the problem on self-authority audit & inspection by empirically identifying how five key components of self-authority work and are managed, which are the judgment criterion, independence, specialty, openness and public participation, and duplication. Specifically, the main problem includes inadequate environment and conditions for the self-authority audit & inspection. It can be summarized as follows:
1. The demanded judgment criterion for the self-authority audit & inspection is the efficiency in outcome, but the legality-centered audit has been mainly performed in local governments.
2. The independence of the self-authority audit & inspection is not well guaranteed in our local governments due to several reasons. One of reasons is that few local governments have their own independent organization for the self-authority audit & inspection. As another reasons, benefits for promotion, salary and extra credits for government employees working in this area are not provided. So it makes them carry out their duty independently.
3. The specialty level of the self-authority audit & inspection is low. It comes from frequent job rotations which results in disposition of unskilled employees instead of ones having majoring knowledge and practical experience.
4. Some systems including the honorary auditor system, OPEN system (i.e., Online Procedures Enhancement for Civil Application System) and resident's claim for inspection have been conducted to obtain the openness and public participation. However, these are not effective.
5. The duplication rates of the self-authority audit & inspection in our local governments appear very high. This is due to high portion of external audit and weakened function of the self-authority audit & inspection.
In order to overcome the aforementioned problems and strengthen the function of the self-audit in local governments, we suggested a function-reinforcement model as a solution by considering various audit environments.
This model explains the necessity for improving systems,
attracting the interest of the local government head. It also addresses the necessity for shifting the paradigm of the self authority audit, running the self-authority audit organization, changing the system for advance self-authority audit, reinforcing the specialty, and setting up regulations
for the self-authority audit & inspection as another requirement. The above findings can be interpreted specifically as follows:
1. It is required to provide clear criteria for the self-authority audit & inspection in internal regulations. The criteria should include administrative ideology considering local government’s environment as well as somewhat universal and general standards to cover a criterion of administrative responsibility. In addition, the application of the criteria should coincide with an active auditing paradigm.
2. It is necessary to make full use of the administrative ideology as judgment criterion on the self-authority audit & inspection. The Board of Audit and Inspection of Korea encourages the compliance auditing with partial characteristics of the outcome/performance based audit in
which the criteria of economic feasibility, efficiency and effectiveness are applied. Democracy and fairness that have been considered as practically important administrative ideology should be applied as a judgment criterion of auditing.
3. It is necessary to change the management direction in the self-authority audit & inspection and establish the outcome/performance based audit suitable for local audit environment. The auditor should be able to choose and apply methods for the rational and objective outcome/performance measurement by utilizing the specialty and experience on the basis of the efficiency. Especially, it is important to develop techniques for the outcome/performance based audit which is appropriate for our own administrative organization and behavior.

목차 (Table of Contents)

• Ⅰ. 서론 1
• 1. 연구목적 1
• 2. 연구범위와 방법 4
• Ⅱ. 자체감사에 관한 이론적 접근 7
• 1. 자체감사의 개념 7
• 1) 감사의 정의 7
• 2) 자체감사의 개념 8
• 3) 자체감사의 종류 9
• 2. 자체감사의 핵심쟁점 13
• 1) 자체감사의 감사판단기준 13
• 2) 자체감사기구의 독립성 18
• 3) 자체감사요원의 전문성 19
• 4) 자체감사 내용의 주민공개와 참여 20
• 5) 자체감사 업무의 중복 21
• 3. 우리나라의 자체감사 21
• 4. 주요국의 자체감사 26
• 1) 미국의 자체감사 26
• 2) 영국의 자체감사 27
• 3) 독일의 자체감사 28
• 4) 일본의 자체감사 29
• 5) 프랑스의 자체감사 29
• 6) 주요국 자체감사의 종합 및 시사점 30
• 5. 본 연구의 분석 틀 31
• Ⅲ. 지방 자치단 체 자체감사의 운영 실태와 핵심 쟁점 분석 35
• 1. 자체감사의 운영실태 35
• 1) 자체감사의 감사판단기준 37
• 2) 자체감사의 독립성 50
• 3) 자체감사의 전문성 52
• 4) 자체감사의 주민공개성과 참여성 53
• 5) 자체감사의 중복성 54
• 6) 자체감사의 운영실태 종합 55
• 2. 자체감사 핵심쟁점 분석 58
• 1) 조사 설계 및 표본의 특성 58
• 2) 자체감사의 전반적인 인식분석 60
• 3) 자체감사의 감사판단기준 분석 61
• 4) 자체감사기구의 독립성 분석 67
• 5) 자체감사요원의 전문성 분석 68
• 6) 자체감사내용의 주민공개와 참여 분석 69
• 7) 자체감사업무의 중복 분석 70
• 3. 지방자치단체 자체감사 분석결과 및 문제점 71
• Ⅳ. 자체감사의 기 능강화 방 안과 모형설 정 73
• 1. 자체감사의 기능강화에 미치는 영향요인 73
• 2. 자체감사의 기능강화 방안 77
• 1) 자체감사 패러다임과 감사방향 77
• 2) 감사판단기준의 방향 84
• 3) 자체감사의 독립성 확보 88
• 4) 자체감사의 전문성 확보 92
• 5) 자체감사의 주민공개성과 참여성 확보 94
• 6) 자체감사의 중복성 해소방안 99
• 3. 자체감사 기능강화 모형설정 103
• 1) 감사환경변화에 부응한 자체감사 패러다임 106
• 2) 자체감사기구의 운영방안 111
• 3) 사후감사에서 사전감사체제로 전환 117
• 4) 업무별, 단계별 자체감사 방법 120
• 5) 자체감사인력의 전문성확보와 외부전문기관 122
• 6) 자체감사 규정마련과 양정기준 126
• Ⅵ. 결 론 131
• 참 고문 헌 134
• 1. 국내문헌 134
• 2. 국외문헌 139
• Abstract 142
• 부 록:설문지 146